*菲律賓監(jiān)察專員制度述評——兼論對我國反腐機制的啟示

陳　菲

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

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*菲律賓監(jiān)察專員制度述評
——兼論對我國反腐機制的啟示

陳菲

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

摘要：菲律賓監(jiān)察專員制度建立于1973年，其制度設(shè)計的主要目的在于遏制菲律賓盛行的腐敗之風(fēng)。監(jiān)察專員在財政、人事上獨立于政府，甚至享有司法豁免權(quán)。監(jiān)察專員制度有別于歐洲式的監(jiān)察專員制度，而與我國反腐機構(gòu)較為類似，其職能主要包括受理投訴、紀(jì)律處分、案件調(diào)查及提起公訴等。具體在實施過程中，菲律賓監(jiān)察專員制度表現(xiàn)出較好的效果，但也存在諸多不足，尤其是無法解決監(jiān)督者自身違法的問題。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)察;監(jiān)察專員;預(yù)防腐敗;反腐制度

監(jiān)察專員制度是菲律賓政府的一項重要政治安排，它最初由菲律賓1973年的憲法所確定，并在1986年憲法中重新作了規(guī)定。相較于歐洲國家的監(jiān)察專員制度，它將反腐敗問題作為制度設(shè)計的重心，而不再只是局限于對不當(dāng)行政行為的救濟。

一、菲律賓監(jiān)察專員制度的背景及產(chǎn)生過程

菲律賓共和國(The Republic of The Philippines)是由呂宋、米沙鄢和棉蘭老島三大部分組成，其政治制度源自殖民時期的統(tǒng)治秩序，被稱為“西方民主在亞洲的窗口”。由于其民主制度設(shè)計與封建制的社會基礎(chǔ)之間嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，助長了腐敗的滋生，但又為監(jiān)察專員制度的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。

(一)菲律賓監(jiān)察專員制度的歷史背景

菲律賓監(jiān)察專員制度的歷史背景非常復(fù)雜，它雖然建立了西方制度，但并未更改其傳統(tǒng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和腐敗盛行的社會基礎(chǔ)。在這個意義上，菲律賓的監(jiān)察專員制度是西方制度與東方傳統(tǒng)交融的產(chǎn)物。

1.殖民歷史締造的西方制度

菲律賓在歷史上經(jīng)歷了數(shù)百年的殖民統(tǒng)治，1521年，麥哲倫率領(lǐng)西班牙遠(yuǎn)征隊到達(dá)菲律賓群島。此后，西班牙對菲律賓進行了長達(dá)三百多年的殖民統(tǒng)治[1]48。在此期間，西班牙在菲律賓開設(shè)了大量學(xué)校，推行西班牙文化和傳播基督教義[1]147，使得天主教成為菲律賓的主要宗教。1898年6月12日，菲律賓宣布獨立并成立共和國，但隨即就被美國占領(lǐng)。1946年7月4日，菲律賓再次獨立。然而，經(jīng)過近50年的占領(lǐng)(1942年至第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時，菲律賓被日本短暫占領(lǐng))，美國在菲律賓建立起了一整套所謂的“美式民主”制度。同時，美國的生活方式、文化教育、思想意識、價值觀念等也傳播到菲律賓，滲透到菲律賓社會生活的各個方面[2]61。

