突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)：程序的效率價(jià)值與政治責(zé)任

◎韓 雪 （中共沈陽(yáng)市委黨校公共管理教研部，遼寧沈陽(yáng)110036）

突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)：程序的效率價(jià)值與政治責(zé)任

◎韓 雪 （中共沈陽(yáng)市委黨校公共管理教研部，遼寧沈陽(yáng)110036）

突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)的關(guān)鍵在于效率，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制作為保證效率實(shí)現(xiàn)的程序規(guī)范，在政治責(zé)任閾值的限定下，應(yīng)急決策與執(zhí)行人員因“拘于成法”而犧牲效率。如何協(xié)調(diào)程序的效率價(jià)值和規(guī)范價(jià)值，一方面，保持應(yīng)急響應(yīng)制度穩(wěn)固的常態(tài)運(yùn)行；另一方面，探討在不違背政治原則下，通過(guò)高效率的應(yīng)急響應(yīng)降低事故損失，是實(shí)踐中應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制設(shè)計(jì)必須考慮的關(guān)鍵問(wèn)題。

應(yīng)急管理；突發(fā)公共事件；政治責(zé)任；應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制；效率價(jià)值；程序設(shè)計(jì)

一、引言

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《應(yīng)對(duì)法》）中對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行了非常明確的界定，即突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。突發(fā)公共事件由于突發(fā)性、巨大的破壞性、不確定性、衍生性及擴(kuò)散性，要求政府和社會(huì)相關(guān)組織的迅速響應(yīng)。通過(guò)統(tǒng)一指揮、協(xié)同配合，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)突發(fā)公共事件的快速響應(yīng)。為實(shí)現(xiàn)有限資源的優(yōu)化配置，應(yīng)急響應(yīng)中指揮主體的裁量權(quán)必然放大，在既定的程序規(guī)則制約下，相關(guān)人員為避免問(wèn)責(zé)，往往以犧牲效率為代價(jià)。程序的效率價(jià)值與基于遵循程序的政治責(zé)任之間應(yīng)該保持適度的平衡，這也是科學(xué)應(yīng)急體系設(shè)置的前提和基礎(chǔ)。

在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的研究中，很少有關(guān)于應(yīng)急程序與效率的研究。遵循程序與實(shí)現(xiàn)高效救援間的互促是一項(xiàng)非常值得研究的關(guān)鍵問(wèn)題。本文中的程序是指為了保證應(yīng)急的實(shí)現(xiàn)，所設(shè)計(jì)和應(yīng)用的涉及預(yù)防、救助、重建等流程的規(guī)范與命令。在強(qiáng)大的壓力下，要求應(yīng)急指揮人員立即部署，拿出合理方案采取有力行動(dòng)。在此種情境下，應(yīng)急指揮中心的行政裁量權(quán)會(huì)被無(wú)形放大，這種擴(kuò)散的裁量權(quán)是行政決策及執(zhí)行的內(nèi)生附屬產(chǎn)物，由于行政裁量權(quán)的行使須被問(wèn)責(zé)，遵循法定程序可以避免行政問(wèn)責(zé)。若既定的程序規(guī)則減損了應(yīng)急效率，應(yīng)急指揮人員為了避免問(wèn)責(zé)，可能以犧牲效率為代價(jià)，反而得不償失，貽誤最佳救援時(shí)機(jī)。因此，在程序設(shè)計(jì)中，程序的效率價(jià)值是我們要考慮的核心問(wèn)題，程序設(shè)計(jì)的基本方針是在保證應(yīng)急響應(yīng)按部就班、有條不紊進(jìn)行的同時(shí)，盡可能保留一定的裁量空間以便靈活應(yīng)對(duì)猝不及防的突發(fā)情況。

二、突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的程序內(nèi)涵

程序既是行動(dòng)的內(nèi)容，又是保證行動(dòng)在既定時(shí)空范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的規(guī)約條件。突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)的程序應(yīng)具備科學(xué)性和實(shí)用性。就程序科學(xué)性而言，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制應(yīng)具備合理性、客觀性；就程序?qū)嵱眯远?，?yīng)急響應(yīng)機(jī)制應(yīng)具備可操作性和效率優(yōu)先性，最重要的是對(duì)人生命價(jià)值的尊重。

