山區(qū)地區(qū)宅基地地籍調(diào)查方法探討

■ 吳翠芬/詹長(zhǎng)根/吳 藝

（1.恩施市國(guó)土資源局，湖北 恩施 445000；2.武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430079）

山區(qū)地區(qū)宅基地地籍調(diào)查方法探討

■ 吳翠芬1/詹長(zhǎng)根2/吳 藝2

（1.恩施市國(guó)土資源局，湖北 恩施 445000；2.武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430079）

為提高山區(qū)地區(qū)宅基地地籍調(diào)查效率，促進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的開(kāi)展，以恩施市三岔鄉(xiāng)三元壩村、燕子壩村、陽(yáng)天坪村三個(gè)行政村為例，分別采用簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法和數(shù)字地籍調(diào)查法對(duì)宅基地進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)調(diào)查中存在問(wèn)題進(jìn)行分析。結(jié)果表明：在滿足宅基地確權(quán)登記發(fā)證要求前提下，簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法相對(duì)于數(shù)字地籍調(diào)查法可節(jié)省40%費(fèi)用，提高30%效率。采用簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法進(jìn)行山區(qū)宅基地調(diào)查更具有可行性，對(duì)類似地區(qū)開(kāi)展宅基地地籍調(diào)查工作具有借鑒意義。

山區(qū)；宅基地調(diào)查；簡(jiǎn)易地籍調(diào)查；數(shù)字地籍調(diào)查

地籍調(diào)查是指針對(duì)每宗地的權(quán)屬、界址、位置、面積、用途等進(jìn)行的土地調(diào)查[1]。按照城鄉(xiāng)土地的不同特點(diǎn)劃分，地籍調(diào)查可分為城鎮(zhèn)地籍調(diào)查和農(nóng)村地籍調(diào)查，農(nóng)村地籍調(diào)查根據(jù)調(diào)查對(duì)象主要分為農(nóng)村宅基地調(diào)查與農(nóng)村集體建設(shè)用地地籍調(diào)查[2]。2013年，國(guó)土資源部發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步加快農(nóng)村地籍調(diào)查推進(jìn)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知，要求進(jìn)一步加快農(nóng)村地籍調(diào)查，全面推進(jìn)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。農(nóng)村地籍調(diào)查可為接下來(lái)的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等工作的開(kāi)展提供便利，對(duì)于規(guī)范農(nóng)村集體土地利用，提升農(nóng)村土地管理水平具有重大的意義。農(nóng)村地籍調(diào)查屬于社會(huì)基礎(chǔ)性工作，資源投入大，經(jīng)濟(jì)效益不明顯，受地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及自然條件的影響，導(dǎo)致各地區(qū)地籍調(diào)查和管理工作存在一定差異。廣大的地籍工作實(shí)踐者對(duì)農(nóng)村地籍調(diào)查工作理論和方法進(jìn)行了探索和研究，并取得了一定的成果[3-6]。但對(duì)不同地區(qū)特定條件下的地籍調(diào)查缺乏針對(duì)性的研究，特別是經(jīng)濟(jì)落后、交通不便、人煙稀少的山區(qū)地區(qū)。在兼顧經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)先進(jìn)性、效率保障性以及成果質(zhì)量合格的前提下，如何選擇最適宜的方法開(kāi)展山區(qū)地區(qū)地籍調(diào)查工作，沒(méi)有現(xiàn)成的可借鑒經(jīng)驗(yàn)。湖北省山地和丘陵的面積約占全省面積的二分之一，為更好地開(kāi)展山區(qū)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，2012年，在湖北省國(guó)土資源廳的支持下，恩施市開(kāi)展了關(guān)于山區(qū)地區(qū)宅基地地籍調(diào)查的實(shí)驗(yàn)工作。本文在實(shí)驗(yàn)結(jié)果的基礎(chǔ)上，結(jié)合筆者長(zhǎng)期從事農(nóng)村地籍管理工作的經(jīng)驗(yàn)，從成本和效率的角度對(duì)山區(qū)地區(qū)不同地籍調(diào)查方法的可行性進(jìn)行對(duì)比分析，為湖北省或其它同類型地區(qū)開(kāi)展宅基地地籍調(diào)查工作提供參考。

