科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用績效管理研究

袁一峰

[摘要]升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為各級政府經(jīng)濟和科技工作的重心。各級政府也出臺了不少財政政策，但是科技成果轉(zhuǎn)化不足、缺乏高質(zhì)量科技成果等問題一直沒有改觀。本文將對科技成果轉(zhuǎn)化財政資金進(jìn)行分類，并建立起一套績效評價體系，進(jìn)而分析查找科技成果轉(zhuǎn)化財政資金在使用上存在的問題，并提出提高其績效管理水平的建議。

[關(guān)鍵詞]科技成果轉(zhuǎn)化；績效管理；資金使用

[中圖分類號]C939

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-5918（2015）24-0070-03

一、引言

科技成果轉(zhuǎn)化既是科技行為，又是經(jīng)濟行為，是科技與經(jīng)濟共同作用的結(jié)果，需要財政資金對科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)行支持和引導(dǎo)。近幾年來，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力的加大，各級政府開始把更多的財政資金用于提升科技創(chuàng)新能力上來，但是相關(guān)資金的使用效果卻不盡如人意，“高投入、低產(chǎn)出”成為了當(dāng)前資金使用情況的真實寫照。造成這個局面的重要原因在于，對科技成果轉(zhuǎn)化財政資金缺乏有效的績效管理，使得相當(dāng)部分資金的使用較為盲目，浪費嚴(yán)重，難以產(chǎn)生應(yīng)有的效應(yīng)。本文將通過對科技成果轉(zhuǎn)化財政資金的分類，嘗試建立起一套績效評價體系，進(jìn)而查找當(dāng)前科技成果轉(zhuǎn)化財政資金在使用上存在的問題，并提出提高其使用效率的建議。

二、科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用分類績效評價體系

（一）科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用評價的現(xiàn)狀

當(dāng)前各級政府對科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用的評價主要放在立項數(shù)目完成情況、項目組織管理水平、資金落實情況、財務(wù)管理狀況等過程管理方面。造成了科技成果轉(zhuǎn)化財政資金的使用存在重投入，輕結(jié)果，缺評價的現(xiàn)象。同時因為無法有效對資金的使用結(jié)果進(jìn)行反饋評價，即使相關(guān)決策缺少了參考依據(jù)，也使科技成果轉(zhuǎn)化財政資金缺少應(yīng)有的監(jiān)管，浪費腐敗等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。

因為科技活動存在投入大、周期長、風(fēng)險性強、產(chǎn)業(yè)化慢等特點，使得對相關(guān)資金使用情況很難進(jìn)行績效評價。但我們應(yīng)考慮到，我們國家有一個比較完善的科技資金支持體系，基礎(chǔ)理論研究一般通過自然科學(xué)基金等形式提供資金支持。而科技成果轉(zhuǎn)化財政資金的功能則側(cè)重于中短期效應(yīng)，以及產(chǎn)業(yè)化效應(yīng)，因而對其進(jìn)行績效評價不僅是必要的，而且是可行的。雖然有研究也曾試圖對科技成果轉(zhuǎn)化財政資金的使用情況進(jìn)行績效評價，但是綜合目前的研究情況來看，主要集中于總量考核分析，即科技成果轉(zhuǎn)化財政資金對當(dāng)?shù)谿DP，專利數(shù)等一些總量指標(biāo)提升的影響。但是鑒于科技成果轉(zhuǎn)化活動和資金使用的復(fù)雜性，這種績效評價方法過于粗放，無法對不同類型的科技成果轉(zhuǎn)化財政資金的進(jìn)行有效評價。

（二）科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用分類績效評價體系

績效管理是一個績效指標(biāo)制定、績效考核評價、績效結(jié)果分析、績效目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過程。在這個過程中，一個核心要素是績效指標(biāo)的制定。同樣對于科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用情況的績效評價，需要一系列可操作、便分析、利對照的指標(biāo)。企業(yè)在制定績效指標(biāo)時，是根據(jù)不同崗位設(shè)置不同績效指標(biāo)，同樣對于科技成果轉(zhuǎn)化財政資金的使用評價，也不可一概而論，應(yīng)該對不同類型的科技成果轉(zhuǎn)化財政資金進(jìn)行分類，建立分類評價指標(biāo)。