2.家族傳統(tǒng)滋長的政治腐敗

美國的占領(lǐng)，使得菲律賓成為一個所謂“西方國家在東方的樣本”[3]，但其仍然無法徹底改變菲律賓的經(jīng)濟基礎(chǔ)及相應(yīng)的社會傳統(tǒng)。菲律賓在獨立之前是一個以農(nóng)業(yè)為主的國家，經(jīng)土地兼并導(dǎo)致財富與權(quán)力高度集中，家族政治、寡頭政治的盛行與政治動蕩，致使社會嚴(yán)重的不穩(wěn)定，并形成了所謂的“政治王朝”(political dynasty)——在美國中情局看來，這是菲律賓人典型的政治生活方式，“不是按照原則、制度和組織，而是根據(jù)能夠給個人或其家庭帶來利益的個人聯(lián)系”來參與政治的[4]36。如此一來，腐敗自然成為菲律賓的一個極為嚴(yán)重的社會問題。政治王朝要保持自身的經(jīng)濟地位，就必須維護土地政策，因此急切地希望掌控政府，當(dāng)有些人在政治王朝的支持下當(dāng)選為官員之后，也自然要謀求所屬政治王朝的更多利益。事實上，在較近的幾任總統(tǒng)當(dāng)中，除阿基諾夫人(1986-1992年)、拉莫斯(1992-1998年)沒有被指控貪腐外，馬科斯(1965-1986年)、埃斯特拉達(dá)(1998-2001年)都因貪腐被調(diào)查，埃斯特拉達(dá)更是被判終身監(jiān)禁。2010年卸任的阿羅約夫人(2001-2010年)也同樣卷入貪污丑聞當(dāng)中。

(二)菲律賓監(jiān)察專員制度的形成

1.菲律賓監(jiān)察專員制度的源起

菲律賓人民推翻西班牙殖民政權(quán)之后，于1898年6月23日成立了共和國政府，同時發(fā)布了一項法令，設(shè)立常設(shè)委員會( Permanent Commission)，由副總統(tǒng)主持，來監(jiān)督所有經(jīng)過省議會審理過的針對部門官員和省、市官員的上訴案件。在1899年菲律賓制定的憲法中，這個常設(shè)委員會被保留，并被視為監(jiān)察專員署的最早源起。

1973年修訂的憲法，設(shè)立了名為Sandiganbayan的反貪污法庭以及名為Tanodbayan的監(jiān)察專員署。Tanodbayan專門受理和調(diào)查針對公共部門(包括政府所有或控制的公司)的投訴，提出恰當(dāng)?shù)慕ㄗh，并在符合條件的案件中對刑事、民事和行政案件進行調(diào)查、起訴。

2.菲律賓監(jiān)察專員制度的產(chǎn)生

1986年，菲律賓人民在阿基諾夫人的領(lǐng)導(dǎo)下推翻了馬科斯政權(quán)，并由制憲委員會制定新憲法。該憲法并未廢止“Tanodbayan”制度，而給了它一個新的英文名字——“監(jiān)察專員”(ombudsman)。該憲法第11章第5條規(guī)定：“……設(shè)立獨立的監(jiān)察專員署”。該署由被稱為“Tanodbayan”的監(jiān)察專員、總務(wù)副專員和分別駐在呂宋、米沙鄢和棉蘭老島的副專員組成，規(guī)定上述每個地區(qū)至少要有一名副專員。同時，還可以單獨任命一個軍務(wù)副專員。

原先的Tanobayan的名稱仍然交給了監(jiān)察專員，但其職權(quán)則實際轉(zhuǎn)移給了監(jiān)察專員署領(lǐng)導(dǎo)下的特別檢察官。1986年憲法第11章第7條規(guī)定：“現(xiàn)有的‘Tanodbayan’今后改稱為特別檢察官署繼續(xù)存在，除應(yīng)由本憲法新設(shè)立的監(jiān)察專員署行使的權(quán)力之外，該機構(gòu)依法行使現(xiàn)有或其后法律所賦予的權(quán)力?！贝送?，1987年菲律賓憲法第11章“公職人員的責(zé)任”，用10個條文(包含上述第5條和第7條)確立了申訴專員制度的基本框架，其內(nèi)容主要包括監(jiān)察專員署的組織機構(gòu)、職權(quán)范圍和經(jīng)費保障等。

1987年7月24日，阿基諾總統(tǒng)簽署了第243號行政命令，正式設(shè)立了憲法中規(guī)定的監(jiān)察專員署。1988年5月12日，第一任申訴專員、總務(wù)副專員接到任命，這一天也被視為申訴專員署的誕生紀(jì)念日。為了落實這項法律，菲律賓國會參眾兩院于1989年通過了《監(jiān)察專員法》，對監(jiān)察專員的組織形式等進行了更加明確、系統(tǒng)的規(guī)定。

