我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化取向下的體制再造

◎吳長(zhǎng)劍 （南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210046）

◎傅紅冬 （淮陰師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院，江蘇淮安223300）

我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化取向下的體制再造

◎吳長(zhǎng)劍 （南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210046）

◎傅紅冬 （淮陰師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院，江蘇淮安223300）

基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)核是體制并軌?；竟卜?wù)管理體制是核心，著力基本公共服務(wù)廣覆蓋和多中心治理結(jié)構(gòu)。戶籍體制是關(guān)鍵，剝離戶籍體制不合理待遇，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。行政體制是保障，推動(dòng)服務(wù)型政府、職能轉(zhuǎn)變和大部門體制。央地政府分工合作體制是根基，破解條塊分割、財(cái)力與事權(quán)、公共服務(wù)工具壁壘。財(cái)政體制是基礎(chǔ)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、央地轉(zhuǎn)移支付和開放型財(cái)政體制。績(jī)效評(píng)價(jià)體制是依托，重構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向、主體、客體和手段。法律體制是支撐，整合和加快基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化立法進(jìn)程。

基本公共服務(wù)；城鄉(xiāng)一體化；體制；政府再造

近年來，隨著我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的深入推進(jìn)，基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化需求凸顯，已成為公眾關(guān)注焦點(diǎn)。然而現(xiàn)實(shí)表明，我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)非一體化態(tài)勢(shì)明顯，從深層看，之所以如此，根本原因在于基本公共服務(wù)的體制弊端。因而，體制再造已成為順利推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵，但問題的焦點(diǎn)在于：應(yīng)如何推進(jìn)其體制再造？

由此，在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化取向下的體制再造，其“內(nèi)核”是體制并軌。由于我國(guó)特殊的政治架構(gòu)，體制并軌是個(gè)系統(tǒng)、復(fù)雜工程，不能簡(jiǎn)單地就體制而言體制，亟須從多元層面進(jìn)行再造。為此，本文主要聚焦基本公共服務(wù)管理體制、戶籍體制、行政體制、央地政府分工合作體制、財(cái)政體制、績(jī)效評(píng)價(jià)體制和法律體制的整體再造。力圖從體制向度，助推我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)一步提升國(guó)家基本公共服務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化：基本公共服務(wù)管理體制改革

基本公共服務(wù)管理體制改革是順利推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的核心。長(zhǎng)期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，我國(guó)一直實(shí)行兩種截然不同的基本公共服務(wù)體制，并且，存在基本公共服務(wù)“供給不足”和“享受不均”兩大問題?？傮w而言，基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)非一體化的特征極其明顯。故此，“必須打破城鄉(xiāng)分割的公共服務(wù)體制，消除一切不公平和歧視性的制度與政策，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體和統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制，讓人們平等地享受基本公共服務(wù)”［1］。顯然，這亟待體制再造。

從宏觀視野看，首先，要實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)的廣覆蓋”，即建立多層次、低水平、廣覆蓋的基本公共服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)［2］。其次，要通過基本公共服務(wù)的體制并軌，消除城鄉(xiāng)基本服務(wù)體制的二元化，從而構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體制。必須指出，基本公共服務(wù)體制的城鄉(xiāng)一體化不是公共服務(wù)體制的“單一化”，當(dāng)然，它并不排斥多層次和多類型的公共服務(wù)工具。再次，要把握基本公共服務(wù)管理體制再造的漸進(jìn)化原則。鑒于中國(guó)國(guó)情，基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的體制再造不可能一蹴而就，必須遵循“漸進(jìn)”的邏輯。

