新《預(yù)算法》實施背景下積極推進(jìn)預(yù)算公開探析

錢佳睿

[摘要]新《預(yù)算法》的頒布實施雖進(jìn)一步夯實了預(yù)算公開的法律基礎(chǔ)，但目前預(yù)算公開的深度與廣度依然不夠，這主要是因為，政府對預(yù)算公開理解過于狹隘，相關(guān)法律法規(guī)不完善，相關(guān)機(jī)構(gòu)缺失等，為此，當(dāng)前應(yīng)從深化對預(yù)算公開的理解，制訂《預(yù)算公開條例》，在全國人大的架構(gòu)下設(shè)立預(yù)算委員會等方面全力推進(jìn)預(yù)算公開。

[關(guān)鍵詞]新《預(yù)算法》；預(yù)算公開條例；預(yù)算委員會

[中圖分類號]D920.4

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-5918（2015）24-0066-03

經(jīng)過10年之久的修改，新《預(yù)算法》于2015年1月1日起正式實行了，本次修訂成果巨大，從條文上看：新《預(yù)算法》條文共101條，其中新增條文28條及3款內(nèi)容，刪除5個原有條文和1款內(nèi)容，改動條文82處，可謂是對舊《預(yù)算法》傷筋動骨式的修訂，更重要的是新《預(yù)算法》體現(xiàn)著我國預(yù)算工作正由“政府控制型”向“人大主導(dǎo)型”的轉(zhuǎn)變。其中關(guān)于預(yù)算公開的有關(guān)規(guī)定無疑是本次修訂的亮點之一，公開是現(xiàn)代化預(yù)算的本質(zhì)特征。探討如何積極、有效落實預(yù)算公開，有助于新《預(yù)算法》的有效實施，有助于朝著《深化財稅體制改革總體方案》中強(qiáng)調(diào)“改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范政府行為，實現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”的目標(biāo)前進(jìn)。

一、新《預(yù)算法》的頒布實施進(jìn)一步夯實了預(yù)算公開的法律基礎(chǔ)

自2008年推進(jìn)預(yù)算公開以來，其主要的法律依據(jù)是2008年5月1日正式頒布實施的《中華人民共和國政府信息條例》。對預(yù)算公開來說，該《條例》明顯存在立法層次偏低，規(guī)定過于籠統(tǒng)，僅是原則性要求，無具體公開內(nèi)容、公開時間、公開方式的明確規(guī)定，可操作性不強(qiáng)等問題。而在新《預(yù)算法》中關(guān)于預(yù)算公開的條文主要有：第一條：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”明確“公開透明”是預(yù)算制度的基本特征之一。第十四條：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明?！骷壵?、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時向社會公開。本條前三款規(guī)定的公開事項，涉及國家秘密的除外?！泵鞔_了公開的范圍、主體、時限等，對轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會高度關(guān)注事項要求公開作出說明。第九十二條：各級政府及有關(guān)部門有下列行為之一的，責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任：……（三）未依照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項進(jìn)行公開和說明……。明確規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。

應(yīng)當(dāng)說新《預(yù)算法》為預(yù)算公開從立法層次、立法目的、公開的相關(guān)要求一直到違反公開的法律責(zé)任規(guī)范都有了明確規(guī)定?？梢哉f為預(yù)算公開開出了良方。這與之前相比，有了巨大的歷史進(jìn)步，為下一步積極有效推進(jìn)預(yù)算公開夯實了法律基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前預(yù)算公開存在的問題分析

