政府俘獲行為的矯正與治理能力現(xiàn)代化

孔祥利，沙穎潔

(陜西師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安　710119)

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政府俘獲行為的矯正與治理能力現(xiàn)代化

孔祥利，沙穎潔

(陜西師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安710119)

摘要：政府俘獲行為是政府職能與市場(chǎng)職能扭曲的產(chǎn)物,在政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不容忽視。通過(guò)對(duì)政府俘獲行為與政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵辨析,闡述了政府俘獲行為與治理能力現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián),提出了政府俘獲行為的矯正與治理能力現(xiàn)代化之道,要從推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制現(xiàn)代化、厘清公共權(quán)力的邊界,加大政府自身改革力度等方面,推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)對(duì)政府俘獲行為的矯正。

關(guān)鍵詞：政府治理;俘獲行為;能力現(xiàn)代化

十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo),即“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。這是黨和政府首次提出“國(guó)家治理體系”和“治理能力”的概念,充分體現(xiàn)了治國(guó)理政管理理念的重大創(chuàng)新與突破。其中,提升治理能力的核心在于政府與市場(chǎng)的協(xié)同演進(jìn),處理好二者的關(guān)系,發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。目前,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展還不完善,政府與市場(chǎng)的邊界還不清晰,加之權(quán)力缺乏監(jiān)督,容易發(fā)生政府俘獲行為。政府俘獲行為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不完善的衍生物,其深層原因是政府職能與市場(chǎng)職能的扭曲。厘清政府與市場(chǎng)的邊界,實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化必須遏制與消除政府俘獲行為。據(jù)此,本文以政府治理能力現(xiàn)代化為核心,剖析了政府俘獲行為的發(fā)生,對(duì)政府俘獲行為與政府治理能力現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)、俘獲行為的矯正進(jìn)行了深入系統(tǒng)地探究。

一、政府俘獲行為與治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵辨析

(一)政府俘獲行為的內(nèi)涵

俘獲理論的思想可溯源至馬列主義經(jīng)典理論著作,“國(guó)家成為財(cái)團(tuán)資本主義的幫兇:大公司行號(hào)以各種方式各種手段影響了國(guó)家的大政方針,控制了公共部門的運(yùn)行。他們和政府之間有千絲萬(wàn)縷的相互依存關(guān)系”[2]。列寧指出：“國(guó)家同擁有莫大勢(shì)力的資本家同盟日益密切地融合在一起,國(guó)家壟斷給勞動(dòng)者造成軍事苦役營(yíng),給銀行家和資本家建立起天堂。”[3]俘獲理論真正意義上起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒(George J.Stigler),1971年其《經(jīng)濟(jì)管制論》一文中首次提出政府俘獲的概念。他指出：“國(guó)家可以通過(guò)文明社會(huì)法律所允許的唯一方法——稅收——獲取金錢,還可以決定物質(zhì)資源的運(yùn)動(dòng)和在未經(jīng)同意的情況下決定家庭和廠商的經(jīng)濟(jì)決策。這些權(quán)力就為一產(chǎn)業(yè)利用國(guó)家提高贏利提供了可能性?！盵4]在此基礎(chǔ)上,佩爾茲曼(Peltzmans S.)1976年進(jìn)一步發(fā)展了該理論,提出了佩爾茲曼模型,他論證了規(guī)制機(jī)構(gòu)在不同集團(tuán)(利益集團(tuán))影響下會(huì)做出不同的決策選擇[5]。貝克爾(Becker G S.)1983年認(rèn)為規(guī)制是為了提高更有勢(shì)力(更有影響)的利益集團(tuán)的福利[6]。赫爾曼和考夫曼(Hellman. J, Kaufmann.)2000年提出了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的政府俘獲這一概念,他們認(rèn)為“企業(yè)通過(guò)向政府官員提供非法收入來(lái)影響國(guó)家法律、政策和規(guī)章的制定”[7]。Miller(1996年)認(rèn)為“由于信息不對(duì)稱,規(guī)制者要面臨大量復(fù)雜的問(wèn)題,企業(yè)可以通過(guò)為政策制定者提供信息來(lái)?yè)Q取偏向性的規(guī)制政策”[8]。由此可見(jiàn),政府俘獲行為是各級(jí)政府在制定或執(zhí)行政策、法規(guī)的過(guò)程中,企業(yè)或者利益集團(tuán)以行賄等非法的第三方支付或者政治游說(shuō)等為手段,扭曲政府政策制定權(quán)或政策執(zhí)行權(quán),使得政府制定出偏向性政策,保護(hù)某些特定企業(yè)的利益,幫助其在市場(chǎng)中攫取超額利潤(rùn)的行為。該行為必然導(dǎo)致政府超越權(quán)力的邊界,過(guò)多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),并有失公允地偏袒利益相關(guān)方,破壞市場(chǎng)公平環(huán)境,是政府職能與市場(chǎng)職能不協(xié)調(diào)的必然產(chǎn)物。