從微觀視野看，首先，要改變城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制僵化的特性，增強(qiáng)其靈活性。基本公共服務(wù)相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)公眾的實(shí)際需求，并且，結(jié)合國(guó)際層面基本公共服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)做出有針對(duì)性的體制調(diào)整。這是“全球本地化”視角下對(duì)我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的基本要求：既需全球化視野，也需本地化行動(dòng)。其次，要改變目前基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)非一體化體制中的“單中心”治理結(jié)構(gòu)，也就是說，亟須向“多中心”治理結(jié)構(gòu)取向轉(zhuǎn)變?？傮w而言，基本公共服務(wù)體制可分為集權(quán)型、分權(quán)型和集權(quán)與分權(quán)結(jié)合型等三種類型［3］；從世界各國(guó)基本公共服務(wù)體系的建設(shè)情況看，高度的集權(quán)型和過度的分權(quán)型都不如集權(quán)與分權(quán)結(jié)合型更能促進(jìn)基本公共服務(wù)體系的建設(shè)?？梢?，多中心治理更具優(yōu)勢(shì)。其實(shí)，本文所說的多中心，更側(cè)重于“中國(guó)特色”，換言之，這并不是奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）所說的嚴(yán)格意義上的多中心治理結(jié)構(gòu)。因?yàn)?，從中?guó)現(xiàn)實(shí)看，形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)積極參與的基本公共服務(wù)“準(zhǔn)”多中心治理結(jié)構(gòu)更具現(xiàn)實(shí)性和可持續(xù)性。再次，要形成整體性的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)管理體制?，F(xiàn)有基本公共服務(wù)管理體制存在碎片化，呈現(xiàn)出“多龍治水”、相互推諉的問題。故此，亟須政府從“頂層設(shè)計(jì)”的治理戰(zhàn)略對(duì)相關(guān)體制進(jìn)行整合，從而實(shí)現(xiàn)其“無縫隙對(duì)接”。

二、基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化：戶籍體制改革

戶籍體制改革是順利推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。眾所周知，我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理體制是新中國(guó)成立以后，為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而建立起來的，其本質(zhì)在于，把我國(guó)的公民劃分為城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口兩種類型。蒂伯特（Charles Tiebout）“以腳投票”理論表明，如果居民具有遷移的自由，那么在競(jìng)爭(zhēng)性的地方社區(qū)之間，居民基于最大化效用的考量，會(huì)在全國(guó)尋找公共服務(wù)與征稅的最佳組合點(diǎn)，并擇優(yōu)而居之。反觀我國(guó)戶籍體制，其恰恰“終結(jié)”了農(nóng)民“以腳投票”的公民資格。嚴(yán)格地講，“城鄉(xiāng)二元戶籍制度，實(shí)際上是在一紙戶口本上維系著許多不公平的因素。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理制度，給戶籍管理附加了過多不合理的社會(huì)管理功能，并造成許多的社會(huì)不公”［4］。顯然，這種迥異的基本公共服務(wù)體制，在某種意義上，既建構(gòu)了等級(jí)制度，又加劇了城鄉(xiāng)差別。不言而喻，這對(duì)固化我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的非一體化起到助推之勢(shì)。

由此，亟須以戶籍體制改革作為突破口，著力推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一元化。首先，要深化二元戶籍體制的結(jié)構(gòu)改革，把依附在戶籍體制上的各種不合理的待遇全部剝離出去，重新調(diào)整、統(tǒng)一。就基本公共服務(wù)而言，尤其需要把城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)供給項(xiàng)目重新歸并、整理；然后，由相關(guān)政府部門按一個(gè)制度，重新統(tǒng)一提供，取消城鄉(xiāng)戶籍之別。其次，要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，以此推動(dòng)戶籍體制的徹底調(diào)整。由于我國(guó)農(nóng)村人口眾多，因而順利推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的壓力很大。由此，本文認(rèn)為，可以首先減少農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民非農(nóng)化。問題在于，解決農(nóng)民之出路，必須找到有效的路徑轉(zhuǎn)移其剩余勞動(dòng)力。我們知道，城鎮(zhèn)化是吸納和轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的重要載體，對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，更具特殊意義。它擁有成本適中、效益大等優(yōu)勢(shì)，在某種意義上，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也頗具助益。因而，我們需做如下調(diào)整：其一，把解決符合條件的農(nóng)民工逐步在小城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平；其二，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的吸引力；其三，加大創(chuàng)新制度，減少農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的阻力；此外，還需加快大城市農(nóng)民工的市民化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變［5］97-99。

三、基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化：行政體制改革

行政體制改革是全面推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的保障。在中國(guó)特色的政治邏輯中，行政體制的特殊性顯而易見。在目前行政體制下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在嚴(yán)重的“條塊”分割，致使主管部門存在職能交叉、多頭管理等問題，“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”現(xiàn)象頻發(fā)，因而行政體制亟待再造。

