大數(shù)據(jù)時代的法治政府建設(shè)

文/王月峰 呂廷君

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大數(shù)據(jù)時代的法治政府建設(shè)

文/王月峰 呂廷君

摘要：數(shù)據(jù)治國與依法治國具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，大數(shù)據(jù)是法治政府建設(shè)的新途徑。大數(shù)據(jù)時代的法治政府建設(shè)是數(shù)據(jù)思維、數(shù)據(jù)技術(shù)主導(dǎo)下的制度機制創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)提升行政決策的科學化水平、提高行政執(zhí)法行為的正確度、提高預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪的有效性、提高行政機關(guān)管理水平并規(guī)范行政機關(guān)工作人員的職務(wù)行為。政府數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時代法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求，政府數(shù)據(jù)開放必須堅持“開放為原則、不開放為例外”，“提供質(zhì)量好、更新快的原始數(shù)據(jù)”，“個人隱私、商業(yè)秘密和國家安全數(shù)據(jù)保護”三項原則。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；法治政府；行政行為；政府數(shù)據(jù)開放

2012年聯(lián)合國大數(shù)據(jù)政務(wù)白皮書指出，大數(shù)據(jù)對于聯(lián)合國和各國政府來說是一個歷史性機遇。在美國、歐盟、日本、新加坡等國相繼提出大數(shù)據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略之后，我國政府于2015年8月提出了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)[2015]50號，以下簡稱《大數(shù)據(jù)綱要》），我國的國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略正式出臺?！洞髷?shù)據(jù)綱要》認為：“大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，正快速發(fā)展為對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)?！?015年10月，黨的十八屆五中全會進一步強調(diào)了“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，大數(shù)據(jù)成為執(zhí)政黨依法執(zhí)政的國家戰(zhàn)略。因此，大數(shù)據(jù)時代的國家治理是一種全新思維方式下的制度重構(gòu)，政府治理法治化的領(lǐng)域、方式和程度將會因此而發(fā)生根本改變。

一　大數(shù)據(jù)提升行政決策的科學化水平

行政決策的科學化是指行政決策符合行政行為的客觀規(guī)律，符合社會公眾對行政決策的期待和要求。我們強調(diào)通過行政決策的民主化來實現(xiàn)行政決策的科學化，從法治思維角度看，行政決策的民主化就是行政決策的法治化。行政決策法治化一方面強調(diào)的是行政決策的法定程序控制，另一方面強調(diào)通過增強行政決策預(yù)案的客觀性來保證行政決策的科學性。

首先，大數(shù)據(jù)對完善行政決策的科學化具有重要意義。歷史地看，小數(shù)據(jù)對于行政決策曾經(jīng)起著重要作用。在磁帶、磁盤時代，由于我們獲取數(shù)據(jù)的技術(shù)方法、技術(shù)手段有限，行政決策只能依賴小規(guī)模的數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)處理得出的結(jié)論，其可靠性、科學性就十分有限。在計算機和網(wǎng)絡(luò)時代初期，隨著網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫、關(guān)系數(shù)據(jù)庫、聯(lián)機分析處理技術(shù)水平的提高，數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)范圍不斷擴大，行政決策所依賴的客觀基礎(chǔ)得到進一步發(fā)展，行政決策的客觀性、科學性日益增強。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)提取、存儲、分析、挖掘的技術(shù)日新月異，通過大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析、聚類分析等技術(shù)手段可以獲取海量的有效信息，這大大提高了行政決策的客觀性和科學性。

其次，大數(shù)據(jù)能夠支持更廣泛的利益主體參與行政決策過程。在一定意義上，行政決策的民主化反映了行政決策相關(guān)利益主體參與行政決策過程的程度。大數(shù)據(jù)技術(shù)使有效收集分析行政決策相關(guān)利益主體的意見建議成為可能，行政決策相關(guān)利益主體可以通過手機終端、網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、書信等各種渠道和手段參與到行政決策過程中，多元的利益主體有相對暢通的多樣化利益訴求渠道，這對于緩解社會矛盾、整合利益訴求具有重要意義。多樣化的利益訴求表達形成的行政決策的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)庫和技術(shù)能夠為行政決策提供強有力的、客觀有效的數(shù)據(jù)支持。