二、菲律賓監(jiān)察專員制度的內(nèi)容

菲律賓1989年通過的《監(jiān)察專員法》中，監(jiān)察專員制度主要包括如下幾個方面的內(nèi)容。

(一)監(jiān)察專員署的地位

第一，財政獨立。監(jiān)察專員及副專員分別具有與憲法委員會主席、成員同等的職級、工資及待遇。其工資在任期內(nèi)不得削減。監(jiān)察專員署的公訴人員、調(diào)查人員及法律顧問的工資不少于政府內(nèi)任何同等職位人員的工資。

第二，人事獨立。監(jiān)察專員、副專員和特別檢察官的任期均為7年，不得連任。同時，監(jiān)察專員的離職應(yīng)按照憲法第11章之規(guī)定，由眾議院根據(jù)彈劾程序進行，其離職理由包括犯有違憲、叛國、受賄、貪污、腐敗，以及其他重罪或喪失公眾信任等。另外，如果副專員和特別檢察官發(fā)生這些離職事由之時，則由總統(tǒng)依據(jù)恰當(dāng)?shù)某绦蛴枰悦饴殹?/p>

第三，司法豁免。針對監(jiān)察專員依據(jù)監(jiān)察專員法所進行的調(diào)查事項，任何法院不得發(fā)出禁止令加以延遲，除非有表面證據(jù)證明該調(diào)查事項已經(jīng)超出了監(jiān)察專員署的管轄權(quán)；此外，除最高法院可就單純的法律問題進行聆訊以外，任何針對監(jiān)察專員做出決定或查明事實的上訴或申請，法院不得受理。

(二)監(jiān)察專員署的機構(gòu)設(shè)置

第一，監(jiān)察專員、副專員、特別檢察官的設(shè)置與任命。根據(jù)1989年《監(jiān)察專員法》之規(guī)定，監(jiān)察專員署的最高首長是監(jiān)察專員，副手為副專員和特別檢察官。從其任命方式來看，其身份均為政務(wù)官。在該機構(gòu)成立之初，所有人員由總統(tǒng)在一個由司法與律師理事會提供的不少于21名候選人的名單中擇選任命，其后但凡出現(xiàn)缺額，總統(tǒng)應(yīng)在三個月內(nèi)，從一個不少于3名候選人的名單中擇選任命。這些人員包括監(jiān)察專員、總務(wù)副專員、呂宋副專員、米沙鄢副專員、棉蘭老島副專員、軍務(wù)副專員和特別檢察官。監(jiān)察專員、總務(wù)副專員、呂宋副專員和軍務(wù)副專員在大馬尼拉設(shè)置官署；米沙鄢副專員在宿霧市設(shè)置官署；棉蘭老島副專員在達(dá)沃市設(shè)置官署。此外，菲律賓政府于2008年增設(shè)了一個環(huán)境監(jiān)察專員，以督促地方政府保護環(huán)境、減少污染。

第二，監(jiān)察專員、副專員和特別檢察官的任職限制。挑選監(jiān)察專員、副專員、特別檢察官，規(guī)定年齡必須是在40歲以上的、出生于菲律賓的本國公民，正直誠懇、自主獨立，具備菲律賓法律執(zhí)業(yè)資格，在菲律賓從事10年及以上的法官或其他法律業(yè)務(wù)工作，同時不能是任何即將進行的國家或地方選舉的候選人。監(jiān)察專員、副專員、特別檢察官，在其任期內(nèi)不得兼任其他官職，不得直接或間接從事其他職業(yè)，參與經(jīng)營活動，不得與政府及其所屬部門、代理機構(gòu)或其他政府單位(包括政府擁有或控制的公司及其所屬機構(gòu)等)之間因簽訂合同，獲得特許權(quán)利、特別待遇而發(fā)生經(jīng)濟聯(lián)系，必須嚴(yán)格避免在其執(zhí)行職務(wù)過程中出現(xiàn)利益沖突。上述人員在離開現(xiàn)有職務(wù)之后，不得徑行擔(dān)任任何其他職務(wù)，在離開原崗位之后2年內(nèi)不得在監(jiān)察專員署出庭或辦理業(yè)務(wù)。