政府俘獲可以滋生腐敗,但又不同于一般的腐敗。如果說(shuō),一般性腐敗是濫用公權(quán)力謀取個(gè)人私利,獲取金錢、地位、身份的話,那么政府俘獲則更具有體制性的特征。主要表現(xiàn)在:①政府俘獲行為具有體系性。企業(yè)家的資本與政府官員手中的政治權(quán)力聯(lián)手,操縱政策制定與政策決策體系,從而制定出傾向性、保護(hù)性的政策；②政府俘獲行為具有隱蔽性。一般形式上的腐敗往往伴隨有行賄受賄和以權(quán)謀私、以權(quán)謀利,一般情況下,司法部門能夠清晰做出裁決。但是政府俘獲行為更加隱蔽,可能通過(guò)第三方支付,也可能通過(guò)利益集團(tuán)的政治游說(shuō)等方式,影響政府的政策制定過(guò)程；③政府俘獲行為具有穩(wěn)定性。政府制定的政策在一定時(shí)期內(nèi)具有穩(wěn)定性,一旦政府俘獲行為讓政策制定出現(xiàn)傾向性,那么很可能在一定時(shí)期內(nèi)這種扭曲的游戲規(guī)則都不會(huì)改變。政府俘獲行為既是滋生腐敗的溫床,又可造成資源配置的扭曲,侵蝕市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行,是影響政府治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要因素和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(二)政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

治理理論起源于西方,現(xiàn)代意義上的治理理論始于20世紀(jì)八九十年代。1989年世界銀行在對(duì)非洲的考察報(bào)告中比較早地提出了“治理危機(jī)”一詞,此后西方學(xué)者對(duì)治理進(jìn)行了諸多研究。羅伯特·羅茨(Robert Rhoads)2000年認(rèn)為,“治理是管理的高級(jí)形式,是一種特殊存在的全新管理模式”[9]。詹姆斯·羅西瑙(James. Rosenau)2006年認(rèn)為,治理是“對(duì)除去政府管理之外的領(lǐng)域進(jìn)行管理的活動(dòng)。它反映的是政府管理的外延,擴(kuò)充著政府管理的有效形式”[10]。隨著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷推進(jìn),我國(guó)學(xué)者對(duì)治理理論也有了結(jié)合中國(guó)實(shí)際的研究。唐皇鳳(2009)認(rèn)為,“國(guó)家治理體系具有社會(huì)、歷史和文化等層面的特殊適應(yīng)性,要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效治理,首先要做的是國(guó)家治理體系的建設(shè)”[11]。俞可平(2014)認(rèn)為,“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一種全新的政治理念,其實(shí)指的是一個(gè)國(guó)家的制度體系和制度執(zhí)行能力”[12]。高小平(2014)認(rèn)為,“治理能力現(xiàn)代化是要把治理體系的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)化為一種能力,發(fā)揮治理體系功能,提高公共治理能力”[13]。據(jù)此,治理能力現(xiàn)代化意味著國(guó)家、政府的執(zhí)政能力、執(zhí)政體系、執(zhí)政理念三者相輔相成,共同發(fā)揮作用,保證國(guó)家制度體系及其執(zhí)行的高度有效性。習(xí)近平同志指出：“國(guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系,包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排,也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度[14]”?；谶@一解讀,國(guó)家治理體系是一個(gè)十分龐大的系統(tǒng),國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)性的改革過(guò)程,涉及全方位、多領(lǐng)域、多層次的深刻變革。目前,按照中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的要求,國(guó)家治理體系相應(yīng)包括政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、文化治理、生態(tài)治理五大方面。這五個(gè)方面的治理任務(wù)注重國(guó)家治理體系中諸多要素的協(xié)同發(fā)展,其中起到關(guān)鍵性作用的就是政府這一主體,要求政府必須在理念和行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。所以政府治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的突破口,要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化必須實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化,政府治理能力提升了,國(guó)家治理體系才能發(fā)揮現(xiàn)代化的作用。

治理理論自20世紀(jì)90年代提出以來(lái)研究成果很多,但是治理能力現(xiàn)代化,尤其是政府治理能力現(xiàn)代化仍然是一個(gè)嶄新的課題。十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是一種新的時(shí)代表達(dá),是重要的理論創(chuàng)新,對(duì)我國(guó)全面深化改革有重要指導(dǎo)性作用。政府治理能力現(xiàn)代化要求政府提高行政能力、健全體制機(jī)制,成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要推動(dòng)者。政府治理能力現(xiàn)代化不是一個(gè)抽象的概念,而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的有機(jī)整體,這一有機(jī)整體的核心在于體制機(jī)制,體制機(jī)制是政府運(yùn)行的基礎(chǔ),只有實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)代化,政府治理能力才能夠以體制機(jī)制為依托,真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)。據(jù)此,政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵可以理解為:政府在國(guó)家治理體系中運(yùn)用公民賦予的公權(quán)力，采取科學(xué)高效的管理方法,以管理社會(huì)事務(wù)的機(jī)制體制為依托,實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)的有效治理,進(jìn)一步增進(jìn)人民生活福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展、國(guó)家繁榮穩(wěn)定。政府治理能力主要表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)五個(gè)方面,具體表現(xiàn)為政治與行政制度建設(shè)、經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)、政府與社會(huì)的關(guān)系建設(shè)、文化治理機(jī)制建設(shè)、生態(tài)制度建設(shè)等方面的能力。

在政府治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中,必然會(huì)遇到這樣或那樣的矛盾與困難,政府俘獲行為的產(chǎn)生是影響政府治理能力現(xiàn)代化的重要因素之一。因此,首先應(yīng)從內(nèi)涵方面對(duì)二者有一個(gè)理性的辨析與認(rèn)識(shí)。

二、政府俘獲行為與治理能力現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)

政府俘獲行為是政府組織運(yùn)行過(guò)程中隱蔽性很高的破壞性行為,是我國(guó)全面深化改革面臨的突出問(wèn)題。政府治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的重要抓手,是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要保障。政府俘獲行為的發(fā)生與政府治理能力的提升都依托于共同的主體——政府機(jī)構(gòu)。政府俘獲行為對(duì)政府治理能力現(xiàn)代化有不容忽視的影響。