再次，大數(shù)據(jù)時代的行政決策是數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策，能夠有效減少行政決策驅(qū)動的主觀隨意性。小數(shù)據(jù)時代的行政決策需要經(jīng)過“發(fā)現(xiàn)問題——分析原因——找出對策”這個過程，“發(fā)現(xiàn)問題”和“分析原因”是行政決策啟動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也常常成為行政決策主觀隨意性問題最突出的環(huán)節(jié)?！皵?shù)據(jù)驅(qū)動的行政決策在本質(zhì)上不同于目標驅(qū)動的行政決策，目標驅(qū)動的行政決策需要花費極大的精力來確立決策問題，而確立的問題的客觀性和科學性還有待考證。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，行政決策的問題可以直接通過數(shù)據(jù)被呈現(xiàn)出來，不用追究呈現(xiàn)出這一問題的原因，只需關(guān)注于呈現(xiàn)出了什么樣的問題，通過數(shù)據(jù)，將直接明了地得出結(jié)論?！盵1]另外，大數(shù)據(jù)還為行政決策啟動程序和整個過程提供客觀有效的數(shù)據(jù)支持，增強行政決策啟動和發(fā)展過程的互動性和開放性，提高行政決策啟動和實施的客觀性和民主性。

第四，大數(shù)據(jù)可以完善行政決策評估程序。

小數(shù)據(jù)時代的行政決策評估主要是小范圍的專家評估或者政府的自我評估，社會公眾、行政決策相關(guān)利益主體參與的機會比較少。大數(shù)據(jù)時代，行政決策評估的主體將隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展而發(fā)生變化，行政決策評估主體不斷擴大，“大數(shù)據(jù)時代的行政決策評估主體將由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，將由政府評估機構(gòu)和少量專家團體、公民代表擴展到各種社會組織、大眾傳媒和廣泛的公民個體。”[2]行政決策多元評估主體利用如政府門戶網(wǎng)站、微博、微信等不斷擴展的評估技術(shù)和手段積極參與到行政決策評估過程，這種多元化、多樣化的評估結(jié)果都是一些非結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，需要我們利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)進行整合分析，以形成對行政決策評估的客觀結(jié)果。大數(shù)據(jù)時代，行政決策評估程序被分解為評估對象確定、方案制定、報告編制和審定、跟蹤事項等完整規(guī)范的程序，這就大大增強了行政決策評估的現(xiàn)實性、科學性和有效性。

在廣義上，我們也可以把行政立法以及政府的行政規(guī)范性文件制定放到行政決策之中。大數(shù)據(jù)時代，由于大數(shù)據(jù)資源的幾何級數(shù)積累和大數(shù)據(jù)技術(shù)的突飛猛進，中央和地方的行政立法以及政府的行政規(guī)范性文件制定的思路和方法都可以參照行政決策的大數(shù)據(jù)思維進行及時調(diào)整，否則會由于沒有利用大數(shù)據(jù)技術(shù)而失去行政立法及規(guī)范性文件制定的客觀性基礎(chǔ)，從而失去這些關(guān)系國計民生和社會公眾切身利益的法律文件的可行性和有效性。

二　大數(shù)據(jù)提高行政執(zhí)法行為的正確度

當前，我國的行政執(zhí)法面臨許多困難和問題。一個重要問題是行政執(zhí)法的規(guī)范性和強制力不足，暴力執(zhí)法和暴力抗法同時并存。另一個重要問題是行政執(zhí)法的公信力受到質(zhì)疑，公眾對行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員懷有對抗心理、懷疑態(tài)度已經(jīng)不是個別現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)時代，行政執(zhí)法必須因應(yīng)大數(shù)據(jù)資源和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展而不斷變化。否則，在客觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了顛覆性變化的條件下，抱守傳統(tǒng)的行政執(zhí)法理念和技術(shù)必將使行政執(zhí)法變得越來越困難。