（一）分類(lèi)、分級(jí)與屬地管理

根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生發(fā)展過(guò)程，突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制包括預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制和重建機(jī)制。具體而言，通過(guò)信息情報(bào)和檢查巡查進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范與識(shí)別，進(jìn)而設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)，成立應(yīng)急指揮中心，下設(shè)若干救援機(jī)制，包括醫(yī)療救援與護(hù)理機(jī)制、物資調(diào)配保障機(jī)制、信息發(fā)布與溝通機(jī)制以及各個(gè)部門(mén)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)急與重點(diǎn)應(yīng)對(duì)；災(zāi)情恢復(fù)，對(duì)于預(yù)防與救援及重建中的各種機(jī)制進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開(kāi)啟心理疏導(dǎo)、災(zāi)后人文關(guān)懷機(jī)制等。

應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)均有既定的規(guī)則和程序?！稇?yīng)對(duì)法》第一章第四條：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！币?guī)定了突發(fā)公共事件實(shí)行分類(lèi)分級(jí)和屬地化管理。不同類(lèi)型的突發(fā)事件有專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急部門(mén)：大規(guī)模傳染病疫情，屬地衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和其上垂直衛(wèi)生系統(tǒng)是事件應(yīng)對(duì)的主管部門(mén)；化學(xué)制品泄露爆炸，屬地安監(jiān)機(jī)構(gòu)和其上垂直安監(jiān)系統(tǒng)是事件應(yīng)對(duì)的主管部門(mén)。諸如此類(lèi)，若突發(fā)公共事件的性質(zhì)復(fù)雜，構(gòu)成組分并不單一，涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上主管部門(mén)的，須經(jīng)由屬地政府或上級(jí)政府相關(guān)部門(mén)組成聯(lián)動(dòng)應(yīng)急機(jī)構(gòu)，此為分類(lèi)；根據(jù)突發(fā)公共事件的性質(zhì)、危害程度、擴(kuò)散機(jī)理等的不同，《應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)公共事件分為四級(jí)，其嚴(yán)重程度由重到輕，分別用紅、橙、黃、藍(lán)等四種顏色表示一級(jí)到四級(jí)，此為分級(jí)；屬地化管理表示突發(fā)事件發(fā)生地的政府部門(mén)為第一責(zé)任人，擁有阻止事態(tài)擴(kuò)大、采取緊急救援措施的指揮權(quán)和相應(yīng)的行政裁量權(quán)。

圖1 突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制圖示

此外，突發(fā)公共事件應(yīng)急戰(zhàn)略和規(guī)劃、應(yīng)急組織體系和應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制等皆屬于應(yīng)急響應(yīng)程序，一般由政府部門(mén)、科研機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)和專(zhuān)家等進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，針對(duì)城市地域特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的危機(jī)進(jìn)行梳理歸納分類(lèi)的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市應(yīng)急能力設(shè)定科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、可行的行動(dòng)規(guī)劃、組織體系和運(yùn)行機(jī)制。這些說(shuō)明應(yīng)急響應(yīng)的程序本身具有合理性、公平性和效率性，因?yàn)樗乾F(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)和理論研究的階段性成果，足以保證指導(dǎo)突發(fā)公共事件的應(yīng)急救援。

（二）以法律為框架，以職能分工為載體的矩陣式工作網(wǎng)絡(luò)

突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的內(nèi)核根據(jù)事件緊急程度和危害程度的不同具有不同的組份。從中央至縣一級(jí)，每一級(jí)應(yīng)急指揮中心都是應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的內(nèi)核，圍繞內(nèi)核，不同業(yè)務(wù)部門(mén)和相關(guān)組織被納入響應(yīng)機(jī)制中來(lái)，形成矩陣網(wǎng)絡(luò)，見(jiàn)圖2。

《應(yīng)對(duì)法》第一章第七條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。以及第二款和第三款，突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開(kāi)展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)。突發(fā)事件發(fā)生地縣級(jí)人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)人民政府報(bào)告。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作?！薄稇?yīng)對(duì)法》以法律的形式規(guī)范了應(yīng)急救援的職能分工體系，在常規(guī)狀態(tài)下，遵循法規(guī)，以事發(fā)地政府為第一責(zé)任主體，只有當(dāng)一級(jí)責(zé)任主體不能有效控制時(shí)，才啟動(dòng)上一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。