雖然新《預(yù)算法》已經(jīng)頒布實施近1年了，但徒法不足以自行。目前預(yù)算公開突出存在以下問題。

（一）對預(yù)算公開理解過于狹隘，造成目前重公開預(yù)算結(jié)果，輕公開預(yù)算過程

以中央財政預(yù)算公開為例。自2009年起，每年全國兩會結(jié)束不久，財政部即將經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的“中央財政收入預(yù)算表”等中央財政預(yù)算表格就通過政府門戶網(wǎng)站等渠道向社會公開，并且中央財政預(yù)算表格的數(shù)量一年比一年增加，這意味著公開的內(nèi)容越來越詳細(xì)。不但如此，就社會關(guān)注的熱點支出，相關(guān)部門也一一列出。比如以“三公經(jīng)費(fèi)”（指政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)產(chǎn)生的費(fèi)用）預(yù)算公開為例，在中央政府的表率作用下，各級政府以及相關(guān)部門公開的力度也越來越大，并且在從總體上而言，“三公經(jīng)費(fèi)”呈不斷下降趨勢。這同以往完全不公開相比，有著巨大的進(jìn)步，但同理想形態(tài)的公開相比，這里的問題依然不少，較明顯的問題之一是我們現(xiàn)在所公開的主要是一些形式上的信息資料的公開，主要包括相關(guān)預(yù)算制定、執(zhí)行結(jié)果的有關(guān)數(shù)據(jù)，即只有一頭（預(yù)算數(shù)據(jù)）、一尾（決算數(shù)據(jù)）兩類數(shù)據(jù)，缺乏從預(yù)算編制、預(yù)算決策到預(yù)算決算整個過程的公開。每年提交人大的政府預(yù)算報告也只是文字說明，無法反映賬戶體系、數(shù)據(jù)、編表之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)等。從某種意義上來說，在強(qiáng)調(diào)“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”的今天，對后者的公開遠(yuǎn)比前者的公開要重要的多。

（二）相關(guān)法律法規(guī)不完善，造成目前政府對預(yù)算信息高度壟斷，公開內(nèi)容不全面、不細(xì)致

主要表現(xiàn)為：一是缺乏操作性強(qiáng)的《預(yù)算公開條例》。新《預(yù)算法》雖對預(yù)算公開做了進(jìn)一步的要求，但其無法也不可能對預(yù)算公開的詳細(xì)過程做明確規(guī)范。這使得政府在預(yù)算公開方面有了巨大的自由裁量權(quán)，由于政府本身高度壟斷預(yù)算信息，公開意愿不高，當(dāng)不得不面對法律的壓力不得不公開時，預(yù)算公開內(nèi)容過粗也就不足為奇了，在不少地方表現(xiàn)為是一系列數(shù)字的堆集，無相關(guān)具體的說明。如以“三公經(jīng)費(fèi)”公開為例，雖取得了巨大進(jìn)步，但也存在明顯不足。突出的不足之一就是目前公開的只有總的數(shù)字，無進(jìn)一步的具體的明細(xì)支出公開。其實公布明細(xì)并無技術(shù)上的難題。這需要進(jìn)一步制訂《預(yù)算公開條例》來落實新《預(yù)算法》提出的相關(guān)預(yù)算公開的法律條文；二是相關(guān)法律條文之間銜接不夠，甚至有相互沖突之處，這造成目前政府公開的預(yù)算內(nèi)容并不全面。如政府經(jīng)常以《保密法》為依據(jù)，拒絕公開根本不涉國家機(jī)密的預(yù)算內(nèi)容；三是個別法律條文與實際預(yù)算運(yùn)行明顯不一致。如根據(jù)《新預(yù)算法》第十八條規(guī)定：預(yù)算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止?？墒窃趯嶋H的預(yù)算運(yùn)行中，卻存在預(yù)算審查和預(yù)算執(zhí)行時間上的沖突。以全國預(yù)算審查為例，每年3月份召開的全國人民代表大會才對當(dāng)年度的預(yù)算進(jìn)行表決，可實際上沒有經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了近3個月。這不能不說是對人大審查權(quán)的不尊重，嚴(yán)重背離依法治國的精神。增強(qiáng)了預(yù)算的隨意性和暗箱操作的可能性。endprint