第一，行政體制再造的實(shí)質(zhì)：服務(wù)型政府。陳振明教授認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)在本質(zhì)和關(guān)鍵之處是行政管理體制改革。沒有一套科學(xué)、合理和規(guī)范的行政管理體系，基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)就不可能充分達(dá)成［6］。其實(shí)，該分析完全適用于基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化。嚴(yán)格地講，從傳統(tǒng)的“管理行政”向“服務(wù)行政”嬗變是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的體制保障，因?yàn)?，只有以服?wù)為導(dǎo)向，才能真正破解其體制桎梏。近年來，西方流行的“新公共服務(wù)理論”，也在某種意義上詮釋著該觀點(diǎn)。此外，鑒于中國(guó)的行政生態(tài)，還需針對(duì)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和推進(jìn)事業(yè)單位改革。有調(diào)查問卷顯示，79.78%的專家認(rèn)為事業(yè)單位改革有賴于行政管理體制改革的整體推進(jìn)［7］。

第二，加快政府職能轉(zhuǎn)變：以基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)引。政府職能是個(gè)歷史范疇，隨著社會(huì)發(fā)展，政府職能在性質(zhì)、內(nèi)容、手段和方向上都應(yīng)發(fā)生相應(yīng)的變化，但目前的問題在于：我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的政府職能轉(zhuǎn)變嚴(yán)重滯后于公眾的實(shí)際需求。是故，必須以基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。職能主要包括職責(zé)和功能兩個(gè)層面，所以，需要進(jìn)一步結(jié)合基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的議題，恰當(dāng)設(shè)定行政職責(zé)和行政功能。同時(shí)，還需繼續(xù)減少與優(yōu)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)具體項(xiàng)目的行政審批事宜。

第三，深入推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革：大部門體制取向。全面推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化，亟須整合、優(yōu)化公共治理資源，提升政府公共服務(wù)的綜合能力。顯然，這需要大部制的“內(nèi)核”。通過改變目前以職能和部門為導(dǎo)向的公共服務(wù)體系，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)與相互制約的原則，成立大部門的公共服務(wù)決策機(jī)構(gòu)，將服務(wù)性職能部門從政府中剝離出來，成立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，專司公共服務(wù)執(zhí)行。推行決策與執(zhí)行的分離，減少?zèng)Q策部門的微觀事務(wù)，通過執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理自主化實(shí)現(xiàn)更高的公共服務(wù)供給質(zhì)量、效能和效率［6］。

四、基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化：央地政府分工合作體制改革

中央政府與地方政府（即央地政府）分工合作體制改革是順利推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的根基。從縱向上看，我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化涉及的央地政府體制層級(jí)達(dá)五級(jí)之多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

第一，央地政府亟須重視基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的治理理念。長(zhǎng)期以來，央地政府都有重視城市忽視農(nóng)村的二元觀念，在基本公共服務(wù)方面更是如此。對(duì)此，只有首先從治理理念上進(jìn)行“升級(jí)”，摒棄傳統(tǒng)的基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元管理理念，央地政府才能在體制層面，真正推進(jìn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化。

第二，央地政府應(yīng)系統(tǒng)解決條塊分割、職責(zé)不清的問題?；竟卜?wù)城鄉(xiāng)一體化視野下的條塊分割、職責(zé)不清問題，從本質(zhì)上看，根源在于利益的糾葛，因此，只有破解利益桎梏，問題才能從根本上得到解決。為此，亟須明確央地政府的職責(zé)范圍。對(duì)具有全國(guó)性公共產(chǎn)品特征的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)由中央政府主要負(fù)責(zé)；而對(duì)具有較強(qiáng)地方性公共產(chǎn)品特征的項(xiàng)目則由地方政府主要負(fù)責(zé)。試以社會(huì)保障為例，中央政府主要承擔(dān)宏觀上社會(huì)保障的統(tǒng)一管理和監(jiān)控職責(zé)，協(xié)調(diào)不同地區(qū)不同部門的利益關(guān)系和要求，地方政府主要負(fù)擔(dān)社會(huì)保障的具體組織實(shí)施及地方性行政管理等責(zé)任［5］101。