圖2 應(yīng)急響應(yīng)矩陣網(wǎng)絡(luò)

（三）程序與政治責(zé)任同構(gòu)下的歸責(zé)

程序的功能在于保證行為活動(dòng)按照既定的規(guī)章制度運(yùn)行，使行動(dòng)處在可控的常態(tài)之下。同時(shí)，也為行為活動(dòng)的后果評(píng)價(jià)提供了合法與合理的參照。政治責(zé)任是以決策、指揮、控制、協(xié)調(diào)等責(zé)任為內(nèi)核的紀(jì)律責(zé)任的外在表征，紀(jì)律責(zé)任是政治責(zé)任的內(nèi)涵。對(duì)于決策指揮以及執(zhí)行人員而言，遵守既定的規(guī)則、服從上級(jí)的命令是遵守紀(jì)律責(zé)任的表現(xiàn)。程序和政治責(zé)任的捆綁使行為活動(dòng)演變?yōu)槌袚?dān)法律責(zé)任的預(yù)設(shè)前提?！稇?yīng)對(duì)法》第六章第六十三條規(guī)定了幾種承擔(dān)法律責(zé)任的情形，如第三款為“未按規(guī)定及時(shí)發(fā)布突發(fā)事件警報(bào)、采取預(yù)警期的措施，導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的”；第四款為“未按規(guī)定及時(shí)采取措施處置突發(fā)事件或處置不當(dāng)，造成后果的”；第五款為“不服從上級(jí)人民政府對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)的”。這些歸責(zé)原則表明，若沒(méi)有遵循既定的程序擅自決策和行動(dòng)，若造成不利后果，相關(guān)主管人員和執(zhí)行人員要承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任和法律責(zé)任。

三、公共管理視角下程序、效率與政治責(zé)任之辨

（一）職能部門(mén)分工協(xié)作導(dǎo)致的效率偏差

在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，會(huì)有三種類(lèi)型的指揮中心成立：第一類(lèi)是專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急策略性指揮中心，如醫(yī)療、消防、物資配送中心；第二類(lèi)是各層級(jí)政府下設(shè)的應(yīng)急指揮中心，起到督導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用；第三類(lèi)是最高層決策指揮中心，由各層級(jí)最高決策中樞構(gòu)成。當(dāng)突發(fā)事件來(lái)臨后，視事件危害與破壞程度，各層級(jí)的應(yīng)急指揮中心會(huì)啟動(dòng)相應(yīng)程序，調(diào)集各部門(mén)人員組成矩陣小組，然而由于外部性的存在，協(xié)調(diào)成本是阻礙決策與執(zhí)行效率的最大因素，由于協(xié)調(diào)不當(dāng)或失誤，指揮中心按照既往的經(jīng)驗(yàn)和既定的程序行動(dòng)，遵循的程序和指示并不明確，造成執(zhí)行人員無(wú)所適從，救援力量沒(méi)有被充分整合。或者存在另一種情形，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的突發(fā)公共事件可能由專(zhuān)業(yè)部門(mén)主導(dǎo)，如公共衛(wèi)生事件，若專(zhuān)業(yè)部門(mén)囿于程序規(guī)則，在等待上級(jí)部門(mén)批示的時(shí)段內(nèi)，沒(méi)有及時(shí)采取有力應(yīng)急措施，有效發(fā)揮自身的力量，也可能造成嚴(yán)重?fù)p失。

由于行政職能的部門(mén)分工，理論上的職責(zé)同構(gòu)在現(xiàn)實(shí)操作中往往出現(xiàn)尷尬真空。缺乏較高行政層級(jí)的有力協(xié)調(diào)，對(duì)于不屬于本部門(mén)職責(zé)范圍的任務(wù)，該部門(mén)擁有不作為的行政裁量空間，特別是在行政問(wèn)責(zé)機(jī)制下，嚴(yán)格按照行政程序行動(dòng)，已經(jīng)成為相關(guān)部門(mén)工作人員的行為準(zhǔn)則，應(yīng)急響應(yīng)救援行動(dòng)的開(kāi)啟，只能寄希望于部門(mén)決策中樞對(duì)群眾的感情和對(duì)自己內(nèi)心的交代，在部門(mén)利益和公共利益的博弈間，需要以極大的政治藝術(shù)來(lái)尋求平衡。在中國(guó)古代賑災(zāi)中，程序的效率優(yōu)先性有例可循。有學(xué)者提出，對(duì)于緊急的賑災(zāi)，可以“先貸后報(bào)”，“先賑后報(bào)”［1］。