鑒于績效評價的本質(zhì)是對目標(biāo)和結(jié)果的考察分析，因而我們在對科技成果轉(zhuǎn)化財政資金進(jìn)行分類評價的時候應(yīng)注意其資金的性質(zhì)和使用目的。我們將科技成果轉(zhuǎn)化財政資金分為三類來進(jìn)行評價，具體有：支持科技成果轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)科技服務(wù)資金，扶植相關(guān)主體參與科技成果轉(zhuǎn)化的資金，獎勵相關(guān)主體為科技成果轉(zhuǎn)化所做貢獻(xiàn)的資金。在制定具體指標(biāo)體系時，應(yīng)考慮科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用側(cè)重于中短期效應(yīng)，以及產(chǎn)業(yè)化效應(yīng)等特點來構(gòu)架。具體評價指標(biāo)體系如下：

1.基礎(chǔ)科技服務(wù)類資金使用的績效評價。為科技創(chuàng)新提供必要的公共服務(wù)和環(huán)境保障，是各級政府一項基本職能。而科技成果轉(zhuǎn)化是科技創(chuàng)新重要的一個環(huán)節(jié)，因而需要各級政府提供人才，科研機構(gòu)，科技服務(wù)，科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)等必要的公共服務(wù)。這一類資金使用主要表現(xiàn)在：高?？蒲性核呢斦Y金；各級生產(chǎn)力促進(jìn)中心和公辦科技服務(wù)機構(gòu)財政資金；相關(guān)科技園區(qū)建設(shè)和開展科技活動的財政資金等幾個方面。這類資金的績效評價主要集中于其對科技成果轉(zhuǎn)化活動的支持度。

2.扶植類資金使用的績效評價。構(gòu)建一個高效率科技成果轉(zhuǎn)化體系，需要激發(fā)各參與主體的積極性。與公共事業(yè)單位不同的是，企業(yè)由于受到市場、資金等風(fēng)險因素的制約，在參與科技成果轉(zhuǎn)化過程時表現(xiàn)的比較謹(jǐn)慎。因而需要政府投入一定的財政資金，鼓勵他們積極參與科技成果轉(zhuǎn)化，扶植其度過科技轉(zhuǎn)型階段。這部分資金使用目的在于解決企業(yè)的科技融資問題，因而對于此類資金績效評價集中于其對企業(yè)成長性的貢獻(xiàn)。另外為了防止“政策移民型企業(yè)”，還需對企業(yè)本地化程度進(jìn)行評價。

3.獎勵類資金使用的績效評價。為了激勵對科技成果轉(zhuǎn)化有貢獻(xiàn)的主體，政府每年都會安排一部分財政資金對相關(guān)主體和項目進(jìn)行獎勵。例如對于高新技術(shù)企業(yè)的相關(guān)稅收和財政補助，專利、軟件著作權(quán)申請授權(quán)的補助，新產(chǎn)品投產(chǎn)的補助，科技成果的獎勵資金等。對于這部分獎勵類資金，不僅需要對項目進(jìn)行形式上審查，更要對獎勵項目本身帶來的科技、經(jīng)濟貢獻(xiàn)度進(jìn)行績效評價。

三、目前科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用的績效反思

（一）各級政府的整體績效觀不強

從目前科技成果轉(zhuǎn)化財政資金歸口來看，從職能看分屬于不同行政部門的管理，從區(qū)域看又涉及到多級地方財政。因而在“政績沖動”驅(qū)使下，各級政府機構(gòu)在科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用上顯得較為混亂。一方面重復(fù)投入嚴(yán)重，相關(guān)財政政策盲目攀比，形成了區(qū)域間無序競爭，造成了公共財政的嚴(yán)重浪費。例如科技園區(qū)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，而且這些科技園區(qū)所扶植的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容往往趨同。另一方面，部分與科技成果轉(zhuǎn)化密切相關(guān)的行業(yè)，因為缺乏關(guān)注而得不到財政支持。例如科技推廣和應(yīng)用服務(wù)業(yè)，科技金融業(yè)等領(lǐng)域。endprint