首先，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)能夠提高行政執(zhí)法效率。一般說來，行政執(zhí)法效率需要從三個要素進行衡量：執(zhí)法的時間、執(zhí)法的成本和執(zhí)法的正確度。執(zhí)法時間越短效率越高，執(zhí)法成本投入越少效率越高，執(zhí)法正確度越高效率越高?？s短行政執(zhí)法時間的方法包括行政執(zhí)法主體對執(zhí)法對象的熟悉度、裝備的便捷性和人員素質(zhì)高等主觀要素，但更重要的是行政執(zhí)法主體掌握的執(zhí)法對象及其相關(guān)要素的信息的完整與準確。小數(shù)據(jù)時代，稅務(wù)執(zhí)法人員常常是在對納稅人進行納稅檢查審計時發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡進一步順藤摸瓜而發(fā)現(xiàn)偷稅漏稅違法行為的；大數(shù)據(jù)時代，稅務(wù)執(zhí)法人員可能只需要通過納稅人各種不同交易記錄、甚至消費記錄的海量數(shù)據(jù)進行挖掘，就可以發(fā)現(xiàn)偷稅漏稅證據(jù)。在提高行政執(zhí)法效率的內(nèi)部管理問題上，一些行政機關(guān)運用數(shù)據(jù)倉庫技術(shù)來解決行政機關(guān)內(nèi)部對行政執(zhí)法效率的監(jiān)管效果十分明顯。數(shù)據(jù)倉庫是面向主題集成的、隨時間變化的、穩(wěn)定的支持決策制定過程的數(shù)據(jù)集合。數(shù)據(jù)倉庫不同于一般的數(shù)據(jù)庫，它是對各種海量的原始操作數(shù)據(jù)進行各種處理并轉(zhuǎn)換成有用信息、用戶可以對經(jīng)過處理信息進行分析得出決策的大型數(shù)據(jù)集合。也就是說，數(shù)據(jù)倉庫是經(jīng)過一定處理、能夠被非技術(shù)人員使用的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。執(zhí)法人員運用數(shù)據(jù)倉庫運行軟件所反應(yīng)的情況來掌握當前個人執(zhí)法的情況和效率以及所產(chǎn)生的錯誤。

其次，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)能夠增強行政執(zhí)法的溝通性，彌補交往正義缺失。行政執(zhí)法主體與執(zhí)法對象之間的交往理性直接決定著行政執(zhí)法的進程和效果，而被類比為“貓和老鼠”的行政執(zhí)法關(guān)系中的一對矛盾主體之間卻存在著溝通交流的心理和制度障礙，因而只有當行政執(zhí)法行為結(jié)束，行政執(zhí)法的目的、過程和主要事實和法律依據(jù)才可能被公開。小數(shù)據(jù)時代的行政執(zhí)法主體之間溝通的有限性更容易導(dǎo)致行政執(zhí)法過程不暢、效果不好，而且還容易形成主體之間缺乏基本互信，缺乏基本的交往正義。大數(shù)據(jù)時代，行政執(zhí)法關(guān)系中的主體不以彼此送達對方的信息為基礎(chǔ)，而是以各種可能渠道獲取的數(shù)據(jù)為紐帶來感知、了解彼此的目的和行為的正當性。行政機關(guān)通過海量數(shù)據(jù)的挖掘去分析違法行為的可能性及其證據(jù)，進而確定行政執(zhí)法對象、選擇行政執(zhí)法手段和時機；行政執(zhí)法對象則通過搜集整理行政執(zhí)法機關(guān)的過往執(zhí)法記錄、類似相關(guān)執(zhí)法案例和相關(guān)法律法規(guī)來確定自己行為的合法性程度以及違法可能性，從而明確行為的可能法律后果、形成對自己的行為責任的基本認知。所以，大數(shù)據(jù)時代的行政執(zhí)法關(guān)系中的執(zhí)法主體和執(zhí)法對象的溝通媒介已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)上，主體之間的交往理性更強，交往正義更容易實現(xiàn)。我們必須強調(diào)的是，行政執(zhí)法關(guān)系中的主體交往也不是完全平等的，行政機關(guān)具有更強的主動性和更高的技術(shù)手段。行政機關(guān)能夠以大數(shù)據(jù)技術(shù)收集、管理和分析非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，更好地挖掘、洞察和掌握執(zhí)法對象的行為模式，更容易發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對象行為的違法性，行政執(zhí)法對象要做到這一點卻不容易。