（二）依附于程序的多重價(jià)值博弈

效率是程序的題中應(yīng)有之義，效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)必須依附于既有的程序規(guī)則。然而程序的價(jià)值是多元的，除了效率價(jià)值，還存在諸多價(jià)值。薩默斯認(rèn)為合理正當(dāng)?shù)某绦驊?yīng)包括參與性統(tǒng)治、程序正統(tǒng)性、程序人道性、程序公平性、程序法治、程序理性、程序及時(shí)性和終結(jié)性［2］。這就導(dǎo)致不同情境下，基于不同的利益訴求，人們會(huì)忽略效率而單純講求程序。從程序法治、程序理性及程序公平性而言，合理的程序必須是有序的、連續(xù)的、完整的，前置性的程序沒(méi)有履行完畢，不可以進(jìn)入下一道程序，程序的形式要件和實(shí)質(zhì)要件是緊密連接在一起的，具有連續(xù)性和完整性。程序的效率價(jià)值并非必然地高于其他價(jià)值。

在突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中，哪種程序價(jià)值占主導(dǎo)，是由事件的性質(zhì)、危害程度、受到威脅亟待救援的組織與群體特征、指揮中樞的決策價(jià)值觀共同決定的，其中的各個(gè)因素間也存在差異的權(quán)重匹配。在各種價(jià)值主體的博弈中，稍稍偏向某一價(jià)值因素，最終的利益獲得主體就可能完全不同。為了實(shí)現(xiàn)其他價(jià)值，很可能會(huì)犧牲效率價(jià)值。程序的效率價(jià)值另外一層含義在于，同程序的公平相比較，效率價(jià)值是否可被采用，應(yīng)按照什么樣的原則來(lái)決定救援行動(dòng)，需要定量的標(biāo)準(zhǔn)予以判斷。突發(fā)事件發(fā)生后，指揮中心和行動(dòng)人員很少考慮到為行動(dòng)不便的幼兒、老人和殘疾人提供特殊的幫助?；蛘?，在既定的救援機(jī)制下，是否通過(guò)計(jì)算救助一位殘疾人和一位普通人所花費(fèi)的時(shí)間與精力，再進(jìn)行救助。

（三）指揮中樞應(yīng)急處置的裁量空間與政治責(zé)任

由于突發(fā)公共事件涉及面廣，發(fā)展態(tài)勢(shì)具有動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)性，再加上信息并不充分，有很多需要即時(shí)處理的決策和行動(dòng)。相關(guān)指揮人員在法規(guī)和行政層級(jí)規(guī)則的約束下，若對(duì)緊急事件采取常態(tài)化處理方式，即按規(guī)定層級(jí)上報(bào)，很可能貽誤最佳救援時(shí)機(jī)，造成更大的損失。對(duì)于此種情況，是否采取非常態(tài)處理方式，取決于指揮人員的工作經(jīng)驗(yàn)和政治判斷。中國(guó)廣播網(wǎng)報(bào)道，據(jù)原唐山空軍機(jī)場(chǎng)調(diào)度主任李升堂回憶，“地震后，指揮調(diào)度大樓，樓坍塌，四面墻往里倒，天線(xiàn)折斷，短波、超短波、有線(xiàn)電話(huà)、無(wú)線(xiàn)電臺(tái)、雷達(dá)全部被壓在里面，指揮系統(tǒng)癱瘓，無(wú)法啟動(dòng)工作”。在此種情況下，“李升堂提出親自指揮飛機(jī)起飛。按照軍規(guī)，沒(méi)有空軍司令部的命令，機(jī)場(chǎng)不能調(diào)動(dòng)任何飛機(jī)，李升堂冒著風(fēng)險(xiǎn)越權(quán)指揮了一場(chǎng)空中大營(yíng)救。李升堂用剛從廢墟里扒出來(lái)的沒(méi)有被完全砸毀的通訊車(chē)來(lái)指揮飛機(jī)。凌晨六點(diǎn)多，大地震后第一架飛機(jī)從唐山機(jī)場(chǎng)徐徐起飛”。這種裁量權(quán)的運(yùn)用與政治責(zé)任連帶，造成囿于程序而免于歸責(zé)的情形發(fā)生。