(一)政府俘獲行為有礙政府公共服務(wù)能力的提升,制約著政府治理能力現(xiàn)代化

改革開(kāi)放三十余年,為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),我國(guó)各級(jí)政府職能的重心是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)時(shí)的當(dāng)務(wù)之急是讓整個(gè)國(guó)家和社會(huì)上的一部分人先富起來(lái),因此發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為了政府最重要的職能。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,政府公共服務(wù)職能日顯重要且嚴(yán)重滯后。我國(guó)政府早在2004年就提出服務(wù)型政府的建設(shè),把政府的主要職能轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)[15]。近年來(lái),我國(guó)政府不斷提升公共服務(wù)能力,探索新的公共服務(wù)供給方式。十八屆五中全會(huì)指出：“增加公共服務(wù)供給,從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手,提高公共服務(wù)共建能力和共享水平?！盵16]地方政府應(yīng)當(dāng)將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共事業(yè)中,加快事業(yè)單位改革步伐,推行合同制和政府采購(gòu),加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給能力[17]。目前,公共服務(wù)供給的PPP模式等新型公共服務(wù)供給方式已經(jīng)成為公共服務(wù)供給的重要來(lái)源,政府公共服務(wù)供給方式多樣化體現(xiàn)了政府治理能力的提升。政府公共服務(wù)職能應(yīng)時(shí)刻以公共利益最大化為準(zhǔn)則,但是政府俘獲行為的發(fā)生讓政府公共服務(wù)職能的本質(zhì)不再純潔。

一方面,政府俘獲行為影響政府供給公共服務(wù)的公平性。在政府供給公共服務(wù)的領(lǐng)域,政府官員有可能私下向企業(yè)出售公共服務(wù),以獲取非法收入；企業(yè)通過(guò)購(gòu)買政府的公共服務(wù)獲得偏向性保護(hù),從而獲得市場(chǎng)利潤(rùn),二者都能夠從中獲取收益。對(duì)于政府官員而言,他們是政府公權(quán)力的執(zhí)行者,當(dāng)他們可以在風(fēng)險(xiǎn)較小的情況下將一些公共服務(wù)出售給企業(yè)以獲取非法收入時(shí),他們不會(huì)選擇向公眾普遍、平等地提供公共服務(wù)。對(duì)于企業(yè)而言,當(dāng)他們用較小的成本換取政府在公共服務(wù)方面的偏向性保護(hù)并獲取收益時(shí),他們有動(dòng)機(jī)和政府組織保持這種“交易”。所以政府組織和企業(yè)會(huì)聯(lián)合起來(lái)反對(duì)任何阻礙他們“交易”的改革,破除保護(hù)既得利益的藩籬就是難啃的硬骨頭。另一方面,政府俘獲行為扭曲了社會(huì)主體供給公共服務(wù)的高效性。公共服務(wù)供給的PPP模式可以有效節(jié)約政府人力、物力成本,減輕政府部門的財(cái)政負(fù)擔(dān),減少社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn),讓參與公共服務(wù)的社會(huì)主體得到更多的收益,有效提升政府公共服務(wù)的供給效率。但是,政府俘獲行為會(huì)扭曲這一結(jié)果。政府官員可能會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)較小的情況下,有失公允地非法讓渡公共服務(wù)供給權(quán),謀取部門或個(gè)人私利。企業(yè)會(huì)通過(guò)政府組織購(gòu)買公共服務(wù)供給權(quán),得到在某些領(lǐng)域提供公共服務(wù)的排他權(quán)力,置公共利益于不顧,利用公共服務(wù)供給權(quán)謀取私利。這樣,在社會(huì)主體參與公共服務(wù)供給的領(lǐng)域,一般公眾并不能以這種方式獲取正常的紅利,反而要承擔(dān)政府俘獲行為給他們?cè)斐傻睦鎿p失。更為嚴(yán)重的是,如果這種政府俘獲行為沒(méi)有在短期內(nèi)得到有效遏制,那么將會(huì)扭曲社會(huì)主體參與公共服務(wù)供給這一方式的初衷,公眾的公共服務(wù)需求難以得到有效滿足。