1 實(shí)驗(yàn)區(qū)域概況

恩施土家族苗族自治州（簡(jiǎn)稱恩施州）位于湖北省西南部，國(guó)土面積2.4萬(wàn)km2，總?cè)丝?03萬(wàn)人。恩施州境內(nèi)以山地地貌為主，慣稱“八山半水分半田”，平均海拔高度為1000m，海拔800m以上地區(qū)占全州總面積的73%。選取恩施州三岔鄉(xiāng)下轄的三元壩村、燕子壩村、陽(yáng)天坪村為實(shí)驗(yàn)區(qū)。2012年，三個(gè)村行政區(qū)域總面積為5784.12hm2，人口8434人，戶數(shù)2635戶，宗地?cái)?shù)2717宗。三岔鄉(xiāng)位于恩施市城區(qū)東側(cè)，以高山地形為主，高程在800～1100m之間。交通道路以碎石路為主，區(qū)域內(nèi)宅基地分散，房屋多沿坡地而建，給地籍調(diào)查工作帶來(lái)一定難度。

2 實(shí)驗(yàn)方法的選擇

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村村民合法使用或依法批準(zhǔn)，用于建造住宅、附屬用房和庭院等的集體所有土地。農(nóng)村宅基地一般以宗地為劃分單元。結(jié)合地籍調(diào)查定義，可以將“農(nóng)村宅基地地籍調(diào)查”定義為：針對(duì)農(nóng)村每宗宅基地的權(quán)屬、界址、位置、面積、用途等進(jìn)行的土地調(diào)查。從調(diào)查內(nèi)容上主要分為宅基地權(quán)屬調(diào)查和宅基地地籍測(cè)量?jī)纱蟛糠?。?duì)于農(nóng)村宅基地調(diào)查的一般流程與方法，在《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》（TD1001-2012）、《地籍測(cè)量學(xué)》（詹長(zhǎng)根，2007）等技術(shù)規(guī)范及專業(yè)著作中均有介紹，在此不再贅述。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，航空攝影測(cè)量[7]、無(wú)人機(jī)航測(cè)技術(shù)[8，9]、“3S”技術(shù)[10]等新興技術(shù)在農(nóng)村地籍調(diào)查中得到了應(yīng)用，相對(duì)于傳統(tǒng)地籍調(diào)查方法，可以大大提高地籍調(diào)查的精度和效率。但新型地籍調(diào)查技術(shù)由于成本高、操作復(fù)雜，且對(duì)調(diào)查人員專業(yè)性要求嚴(yán)格，只適合于部分有條件地區(qū)。農(nóng)村地區(qū)，特別是山區(qū)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)條件落后，專業(yè)人員稀缺，大多采用傳統(tǒng)的地籍調(diào)查方法進(jìn)行地籍調(diào)查。傳統(tǒng)地籍調(diào)查方法主要以解析法技術(shù)和GPS-RTK技術(shù)為主。其中，解析法技術(shù)以內(nèi)業(yè)操作為主，輔以外業(yè)補(bǔ)充方式進(jìn)行，GPS-RTK技術(shù)側(cè)重于外業(yè)實(shí)地測(cè)量。本文將基于解析法技術(shù)和GPS-RTK技術(shù)地籍調(diào)查方法分別稱為“簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法”和“數(shù)字地籍調(diào)查法”。

3 實(shí)驗(yàn)過(guò)程及結(jié)果

分別采用“簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法”和“數(shù)字地籍調(diào)查法”對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行地籍測(cè)量，基本步驟及結(jié)果詳見(jiàn)下文，并對(duì)兩種方法下的人工效率和單宗地調(diào)查成本進(jìn)行計(jì)算。

3.1 簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法

簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法的主要思路是使用鋼尺和手持激光測(cè)距儀，采用圖解測(cè)量的方法，依據(jù)《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查技術(shù)規(guī)程》《土地登記辦法》等相關(guān)技術(shù)規(guī)程和法規(guī)完成實(shí)驗(yàn)區(qū)宅基地地籍調(diào)查工作。主要工作流程：①基礎(chǔ)資料收集。包括原始地籍檔案、土地登記臺(tái)賬、土地證、建房許可證發(fā)放臺(tái)賬等。②前期準(zhǔn)備。獲取最新的正射影像圖、數(shù)字線劃地圖等資料，制作工作底圖，預(yù)編宗地號(hào)。③實(shí)地調(diào)查。采用30m鋼尺和手持測(cè)距儀，丈量界址線邊長(zhǎng)，繪制宗地草圖，填寫地籍調(diào)查表。④內(nèi)業(yè)整理。采用幾何圖形綜合法量算宗地面積。⑤成果入庫(kù)。對(duì)調(diào)查過(guò)程中形成的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行處理和編號(hào)并對(duì)應(yīng)掛入數(shù)據(jù)庫(kù)。