第三，其他官員和雇員的任免。監(jiān)察專員署的其他官員和雇員的職務(wù)為事務(wù)官。監(jiān)察專員負(fù)責(zé)核準(zhǔn)和規(guī)定監(jiān)察專員署(包括特別檢察官署)的機構(gòu)設(shè)置和編制安排，并根據(jù)文職人員法、法規(guī)、規(guī)章等任命監(jiān)察專員署(包括特別檢察官署)的所有官員和雇員。此外，為了調(diào)查案件之必需，監(jiān)察專員可以以其官署人員和(或)委任任何由財政負(fù)擔(dān)的國家檢察官或政府服務(wù)部門的律師作為特別調(diào)查員或檢察官，輔助特定案件的調(diào)查與起訴，被委任的輔助人員必須由監(jiān)察專員監(jiān)督與管理。

(三)監(jiān)察專員署的職權(quán)職責(zé)

根據(jù)菲律賓《憲法》第13條和《監(jiān)察專員法》的規(guī)定，監(jiān)察專員享有如下職權(quán)職責(zé)。

第一，受理投訴。監(jiān)察專員所受理的投訴包括但不限于以下形式的作為或不作為：(1)違反法律、法規(guī)的行為；(2)不合理、不公平、殘暴的或歧視性的行為；(3)雖然行為本身符合法律規(guī)定，但超越了作出機關(guān)的固有職權(quán)；(4)適用法律錯誤或事實不清；(5)雖未違背裁量之權(quán)限要求，但不具備裁量理由之正當(dāng)性；(6)其他不合比例的、不道德的或有失公正的行為。

然而，如有以下幾種情形，監(jiān)察專員署則無須就關(guān)于作為或不作為的投訴展開調(diào)查：(1)投訴已由其他司法或者準(zhǔn)司法主體予以適當(dāng)救濟；(2)投訴超出了監(jiān)察專員署的管轄權(quán)范圍；(3)投訴所涉及事項缺乏處理價值、輕微瑣碎或不可信；(4)投訴人與被投訴事項之間沒有充分的個人利益；(5)投訴人未能在相關(guān)作為或不作為發(fā)生之日起一年內(nèi)提出投訴的。

第二，紀(jì)律處分權(quán)。監(jiān)察專員署具有極為寬泛的紀(jì)律處分權(quán)，對所有政府及其所屬部門、單位、代理機構(gòu)中經(jīng)選舉產(chǎn)生和任命產(chǎn)生的官員均具有紀(jì)律處分權(quán)，其中包括內(nèi)閣官員、地方政府官員、政府所有或控制的公司及其下屬部門的雇員；然而，只能通過彈劾方得撤職的官員、議會成員和司法官員并不包括在內(nèi)。同時，監(jiān)察專員還可以督促相關(guān)官員，對犯有過錯或玩忽職守的公職人員或雇員采取措施，進行撤職、停職、降級、罰款、警告或起訴，并確保該相關(guān)官員服從該決定；如果任何相關(guān)官員缺乏正當(dāng)理由而拒絕執(zhí)行或不遵守監(jiān)察專員的這一督促決定，其將得到相應(yīng)的紀(jì)律處分。

第三，調(diào)查權(quán)。針對涉及官員作為或不作為的一切形式的投訴，監(jiān)察專員署必須受理。監(jiān)察專員署可以基于投訴，也可以由其自身啟動一項調(diào)查。在有當(dāng)事人投訴的情況下，監(jiān)察專員應(yīng)在受理投訴后立即展開調(diào)查，如發(fā)現(xiàn)該事項完全沒有事實依據(jù)，應(yīng)立即停止該項調(diào)查，告知投訴人并說明理由。如發(fā)現(xiàn)該事項需要進一步調(diào)查，則必須首先提供給被調(diào)查的政府官員或雇員一個關(guān)于投訴的摘要，并要求其在收到該摘要后72小時內(nèi)作出書面答辯。監(jiān)察專員在得到授權(quán)的情況下，也有權(quán)對只能依彈劾罷免的官員的任何重大不當(dāng)行為展開調(diào)查，但該調(diào)查的目的是為了查證某項彈劾事由。

