論我國古代地方行政監(jiān)察體制及其啟示

從寬基

南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210094

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》的通知，開啟了國家監(jiān)察體制改革的序幕，確定了我國新型地方行政監(jiān)察體制改革思路，在制度層面深化地方行政監(jiān)察制度改革。十九大報(bào)告中指出深化國家監(jiān)察體制改革，健全國家監(jiān)察體系，推進(jìn)地方監(jiān)察制度建設(shè)。本文旨在研究我國古代行政監(jiān)察制度基礎(chǔ)上，重點(diǎn)突出我國古代地方行政監(jiān)察制度的設(shè)計(jì)邏輯，梳理我國地方行政監(jiān)察制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)，為當(dāng)前我國地方行政監(jiān)察制度發(fā)展提供借鑒意義。

一、地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的歷史變遷

地方行政監(jiān)察制度是我國古代官僚政治的核心內(nèi)容之一，地方行政監(jiān)察制度設(shè)計(jì)成為維系統(tǒng)治的重要舉措，可以有效加強(qiáng)對地方的監(jiān)督與控制。地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)是地方行政監(jiān)察制度的主要內(nèi)容，不同的歷史時(shí)期的地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)各有不同，帶有各自時(shí)代特征。地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的變遷與地方行政制度相適應(yīng)，基本上滿足了中央政府對各級地方政府全面監(jiān)督的需要，在實(shí)踐中逐步走向成熟。[1]

秦始皇在地方設(shè)置監(jiān)郡御史，成為地方專職監(jiān)察職能的官員，代表中央監(jiān)察地方官員，從而實(shí)現(xiàn)中央監(jiān)察地方的制度設(shè)計(jì)。漢武帝改革和完善地方監(jiān)察制度，取消監(jiān)郡御史，在地方設(shè)立固定的十三部刺史，駐地專司監(jiān)察地方，監(jiān)管郡國一級官員，而對于縣級官員的監(jiān)察，由郡太守負(fù)責(zé)，具體由督郵對屬縣行使監(jiān)察權(quán)，分部行縣[2]，在地方上逐步形成兩層監(jiān)察體系，減少上級官員對于行政監(jiān)察事務(wù)的干擾。在中央設(shè)立監(jiān)察地方的機(jī)構(gòu)方面，隋朝設(shè)有司隸臺，成為專察地方的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，唐朝設(shè)有察院，并設(shè)監(jiān)察御史十五人，從第四人至第十五人，分察百僚，巡按州縣，實(shí)現(xiàn)對地方的行政監(jiān)察。宋朝將監(jiān)察權(quán)收歸中央，在地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)上，設(shè)立監(jiān)司與通判，具體負(fù)責(zé)地方的行政監(jiān)察事務(wù)，構(gòu)成地方兩級監(jiān)察體制。元朝在地方行政監(jiān)察制度上，仿地方行中書省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立行御史臺機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)大區(qū)監(jiān)察體制，行臺之下，設(shè)肅政廉訪司，成為地方基層監(jiān)察機(jī)構(gòu)。[3]明朝沿襲元朝監(jiān)察制度，在地方設(shè)立提刑按察使司，成為地方固定的主體監(jiān)察機(jī)關(guān)，直屬中央部門管理，并設(shè)立各道按察分司與府州縣按察分司，逐步構(gòu)建完善的地方行政監(jiān)察體系。清朝設(shè)置十五道監(jiān)察御史、督撫、按察使、道員等監(jiān)察官員，形成十五道監(jiān)察御史—督撫—按察使—巡道四級地方監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對地方的立體化監(jiān)察。

古代地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本上保持了垂直管理的模式，地方最高行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的長官一般由中央任免，在最大程度上減少了同級地方長官的干擾。從秦朝以來，我國地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)在具體的歷史時(shí)期有所不同，逐步構(gòu)建地方多級行政監(jiān)察體制，相應(yīng)在中央部門，開始設(shè)立具體負(fù)責(zé)地方行政監(jiān)察事務(wù)的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)對地方官員的監(jiān)督，從而形成從中央到地方統(tǒng)一垂直的行政監(jiān)察體制，同時(shí)劃分地方行政監(jiān)察區(qū)，突破傳統(tǒng)固定的行政區(qū)劃，建立跨區(qū)域的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，提高行政監(jiān)察的有效性。

二、地方行政巡察制度的發(fā)展

地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立在制度上實(shí)現(xiàn)對地方官員的行政監(jiān)察，但在具體實(shí)際操作中，會與地方行政官員產(chǎn)生利益勾結(jié)，很難實(shí)現(xiàn)對地方官員的監(jiān)督。為解決地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的制度缺陷，地方行政巡察制度實(shí)現(xiàn)了對地方行政監(jiān)察制度的有效補(bǔ)充。我國古代的行政巡察主要由皇帝親自帶領(lǐng)巡察官員或派遣相應(yīng)的監(jiān)察官員定期或不定期監(jiān)督地方官吏和檢查地方情況。[4]