（三）相關(guān)機(jī)構(gòu)缺失，造成對預(yù)算公開監(jiān)管缺位

預(yù)算的本質(zhì)是政治權(quán)力的分配。預(yù)算過程是政治過程的核心，也是權(quán)力運(yùn)用過程的核心。在我國，國家權(quán)力機(jī)關(guān)是各級人民代表大會，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級人民代表大會是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)。所以對預(yù)算公開監(jiān)督的最重要主體無疑就是全國人民代表大會以及地方各級人民代表大會，對預(yù)算的審查、批準(zhǔn)以及監(jiān)督也理所應(yīng)當(dāng)是全國人大以及地方各級人大的重要工作之一。預(yù)算具有極強(qiáng)的專業(yè)性，非一般人大代表所能全面理解，所以在人大機(jī)構(gòu)設(shè)置里應(yīng)有專門的預(yù)算委員會。但在現(xiàn)實政治生活中，除了廣州市人大在2015年2月設(shè)立預(yù)算委員會以外，其它各級人大，從全國人大到地方人大均無相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。普遍存在的是在常委會里設(shè)置了預(yù)算工作委員會，承擔(dān)預(yù)算方面技術(shù)性的工作，而非權(quán)力性的審查工作，這客觀上使預(yù)算從編制、到審批再到監(jiān)督的相關(guān)工作大打折扣。

三、積極推進(jìn)預(yù)算公開的可行路徑探析

（一）深化對預(yù)算公開內(nèi)涵的理解，夯實預(yù)算公開的理論基礎(chǔ)。主要包括三個方面：一是應(yīng)更加注重預(yù)算過程的公開。預(yù)算公開是指年度財政收支計劃的編制、審批、執(zhí)行的全過程應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式向公眾公開，具體要求公共預(yù)算必須采取一定的形式向全社會公開，其內(nèi)容具有透明性，能為全體公眾所了解，并置于人民的監(jiān)督之下。所以說，預(yù)算公開不單是個靜態(tài)的概念，而且是個動態(tài)的概念。在公開預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的同時，更應(yīng)該公開整個預(yù)算過程；二是公開內(nèi)容應(yīng)該詳細(xì)、全面。全面是指預(yù)算公開的廣度應(yīng)本著最大化原則，政府的全部收支過程、結(jié)果在原則上都應(yīng)公開，不留死角。當(dāng)然，在政府預(yù)算中不可避免的有部分內(nèi)容需要保密，一般涉及國家安全、國際關(guān)系、商業(yè)秘密等信息不宜公開。這是保護(hù)公共利益的一種特殊方式，但保密的范圍應(yīng)當(dāng)遵循極小化原則。詳細(xì)是指預(yù)算公開的深度應(yīng)本著最大程度的明細(xì)化原則。仍以“三公經(jīng)費(fèi)”為例，在公開總量的同時，每一筆的開支內(nèi)容也應(yīng)公開；三是公開的表達(dá)形式應(yīng)通俗易懂。當(dāng)前的預(yù)決算報告過于專業(yè)化，導(dǎo)致“內(nèi)行說不清，外行看不懂”。因此，今后公開預(yù)決算信息要盡量采用通俗易懂的語言，對于專業(yè)化的名詞要作出注解，使公眾看得懂。對眾多而復(fù)雜的數(shù)據(jù)要用圖表的形式展示，做到形象生動，一目了然。