(二)政府俘獲行為有礙法治型政府建設(shè),制約著政府治理能力現(xiàn)代化

實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化必須建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的良性互動(dòng)關(guān)系,形成三者既相互制約又相互支撐的格局。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),必須不斷推進(jìn)法治型政府建設(shè),規(guī)制政府自身的權(quán)力,嚴(yán)格依法行政,減少政府對(duì)社會(huì)及市場(chǎng)的微觀干預(yù),但是政府俘獲行為影響了這一進(jìn)程的推進(jìn)。其一,政府俘獲行為削弱了政府的公共性。政府具有合法性,其合法性賦予了政府權(quán)威性。哈貝馬斯(Habermas)認(rèn)為,政府合法性是基于公民對(duì)其公共性的認(rèn)可,政府職能應(yīng)該時(shí)刻以公共利益最大化為準(zhǔn)則。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,人民將管理社會(huì)事務(wù)的公權(quán)力賦予政府,政府組織中的政府官員是公權(quán)力的實(shí)際執(zhí)行者。然而由于部分官員具有自利性的經(jīng)濟(jì)人一面,希望實(shí)現(xiàn)自身利益最大化,所以在風(fēng)險(xiǎn)較小和缺乏約束的情況下,會(huì)利用政府公權(quán)力與企業(yè)進(jìn)行交易,將政策法規(guī)的制定權(quán)短期有償讓渡給企業(yè),企業(yè)通過(guò)對(duì)政府政策制定權(quán)的購(gòu)買,制定出有利于自身的偏向性政策,以獲得市場(chǎng)排他優(yōu)勢(shì)。這種政府俘獲行為使政府政策出現(xiàn)了歧視性,對(duì)公共福利造成巨大損失。其二,政府俘獲行為削弱了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的法治性。政府俘獲行為會(huì)導(dǎo)致政府政策法規(guī)的扭曲,并且這種扭曲在短時(shí)間內(nèi)難以發(fā)現(xiàn)。這將導(dǎo)致資源配置過(guò)程中本應(yīng)由市場(chǎng)發(fā)揮的決定性作用被人為干擾,人治大于法治,使得法治難以發(fā)揮其應(yīng)有的重要功效,整個(gè)社會(huì)的資源配置公平與效率難以保證,民眾的公共利益及合法權(quán)益被政府和俘獲型企業(yè)侵蝕。依法治國(guó)是我國(guó)憲法規(guī)定的基本原則,是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。依法治國(guó)與國(guó)家治理是相互作用、相輔相成的關(guān)系[18]。在政府治理能力現(xiàn)代化中,全面貫徹依法治國(guó)是其重要標(biāo)志,建設(shè)法治型政府是政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。然而政府俘獲行為置法治精神于不顧、導(dǎo)致公共倫理缺失,嚴(yán)重制約著政府治理能力現(xiàn)代化。

(三)政府俘獲行為有礙于國(guó)有資產(chǎn)保值增值與共享功能的發(fā)揮,制約著政府治理能力現(xiàn)代化

公有制是我國(guó)政府施政的經(jīng)濟(jì)主體和重要基石。據(jù)財(cái)政部最新“盤點(diǎn)”的數(shù)據(jù),截至2015年三季度末,不包括國(guó)有金融類企業(yè),我國(guó)中央企業(yè)和地方國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)資產(chǎn)總額已超過(guò)117萬(wàn)億元[19]。國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“國(guó)有企業(yè)屬于全民所有,是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量,是我們黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。”[20]深化國(guó)有企業(yè)改革有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增值,有利于國(guó)有資產(chǎn)更多地為民生改善服務(wù),更好地發(fā)揮共享功能,服務(wù)于政府治理能力現(xiàn)代化。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革穩(wěn)步推進(jìn),取得舉世矚目的成就,但是也要看到國(guó)有企業(yè)仍存在一些亟需解決的矛盾與問(wèn)題。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展仍未完善,存在一些既得利益者不愿舍棄自身利益,也有一些投機(jī)分子會(huì)利用國(guó)有企業(yè)與政府的緊密聯(lián)系相互勾結(jié),產(chǎn)生政府俘獲行為。政府俘獲行為嚴(yán)重阻礙了國(guó)企改革的進(jìn)程,影響了國(guó)有資產(chǎn)保值增值與共享功能的發(fā)揮,制約了政府治理能力現(xiàn)代化。

1.政府俘獲行為造成了國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者運(yùn)用企業(yè)自身?yè)碛械馁Y源經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè),獲取市場(chǎng)利潤(rùn),完成國(guó)家賦予企業(yè)的重要任務(wù)。但是國(guó)有企業(yè)所有權(quán)屬于全體人民,其經(jīng)營(yíng)者并非是其所有者,這種所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離將導(dǎo)致二者利益取向出現(xiàn)背離,其經(jīng)營(yíng)者很可能為了一己私利置公共利益于不顧,產(chǎn)生政府俘獲行為?！坝械钠髽I(yè)負(fù)責(zé)人具有較高的行政級(jí)別,央企最高是正部級(jí),地方國(guó)有企業(yè)最高是正廳局級(jí),可啟用行政手段整合有關(guān)資源?！盵21]由于國(guó)企高管身份的特殊性,他們極易俘獲政府,獲得有利于自身利益或者利益相關(guān)體的許可、批文。不僅如此,國(guó)有企業(yè)中的“旋轉(zhuǎn)門”(revolving doors,即企業(yè)高管進(jìn)入政府擔(dān)任要職或政府退休官員去企業(yè)任職)[22]是國(guó)有企業(yè)俘獲政府的重要方式。一旦企業(yè)高管進(jìn)入政府擔(dān)任要職,他們會(huì)將其親信安排至國(guó)企重要管理崗位,通過(guò)非法的方式,制定偏向性政策,使得政策有利于其親信所在的企業(yè)[23]。政府退休官員進(jìn)入企業(yè)擔(dān)任要職,他們會(huì)利用自身在政府的關(guān)系網(wǎng),采用和政府官員合謀的方式,大搞利益輸送,導(dǎo)致鏈條式腐敗。這一系列的俘獲行為將大量耗費(fèi)國(guó)有資產(chǎn),導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)配置和運(yùn)行效率大大降低,造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失,國(guó)有資產(chǎn)難以發(fā)揮其保值增值與共享功能。