(1)人工天測(cè)算。采用簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法對(duì)三元壩村、燕子壩村、陽(yáng)天坪村2717宗地進(jìn)行調(diào)查，總工天數(shù)為612人工天。任務(wù)完成率=2717/612=4.44宗/人工天。

(2)成本測(cè)算。按照現(xiàn)時(shí)市場(chǎng)情況，人工天的成本為300元（含工資、勞動(dòng)保護(hù)、三險(xiǎn)一金、食宿、交通等）。則每宗地的人工成本為：300/4.44=67.57元/宗。

(3)市場(chǎng)價(jià)格測(cè)算。市場(chǎng)價(jià)格=成本價(jià)格+稅費(fèi)+管理費(fèi)（含測(cè)量設(shè)備、接待、車輛等）+合理利潤(rùn)，不含基礎(chǔ)圖件資料、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的費(fèi)用和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村參與人員的協(xié)作費(fèi)用。稅費(fèi)為市場(chǎng)價(jià)格的8.5%，管理費(fèi)為市場(chǎng)價(jià)格的10%（無(wú)RTK接收機(jī)和全站儀），合理利潤(rùn)為市場(chǎng)價(jià)格的10%。則2012年市場(chǎng)價(jià)格=67.57/（1-0.085-0.10-0.1）=94.50元/宗。按照6%的還原利率，2016年其價(jià)格為94.50×(1+4×0.06)=117.18元/宗。

3.2 數(shù)字地籍調(diào)查法

數(shù)字地籍調(diào)查法的主要思路是基于GPS-CORS基站，采用網(wǎng)絡(luò)RTK方法，布設(shè)兩個(gè)以上相互通視的圖根控制點(diǎn)，依據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)程和法規(guī)完成實(shí)驗(yàn)區(qū)宅基地地籍調(diào)查工作。主要工作流程：①基礎(chǔ)資料收集。包括原始地籍檔案、土地登記臺(tái)賬、土地證、建房許可證發(fā)放臺(tái)賬等。②地籍測(cè)量。對(duì)集體土地使用權(quán)開(kāi)展地籍測(cè)量，包括RTK圖根控制測(cè)量，同時(shí)與宗地原始發(fā)證信息進(jìn)行比對(duì)，重點(diǎn)關(guān)注信息不一致處。③內(nèi)業(yè)整理。制作1∶1000比例尺圖紙，同時(shí)將原發(fā)證地籍檔案進(jìn)行數(shù)字化存儲(chǔ)，并與測(cè)量和調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，將原來(lái)合格發(fā)證數(shù)據(jù)在圖上進(jìn)行界址描繪，形成發(fā)證面積。不匹配宗地按現(xiàn)狀進(jìn)行宗地設(shè)置。④宗地統(tǒng)一編碼。以新測(cè)量形成的圖紙為基礎(chǔ)，與所有權(quán)確權(quán)形成的村界套合，按照宗地統(tǒng)一編碼規(guī)則進(jìn)行全圖編號(hào)，并按現(xiàn)狀量算宗地占地面積。⑤審核入庫(kù)。核對(duì)新宗地號(hào)和原發(fā)證地籍檔案的權(quán)利人、地址對(duì)應(yīng)關(guān)系，確認(rèn)無(wú)誤后將圖形、檔案掛入庫(kù)內(nèi)，建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)。

(1)人工天測(cè)算。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，調(diào)查聚集居民點(diǎn)的宗地?cái)?shù)為2717宗，總工天數(shù)794人工天。則任務(wù)完成率=2717宗/794人工天=3.42宗/人工天。