第三，央地政府應(yīng)改革財(cái)力與事權(quán)不匹配的問題。從基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作邏輯看，中央政府擁有決策權(quán)，地方政府則往往是執(zhí)行運(yùn)作的主體，這就致使央地政府在財(cái)力與事權(quán)上呈現(xiàn)出某種悖論：即地方政府財(cái)力弱、權(quán)利小，卻要承擔(dān)大部分的基本公共服務(wù)。由此，亟須以基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)向，建構(gòu)央地政府間財(cái)力與事權(quán)相匹配的新型結(jié)構(gòu)。具體路徑如下：其一，中央擁有宏觀決策權(quán)，執(zhí)行決策權(quán)適當(dāng)下放給地方政府；其二，決策者主要負(fù)責(zé)資金的投入供給，即誰決策，誰負(fù)責(zé)籌資安排；其三，盡可能將民生基本公共服務(wù)項(xiàng)目選擇權(quán)和支出管理權(quán)交給基層政府［8］；其四，建構(gòu)新型結(jié)構(gòu)的核心動(dòng)力在于調(diào)動(dòng)雙方的積極性。

第四，央地政府應(yīng)著力推動(dòng)基本公共服務(wù)工具的改革。“工欲善其事，必先利其器”。從政府工具層面看，央地政府亟須改變長(zhǎng)期以來對(duì)基本公共服務(wù)傳統(tǒng)類工具的特殊偏好，政府工具應(yīng)走向多樣化和彈性化。其實(shí)，這一趨勢(shì)也是近年來在國(guó)際學(xué)界備受推崇的主流范式。政府再造大師奧斯本就指出，政府要善用“政府箭袋里的箭”（即“再造者工具箱”），靈活運(yùn)用傳統(tǒng)類工具、創(chuàng)新類工具和先鋒類政府工具［9］。就我國(guó)而言，中央政府須從戰(zhàn)略高度予以“掌舵”，地方政府則需針對(duì)不同的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，選擇恰當(dāng)?shù)恼ぞ呋蚬ぞ呓M合，力爭(zhēng)最大限度地提升基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的“3E”——即經(jīng)濟(jì)、效率和效能。

五、基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化：財(cái)政體制改革

財(cái)政體制改革是順利推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)。“巧婦難為無米之炊”，所言極是。動(dòng)態(tài)地看，我國(guó)實(shí)行“分稅制”后，地方政府GDP導(dǎo)向熱情驟增，呈現(xiàn)出“晉升錦標(biāo)賽治理模式”［10］。除此邏輯外，再加上其他主觀與客觀因素的交織，我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化中的財(cái)政體制弊端凸顯，改革已是“燃眉之急”。

第一，著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多資金投向基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化領(lǐng)域。歷史地看，長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鄉(xiāng)二元的財(cái)政體制致使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)沿襲著“重城輕農(nóng)”的邏輯。在此背景下，需重構(gòu)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的內(nèi)容，壓縮非服務(wù)性開支；同時(shí)，還應(yīng)加大對(duì)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的投入力度，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的保障力度，總體上向農(nóng)村傾斜。

第二，以基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)向，進(jìn)一步深化省以下財(cái)政管理體制改革。具體路徑如下：首先，要以提升基層財(cái)政保障能力為重點(diǎn)，加大縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革；其次，著力推進(jìn)省“直管縣”的財(cái)政管理體制，通過調(diào)整省與縣的財(cái)政關(guān)系，減少政府間財(cái)政關(guān)系的層級(jí)，避免地市級(jí)對(duì)縣級(jí)財(cái)力的過度“汲取”；此外，還需積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的改革，優(yōu)化縣和鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系。

第三，完善和規(guī)范中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付體制。具體而言，要加快形成全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式［7］。另外，在中央財(cái)政新增財(cái)力中要有專項(xiàng)資金，用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，著力解決農(nóng)村“場(chǎng)域”財(cái)力緊張的問題。

第四，樹立開放型財(cái)政體制改革的總體原則。這有兩層含義：一是指政府需要與其他多元主體——比如企業(yè)、非政府組織等——通力合作，形成財(cái)政保障體制的多元主體。二是指政府需要從基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的角度出發(fā)，基于公共利益，積極學(xué)習(xí)其他主體有益的財(cái)政保障新理念，從而形成多樣、前沿的財(cái)政保障方法、技術(shù)和工具。一言以蔽之，亟待政府改變傳統(tǒng)的封閉型財(cái)政保障體制，向開放型財(cái)政保障體制邁進(jìn)。

六、基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化：績(jī)效評(píng)價(jià)體制改革