第四，公訴權(quán)。特別檢察官的身份是申訴專員署內(nèi)的公訴人，特別檢察官署在監(jiān)察專員的監(jiān)督管理之下，經(jīng)監(jiān)察專員授權(quán)，有權(quán)對由反貪污法庭(Sandiganbayan)管轄的犯罪案件進行初審，并向反貪污法庭提起公訴；在訴訟中，特別檢察官署有權(quán)進行辯訴。

第五，建議權(quán)。根據(jù)《監(jiān)察專員法》的規(guī)定，監(jiān)察專員有權(quán)檢查政府中存在的效能低下、形式主義、管理不善、虛偽詐欺、腐化墮落的原因，并為消除這些現(xiàn)象，維護政府部門的公正和高效能提出正式建議。如果監(jiān)察專員認(rèn)為一部法律或其中的部分條款不公平或不公正，他應(yīng)當(dāng)向總統(tǒng)和國會建議對該法進行修改或廢除。

(四)監(jiān)察專員制度的實施情況

菲律賓的監(jiān)察專員制度自實施以來，在防治腐敗方面發(fā)揮了重要作用。

2011年，監(jiān)察專員署收到16 987件新投訴，展開偵查的案件4 819件，其中約30%的案件進入刑事程序；審查行政案件4 680件，其中在約25%的案件中作出了行政處分，在297例案件中作出了開除公職的處罰。同時，監(jiān)察專員還對435名政府官員、雇員進行了生活方式調(diào)查，其中發(fā)現(xiàn)了39件刑事案件和32件行政案件[5]。

2012年，監(jiān)察專員署偵查案件3 168件，與此前積壓的案件累計，共有8 537起案件在偵查程序中，其中38.3%的案件(3 271起)得到處理，在這些案件中又有21%的案件進入刑事程序。監(jiān)察專員署審查行政案件3 461件，與此前積壓的案件累計，共有7 862件案件在審查程序中，其中同樣有21%的案件進行了行政處分。同時，監(jiān)察專員還對375名政府官員、雇員進行了生活方式調(diào)查[6]。

2013年，是監(jiān)察專員署成立25周年紀(jì)念年，監(jiān)察專員署為此進行了大量紀(jì)念活動和宣傳活動，對廉政文化和自身業(yè)績進行宣傳。在這一年，監(jiān)察專員署還對961例刑事案件進行起訴；在188起行政案件中，監(jiān)察專員署對政府官員處以開除公職的行政處分。同時，監(jiān)察專員還對313名政府官員、雇員進行了生活方式調(diào)查[7]。

三、菲律賓監(jiān)察專員制度的借鑒與反思

菲律賓監(jiān)察專員制度存在優(yōu)勢，亦存在明顯的問題。就正反兩方面而言，菲律賓的監(jiān)察專員制度可以為我國的反腐敗機制提供如下借鑒。

(一)菲律賓監(jiān)察專員制度的借鑒

就制度本身而言，菲律賓監(jiān)察專員制度實際上是一個設(shè)計良好的反腐敗制度，這也使其替代了該制度之前紛繁復(fù)雜的反腐敗機制，成為一個長期有效的機制。