漢武帝改革地方行政監(jiān)察制度，將地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)與行政巡察制度相融合，將全國劃分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，各監(jiān)察區(qū)設(shè)立刺史一人，定期巡察所轄監(jiān)察區(qū)，逐步形成中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)分區(qū)巡察地方制度。[2]在地方行政巡察制度上，隋朝設(shè)立巡察刺史十四人，專職巡察地方吏治，構(gòu)成自上而下的行政巡察制度。在地方行政巡察方面，唐朝仿前朝，具體劃分若干巡察區(qū)，建立和完善地方巡按制度，將地方巡察逐步實(shí)現(xiàn)制度化，形成了一種經(jīng)常性地方巡回監(jiān)察制度。監(jiān)司制度是宋朝地方巡察的重要制度設(shè)計(jì)，在地方設(shè)置諸路監(jiān)司，由監(jiān)司具體負(fù)責(zé)地方巡察事務(wù)，監(jiān)司定期出巡視察，一至兩年內(nèi)巡察完所轄地區(qū)。[5]元朝將全國劃分為二十二道監(jiān)察區(qū)，在每個(gè)監(jiān)察區(qū)內(nèi)設(shè)置一名提刑按察使(后稱為肅政廉訪使)，常駐地方，專職巡察，負(fù)責(zé)對所轄區(qū)域進(jìn)行經(jīng)常性巡察。[6]明朝在地方巡察工作中開始確立中央御史巡按制度，將全國劃分為十三個(gè)監(jiān)察巡視區(qū)，設(shè)置十三道監(jiān)察御史，從監(jiān)察御史中選派巡按御史。清朝設(shè)置都察院，都察院下設(shè)十五道監(jiān)察御史，負(fù)責(zé)巡察中央及地方官吏，加強(qiáng)對地方監(jiān)督。

地方行政巡察制度設(shè)計(jì)邏輯中，在具體監(jiān)察區(qū)的劃分上，突破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃方式，將全國劃分為若干的監(jiān)察區(qū)，建立跨區(qū)域的巡察區(qū)，避免行政巡察工作受到地方行政權(quán)力的干擾。在具體監(jiān)察官員的選派上，由中央負(fù)責(zé)對具體監(jiān)察區(qū)派遣監(jiān)察官員，實(shí)現(xiàn)對地方的經(jīng)常性巡察，從固定化官員設(shè)置走向臨時(shí)授權(quán)，最大程度上避免監(jiān)察官員與地方行政官員的利益勾連。

三、地方行政監(jiān)察法規(guī)的發(fā)展

地方行政監(jiān)察法規(guī)從法律意義上明確了地方官員具體的職責(zé)以及監(jiān)察內(nèi)容的主要構(gòu)成，為監(jiān)察官員具體的監(jiān)察行為提供必要的法律保障，同時(shí)給地方監(jiān)察官員提供了具體的法律標(biāo)準(zhǔn)，形成對于監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督，避免行政監(jiān)察權(quán)力的濫用，形成穩(wěn)定的行政監(jiān)察環(huán)境與有效的行政監(jiān)察體系。

秦朝在對地方官員行政監(jiān)察法規(guī)建設(shè)上比較寬泛，具體頒布了《察吏律令》，對“良吏”、“惡吏”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，在法律設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定了御史的權(quán)限，使監(jiān)察官員行為有相應(yīng)的法律依據(jù)。[7]漢武帝在推動地方刺史制度的基礎(chǔ)上，制定了《刺史六條》。唐代在加強(qiáng)地方行政監(jiān)察法規(guī)建設(shè)方面，以漢朝《刺史六條》為宗，制定了《監(jiān)察六條》，在監(jiān)察對象、要求、范圍、處理方式等方面均有具體規(guī)定，形成對地方監(jiān)察官員的約束作用，防止監(jiān)察權(quán)力的濫用。宋朝制定了包括《監(jiān)司互察法》、《大宋詔令》等地方行政監(jiān)察法規(guī)，促進(jìn)地方行政巡視監(jiān)察制度進(jìn)一步走向規(guī)范化和制度化的軌道。元朝行政監(jiān)察法規(guī)方面日臻完善，實(shí)現(xiàn)了實(shí)體法規(guī)范與程序法規(guī)范的融合：一是與行御史臺有關(guān)的監(jiān)察立法；一是與諸道察司有關(guān)的監(jiān)察立法。明朝在推動地方行政監(jiān)察制度改革的同時(shí)，進(jìn)一步完善了地方行政巡察工作法規(guī)，先后制定了《出巡相見禮儀》、《巡歷事例》、《奏請差點(diǎn)》以及御史回道考察之規(guī)定等系列地方行政巡察法規(guī)，明確劃定了中央和地方的行政巡察范圍。清朝在總結(jié)歷朝地方行政監(jiān)察法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，頒布了中國歷史上最完整的監(jiān)察法規(guī)《欽定臺規(guī)》。[8]