2.政府俘獲行為導(dǎo)致了市場(chǎng)逆向選擇 在發(fā)育健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中,市場(chǎng)會(huì)根據(jù)參與者的競(jìng)爭(zhēng)能力做出將其淘汰出局還是留在市場(chǎng)繼續(xù)發(fā)展的獎(jiǎng)懲決定。市場(chǎng)通過(guò)這種獎(jiǎng)懲規(guī)則,實(shí)現(xiàn)資源的重新配置,將資源分配給效率高、有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè),實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。但是,國(guó)有企業(yè)與政府部門聯(lián)系非常密切,更容易接近政府管理的市場(chǎng)資源。一些國(guó)有企業(yè)高管會(huì)通過(guò)政府俘獲行為達(dá)到自身目的,讓政府制定出具有偏向性的政策,按照自身需求或者利益相關(guān)者的需求進(jìn)行資源配置,從而獲得大量不正當(dāng)市場(chǎng)利潤(rùn)。這種俘獲行為使得真正投入到社會(huì)生產(chǎn)中的資源減少,不利于國(guó)有資產(chǎn)保值增值。另一方面,由于市場(chǎng)無(wú)法判斷企業(yè)的利潤(rùn)是通過(guò)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)獲取的還是通過(guò)政府俘獲行為獲取的,所以市場(chǎng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制將出現(xiàn)偏差,俘獲型企業(yè)會(huì)在資源配置中占據(jù)有利地位,非俘獲型企業(yè)被市場(chǎng)淘汰出局,產(chǎn)生市場(chǎng)逆向選擇。長(zhǎng)此以往,國(guó)有企業(yè)會(huì)將大量資源投入到政府俘獲行為中,國(guó)有企業(yè)參與社會(huì)生產(chǎn)產(chǎn)生的財(cái)富總量將大大減少。國(guó)有企業(yè)難以完成國(guó)家賦予其的重要使命,無(wú)法在惠及人民福利水平提高上有所建樹(shù)與貢獻(xiàn)。

在政府治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中,對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行有效運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管,保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值,發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用和共享功能是政府治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和有力保障。在我國(guó)現(xiàn)有體制下,國(guó)有企業(yè)和政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,若不能解決國(guó)有企業(yè)可能產(chǎn)生的政府俘獲問(wèn)題,政府治理能力現(xiàn)代化將受到嚴(yán)重影響。

(四)政府俘獲行為有礙于創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè),制約著政府治理能力現(xiàn)代化

現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),進(jìn)入高效率、低成本、可持續(xù)的中高速增長(zhǎng)階段,在這一新形勢(shì)下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。十八屆五中全會(huì)指出:“堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展,必須把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置,不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新,讓創(chuàng)新貫穿黨和國(guó)家一切工作,讓創(chuàng)新在全社會(huì)蔚然成風(fēng)。”[16]可見(jiàn)實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化離不開(kāi)創(chuàng)新,創(chuàng)新型國(guó)家就是以創(chuàng)新為主要發(fā)展動(dòng)力的國(guó)家[24](P27-30),建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家是實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要途徑,建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家,必須要使企業(yè)成為創(chuàng)新的主體[24](P27-30)。但是政府俘獲行為在很大程度上阻礙了企業(yè)的創(chuàng)新進(jìn)程。

1.政府俘獲行為扼殺了企業(yè)的創(chuàng)新精神在發(fā)展健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,企業(yè)通過(guò)技術(shù)革新、管理模式創(chuàng)新等正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段獲取市場(chǎng)利潤(rùn),在市場(chǎng)中占據(jù)有利地位。但是,由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展仍不健全,相關(guān)法律法規(guī)還不完善,企業(yè)可以通過(guò)政府俘獲行為這一更加快捷、便利的方式獲取更多的利潤(rùn)。這種不良的市場(chǎng)導(dǎo)向會(huì)引誘企業(yè)將其資源更多地用于政府俘獲行為,而非管理創(chuàng)新或者技術(shù)創(chuàng)新。長(zhǎng)此以往,企業(yè)會(huì)對(duì)通過(guò)政府俘獲行為獲取利潤(rùn)的方式產(chǎn)生路徑依賴,逐漸喪失通過(guò)創(chuàng)新獲取市場(chǎng)利潤(rùn)的動(dòng)力,創(chuàng)新型人才大量流失。這種政府俘獲行為嚴(yán)重扼殺企業(yè)的創(chuàng)新精神,對(duì)企業(yè)的長(zhǎng)久發(fā)展十分不利。

2.政府俘獲行為抑制了創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展“政治角色的時(shí)間貼現(xiàn)率高于社會(huì)的時(shí)間貼現(xiàn)率,其結(jié)果是在政治角色的短期行為和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間產(chǎn)生明顯的脫節(jié)。因此,未來(lái)的成本與未來(lái)的收益會(huì)被大加折扣或被忽視,而短期的或當(dāng)前的成本與效益卻被夸大了”[25]?；谡賳T的高時(shí)間貼現(xiàn)率,他們?yōu)楸３肿约喝纹趦?nèi)的高經(jīng)濟(jì)增速,會(huì)選擇和俘獲型企業(yè)進(jìn)行合謀,制定偏向性政策,保持GDP高速增長(zhǎng)。由于創(chuàng)新是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程,需要大量經(jīng)費(fèi)以及大量企業(yè)技術(shù)人員支持,創(chuàng)新型企業(yè)在初期并不能產(chǎn)生巨大的收益,不能在短時(shí)期內(nèi)為GDP作出太多貢獻(xiàn),因此難以受到政府部門的重視,很難獲得更好的發(fā)展機(jī)會(huì)和更大的發(fā)展空間。當(dāng)把GDP作為衡量政府唯一指標(biāo)的時(shí)候,與政府關(guān)聯(lián)度很高的過(guò)度房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、大量產(chǎn)能過(guò)剩就不可避免的產(chǎn)生了,政府與企業(yè)各得所需,政府俘獲行為抑制了創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展,阻礙了創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè),嚴(yán)重干擾了整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)新發(fā)展,成為政府治理能力現(xiàn)代化的羈絆。