再次，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)能夠提高行政執(zhí)法的正確度。行政執(zhí)法的正確度不僅是行政執(zhí)法效率考核的首選要素，而且是行政執(zhí)法行為體系的核心要素。行政執(zhí)法行為的正確度的前提是執(zhí)法主體之執(zhí)法決策的科學性，而執(zhí)法決策依賴于對執(zhí)法對象及其行為的正確認知。行政執(zhí)法行為的正確度還依賴于執(zhí)法過程中針對不斷變化因素及時分析把握基礎(chǔ)上的政策調(diào)整，依賴于執(zhí)法結(jié)束之后對執(zhí)法效果評價的數(shù)據(jù)信息反饋。也就是說，行政執(zhí)法的事先、事中和事后三個環(huán)節(jié)都離不開大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)的應(yīng)用。當然，執(zhí)法決策的作出除了需要行政機關(guān)對執(zhí)法對象大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的準確定位之外，也需要對類似執(zhí)法案例國內(nèi)外的比對、國內(nèi)不同地區(qū)之間的比對，以為最佳執(zhí)法方案的確立提供更客觀、更科學的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，還需要執(zhí)法機關(guān)運用數(shù)據(jù)挖掘?qū)ο嚓P(guān)法律依據(jù)進行篩選和確定、對復(fù)雜案件的外圍因素的分析和研判等諸多要素。

三　大數(shù)據(jù)提高預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪的有效性

法治政府的廉潔指數(shù)是一個國家法治現(xiàn)代化的重要標準，預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪成為一項關(guān)系政府公信力的法治政府建設(shè)重要工作。

首先，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)為預(yù)防職務(wù)犯罪提供了條件。小數(shù)據(jù)時代，我們的職務(wù)犯罪預(yù)防通常是通過對公職人員進行長期的思想政治教育、法制宣傳教育來完成；而大數(shù)據(jù)時代，職務(wù)犯罪預(yù)防具有更強的目的性和針對性。大數(shù)據(jù)時代，每個人的行為都確定無疑地留下電子痕跡，什么時間駕車去過哪里、駕車過程中有沒有同乘人員、同乘人員是誰、有沒有交通違章記錄、在哪個商場購物、買的什么東西、花了多少錢、現(xiàn)金還是銀行卡或者購物卡支付、出差住什么酒店、如何付費、是否去過景區(qū)、有誰陪同、吃飯的地點和消費數(shù)額……所有這些數(shù)據(jù)記錄共同構(gòu)成了千千萬萬個公職人員的大數(shù)據(jù)，這些大數(shù)據(jù)資源無疑會成為預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪相關(guān)部門進行數(shù)據(jù)挖掘的金礦。大數(shù)據(jù)分析挖掘能夠及時發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪高發(fā)的領(lǐng)域、人群，甚至把職務(wù)犯罪高發(fā)主體指向某個具體的公職人員。數(shù)據(jù)挖掘分析能夠比較客觀地反映職務(wù)犯罪高發(fā)人群的消費習慣、人際交往特點以及生活工作特征，這就極大地增強了教育的針對性和職務(wù)犯罪預(yù)防提醒的目的性，對于教育對象來說具有較強的可信度和說服力。從已有案例看，通過提高職務(wù)行為數(shù)據(jù)記錄密度和公開度的方式增強職務(wù)犯罪預(yù)防的能力也是一條可行的路徑，貴陽的“數(shù)據(jù)鐵籠”計劃就是如此。貴陽市通過權(quán)力運行的全程數(shù)據(jù)記錄打造“數(shù)據(jù)鐵籠”，[3]把權(quán)力牢牢鎖在“數(shù)據(jù)鐵籠”之中，這對于預(yù)防職務(wù)犯罪具有很強的示范效應(yīng)。

其次，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)增強了職務(wù)犯罪偵查的洞察力。職務(wù)犯罪偵查的難點在于發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索和構(gòu)建職務(wù)犯罪的因果關(guān)系。從發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索角度看，由于每個人無時無刻不留有電子痕跡，通過對海量的電子痕跡的深入挖掘就可能發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的線索。比如，很多職務(wù)犯罪嫌疑人在犯罪前后都會不停地在互聯(lián)網(wǎng)上搜集關(guān)于職務(wù)犯罪、貪污受賄、挪用公款、贓款、自首等大量信息，而百度等搜索引擎可以鎖定搜索人的IP地址，百度搜索痕跡就成為職務(wù)犯罪線索發(fā)現(xiàn)的重要數(shù)據(jù)庫。再比如，公職人員及其家屬在商場、電商平臺上的交易記錄、境外信用卡的交易記錄，都會在一定程度上反映一個人的收入支出比，對這些數(shù)據(jù)的分析挖掘?qū)τ诎l(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪嫌疑人具有重要價值。從職務(wù)犯罪的因果關(guān)系構(gòu)建來看，大數(shù)據(jù)時代的職務(wù)犯罪因果關(guān)系構(gòu)建已經(jīng)不是傳統(tǒng)的犯罪行為與犯罪結(jié)果之間的固化思維，而是模糊的相關(guān)性思維?！按髷?shù)據(jù)技術(shù)能通過對海量不同時期數(shù)據(jù)的整合運算，繞開因果關(guān)系鏈求證，低成本、快捷地得出兩個不同事物的相關(guān)關(guān)系，即一個事物的數(shù)量變化與另一個事物數(shù)量變化之間的相互決定關(guān)系。對于旨在降低犯罪數(shù)量的職務(wù)犯罪預(yù)防工作而言，其核心的問題就可以簡化成為：某個特定領(lǐng)域或行業(yè)的職務(wù)犯罪變量與另一個變量之間是否有著相關(guān)關(guān)系。”[4]在大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)之上，職務(wù)犯罪的偵查目標確定就具有很強的操作性，通過模糊的大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性思維逐步過渡到職務(wù)犯罪偵查的因果關(guān)系，是大數(shù)據(jù)時代增強職務(wù)犯罪偵查洞察力的可行路徑。