地方行政監(jiān)察法規(guī)的建設(shè)是我國地方行政監(jiān)察制度的主要內(nèi)容，適應(yīng)了中央政府加強(qiáng)對地方控制的需要，為實(shí)現(xiàn)對地方官員的全面監(jiān)督提供了法律保障。我國古代地方行政監(jiān)察法規(guī)建設(shè)，呈現(xiàn)出以下特征：第一，地方行政監(jiān)察法規(guī)是主要針對地方行政巡察制度制定的，為地方監(jiān)察官員具體行政巡察工作的職責(zé)與內(nèi)容提供必要法律支持；第二，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察官員的監(jiān)督，明確了監(jiān)察官的地位、職權(quán)、選用、監(jiān)察對象以及行使權(quán)力的方式和監(jiān)察紀(jì)律；第三，地方行政監(jiān)察法規(guī)在制定過程中，逐步實(shí)現(xiàn)了實(shí)體法規(guī)范與程序法規(guī)范的統(tǒng)一，行政監(jiān)察法規(guī)體系日臻完善。

四、對當(dāng)前我國地方行政監(jiān)察制度建設(shè)的啟示

我國古代地方行政監(jiān)察制度發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的歷史性發(fā)展，建立起了從一級監(jiān)察機(jī)構(gòu)

到四級監(jiān)察體系的制度變遷，基本上確定了跨區(qū)域監(jiān)察機(jī)構(gòu)，地方巡察工作基本上實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域的行政巡察制度，以保持行政巡察工作的獨(dú)立性，巡視官員從常態(tài)化制度設(shè)計(jì)到臨時(shí)授權(quán)，地方行政監(jiān)察法規(guī)對監(jiān)察官員具體的監(jiān)察內(nèi)容與方式進(jìn)行嚴(yán)格而又明確的規(guī)定，確保監(jiān)察行為做到有法可依，避免了地方行政監(jiān)察法規(guī)與地方行政監(jiān)察體制相脫節(jié)。為推動地方行政監(jiān)察制度建設(shè)，需要從以下幾個(gè)方面著手：

第一，推動地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)變革。在地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)上，充分考慮到地方社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況以及對地方行政監(jiān)察工作的思考，創(chuàng)新地方行政監(jiān)察體制，完善地方四級行政監(jiān)察制度體系，逐步建立垂直監(jiān)察職能管理機(jī)制，建立集中統(tǒng)一的監(jiān)察職能機(jī)構(gòu)，對具體領(lǐng)域或具體部門的監(jiān)察職能集中，推動監(jiān)察隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，做到技術(shù)含量較高的監(jiān)察工作有專業(yè)人員負(fù)責(zé)，推動監(jiān)察區(qū)域的重新調(diào)整，構(gòu)建跨行政區(qū)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，形成不同層級的監(jiān)察體系。

第二，加強(qiáng)地方行政巡察制度建設(shè)。完善不同層級不同職能的巡視組建設(shè)，規(guī)范巡視組的具體工作內(nèi)容與工作流程，將巡視組的制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到不同職能系統(tǒng)巡察制度建設(shè)過程中，推動不同職能巡察工作的推進(jìn)，構(gòu)建不同層級不同職能的立體化行政巡察體系。在具體巡察官員的選任上，加大監(jiān)察官員的流動性，加強(qiáng)監(jiān)察人員專業(yè)化建設(shè)，堅(jiān)持臨時(shí)授權(quán)制度安排，完善監(jiān)察官員回避制度建設(shè)，提高監(jiān)察官員的獨(dú)立性。深化地方行政巡察制度改革，開展多種形式的巡察活動，完善行政巡察體系，同時(shí)也需要注意巡察工作的安排，避免行政巡察工作對地方日常工作的干擾。

第三，加強(qiáng)地方行政監(jiān)察法規(guī)建設(shè)。以當(dāng)前國家行政監(jiān)察法規(guī)為藍(lán)本，逐步推動地方行政監(jiān)察法規(guī)建設(shè)，建立起統(tǒng)一規(guī)范的地方行政監(jiān)察法規(guī)，明確具體的地方行政監(jiān)察事項(xiàng)，細(xì)化不同行政監(jiān)察職能的規(guī)定，擺脫地方黨委與政府對行政監(jiān)察工作的干擾，使得具體的監(jiān)察工作可以落地，及時(shí)更新地方行政監(jiān)察法規(guī)體系，強(qiáng)化監(jiān)察人員在行政監(jiān)察工作中的責(zé)任，完善具體行政監(jiān)察工作的問責(zé)體系，推動行政監(jiān)察法規(guī)的執(zhí)行，發(fā)揮行政監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)察作用，實(shí)現(xiàn)對地方官員的全面監(jiān)督。