突發(fā)事件發(fā)生后，各種信息紛繁不斷，具有動(dòng)態(tài)性和不穩(wěn)定性，瞬時(shí)變化。不同時(shí)段信息配置，以及不同決策階段的完備性存在非均衡性，已有的程序需要獲得確定的某一信息作為啟動(dòng)的節(jié)點(diǎn)，若在某一階段，指揮中心無(wú)法獲知足夠準(zhǔn)確的信息以啟動(dòng)相應(yīng)的程序時(shí)，是等到信息齊備明確還是立即采取下一步的行動(dòng)，這對(duì)指揮決策中樞而言，既體現(xiàn)了彈性的裁量空間，又突顯了較大的政治壓力和嚴(yán)重的行政法律責(zé)任。此時(shí)，關(guān)鍵在于權(quán)衡利弊得失，當(dāng)面臨的情況要求必須采取緊急救援行動(dòng)，否則延誤最佳時(shí)機(jī)時(shí)，效率要優(yōu)先于程序。

四、建構(gòu)程序與效率間“可識(shí)別的過(guò)渡”［3］

原聯(lián)邦德國(guó)1976年《行政程序法》第10條明確規(guī)定“行政程序的進(jìn)行以簡(jiǎn)單而符合目的為宗旨”。程序的生命在于保證救援活動(dòng)效率的提升。應(yīng)急中的各項(xiàng)機(jī)制都須明確清楚地表達(dá)，不同應(yīng)急組織和小組的成員都應(yīng)有明確的分工，程序模糊空洞，會(huì)使應(yīng)急行動(dòng)無(wú)所適從。在應(yīng)急響應(yīng)的各個(gè)階段流程中，程序的效率原則均應(yīng)有所體現(xiàn)，或者說(shuō)，效率價(jià)值要映射在應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的程序普系中。既定的法律、行政法規(guī)及規(guī)章及制度等具有靜態(tài)性質(zhì)，突發(fā)事件的復(fù)雜程度之高，破壞性之大，都要求應(yīng)急機(jī)制的靈活可操作。西班牙1958年《行政程序法》對(duì)行政行為的一般規(guī)則明確規(guī)定“行政行為應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、速度、效率之規(guī)則進(jìn)行”。《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕101號(hào)）第二章分類(lèi)和內(nèi)容中第十條規(guī)定：“政府及其部門(mén)、有關(guān)單位和基層組織可根據(jù)應(yīng)急預(yù)案，并針對(duì)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)處置工作靈活制定現(xiàn)場(chǎng)工作方案，側(cè)重明確現(xiàn)場(chǎng)組織指揮機(jī)制、應(yīng)急隊(duì)伍分工、不同情況下的應(yīng)對(duì)措施、應(yīng)急裝備保障和自我保障等內(nèi)容。”一個(gè)毫無(wú)效率的行政活動(dòng)過(guò)程不能說(shuō)是公正的，因?yàn)樗纫馕吨邢薜纳鐣?huì)資源的浪費(fèi)，也不利于社會(huì)公共利益的推進(jìn)。根據(jù)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的流程特征，從應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)與評(píng)估、應(yīng)急決策與指揮、應(yīng)急管理善后處置等三大方面進(jìn)行分析。

（一）應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)精良，評(píng)估精當(dāng)