（二）進(jìn)一步完善預(yù)算公開相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)預(yù)算公開的法律保障。習(xí)近平指出：法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。預(yù)算公開透明必須借助完善的法律規(guī)制手段才能實現(xiàn)。主要包括三個方面：一是制訂《預(yù)算公開條例》，加強(qiáng)預(yù)算公開的可操作性。《預(yù)算公開條例》應(yīng)詳細(xì)規(guī)定政府預(yù)算公開的范圍、內(nèi)容、方式、程序及法律責(zé)任。增強(qiáng)動態(tài)預(yù)算過程的公開；二是理順相關(guān)法律條文之間的關(guān)系，加強(qiáng)預(yù)算公開的可執(zhí)行性。如雖然現(xiàn)行的《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》第五條明確規(guī)定：機(jī)關(guān)、單位不得將依法應(yīng)當(dāng)公開的事項確定為國家秘密，不得將涉及國家秘密的信息公開。但在具體實踐中，由于觀念上的障礙和權(quán)力試圖不受監(jiān)督的本性，政府總是試圖擴(kuò)大保密的范圍，從而表現(xiàn)為《保密法》在不少地方成為預(yù)算公開的擋箭牌。如以飽受爭議的公共安全支出為例，在不少地方公共安全支出已經(jīng)成為預(yù)算總支出的首位。在預(yù)算公開時要么以籠統(tǒng)的總數(shù)公開，要么以其他公共安全支出列出。當(dāng)人大代表、社會各界提出質(zhì)疑，希望進(jìn)一步細(xì)化公開時，地方財政部門往往以公共安全支出涉及國家機(jī)密為由拒絕公開，為此，在以保密為由拒絕公開時，應(yīng)進(jìn)行充分的司法解釋，而這需要進(jìn)一步理順涉及預(yù)算公開法律條文之間的關(guān)系；三是進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》，尤其是同現(xiàn)行實際預(yù)算進(jìn)程明顯不一致的地方。如前述提到的預(yù)算年度設(shè)置問題，在技術(shù)上極好操作，可以把預(yù)算年度調(diào)整為從當(dāng)年的4月初到次年的3月底。如果不及早解決這一問題，預(yù)算編制、預(yù)算決策到預(yù)算決算整個過程公開的權(quán)威性、嚴(yán)肅性將大打折扣。

（三）進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算公開工作的組織保障。能否有效推進(jìn)一項工作的展開，除了堅實的理論基礎(chǔ)和完善的法律保障以外，強(qiáng)有力的工作機(jī)構(gòu)也是必不可少的。就推進(jìn)預(yù)算公開來說，相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)還處于缺失狀態(tài)。雖然目前在人大常委會下設(shè)置了預(yù)算工作委員會，但其性質(zhì)屬于常設(shè)的有關(guān)預(yù)算的工作性機(jī)構(gòu)，而非權(quán)力性機(jī)構(gòu)。涉及預(yù)算權(quán)力性工作的相關(guān)職能是由人大財經(jīng)委員會承擔(dān)的。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置主要源于我國以前處在“計劃經(jīng)濟(jì)——自產(chǎn)國家”時代，預(yù)算被理解為主要是財經(jīng)方面的工作，但在目前我國向“市場經(jīng)濟(jì)——稅收國家”轉(zhuǎn)型之中時，預(yù)算就不單純是財經(jīng)方面的問題，更是社會層面、政治層面的問題。所以在全國人大的架構(gòu)下設(shè)立預(yù)算委員會應(yīng)當(dāng)擺上議事日程了，全國人大常委會下設(shè)置的預(yù)算工作委員會應(yīng)當(dāng)為預(yù)算委員會的對應(yīng)工作機(jī)構(gòu)。預(yù)算工作委員會應(yīng)下設(shè)不同類別的預(yù)算工作小組。鑒于預(yù)算工作的專業(yè)性與重要性，預(yù)算委員會以及預(yù)算工作委員會成員應(yīng)有一定的專業(yè)財政預(yù)算知識背景。鑒于全國多數(shù)人大代表專業(yè)財政預(yù)算知識結(jié)構(gòu)的缺陷，以及現(xiàn)行預(yù)算表決采用打包的方式（即要么全部通過、要么全部否決），所以在預(yù)算表決過程中應(yīng)賦予預(yù)算委員會實質(zhì)性的修訂權(quán)。

四、結(jié)語

總之，自2010年推進(jìn)預(yù)算公開工作以來，取得了巨大的成績，但也有明顯的不足。2015年新《預(yù)算法》的實施為進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開奠定了堅實的法律基礎(chǔ)，當(dāng)然，法律的頒布不等于法律自動的實施，能否有效落實新《預(yù)算法》中規(guī)定的預(yù)算公開還有很長的一段路要走。當(dāng)前，從加深對預(yù)算公開的理解、完善法律法規(guī)以及建立人大架構(gòu)下的預(yù)算委員會應(yīng)是可行之舉。endprint