再次，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)能夠增強打擊職務(wù)犯罪的針對性。小數(shù)據(jù)時代打擊職務(wù)犯罪的“決策依據(jù)過于粗糙、不夠精確、不夠直觀；職務(wù)犯罪偵查案件初查、偵查中缺乏全面的情報數(shù)據(jù)，或者有情報數(shù)據(jù)沒有充分挖掘利用”。[5]大數(shù)據(jù)時代，不僅大數(shù)據(jù)成為打擊職務(wù)犯罪的豐富資源，而且大數(shù)據(jù)技術(shù)從根本上提高了打擊職務(wù)犯罪的針對性和精準度。大數(shù)據(jù)挖掘不僅能夠發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的高發(fā)領(lǐng)域、高發(fā)地域和高發(fā)時間，而且能夠精準挖掘并打擊某個具體的職務(wù)犯罪嫌疑人，這就在大大提高職務(wù)犯罪打擊準確率的同時，還非常有利于形成對職務(wù)犯罪的恐嚇與警示。從職務(wù)犯罪偵查角度看，在鎖定某個犯罪嫌疑人之后，還可以通過大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集犯罪嫌疑人盡可能多的數(shù)據(jù)，通過工商、公安人口車輛管理、房屋管理等行政部門，以及金融機構(gòu)、通信企業(yè)等渠道獲取海量數(shù)據(jù)，真正做到用數(shù)據(jù)描述一個人，為這個人建構(gòu)一幅“數(shù)據(jù)畫像”。[6]大數(shù)據(jù)技術(shù)還可以形成全國職務(wù)犯罪已決犯的犯罪數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)挖掘分析發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的規(guī)律性，比如職務(wù)犯罪的年齡、行業(yè)、職級、時間、地域等特點，提高職務(wù)犯罪預(yù)防與打擊的針對性和有效性。不僅如此，在國際司法協(xié)作條件下，可以通過他國職務(wù)犯罪數(shù)據(jù)挖掘，預(yù)測我國職務(wù)犯罪的未來走向，形成職務(wù)犯罪走向的行業(yè)、領(lǐng)域和人群的提前預(yù)警，這對于職務(wù)犯罪預(yù)防來講意義十分巨大。

四　政府數(shù)據(jù)開放的意義及原則

我們已經(jīng)從信息時代步入大數(shù)據(jù)時代，相應(yīng)地，政府信息公開也開始向數(shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)變，政府數(shù)據(jù)開放對于法治政府建設(shè)具有重要意義。信息是經(jīng)過加工處理的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)是原始的、未經(jīng)加工的記錄，是信息的一種載體。政府數(shù)據(jù)具有更強的客觀性和真實性，其內(nèi)在的、隱藏的價值可被進一步分析、挖掘、開發(fā)和利用。政府信息的對外公開是政府的單方面行為，政府數(shù)據(jù)開放強調(diào)的是政府利用信息技術(shù)和服務(wù)平臺，主動向公眾提供無需特別授權(quán)、可被機器讀取、能夠再次開發(fā)利用的原始數(shù)據(jù)。因此，政府數(shù)據(jù)開放是一種數(shù)據(jù)的流動，更是知識和權(quán)力的流動，其核心是發(fā)現(xiàn)更多有價值的信息。[7]