應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)的結(jié)果就是既定的程序出爐。精良的應(yīng)急預(yù)案需要有足夠的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，需要精準(zhǔn)的信息獲取和最大化的信息整合做支撐。有限時(shí)段內(nèi)獲取充分有效的信息，并且整合為有用的信息，才能為下一步的行動(dòng)提供有力支撐。此階段，效率價(jià)值體現(xiàn)為“去粗取精，去偽存真”。社會(huì)上的各種組織，都要根據(jù)本行業(yè)、本部門(mén)的性質(zhì)制定本行業(yè)、本系統(tǒng)、本組織的危險(xiǎn)源清單，統(tǒng)一上報(bào)地方應(yīng)急管理部門(mén)。地方應(yīng)急管理部門(mén)對(duì)危險(xiǎn)源清單進(jìn)行校對(duì)、梳理、整合、歸類(lèi)、分級(jí)。在此基礎(chǔ)上，制定本地區(qū)的危險(xiǎn)源清單。根據(jù)不同的危險(xiǎn)源制定不同的預(yù)警分級(jí)，采取不同的監(jiān)測(cè)方式和監(jiān)測(cè)手段。

在應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)中，應(yīng)該體現(xiàn)主次分明，重點(diǎn)突出。最忌大而全、大而空。很多應(yīng)急預(yù)案囊括的地區(qū)所有可能涉及的部門(mén)，如果缺少精細(xì)的管理機(jī)制將不同部門(mén)進(jìn)行優(yōu)化組合，重點(diǎn)突出，基于突發(fā)事件生命周期進(jìn)行精當(dāng)?shù)牧鞒淘O(shè)計(jì)，將不同部門(mén)精巧地嵌入預(yù)案流程中，那么，很可能導(dǎo)致預(yù)案無(wú)法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，形成無(wú)效預(yù)案。

應(yīng)急預(yù)案的作用在于根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和理論的指導(dǎo)，對(duì)于尚未發(fā)生的突發(fā)公共事件提供應(yīng)急指導(dǎo)與幫助。精當(dāng)?shù)念A(yù)案評(píng)估是保證應(yīng)急預(yù)案可操作的前提和基礎(chǔ)。評(píng)估應(yīng)從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面來(lái)把握：在理論層面，通過(guò)模糊綜合評(píng)價(jià)法等定性定量評(píng)價(jià)方法，對(duì)預(yù)案的科學(xué)合理性進(jìn)行把關(guān)；在實(shí)踐層面，最好經(jīng)過(guò)模擬演練發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)修正，完善預(yù)案。

（二）應(yīng)急決策部署周密，指揮有力

突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)的決策機(jī)制屬于非常規(guī)狀態(tài)下的應(yīng)急程序。應(yīng)急響應(yīng)決策面臨的決策情境、約束條件、程序規(guī)范與常規(guī)的管理決策不同。在特殊情境下，要求決策快速、果斷。但是快速果斷的決策不能犧牲科學(xué)性，同樣，特殊情境下的決策也不能免責(zé)。上述制約因素要求應(yīng)急決策必須做到周密可行，科學(xué)合理，這給決策指揮人員提出了高難度要求。首先，在常態(tài)化管理階段，必須建構(gòu)起專(zhuān)家咨詢(xún)平臺(tái)和信息傳輸平臺(tái)，將其與應(yīng)急決策指揮中樞打通，突發(fā)事件發(fā)生后，立即啟動(dòng)常規(guī)專(zhuān)家決策咨詢(xún)輔助系統(tǒng)和基于現(xiàn)代技術(shù)手段的可視化數(shù)據(jù)信息傳輸系統(tǒng)，之后快速生成以首長(zhǎng)個(gè)體決策或指揮中樞團(tuán)體決策模式的應(yīng)急決策。決策形成后，要立即投入運(yùn)行，指揮系統(tǒng)是應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的中心，高效的指揮系統(tǒng)能夠保證突發(fā)事件得到及時(shí)回應(yīng)，及時(shí)救援。有力的指揮系統(tǒng)內(nèi)在需要有力的調(diào)度機(jī)制，調(diào)度機(jī)制相當(dāng)于一個(gè)信息編碼—信息接收—信息反饋過(guò)程。指揮中心調(diào)度人員根據(jù)應(yīng)急預(yù)案規(guī)劃和慣例、事件性質(zhì)與變動(dòng)情況、指揮系統(tǒng)中聯(lián)動(dòng)子系統(tǒng)的特征，向各個(gè)子系統(tǒng)發(fā)出調(diào)度指令，形成信息編碼，各子系統(tǒng)接收信息，派出救援小組，根據(jù)事故現(xiàn)場(chǎng)情況反饋信息，指揮中心調(diào)度人員再依情況發(fā)出新的指令，同時(shí)將整個(gè)信息回路的實(shí)時(shí)狀況報(bào)告決策中心。此階段對(duì)調(diào)度人員的綜合素質(zhì)要求很高，調(diào)度人員在遵循慣例和程序規(guī)則的同時(shí)，要綜合考慮事件情形，靈活處置，以保證指揮調(diào)度的效力。

