信息透明化視角下的高校法治化建設(shè)

王 普 周學(xué)文

浙江工商大學(xué)，浙江 杭州 310018

一、問(wèn)題的提出

黨的“十九大”在依法治國(guó)的問(wèn)題上有了新的理論闡釋和戰(zhàn)略部署。十九大報(bào)告指出，要“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一?！雹僭擁?xiàng)要求中提到的“一體建設(shè)”表明法治建設(shè)是國(guó)家的系統(tǒng)性、全局性工程，法治的精神、理念應(yīng)輻射系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)部分。換言之，所有行使權(quán)力或享有權(quán)利的主體都應(yīng)當(dāng)在法治的框架之內(nèi)明晰自己的定位，規(guī)范自身的行為，最終使整個(gè)系統(tǒng)的法治狀態(tài)得以完滿。

高校作為“法治社會(huì)”的組成部分，其權(quán)力亦需在法治建設(shè)的格局中運(yùn)行。作為一種公共組織，高校的法律地位具有特殊性。其一，當(dāng)前有法律、行政法規(guī)授予了高校以行政權(quán)能及相應(yīng)權(quán)限，其可以“行政主體”的姿態(tài)處理各類公共事務(wù)。②；其二，高校自身依然保有一定的自主管理權(quán)，其可對(duì)上位法授權(quán)高校自主決定的事項(xiàng)或未作規(guī)定的事項(xiàng)自行做出安排，以達(dá)到內(nèi)部管理的目的。③由此二點(diǎn)可推知，所謂高校的法治化，應(yīng)在兩個(gè)不同的軌道上行進(jìn)。對(duì)于前者，高校必須遵守“依法行政”原則，自不必多言；而對(duì)于后者，高校雖無(wú)直接管理依據(jù)，其權(quán)力行使亦要遵循一定的規(guī)則。這是因?yàn)?，雖然高校的法治化有兩個(gè)不同的面向，但其實(shí)存在著相同或相類似的機(jī)制、手段服務(wù)這一法治化進(jìn)程。因?yàn)樵诖硕N面向下，法治的理念依然是共用的，故而制度安排背后的價(jià)值取向、公平觀念也大多是相通的。

本文所要討論的問(wèn)題，正是基于這一“共用法治理念”的大前提。具體而言，高校作為行政主體時(shí)，其須按《政府信息公開條例》之規(guī)定，或主動(dòng)或依行政相對(duì)人的申請(qǐng)，及時(shí)、準(zhǔn)確地公開相關(guān)信息，以保障公眾或相對(duì)人的知情權(quán)。而當(dāng)高校作為內(nèi)部的自主管理者時(shí)，其是否也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)其“信息透明化”，以保障學(xué)生的知情權(quán)和其他相關(guān)權(quán)益？答案是肯定的，原因即在于其內(nèi)部的管理過(guò)程同樣要遵循基本的法治理念，具體即基本的法律原則、精神，以支撐其管理的合法性、正當(dāng)性。本文即結(jié)合當(dāng)前“信息透明化”的理念，闡述和探究“信息透明化”對(duì)高校法治化建設(shè)的功能和價(jià)值，以及如何運(yùn)用這一方式去實(shí)現(xiàn)高校的法治化。

二、“信息透明化”機(jī)制概述

(一)機(jī)制法理

信息保有者將信息向不特定公眾公開，接受公眾的審視，此為“信息透明”，而當(dāng)這種公開成為一種常態(tài)時(shí)，便成為“信息透明化”。為什么要使信息“透明化”？“透明化”能帶來(lái)何種效果？這些問(wèn)題涉及到信息透明化機(jī)制本身的原理，搞清楚這些問(wèn)題，方能明晰信息透明化的必要性以及進(jìn)一步解答信息應(yīng)該怎樣“透明化”。