（二）部分財政政策的績效導(dǎo)向不足

雖然各級政府出臺了《科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》、《科學(xué)技術(shù)獎勵辦法》等一系列促進(jìn)企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的政策和實施辦法。但是就目前而言，這些財政資金的使用過程中，存在著重立項、輕監(jiān)控、低產(chǎn)出的現(xiàn)狀。尤其缺乏對企業(yè)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的實際產(chǎn)業(yè)化情況進(jìn)行評價。例如在專利補貼領(lǐng)域，只是按照授權(quán)書發(fā)放補貼，缺乏對于企業(yè)專利使用情況進(jìn)行評價；在產(chǎn)學(xué)研補貼領(lǐng)域，只是按照研發(fā)合同和發(fā)票寄予補助，缺乏對成果的驗收和產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)的評價。

（三）部分基礎(chǔ)科技服務(wù)資金的使用缺乏針對性績效指引

部分基礎(chǔ)科技服務(wù)資金，承擔(dān)著促進(jìn)全社會科技成果轉(zhuǎn)化的功能。但是這一類資金在使用上往往缺乏針對性的使用指引，導(dǎo)致實際使用效果差強人意。以高?？蒲性核目萍汲晒┙o能力為例，高校和科研院所通過財政扶植往往集中了最好的人才資源和科研設(shè)備。但目前其對科技成果轉(zhuǎn)化的貢獻(xiàn)是非常低的。例如對某副省級城市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，其所屬的高校院所2012年專利申請數(shù)占比僅為全市2.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)的貢獻(xiàn)。

（四）相關(guān)事業(yè)單位怠于履行職責(zé)

雖然近幾年，隨著行政事業(yè)單位改革深入，行政事業(yè)單位的人事得到了精簡，辦事效率得到了提高。但是目前大多數(shù)事業(yè)單位的財政供給仍然是以財政撥款的形式體現(xiàn)，而且缺乏對其績效的有效考核，因而其提供的公共服務(wù)質(zhì)量效率遠(yuǎn)低于其他社會機構(gòu)。僅從目前各級生產(chǎn)力促進(jìn)中心情況來看，雖然其最主要職責(zé)是促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，并且政府每年都投入了較大的財政資金給予支持，但是在實際運作過程中其對科技成果轉(zhuǎn)化的貢獻(xiàn)較小，很多已經(jīng)淪為科技項目申報的平臺。

（五）部分政策效果周期短

目前，各個地域都在發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，因而各地方也積極出臺了相應(yīng)的財政扶植政策，因為有些政策具有時限性，例如對軟件行業(yè)“三年免稅兩減稅”等政策，造就了很多企業(yè)在各地輪流享受財政優(yōu)惠政策，等政策到期后再“移民”其他地域等情況。這類情況的存在，使得政府培育扶植當(dāng)?shù)馗咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)的初衷無法有效實現(xiàn)。

（六）相關(guān)企業(yè)自身的經(jīng)營績效尚需提高

科技成果轉(zhuǎn)化的核心主體是企業(yè)?？萍汲晒D(zhuǎn)化財政資金使用的最終目的是提高企業(yè)自身的科技競爭力和盈利能力。如果企業(yè)本身的成長長期依賴于科技成果轉(zhuǎn)化財政資金的扶持，那么就與政府的初衷相違背。但是很多的科技企業(yè)成長性差，市場競爭力不強，財政資金補助成為了他們一項主要收入來源。造成這種情況的往往存在兩個方面的問題：一方面，我們的科技成果缺乏競爭力，另一方面可能相關(guān)市場尚沒有培育起來。

（七）需要進(jìn)一步完善相關(guān)程序確保績效評價質(zhì)量

我們不僅要對科技成果轉(zhuǎn)化各相關(guān)的主體、項目進(jìn)行績效評價，更要能夠?qū)ζ淇冃нM(jìn)行客觀公正的評價。雖然，目前我們有一系列較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶萍柬椖可陥篁炇盏脑u審體系，但是這套評價機制仍然存在著較多漏洞，比如專家構(gòu)成不合理，缺乏專業(yè)的審計機構(gòu)、市場評估機構(gòu)參與對相關(guān)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行審核。而且隨著企業(yè)開始重視相關(guān)財政補助，市場上孕育了專業(yè)的項目申報材料制作機構(gòu)，甚至出現(xiàn)一些科技資金“掮客”幫助企業(yè)套取財政資金。