（三）善后處置得當(dāng)，恢復(fù)重建細(xì)化

一定要明確善后處置與恢復(fù)重建并非完全意義上的物理時(shí)點(diǎn)概念。相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)不要因時(shí)滯問(wèn)題影響效率價(jià)值。應(yīng)急響應(yīng)善后處置階段有兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)需要把握：一是受災(zāi)地區(qū)群眾的安慰與心理疏導(dǎo)；二是面向?yàn)?zāi)區(qū)之外的媒介溝通。大災(zāi)過(guò)后，最重要的不是普及逃生及救援常識(shí)，而是盡可能通過(guò)簡(jiǎn)單的愛(ài)心傳遞將快樂(lè)開(kāi)朗的情緒傳遞給受災(zāi)群眾，降低減輕其內(nèi)心緊張程度。同時(shí)，將災(zāi)區(qū)的救援狀況通過(guò)相關(guān)媒介及時(shí)地傳輸出去，讓社會(huì)其他群體快速感知災(zāi)區(qū)情況，也是善后處置階段關(guān)鍵的一環(huán)?；謴?fù)重建是一項(xiàng)較為長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，首先要做好應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的重要過(guò)程評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)修正應(yīng)急預(yù)案；啟動(dòng)項(xiàng)目管理計(jì)劃，通過(guò)關(guān)鍵路線(xiàn)圖或網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃圖將恢復(fù)重建階段的關(guān)鍵工序標(biāo)注明示，確定每個(gè)獨(dú)立工序的完成時(shí)間，通過(guò)上級(jí)資金、技術(shù)援助和相關(guān)地區(qū)與部門(mén)的對(duì)口支援，恢復(fù)受災(zāi)地區(qū)的日常生產(chǎn)生活。

五、結(jié)語(yǔ)

突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)的全過(guò)程是尋求與滿(mǎn)足各方利益主體價(jià)值訴求的平衡過(guò)程。表征政治責(zé)任的程序，其承載的多元價(jià)值在不同情境下存在價(jià)值競(jìng)合，但在應(yīng)急狀態(tài)下，效率價(jià)值作為矛盾的主要方面應(yīng)具有優(yōu)先性，然而程序的規(guī)范性、公平性?xún)r(jià)值對(duì)效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提出了較高的要求，現(xiàn)實(shí)中事態(tài)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性需要對(duì)不同價(jià)值進(jìn)行主觀界定，效率價(jià)值優(yōu)先權(quán)的實(shí)現(xiàn)取決于應(yīng)急決策與指揮中樞的政治判斷能力、利益權(quán)重分配、較強(qiáng)的政治技術(shù)和藝術(shù)能力。法律在此方面也僅能預(yù)設(shè)不同程序價(jià)值優(yōu)先權(quán)的框架，難以做到具體而細(xì)微。只有將對(duì)生命價(jià)值的拯救作為應(yīng)急響應(yīng)程序不同價(jià)值的匯合與最終歸宿，才能將不同價(jià)值與政治責(zé)任真正統(tǒng)合到有力的救援行動(dòng)中。

［1］鞠明庫(kù).明代救災(zāi)的基本程序與效率［J］.蘭州學(xué)刊，2014，（5）：44-49.

［2］陳瑞華.通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)正義［J］.北大法律評(píng)論，1999，（1）：187-194.

［3］顧培東，張建魁.我國(guó)民事經(jīng)濟(jì)審判制度的價(jià)值取向［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1998，（6）：106-116.

（責(zé)任編輯：溫美榮）

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2015-11-29

沈陽(yáng)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)專(zhuān)項(xiàng)資金資助課題“沈陽(yáng)應(yīng)急管理報(bào)告”（015057）

韓雪（1980—），女，遼寧葫蘆島人，管理學(xué)博士，副教授，從事危機(jī)管理研究。