信息透明化即實(shí)現(xiàn)信息公開，而信息公開的首要?jiǎng)右蚴菍?shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)。從憲法權(quán)利角度透視，“之所以公民有知道與國(guó)家權(quán)力行使有關(guān)信息的基本權(quán)利，是因?yàn)檫@些信息本身就是‘公共財(cái)產(chǎn)’，屬全體公民共同所有，不是國(guó)家機(jī)關(guān)的‘私貨’，且借助于這些信息，公民可以有效地監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的合法行使?！雹芸梢?，在宏觀層面，信息公開與權(quán)力的行使密不可分，一方面，信息公開可以使公眾知悉權(quán)力源于何處，它如何運(yùn)行，它的作用效果怎樣等等與權(quán)力本身直接相關(guān)的信息；另一方面，知悉了前述這些與權(quán)力有關(guān)的信息后，公眾才能對(duì)照法律去評(píng)判該種權(quán)力的合法性，從而達(dá)到監(jiān)督權(quán)力行使的目的。對(duì)于高校而言，其本身?yè)碛兄欢ǖ淖灾螜?quán)力，也就當(dāng)然地會(huì)涉及到權(quán)力行使的問(wèn)題，故此機(jī)理也同樣適用于高校的信息公開。因此，高校信息公開的首要原因即在于保證學(xué)生、教職工清楚高校自治權(quán)力的行使過(guò)程，進(jìn)而使權(quán)力受到監(jiān)督。

(二)機(jī)制功能

信息公開保障知情權(quán)的機(jī)制初衷可進(jìn)一步衍生出其他功能。最重要的即為前述的權(quán)力監(jiān)督功能，對(duì)于該項(xiàng)功能，將在后文中詳細(xì)闡述。此外，信息公開另一重要衍生功能即在于為學(xué)生、教職工參與高校公共事務(wù)管理提供了契機(jī)。傳統(tǒng)上，高校一般是公共事務(wù)管理的主導(dǎo)者，其與被管理者師生、職工之間所形成的是一種明顯不平等的隸屬型關(guān)系，該種不平等關(guān)系從公法理論上可被稱為“特別權(quán)力關(guān)系”，亦即高校可按自己的意志管理內(nèi)部事務(wù)，無(wú)需聽從被管理者的意見，被管理者處于一種絕對(duì)服從的地位。當(dāng)前，隨著交流協(xié)商、合作共贏理念在法治領(lǐng)域的滲透，地位上處于不平等的一方也擁有了一定的與管理者對(duì)話、協(xié)商的權(quán)利，從而影響管理者的決策，間接地參與公共事務(wù)的管理。而該種對(duì)話權(quán)利行使的重要前提即是管理者對(duì)信息全面、無(wú)誤的公開，否則，被管理者無(wú)從獲悉管理者的決策依據(jù)、決策意圖，也就無(wú)法平等地、實(shí)質(zhì)性地與管理者展開對(duì)話。因此，高校信息公開機(jī)制是高校師生、職工了解高校管理、決策的重要窗口，此窗口的開放才能夠進(jìn)一步打開參與高校公共事務(wù)管理的大門。而該機(jī)制對(duì)于高校這一管理者來(lái)說(shuō)，也起到了及時(shí)獲得反饋以修正決策、提高管理效率的功能。

此外，信息透明化因其保障知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的功能，可以在高校法治化建設(shè)中起到一定的“預(yù)防性”作用，即有助于防止或者提前消解高校與師生之間的誤會(huì)、矛盾。這主要表現(xiàn)在當(dāng)高校內(nèi)發(fā)生某些重大事件時(shí)，校內(nèi)輿論引發(fā)的種種議論、猜測(cè)甚至質(zhì)疑。如果高校不能及時(shí)回應(yīng)這些聲音，澄清事實(shí)，輿論的發(fā)酵或?qū)⒂l(fā)不受控制，最終將導(dǎo)致高校公信力的下降。因此，高校在日常行政管理中，對(duì)于可預(yù)期的重大事件應(yīng)事先發(fā)布相關(guān)信息，以保障師生的知情權(quán)，使師生了解真實(shí)狀況，扶正輿論導(dǎo)向，防止因信息的不透明、不對(duì)稱而產(chǎn)生誤會(huì)、矛盾。

三、“信息透明化”在高校法治化建設(shè)過(guò)程中的運(yùn)作方式

高校信息透明化機(jī)制本身即是高校法治化建設(shè)的一部分，它與其他法治化建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)可以構(gòu)成一種手段與目的的聯(lián)系，而在不同環(huán)節(jié)，該機(jī)制發(fā)揮作用的方式以及其所要達(dá)到的目的也是存在差異的，但可以明確的是，高校法治化建設(shè)應(yīng)當(dāng)浸染在信息透明化機(jī)制的色彩之中?？傮w上，與信息透明化關(guān)聯(lián)最為緊密的當(dāng)屬高校決策行為以及個(gè)案處理行為。