四、提升科技成果轉(zhuǎn)化財政資金績效管理水平的對策

（一）加強對科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用的整體規(guī)劃

各級政府在科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用上，應(yīng)當(dāng)具有全局的績效觀，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、定期召開聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)解決科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用管理上的問題。建立上下聯(lián)動、左右協(xié)同，合力推進(jìn)的科技成果轉(zhuǎn)化的工作體制。首先加強區(qū)域統(tǒng)籌，引導(dǎo)各區(qū)域針對本區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色，和周邊區(qū)域科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況有針對性的制定科技成果轉(zhuǎn)化的財政政策。其次加強各職能部門的協(xié)作，對科技成果轉(zhuǎn)化流程的節(jié)點和要素進(jìn)行詳細(xì)分析。再次定期對已經(jīng)實施的科技成果轉(zhuǎn)化財政政策進(jìn)行評價，及時修正存在的瑕疵，制定更為完善的實施細(xì)則。

（二）進(jìn)一步明確部分基礎(chǔ)科技服務(wù)資金的定向服務(wù)功能

讓承擔(dān)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化職能的基礎(chǔ)科技服務(wù)資金發(fā)揮最大效能，就要對其使用方向進(jìn)行指引，提高資金的定向服務(wù)能力。例如：在高校的人事經(jīng)費上，在加快職稱改革的同時，通過專項財政撥款或人才補貼等形式，支持高?？蒲性核蕴仄附淌?、低職高聘等形式提升在科技成果轉(zhuǎn)化中有卓越貢獻(xiàn)的教師及科研人員的職稱等級和待遇。由財政建設(shè)的重點實驗室使用上，強調(diào)其校地共用的功能，在基本財政撥款基礎(chǔ)上，通過企業(yè)使用政府買單的等形式，提高實驗室的利用效率和開放程度。

（三）改革相關(guān)事業(yè)單位資金供給方式

改革相關(guān)事業(yè)單位的財政資金按年度直接撥款的供給方式。應(yīng)當(dāng)結(jié)合其在科技成果轉(zhuǎn)化中的實際貢獻(xiàn)，通過市場化的手段來合理配置相關(guān)財政資源。根據(jù)不同類型單位可以分別實施：對于各級科技研發(fā)機構(gòu)的經(jīng)費，應(yīng)該以“項目驅(qū)動”模式展開，即政府通過項目委托研究的方式，提供其相關(guān)的科研經(jīng)費，同時鼓勵其面向企業(yè)開展?fàn)I利性的項目研發(fā)，實現(xiàn)非營利機構(gòu)的性質(zhì)和企業(yè)化經(jīng)營的有機結(jié)合；對于各級生產(chǎn)力促進(jìn)中心、信息研究院等科技成果轉(zhuǎn)化中介服務(wù)機構(gòu)，可以通過政府購買公共服務(wù)的方式提供資金。

（四）通過市場化金融措施提升財政資金使用效能

從發(fā)達(dá)國家對于科技成果轉(zhuǎn)化財政資金使用情況來看，其不僅強調(diào)對企業(yè)扶植激勵作用，更強調(diào)資金回報和可持續(xù)性。因為對于高新技術(shù)行業(yè)的扶持，是基于其未來的綠色高成長性的預(yù)期，所以運用金融手段，以投資代替直接供給是這些國家通行的手段。其次成立科技金融服務(wù)中心，推進(jìn)科技金融信息服務(wù)平臺建設(shè)，以財政資金為擔(dān)保為創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展提供科技融資服務(wù)。

（五）嘗試建立科技年金制度

針對部分“政策移民”，我們不僅需要加大審查力度，與其簽訂相關(guān)受法律約束的誠信協(xié)議。同時對于部分財政補助項目還可以試行年金制度用以代替對新引進(jìn)人才和企業(yè)的一次性財政補助，通過政策創(chuàng)新引導(dǎo)引進(jìn)企業(yè)和人才扎根地方，實現(xiàn)資金支出的效益最大化。

五、結(jié)論

本文以科技成果轉(zhuǎn)化目標(biāo)為出發(fā)點，根據(jù)績效管理原理，通過對不同科技成果轉(zhuǎn)化財政資金進(jìn)行分類考核，構(gòu)建了一套科技成果轉(zhuǎn)化財政資金績效評價體系。各級政府能夠通過這個績效評價體系，提升其對科技成果轉(zhuǎn)化財政資金的管理水平。真正有助于提高地方的科技水平、企業(yè)的產(chǎn)品和技術(shù)的更新?lián)Q代，扶植一批能夠帶動整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的新興企業(yè)和技術(shù)。endprint