第一，維持反腐敗機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。菲律賓監(jiān)察專員在財政、人事等問題上獨立于政府部門，未經(jīng)議會彈劾，不得解職。正是由于這一獨立性，菲律賓的監(jiān)察專員不論面對何種復(fù)雜的政治情勢，均可進行迅速、高效的調(diào)查。譬如，菲律賓第13任總統(tǒng)埃斯特拉達(dá)于2001年1月20日被最高法院剝奪總統(tǒng)權(quán)力后，監(jiān)察專員署即成立了一個5人調(diào)查組，對其涉嫌違法的行為展開調(diào)查[7]。最終，監(jiān)察專員以貪污罪(plunder)和偽證罪向反貪污法庭提起了公訴，判處埃斯特拉達(dá)終身監(jiān)禁。顯然，針對這種復(fù)雜案件的調(diào)查，需要反腐敗機構(gòu)具有相應(yīng)的獨立性和權(quán)威性。就我國目前情況而言，包括紀(jì)委、檢察院在內(nèi)的反腐敗機構(gòu)雖然具有相對的獨立性，但仍在相當(dāng)程度上受制于領(lǐng)導(dǎo)意志，也無法與其他機構(gòu)之間保持較為超然的監(jiān)督關(guān)系。

第二，保證反腐敗機構(gòu)調(diào)查的全面性。菲律賓監(jiān)察專員能夠?qū)φ賳T、雇員進行全面調(diào)查，甚至能夠?qū)ζ渌^“生活方式”進行調(diào)查。這種調(diào)查的開展，實際上是對官員、雇員經(jīng)濟狀況的監(jiān)督，從而有利于發(fā)現(xiàn)官員的腐敗線索，產(chǎn)生對腐敗分子的威懾。對我國而言，各反腐敗機構(gòu)的機制不健全，對于腐敗線索的挖掘仍然存在諸多問題。

第三，強化制度創(chuàng)新，實現(xiàn)預(yù)防腐敗職能。為了預(yù)防犯罪，監(jiān)察專員署開展了廉潔性反思計劃(Integrity Development Review(IDR) program)，有關(guān)機構(gòu)需要對該機構(gòu)中的組織機構(gòu)、體制因素和工作程序(structure,systems & procedures)進行反思，以確定其中可能導(dǎo)致腐敗的危險因素。有關(guān)機構(gòu)因此會采取一些對應(yīng)措施，以預(yù)防腐敗。關(guān)于制度設(shè)計上的改革創(chuàng)新問題，我國雖日趨重視，但仍然存在諸多不足，這不利于堵住制度上的漏洞，避免同類案件的反復(fù)發(fā)生。

(二)菲律賓監(jiān)察專員制度的反思

菲律賓監(jiān)察專員制度面臨一切監(jiān)察制度所共同面對的問題：誰來監(jiān)督這些監(jiān)督者？2010年發(fā)生的副監(jiān)察專員解職案就非常清楚地反映了這一問題：門多薩曾在馬尼拉當(dāng)了多年警察，在2008年伙同4名同僚敲詐一名賓館廚師而遭解職。門多薩指控，副監(jiān)察專員岡薩雷斯曾向他索取15萬比索的賄賂，作為撤銷對他解職訴訟的交換條件，但該指控并未得到相關(guān)部門的處理。2010年8月23日，門多薩在首都馬尼拉持槍劫持一輛載25人的旅游客車，其中包括22名中國香港居民。該事件最終導(dǎo)致8人死亡，2人重傷[8]。事件發(fā)生后，菲律賓總統(tǒng)府對該案進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)岡薩雷斯在該事件的處理過程中存在“不尋常且不正當(dāng)”的拖延，明顯“玩忽職守”[9]。2011年4月1日，副監(jiān)察專員岡薩雷斯被總統(tǒng)解職，但這一解職決定遭到時任監(jiān)察專員古鐵雷斯的強烈抵制。然而，有鑒于這一事件造成的極惡劣的國際影響，古鐵雷斯最終遭到國會兩院彈劾，于5月6日辭職。此后，新任監(jiān)察專員奧蘭多·卡西米羅正式下令停止岡薩雷斯的職務(wù)。這一事件反映了菲律賓監(jiān)察專員制度的深層問題，也就是監(jiān)察專員僅在極特殊的情況下才可能受到有效制約。比較而言，西方國家的監(jiān)察專員制度所面對的是國家元首或者議會，這些組織和機構(gòu)都有一定的民意基礎(chǔ)，如果監(jiān)察專員工作情況不佳，將會導(dǎo)致相應(yīng)的政治后果，在這種政治壓力下，民意機構(gòu)會更加關(guān)注監(jiān)察專員的工作情況，監(jiān)察專員也會更加謹(jǐn)慎地履行職責(zé)?？梢哉f，監(jiān)察專員制度實施的好壞，最終取決于民主制度的實施狀況。菲律賓監(jiān)察專員制度作用在相當(dāng)程度上難以得到有效發(fā)揮，其主要障礙就在于其民主制度受制于國內(nèi)政治實際，監(jiān)察專員在一定程度上甚至成為官場傾軋的傀儡，甚至在腐敗洪流中也難以獨善其身。