三、政府俘獲行為的矯正與治理能力現(xiàn)代化之道

政府俘獲行為影響著政府職能的行使,不利于政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和行政效率的提高,進(jìn)而嚴(yán)重滯阻了政府治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。而要實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化必須矯正政府俘獲行為,減少政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干預(yù),依靠市場(chǎng)力量矯正政府俘獲行為。讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用,這才是提升政府治理能力現(xiàn)代化的根本之道。

(一)推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制現(xiàn)代化,發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用

政府俘獲行為的產(chǎn)生很大程度上是市場(chǎng)機(jī)制未能有效發(fā)揮作用,本該由市場(chǎng)解決的問(wèn)題,政府過(guò)多地進(jìn)行了插手和干預(yù),甚至利用市場(chǎng)進(jìn)行權(quán)錢交易和利益輸送。因此,矯正政府俘獲行為必須實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制現(xiàn)代化,即盡可能減少政府對(duì)市場(chǎng)行為的過(guò)多干預(yù),讓市場(chǎng)能夠決定參與者的經(jīng)營(yíng)狀況及規(guī)模,讓市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用得到真正的發(fā)揮,使市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行更加充分、靈活與高效。作為實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán),市場(chǎng)機(jī)制現(xiàn)代化主要從市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)供求機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制四方面入手。

1.市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制更加靈活市場(chǎng)價(jià)格由市場(chǎng)供求變化和競(jìng)爭(zhēng)情況決定,市場(chǎng)價(jià)格能夠有效調(diào)節(jié)市場(chǎng)中的供求關(guān)系,從而引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)行為,形成有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。但是,政府俘獲行為會(huì)破壞市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制。企業(yè)會(huì)俘獲政府,讓政府通過(guò)價(jià)格管制與價(jià)格干預(yù)手段,在一些本不應(yīng)干預(yù)的領(lǐng)域來(lái)制定有利于企業(yè)自身的價(jià)格,使得其他經(jīng)營(yíng)者失去競(jìng)爭(zhēng)能力。阻礙政府俘獲行為必須盡量減少政府對(duì)價(jià)格形成機(jī)制的干預(yù),健全更加靈活的價(jià)格體系。除極少數(shù)自然壟斷行業(yè)和基本公共服務(wù)領(lǐng)域外,其余商品與勞務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格都應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)、企業(yè)、消費(fèi)者三者博弈形成,形成現(xiàn)代化的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制,讓市場(chǎng)價(jià)格自動(dòng)地調(diào)節(jié)生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和方向,自動(dòng)地調(diào)節(jié)消費(fèi)者的需求偏好,讓市場(chǎng)配置資源的決定性作用得到真正的發(fā)揮[26]。

2.市場(chǎng)供求機(jī)制更加健全企業(yè)與消費(fèi)者在市場(chǎng)供求機(jī)制中扮演著供給者與需求者的角色,企業(yè)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)最大化,所以企業(yè)很可能通過(guò)政府俘獲行為來(lái)爭(zhēng)取政策資源和經(jīng)濟(jì)資源,以便在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位,獲取更多的社會(huì)資源,消費(fèi)者的效用會(huì)因?yàn)檎@行為而受到影響。政府俘獲行為導(dǎo)致市場(chǎng)供求機(jī)制扭曲,市場(chǎng)無(wú)法準(zhǔn)確對(duì)參與主體進(jìn)行篩選和獎(jiǎng)懲。因此,遏制政府俘獲行為就要求政府必須減少對(duì)市場(chǎng)供求機(jī)制的干預(yù),將職能更多地轉(zhuǎn)變到支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、提高企業(yè)生產(chǎn)率、轉(zhuǎn)變企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式上。讓市場(chǎng)供求機(jī)制真正成為調(diào)節(jié)資源配置的信號(hào),讓市場(chǎng)根據(jù)參與主體的參與能力、競(jìng)爭(zhēng)能力對(duì)其行為做出評(píng)判。競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)的主體將獲得更多的市場(chǎng)利潤(rùn),繼而進(jìn)一步做大做強(qiáng);競(jìng)爭(zhēng)能力弱的參與者會(huì)被淘汰出局。目前,在保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型的情況下,政府所倡導(dǎo)的“供給側(cè)”改革,正是政府在供求機(jī)制方面治理能力現(xiàn)代化的具體表現(xiàn)。

3.市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制更加充分市場(chǎng)參與主體擁有平等的權(quán)利與義務(wù)是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制更加充分的前提。市場(chǎng)參與主體能夠通過(guò)提高生產(chǎn)率、改善管理方式等正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段來(lái)獲取市場(chǎng)利潤(rùn),擴(kuò)大市場(chǎng)份額,獲取更多的社會(huì)資源。但是,政府俘獲行為的發(fā)生,導(dǎo)致了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的扭曲,政府會(huì)制定偏向性的政策阻礙一些企業(yè)進(jìn)入某些行業(yè),對(duì)一些本應(yīng)被淘汰的俘獲型企業(yè)進(jìn)行資金支持,維持企業(yè)的發(fā)展。想要抑制政府俘獲行為的發(fā)生,就必須建立更加充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要在建立健全相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,減少對(duì)市場(chǎng)主體資格的過(guò)多行政審批和許可,盡快全面落實(shí)企業(yè)注冊(cè)備案制,實(shí)行負(fù)面清單制度,行業(yè)準(zhǔn)入不特別限制的,一律放開(kāi),開(kāi)展各市場(chǎng)主體之間的平等競(jìng)爭(zhēng)。要建立健全現(xiàn)代化市場(chǎng)體系,避免對(duì)經(jīng)營(yíng)虧損又扭虧無(wú)望的企業(yè)進(jìn)行人為干預(yù),讓市場(chǎng)決定該企業(yè)的去留,真正讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