(2)成本測(cè)算。按照現(xiàn)時(shí)市場(chǎng)情況，人工天的成本為300元（含工資、勞動(dòng)保護(hù)、三險(xiǎn)一金、食宿、交通等）。則每宗地的成本為：300/3.42=87.72元/宗。

(3)市場(chǎng)價(jià)格測(cè)算。市場(chǎng)價(jià)格=成本價(jià)格+稅費(fèi)+管理費(fèi)（含測(cè)量設(shè)備、接待、車輛等）+合理利潤(rùn)，不含基礎(chǔ)圖件資料、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的費(fèi)用和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村參與人員的協(xié)作費(fèi)用。稅費(fèi)為市場(chǎng)價(jià)格的8.5%，管理費(fèi)為市場(chǎng)價(jià)格的15%，合理利潤(rùn)為市場(chǎng)價(jià)格的10%。則2012年市場(chǎng)價(jià)格=87.72/(1-0.085-0.15-0.1)=131.91元/宗。按照6%的還原利率，2016年其價(jià)格為131.91×（1+4×0.06）=163.57元/宗。

4 宅基地權(quán)屬調(diào)查存在的問(wèn)題

在對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)宅基地權(quán)屬調(diào)查中，存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

(1)地廣人稀，空宅多。整個(gè)實(shí)驗(yàn)范圍為5784.12hm2，宗地?cái)?shù)只有2717宗，且多分散在山區(qū)中。在進(jìn)行地籍調(diào)查時(shí)，需徒步到達(dá)每家開(kāi)展工作，耗時(shí)耗力。調(diào)查人員通過(guò)土地利用分布圖和詢問(wèn)的方式進(jìn)行房屋概略定位、查找，到達(dá)后經(jīng)常發(fā)現(xiàn)該房屋長(zhǎng)年無(wú)人居住，甚至房屋已經(jīng)坍塌，核查宗地權(quán)利人信息困難。

(2)地籍檔案陳舊不全。從1985年第一次個(gè)人宅基地清理工作開(kāi)始至今陸續(xù)有發(fā)證，恩施市農(nóng)村宅基地土地登記發(fā)證率已達(dá)到95%左右，但由于時(shí)間跨度大，缺乏系統(tǒng)性推進(jìn)，地籍檔案存在重復(fù)、不全、缺乏現(xiàn)勢(shì)性等問(wèn)題。

(3)信息收集困難。實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)約有50%左右的人長(zhǎng)期在外務(wù)工，使得權(quán)屬人信息、權(quán)屬證明收集存在困難，家中老人對(duì)多宗共墻分界線指界不夠準(zhǔn)確，為日后權(quán)屬糾紛埋下隱患。

5 結(jié)論和建議

通過(guò)采用數(shù)字地籍調(diào)查法和簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法，對(duì)恩施市三岔鄉(xiāng)三元壩村、燕子壩村、陽(yáng)天坪村共2717宗地進(jìn)行宅基地調(diào)查實(shí)驗(yàn)，兩種調(diào)查方法成果均滿足土地確權(quán)登記發(fā)證要求。從任務(wù)完成效率上看，簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法為4.44宗/人工天，數(shù)字地籍調(diào)查法為3.42宗/人工天，簡(jiǎn)易方法比數(shù)字方法效率要高30%；從費(fèi)用效率上看，簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法的市場(chǎng)價(jià)格為117.18元/宗，數(shù)字地籍調(diào)查法的市場(chǎng)價(jià)格為163.57元/宗，簡(jiǎn)易地籍調(diào)查方法比數(shù)字地籍調(diào)查法的費(fèi)用要低40%。恩施市總宅基地?cái)?shù)約20萬(wàn)宗，按此推算，采用簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法可節(jié)約8000人工天，節(jié)省費(fèi)用約927萬(wàn)元。簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法無(wú)需精密儀器，測(cè)量方法簡(jiǎn)單，可操作性強(qiáng)，效率較高，成本低。所以，采用簡(jiǎn)易地籍調(diào)查法進(jìn)行山區(qū)地區(qū)宅基地地籍調(diào)查更具有可行性。對(duì)于平原聚集型居民點(diǎn)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高，宜采取數(shù)字地籍調(diào)查法。