政府數(shù)據(jù)開放不僅可以滿足公民的知情權(quán)，實現(xiàn)公民的基本權(quán)利，而且還可以增強政府數(shù)據(jù)的流動性和政府數(shù)據(jù)挖掘的效益，更重要的是政府數(shù)據(jù)開放可以提高社會組織、公民對政府行為的合法性、合理性監(jiān)督，為打造公開透明的法治政府創(chuàng)造有利的客觀環(huán)境。從法治政府建設(shè)視角看，政府數(shù)據(jù)開放的范圍與程度還直接影響甚至決定著政府、市場與社會協(xié)同治理法律機制的建立與完善。

我國于2007年發(fā)布了《政府信息公開條例》，以法律形式規(guī)定了政府信息公開的范圍、原則、具體實施辦法和法律責任。但實踐中，也存在著如國辦（2013）100號文件《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》（以下簡稱《政府公信力意見》）中指出的問題：“一些地方和部門仍然存在政府信息公開不主動、不及時，面對公眾關(guān)切不回應(yīng)、不發(fā)聲等問題?！睘榱诉M一步促進政府信息公開，《政府公信力意見》提出了“進一步加強平臺建設(shè)”“加強機制建設(shè)”和“完善保障措施”等三個方面、十條具體措施?？陀^地說，政府信息公開僅僅是國家治理法治化對政府法治建設(shè)要求的開始，國家治理法治化需要開放政府數(shù)據(jù)，這不僅是政府主動回應(yīng)社會公眾對政府工作知情、參與和監(jiān)督等要求的客觀需要，也是國家治理邁入物聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)時代的必然規(guī)律。

英美等國強調(diào)數(shù)據(jù)權(quán)的公民基本權(quán)利屬性，其核心內(nèi)容是促進政府履行數(shù)據(jù)開放義務(wù)，其也指向了增強社會對政府運行過程進行監(jiān)督的法治目的。既作為權(quán)力、又作為責任的政府數(shù)據(jù)開放，必然涉及大數(shù)據(jù)開放的范圍和邊界。這也是政府數(shù)據(jù)開放爭論不休的一個重要問題。2001年“9·11”襲擊事件當月，時任美國總統(tǒng)布什簽發(fā)了13233號總統(tǒng)令，以國家安全的名義限制公眾查閱總統(tǒng)文件的權(quán)利。2009 年1月，奧巴馬當選美國總統(tǒng)后，為了兌現(xiàn)自己“建設(shè)前所未有的開放政府”的競選承諾，奧巴馬簽署了13489號總統(tǒng)令，推翻13233號總統(tǒng)令對于公民查閱總統(tǒng)文件的限制。[8]由此可以看出，政府掌控的大數(shù)據(jù)開放范圍的決定權(quán)，會隨著時間、條件的變化而不斷發(fā)展變化，每個國家都有自己大數(shù)據(jù)開放的限度和理由。

所以說，政府數(shù)據(jù)開放是打造法治政府的必然要求，而政府數(shù)據(jù)開放的范圍和邊界則屬于政府數(shù)據(jù)權(quán)力的范疇，如何界定和規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放權(quán)力就成為國家治理法治化的一個關(guān)鍵問題。中國傳媒大學教授沈浩認為， 雖然我國政府在2007年發(fā)布了《政府信息公開條例》， 但目前政府公布的數(shù)據(jù)大部分還是報告和報表， 沒有標準的格式， 不能以數(shù)據(jù)的形式查到， 因此也無法進行深人的分析、加工和挖掘?！叭绻枰鐣蚕砗头治鲞@些數(shù)據(jù)，必須提供最原始的數(shù)據(jù)， 這樣的數(shù)據(jù)學術(shù)和商業(yè)上才能去應(yīng)用它?！盵9]所以，政府數(shù)據(jù)開放的第一個原則是“開放是原則，不開放是例外”，這就意味著政府必須開放自己掌控的原始數(shù)據(jù)，并且以方便社會組織、民眾讀取的方式開放數(shù)據(jù)。