績(jī)效評(píng)價(jià)體制改革是順利推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的依托。從國(guó)際視野來看，近些年來績(jī)效改革的重要性日益彰顯。對(duì)此，頗具學(xué)術(shù)影響的政府再造“5C”戰(zhàn)略之一，即“后果戰(zhàn)略：創(chuàng)設(shè)績(jī)效后果”［11］，做出生動(dòng)注解。從基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的視角，績(jī)效評(píng)價(jià)體制亟須從如下層面做出改革。

第一，績(jī)效評(píng)價(jià)整體導(dǎo)向改革：?jiǎn)我坏骄C合。就實(shí)踐而言，現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)過于單一，呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。我們必須看到，基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化是基于整體面向的，這意味著義務(wù)教育、公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生、公共就業(yè)和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)是全面、均衡的，而不應(yīng)是這樣的一種“異化”：地方政府基于自身政績(jī)的考慮，僅對(duì)某些基本公共服務(wù)有所偏好，而忽視其他基本公共服務(wù)。可見，績(jī)效評(píng)價(jià)的取向應(yīng)朝著綜合評(píng)價(jià)嬗變。

第二，績(jī)效評(píng)價(jià)主體改革：?jiǎn)沃行牡蕉嘀行??？?jī)效評(píng)價(jià)主體改革旨在優(yōu)化“誰來評(píng)價(jià)”的問題。一直以來，在基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的績(jī)效評(píng)價(jià)范疇上，政府的評(píng)價(jià)，尤其是上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的評(píng)價(jià)是最為根本的；或許在某種意義上，同級(jí)政府的評(píng)價(jià)也有一定的“分量”。然而，與之相反，公眾的評(píng)價(jià)則無足輕重。準(zhǔn)確地說，現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)主體過于單一，僅是政府的單中心評(píng)價(jià)。這樣，極易造成政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，還當(dāng)“仲裁員”。因此，基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的績(jī)效評(píng)價(jià)主體需從單中心向多中心轉(zhuǎn)變，必須指出，公眾的評(píng)價(jià)是核心。為此，需要加強(qiáng)公眾參與公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的廣度和深度，因地制宜地使用“公民表”、“記分卡”和“排名表”等治理工具，督促服務(wù)提供者提高基本公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，更好地滿足人民群眾的需求［12］。

第三，績(jī)效評(píng)價(jià)客體改革：“均等化”到“一體化”?？?jī)效評(píng)價(jià)客體實(shí)際上就是評(píng)價(jià)什么的問題。目前狀況表明，我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的績(jī)效評(píng)價(jià)更多地是側(cè)重“均等化”。就績(jī)效評(píng)價(jià)的演變看，誠然，從“GDP”到“均等化”雖說是一種進(jìn)步，然而，與“一體化”相比，后者則是終極的目標(biāo)。著名學(xué)者薩瓦斯曾指出：“公共服務(wù)績(jī)效很大程度取決于提供服務(wù)的設(shè)施、資源在空間上的公平分配?！保?3］顯然，在某種意義上，“一體化”是更加公平地分配，因而，基本公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)客體應(yīng)從“均等化”向“一體化”轉(zhuǎn)變。

第四，績(jī)效評(píng)價(jià)手段改革：簡(jiǎn)單到復(fù)合。績(jī)效評(píng)價(jià)手段實(shí)際上就是如何評(píng)價(jià)的問題。從實(shí)然看，我國(guó)現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)手段過于線性、單一，忽視了非線性和復(fù)合性。首先，從評(píng)價(jià)手段的路徑上看，亟須從目前“自上而下”的路徑向“自上而下”與“自下而上”的路徑相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從而形成復(fù)合路徑。其次，從評(píng)價(jià)手段的內(nèi)容上看，亟須從目前過于強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)手段向傳統(tǒng)手段與新興手段相結(jié)合轉(zhuǎn)變，要注意借鑒國(guó)際主流的績(jī)效評(píng)價(jià)工具，比如，標(biāo)桿管理、全面質(zhì)量管理（TQM）等，從而形成動(dòng)態(tài)的評(píng)價(jià)手段。最后，要完善評(píng)估程序，包括目標(biāo)制定、執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)都需嚴(yán)格規(guī)范；堅(jiān)持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，積極引入外部評(píng)估機(jī)制，建立多元化的績(jī)效評(píng)估體系［7］。

七、基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化：法律體制改革

法律體制改革是順利推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的支撐。西方發(fā)達(dá)國(guó)家尤其如此。然而，反觀中國(guó)，法律體制則存在諸多問題，應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行改革。