對我國而言，對監(jiān)督者的監(jiān)督問題同樣存在。如何使紀(jì)檢監(jiān)察部門和檢察機關(guān)服從于民意，而不至于選擇性執(zhí)法，更不至于成為政治傾軋的工具？筆者認(rèn)為，應(yīng)從如下兩方面著手。

第一，推進紀(jì)檢監(jiān)察部門、檢察機關(guān)的信息公開，使其置于民眾監(jiān)督之下，消除民眾對其進行“選擇性反腐”的疑慮。較長一段時間來，有人對反腐敗的公正性和公信力提出質(zhì)疑，認(rèn)為反腐敗存在著某種“選擇性”問題，紀(jì)檢部門、檢察機關(guān)查不查、查到什么程度等等，都有一些成文或不成文的規(guī)矩。一些人甚至認(rèn)為，只要“站好了隊”，就不怕紀(jì)檢監(jiān)察部門查，那些腐敗落馬的不過是因為權(quán)力斗爭失敗罷了。要遏制這種風(fēng)氣，必須做到除惡務(wù)盡，并且強化信息公開，方能有效地遏制腐敗情勢，消除人們對“選擇性反腐”的疑慮，形成良好的社會風(fēng)氣。

第二，要建立健全紀(jì)檢監(jiān)察部門、檢察機關(guān)工作的責(zé)任制度，強化其對黨委、人大負(fù)責(zé)的機制建設(shè)。紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)是負(fù)責(zé)黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法律監(jiān)督的專門機關(guān)，黨章和法律各自賦予其相應(yīng)的職責(zé)。這些機構(gòu)各自對相應(yīng)的黨委、人大負(fù)責(zé)，這意味著，相應(yīng)層級的黨委、人大對這些機構(gòu)的工作情況應(yīng)進行監(jiān)督。然而，基于案件保密的要求，黨委、人大對紀(jì)檢監(jiān)察部門、檢察機關(guān)的監(jiān)督往往缺乏力度。這就要求從程序入手，落實憲法和黨章規(guī)定的責(zé)任制度，規(guī)范好相應(yīng)細(xì)則，使紀(jì)檢監(jiān)察部門和檢察機關(guān)既不至于遭遇掣肘，又不至于脫離監(jiān)督。

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(編輯：陳鳳林)

A Review of the Ombudsman System of the Philippines——On the Enlightenment to the Anti-corruption System in China

CHEN Fei

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：The Ombudsman system of the Philippines was established in 1973, mainly aiming to curb the prevalent corruption in the Philippines. The Ombudsman in the Philippines is independent of the government both in finance and in personnel, and even enjoys the right of judicial immunity. It is different from those in Europe, but more similar to the anti-corruption organs in China. Its main functions include complaint receiving, disciplinary sanction, case investigation and prosecution etc. The ombudsman system of the Philippines shows good results in its implementation process, but there are also some problems, especially the unsolvable one that the ombudsmen themselves do something illegal.

Key words：administrative supervision; ombudsman; corruption prevention; anti-corruption system

中圖分類號：DF0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-5837(2016)01-0029-05

作者簡介：陳菲(1988- )，女，湖北孝感人，武漢大學(xué)博士生，主要從事行政法、行政訴訟法研究。

*收稿日期：2015-11-02