4.市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制更加科學(xué)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制能夠在生產(chǎn)領(lǐng)域、分配領(lǐng)域合理調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的行為,合理地進(jìn)行資源配置,確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的相對(duì)穩(wěn)定。政府俘獲行為會(huì)干擾市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)揮作用,企業(yè)通過(guò)俘獲政府讓政府在某些領(lǐng)域制定偏向性法律法規(guī),對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的行為進(jìn)行不合理的干預(yù),導(dǎo)致資源配置失序。要抑制政府俘獲行為,必須建立更加科學(xué)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。明晰政府權(quán)責(zé)范圍,清晰制定政府權(quán)力清單、職責(zé)清單,真正做到法無(wú)授權(quán)不可為,給市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制更大的發(fā)展空間,讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制真正發(fā)揮作用,形成全國(guó)開(kāi)放的市場(chǎng)體系,讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用在生產(chǎn)領(lǐng)域、分配領(lǐng)域最大限度地發(fā)揮作用。

(二)厘清公共權(quán)力的邊界,推進(jìn)權(quán)責(zé)機(jī)制現(xiàn)代化

政府俘獲行為是與政府公權(quán)力結(jié)伴而生的,因?yàn)檎畵碛械墓珯?quán)力可以干預(yù)市場(chǎng)行為,所以企業(yè)才會(huì)俘獲政府來(lái)獲得高額利潤(rùn)。要遏制政府俘獲行為,必須推進(jìn)權(quán)責(zé)機(jī)制現(xiàn)代化。權(quán)責(zé)機(jī)制現(xiàn)代化是指政府真正明確自身權(quán)力邊界,明晰政府部門的責(zé)任,建立完善的監(jiān)督機(jī)制,做到法無(wú)授權(quán)不可為。

1.合理約束政府公權(quán)力,減少政府公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)首先,政府公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)越少,政府被俘獲的幾率就會(huì)越小。企業(yè)之所以俘獲政府,原因在于政府行使了本應(yīng)由市場(chǎng)行使的職能,企業(yè)無(wú)法通過(guò)正常的市場(chǎng)行為獲取相應(yīng)的資源與利潤(rùn),必須通過(guò)政府這一中介才能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位。因此,除了政府必須和應(yīng)該干預(yù)的領(lǐng)域外,其他領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用,讓企業(yè)能夠真正通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制決定其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為,不再需要也不能通過(guò)政府俘獲行為來(lái)獲取更多的利潤(rùn)。其次,必須做到適度分權(quán),降低俘獲發(fā)生的可能性。公權(quán)力是一種稀缺的壟斷性刑偵資源,當(dāng)前我國(guó)政府權(quán)責(zé)設(shè)置缺乏一定的合理性,一些部門權(quán)力過(guò)于集中,極易發(fā)生政府俘獲行為。對(duì)于權(quán)力過(guò)于集中的部門,必須通過(guò)深化行政管理體制改革對(duì)相關(guān)部門權(quán)力進(jìn)行分解或取消,增加政府俘獲行為發(fā)生的難度和成本,從而減少政府官員與企業(yè)參與政府俘獲行為的機(jī)會(huì)與可能。

2.明晰政府權(quán)責(zé)邊界,形成有效的追責(zé)機(jī)制政府俘獲行為之所以難以遏制,一個(gè)重要的原因就是缺乏完善的追責(zé)機(jī)制。在政府自身改革仍未到位的情況下,即使政府俘獲行為被發(fā)現(xiàn),由于各個(gè)部門之間相互推諉,也常常難以準(zhǔn)確追查責(zé)任部門,難以追究真正的責(zé)任人,最終難以進(jìn)行有效懲罰。這無(wú)疑對(duì)政府官員參與政府俘獲行為產(chǎn)生了負(fù)激勵(lì)作用,使之認(rèn)為參與政府俘獲行為被懲罰的概率很小、違規(guī)違法的風(fēng)險(xiǎn)低,政府俘獲行為的發(fā)生才會(huì)屢禁不止。因此,必須明確政府部門的權(quán)責(zé)邊界,明晰每一個(gè)部門、每一個(gè)官員的權(quán)利與義務(wù),做到追責(zé)到人,讓權(quán)責(zé)機(jī)制真正對(duì)政府俘獲行為產(chǎn)生震懾作用。

3.增加政策制定的透明度,改變政府在政策制定中的隨意性由于一些政府部門在政策制定中的壟斷地位,導(dǎo)致其擁有很大的相機(jī)抉擇權(quán),很有可能被企業(yè)俘獲,在不被司法部門察覺(jué)的情況下,制定出偏向性政策,保護(hù)相關(guān)企業(yè)的利益。因此,必須要改變政由己出、甚至一把手說(shuō)了算的由單一部門制定政策的模式,適當(dāng)擴(kuò)大政策制定的參與部門,增加政策制定的透明度,公開(kāi)政策制定過(guò)程,增大政府俘獲行為的難度,降低政府俘獲行為的可能性。