為提高宅基地地籍調(diào)查效率，通過(guò)對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)地籍調(diào)查問(wèn)題的分析及工作總結(jié)，提出以下建議：①充分發(fā)動(dòng)群眾和依靠村干部，建立確權(quán)登記發(fā)證的聯(lián)絡(luò)平臺(tái)；②對(duì)已發(fā)證登記宅基地，在開(kāi)展調(diào)查前收集全部發(fā)證資料，如土地證、建房許可證臺(tái)賬等；③以村民小組為基本單位開(kāi)展地籍調(diào)查，依據(jù)小組發(fā)證姓名列表，在駐村干部帶領(lǐng)下逐一核實(shí)宅基地信息，盡可能查看百姓手中的土地使用證，重點(diǎn)關(guān)注發(fā)證號(hào)、最新發(fā)證日期、權(quán)利人和實(shí)際使用權(quán)面積情況等信息，并對(duì)相關(guān)資料及身份證明拍照留存，對(duì)共有使用權(quán)宗地必須進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指界確認(rèn)；④在圖件制作、對(duì)檔上線工作中充分利用電子表格統(tǒng)計(jì)工具，以便對(duì)宗地檔案信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析。

[1]TD1001-2012,地籍調(diào)查規(guī)程[S].

[2]詹長(zhǎng)根,唐祥云,劉麗.地籍測(cè)量學(xué)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2007.

[3]李俊輝,趙絨絨.泰州市海陵區(qū)城鎮(zhèn)地籍調(diào)查技術(shù)方法探討[J].現(xiàn)代測(cè)繪,2014,37(3):41-43.

[4]朱小兵,馮潔,欒衛(wèi)東.農(nóng)村地籍調(diào)查技術(shù)方案探討——以北京市百善鎮(zhèn)試點(diǎn)為例[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版),2006,28(S1):209-2012.

[5]詹長(zhǎng)根.關(guān)于地籍測(cè)量幾個(gè)前沿問(wèn)題的思考[C]//《測(cè)繪通報(bào)》測(cè)繪科學(xué)前沿技術(shù)論壇摘要集.北京:測(cè)繪出版社,2008.

[6]于福玖.數(shù)字化測(cè)量技術(shù)在地籍調(diào)查工作中的應(yīng)用[J].測(cè)繪與空間地理信息,37(2):193-195.

[7]曹泉根.在農(nóng)村村莊地籍調(diào)查中采用航空攝影測(cè)量技術(shù)方法的應(yīng)用研究[J].現(xiàn)代測(cè)繪,2012,35(5):51-53.

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[9]馬海濤,汪繼偉.基于無(wú)人機(jī)開(kāi)展村莊地籍調(diào)查精度的可行性研究[J].科技資訊,2012(2):94-95.

[10]潘家文,程曉勇,米國(guó)慶,等.基于“3S”技術(shù)的北京市農(nóng)村地籍調(diào)查技術(shù)方法研究——以懷柔區(qū)試點(diǎn)為例[J].測(cè)繪與空間地理信息,2009(4):54-59.

Discussion on the Method for Carrying out Cadastral Investigation ofRural Homestead in Mountainous Regions

WU Cuifen1, ZHAN Changgen2, WU Yi2
(1.Enshi Municipal Bureau of Land and Resources, Enshi Hubei 445000, China; 2.School of Resource and Environmental Sciences, Wuhan University, Wuhan Hubei 430079, China)

In order to increasing the effciency of cadastral investigation of rural homestead in mountainous regions, and promoting the work of confrming right,registration and certifcation with regard to the rural collective land,this paper, through taking three administrative villages of Sancha town in the city of Enshi as an example,holds an inquiry into rural homestead by adopting simple cadastral survey and digital cadastral survey, and analyzes the problems that we face in this work.The results show that on the premise of meeting the requirements of right verification, registration and certification of homestead,simple cadastral survey can save 40% of the expense, and increase 30%ofeffciencyrelative tothe digital cadastral survey.Furthermore, it is possible for us to survey the homestead in mountainous areas by using the method of simple cadastral survey, and itmay also provide reference meanings for the work carried in similar areas.

mountains areas; homestead investigation; simple cadastral survey; digital cadastral survey

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）05-0059-03

2016-02-25；

2016-03-29

吳翠芬(1970-)，女，湖北省恩施市人，恩施市國(guó)土資源局土地管理工程師，大學(xué)本科，主要從事地政地籍管理工作。