政府數(shù)據(jù)開放的第二個原則是政府應(yīng)當提供質(zhì)量好、更新快的原始數(shù)據(jù)。政府數(shù)據(jù)一般有兩個來源，一類是自動化設(shè)備如傳感器收集的數(shù)據(jù)，這類數(shù)據(jù)不涉及人為因素，準確性容易保證，另一類是通過人工填報收集的，這類數(shù)據(jù)人為因素強，容易出現(xiàn)差錯。[10]因此，政府數(shù)據(jù)開放責任部門應(yīng)當對人工填報數(shù)據(jù)進行一定的甄別、修正，或者對于相關(guān)數(shù)據(jù)可能的質(zhì)量瑕疵予以索引說明。對于自動生成的政府數(shù)據(jù)來說，政府數(shù)據(jù)開放責任部門需要付出較大的數(shù)據(jù)維護、存儲成本，因為自動生成數(shù)據(jù)需要不斷提供最新版本，并且保證開放數(shù)據(jù)的連續(xù)性。在這方面，我國的政府數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量意識還存在一定差距。有些地方政府公開的政府信息甚至一年都更新不了一次，如此數(shù)據(jù)質(zhì)量不僅對于社會組織、公民的利用價值會大大降低，而且與公開透明、高效便民的政府形象也相去甚遠。

政府數(shù)據(jù)開放的第三個原則是個人隱私、商業(yè)秘密和國家安全數(shù)據(jù)的保護。數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)開放是如影隨形的伴生問題。一般說來，關(guān)涉國家安全的數(shù)據(jù)安全問題已經(jīng)是世界各國政府在數(shù)據(jù)開放過程中形成的共識。但也存在著借重數(shù)據(jù)的國家安全而故意縮限政府數(shù)據(jù)應(yīng)當開放的范圍等問題，這個話題由于受到國情、時間和歷史條件等許多要素限制，我們不做贅述。關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放的個人隱私和商業(yè)秘密保護原則，我國的《政府信息公開條例》相關(guān)規(guī)定具有參照意義：“行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方?！痹摋l文不僅規(guī)定了涉及個人隱私、商業(yè)秘密的第三方數(shù)據(jù)開放的“同意公開”原則，而且規(guī)定了在不公開可能對公共利益造成重大影響的應(yīng)當公開的例外情況。該原則可適用于政府數(shù)據(jù)開放過程中對涉及個人隱私、商業(yè)秘密的保護。

“除了上帝，任何人都必須用數(shù)據(jù)說話。”大數(shù)據(jù)時代的法治政府建設(shè)必須樹立數(shù)據(jù)思維理念，合理規(guī)范地使用大數(shù)據(jù)資源和大數(shù)據(jù)技術(shù)，提高政府公共服務(wù)水平，加強法治政府建設(shè)，改善政府與企業(yè)、政府與社會的數(shù)據(jù)交流與合作機制，使現(xiàn)代政府成為真正能夠用數(shù)據(jù)說話的政府，以增強行政行為的合法性和公信力。

注釋：

[1]戴順禮：《大數(shù)據(jù)背景下的行政決策變革研究》，碩士學位論文，云南大學，2015年。

[2]楊潤美、鄧崧：《大數(shù)據(jù)時代行政決策評估進展研究》，《電子政務(wù)》2015年第11期。

[3]王太師、張敏霞：《貴陽“數(shù)據(jù)鐵籠”規(guī)范制約權(quán)力》，《貴州日報》2015年2月1日。

[4]范思力：《大數(shù)據(jù)時代背景下職務(wù)犯罪預(yù)防工作發(fā)展探討》，《貴陽市委黨校學報》2014年第6期。

[5]高斌：《大數(shù)據(jù)的時代：讓腐敗無處藏身》，《檢察日報》2014年12月2日。

[6]高斌：《大數(shù)據(jù)的時代：讓腐敗無處藏身》，《檢察日報》2014年12月2日。

[7]張毅菁：《從信息公開到數(shù)據(jù)開放的全球?qū)嵺`——兼對上海建設(shè)“政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”的啟示》，《情報雜志》2014年第10期。

[8]涂子沛：《大數(shù)據(jù)》，桂林：廣西師范大學出版社，2013年，第8頁。

[9]周恒星：《數(shù)據(jù)權(quán)之爭》，《中國企業(yè)家》2013年第7期。

[10]胡小明：《從政府信息公開到政府數(shù)據(jù)開放》，《電子政務(wù)》2015年第1期。

責任編輯 顧偉偉

作者簡介：王月峰，北京政法職業(yè)學院應(yīng)用法律系副教授，北京市，102628；呂廷君，中共北京市委黨校政府法治研究中心副主任、副教授，法學博士，北京市，100044。

基金項目：北京政法職業(yè)學院2014年度科研課題（ky201406）

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0138（2016）03-0058-06