(三)加大政府自身改革力度,推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化

政府自身改革的難點(diǎn)在于權(quán)力的削弱與約束,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,提高政府公共服務(wù)的效能,推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化。

1.推進(jìn)行政審批制度改革,大幅精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)行政審批制度是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的重要抓手,簡(jiǎn)政放權(quán)是實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。黨的十八大以來(lái),行政審批制度改革明顯加速,僅2013年國(guó)務(wù)院就分批取消和下放了416項(xiàng)行政審批等事項(xiàng),2014年以來(lái)國(guó)務(wù)院已經(jīng)取消和下放行政審批事項(xiàng)接近200項(xiàng)[27]。行政審批制度改革清理和轉(zhuǎn)移了大量政府不該管的事項(xiàng),約束了政府公權(quán)力的行使,強(qiáng)化了公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督,提高了政府組織運(yùn)行效率,很大程度上壓縮了政府俘獲行為產(chǎn)生的空間,降低了政府俘獲行為發(fā)生的幾率。

2.推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)和萬(wàn)眾創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換 “推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新,是發(fā)展的動(dòng)力之源,也是富民之道、公平之計(jì)、強(qiáng)國(guó)之策,對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、打造發(fā)展新引擎、增強(qiáng)發(fā)展新動(dòng)力、走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展道路具有重要意義。”[28]大眾創(chuàng)業(yè)、全民創(chuàng)新激發(fā)了企業(yè)的智慧和創(chuàng)造力,增加了企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì),為創(chuàng)新型企業(yè)提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境。政府推動(dòng)和支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的行為,也是治理能力提升的重要表現(xiàn)。在萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的政策環(huán)境下,企業(yè)能夠通過(guò)創(chuàng)新有效增強(qiáng)市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力,獲得市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位。與此同時(shí),企業(yè)通過(guò)政府俘獲行為這一違規(guī)違法手段獲取市場(chǎng)利潤(rùn)的空間將大大壓縮,政府俘獲行為會(huì)得到有效遏制。

3.推進(jìn)法治政府建設(shè),規(guī)范政府行政行為黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出:“建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制,加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”[29]。法治政府就要求政府真正做到法無(wú)授權(quán)不可為,嚴(yán)格限定政府權(quán)力邊界,嚴(yán)格規(guī)范政府行為程序,嚴(yán)格追究行政違法行為。這無(wú)疑加大了政府俘獲行為的風(fēng)險(xiǎn),政府官員會(huì)因?yàn)楦唢L(fēng)險(xiǎn)而放棄政府俘獲行為,政府俘獲行為會(huì)失去其滋生的土壤。健全的法律法規(guī)為政府行為設(shè)置了“防火墻”,可以有效避免俘獲行為的發(fā)生。

4.提升政府公共服務(wù)能力,建立健全公共服務(wù)供給體系提升政府公共服務(wù)能力,要求政府提供的公共服務(wù)能夠有效惠及民眾,公眾能夠平等、公平地享受政府公共服務(wù)成果。政府公共服務(wù)能力的提升能夠有效降低政府俘獲行為發(fā)生的可能性,提高政府公共服務(wù)質(zhì)量。同時(shí),加強(qiáng)公共服務(wù)PPP模式的監(jiān)管機(jī)制,降低一些企業(yè)俘獲政府的可能性,真正發(fā)揮社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給的優(yōu)勢(shì),緩解財(cái)政支出壓力。

綜上所述,在政府治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程中,政府俘獲行為已經(jīng)成為掣肘與阻力。政府俘獲行為反映了政府與市場(chǎng)關(guān)系的扭曲,造成了政府組織運(yùn)行與市場(chǎng)行為之間的沖突。政府公共利益最大化的目標(biāo)也隨之發(fā)生了改變,這與政府治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)背道而馳。政府治理能力現(xiàn)代化旨在實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者的相互支撐、良性互動(dòng)、協(xié)同治理,共同推進(jìn)公眾利益最大化的實(shí)現(xiàn)。政府俘獲行為影響范圍廣泛,難以在短期內(nèi)得到有效治理,影響著我國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。政府俘獲行為應(yīng)該引起高度重視。在建立現(xiàn)代化企業(yè)制度、轉(zhuǎn)變政府職能和加大反腐力度的系統(tǒng)工程中,采取標(biāo)本兼治的辦法,實(shí)現(xiàn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

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[責(zé)任編輯陳萍]

The Rectification of Governmental Capture and the Modernization of Governance Capability

KONG Xiang-li, SHA Ying-jie

(CollegeofPoliticsandEconomics,ShaanxiNormalUniversity,Xi′an710119,China)

Abstract:Governmental capture is the distortion of governmental functions and market functions,and governmental capture can′t be neglected in promoting the modernization of governance capability. Through the concept discrimination of the governmental capture and the modernization of governance capability, this paper illustrates the relationship between the governmental capture and the modernization of governance capability, and proposes the way to rectify the governmental capture and the way to realize the modernization of governance capability. Some measures should be taken: modernizing the market mechanism, clarifying the public power boundaries, intensifying the government self-reform and promoting the modernization of governance system.

Key words:government governance; capture; the modernization of capability

收稿日期：2016-01-21

作者簡(jiǎn)介：孔祥利，男，陜西寶雞人，陜西師范大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，從事行政體制與政府管理研究。

中圖分類號(hào)：D6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-03-010

【公共管理研究】