第一，整合基本公共服務(wù)領(lǐng)域目前的法律體制，從根本上破解法律體制的碎片化。我們知道，“現(xiàn)行的基本公共服務(wù)相關(guān)法規(guī)多以政府法規(guī)政策和部門條例為主，立法層次較低，缺乏全國(guó)統(tǒng)一的法律體系，在有的領(lǐng)域政策文件起著更實(shí)際的作用”［7］。從法律體制的角度不難看出，我國(guó)基本公共服務(wù)之所以呈現(xiàn)非一體化的狀態(tài)，部分原因在于法律體制的碎片化。為此，亟須整合城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)有的法律法規(guī)體系，全面推進(jìn)其法律體制的再造。

第二，加快基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化具體項(xiàng)目的立法進(jìn)程，做到有法可依。就現(xiàn)實(shí)而言，我國(guó)在基本公共服務(wù)相關(guān)立法方面存在遲滯現(xiàn)象，呈現(xiàn)出無法可依的困境。對(duì)此，應(yīng)在《憲法》的基礎(chǔ)上，圍繞義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共就業(yè)和公共文化等領(lǐng)域，通過一系列實(shí)體法和程序法的建構(gòu)，建立起比較完善的基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化法律體系。在具體立法模式的總體取向上，應(yīng)遵循“分散”立法向“綜合”立法轉(zhuǎn)變，原因是，這樣既能避免立法的碎片化，又能保障立法的統(tǒng)一性。

第三，盡快建立規(guī)范的基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化總體法律體系。從戰(zhàn)略治理的角度看，缺失了法律體系的頂層設(shè)計(jì)，極易導(dǎo)致出現(xiàn)“只見樹木，不見森林”“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”這樣的問題，其危害性不言而喻。為此，亟須頒布“中華人民共和國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化法”，在法律層面上理順不同基本公共服務(wù)范疇的關(guān)系，從總體上促進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的健康發(fā)展。

綜上，我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的體制再造具有明顯的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，一方面，要從戰(zhàn)略治理的高度準(zhǔn)確把握體制改革的內(nèi)在邏輯；另一方面，要清醒地認(rèn)識(shí)體制變遷中“路徑依賴”的問題。因此，需要恰當(dāng)?shù)赝七M(jìn)強(qiáng)制性和誘致性相結(jié)合的復(fù)合型路徑的變遷。

［1］項(xiàng)繼權(quán).基本公共服務(wù)均等化：政策目標(biāo)與制度保障［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2008，（1）：2-9.

［2］項(xiàng)繼權(quán).我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略選擇［J］.社會(huì)主義研究，2009，（1）：54-60.

［3］蔡放波.略論加快建設(shè)我國(guó)基本公共服務(wù)體系［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2007，（5）：62-69.

［4］遲福林.我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本公共服務(wù)均等化因素［J］.東南學(xué)術(shù)，2009，（6）：4-9.

［5］鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：總論卷［M］.北京：人民出版社，2011.

［6］陳振明，李德國(guó).基本公共服務(wù)的均等化與有效供給——基于福建省的思考［J］.中國(guó)行政管理，2011，（1）：47-52.

［7］中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院課題組.基本公共服務(wù)體制變遷與制度創(chuàng)新——惠及13億人的基本公共服務(wù)［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009，（2）：22-29.

［8］倪紅日，張亮.基本公共服務(wù)均等化與財(cái)政管理體制改革研究［J］.管理世界，2012，（9）：7-18.

［9］戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克.政府改革手冊(cè)：戰(zhàn)略與工具［M］.譚功榮，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：577-578.

［10］周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007，（7）：36-50.

［11］戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略［M］.譚功榮，劉霞，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：116-157.

［12］黃云鵬.“十二五”促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2010，（7）：9-13.

［13］SAVAS E S.On Equity in Providing Public Services［J］.Management Science，1978，24（8）：800-808.

（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2016）02-0091-04

2015-12-08

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)體制改革研究”（11＆ZD028）；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“我國(guó)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化研究”（11JJD840010）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)重大民生政策制定中協(xié)商民主機(jī)制化研究”（13CZZ008）

吳長(zhǎng)劍（1979—），男，河南南陽人，博士研究生，從事公共管理研究；傅紅冬（1968—），女，江蘇淮安人，副教授，從事公共管理研究。