(一)決策過(guò)程的信息透明化

高校在行使自主管理權(quán)時(shí)，擁有對(duì)高校制度、政策等的自主決策權(quán)，這種自主決策權(quán)的行使主要表現(xiàn)在制定各類校級(jí)規(guī)范性文件的過(guò)程中。在實(shí)踐中，有高校對(duì)規(guī)范性文件的制定過(guò)程設(shè)置了必要的聽取、交換公眾意見的程序，如聽證程序，尤其當(dāng)該文件關(guān)涉到師生的重大權(quán)益時(shí)。⑤這實(shí)際上也是吸收上層法律制定過(guò)程中“公眾參與”原則的表現(xiàn)。

無(wú)可否認(rèn)，諸如聽證等為校方與師生間搭建對(duì)話平臺(tái)的程序使師生間接地成為了高校規(guī)范的制定者，有助于提升決策的科學(xué)性、合理性。然而，使得該種程序具有實(shí)質(zhì)性意義的前提條件之一應(yīng)是以供決策的信息應(yīng)當(dāng)全面公開，否則，信息不對(duì)稱狀態(tài)的下的“公眾參與”很可能將淪為形式?！肮娪行⑴c的前提應(yīng)當(dāng)是以所涉決策的相關(guān)信息充分、透明為基礎(chǔ)，信息大量缺失不僅會(huì)傷害參與熱情，更使得參與變得盲目、徒然，所提意見沒有意義，也無(wú)法展現(xiàn)參與能力，錯(cuò)誤的、有偏向的信息會(huì)誤導(dǎo)參與?！雹?/p>

信息透明化機(jī)制的存在是為了保障知情權(quán)，而實(shí)現(xiàn)真正“公眾參與”的關(guān)鍵就在于實(shí)現(xiàn)師生的知情權(quán)，使師生能夠全面、快捷地獲取高校在決策過(guò)程中的相關(guān)信息，包括決策前已經(jīng)調(diào)查掌握的信息，決策期間產(chǎn)生的信息以及決策產(chǎn)生后形成的規(guī)范性文件本身和其他相關(guān)信息。當(dāng)然，該信息透明化的程度應(yīng)視事項(xiàng)的重要性程度而有所區(qū)別，對(duì)于關(guān)涉師生重大權(quán)益的事項(xiàng)的決策信息透明化程度應(yīng)高于一般事項(xiàng)。

(二)個(gè)案處理的信息透明化

高校在處理公共事務(wù)、實(shí)施決策的問(wèn)題上須向廣大師生公開相關(guān)信息，相對(duì)地，在個(gè)案處理的情境中，就現(xiàn)行的法律制度而言，只在高校對(duì)學(xué)生做出不利處理決定時(shí)，設(shè)定了高校對(duì)被處理學(xué)生的“告知義務(wù)”。⑦此種告知義務(wù)與其說(shuō)是一種信息披露義務(wù)，毋寧說(shuō)是“正當(dāng)程序”原則的必然要求。那么，需要更進(jìn)一步追問(wèn)的是，高校在此種情境中，是否亦有向其他公眾披露信息的義務(wù)？

首先，可以確定的是，由于有法律、行政法規(guī)的授權(quán)，高校對(duì)學(xué)生所作出的在授權(quán)范圍內(nèi)的處理決定，可視為授權(quán)的行政主體作出的具體行政行為。在這一點(diǎn)上，近年來(lái)的許多司法實(shí)踐也給予了回應(yīng)。此類可訴行為包括：學(xué)生招錄行為、學(xué)籍管理和紀(jì)律處分行為、授予學(xué)業(yè)證書和學(xué)位證書等。⑧如果將此類行為視作高校的行政行為，則其必將與行政法上的行政公開原則產(chǎn)生密切聯(lián)系?！靶姓_是行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)，除涉及到國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對(duì)人及其社會(huì)公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)。通過(guò)行政公開行政相對(duì)人可以有效地參與行政程序，以維護(hù)自己的合法權(quán)益；社會(huì)民眾因此可以通過(guò)行政公開，監(jiān)督行政主體依法行使行政權(quán)力。”⑨可見，行政公開原則不但要求行政主體在行使職權(quán)時(shí)向行政相對(duì)人公開有關(guān)信息(集中體現(xiàn)在理由說(shuō)明制度上)，同時(shí)也要求向社會(huì)公開有關(guān)信息，通過(guò)公眾的監(jiān)督以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的制約。

雖然在我國(guó)現(xiàn)行法上，行政主體并無(wú)向社會(huì)公開有關(guān)行政行為信息的要求，但對(duì)于高校，基于其相對(duì)封閉的內(nèi)部行政管理空間，其權(quán)力(包括作為行政主體時(shí)的行政權(quán)以及內(nèi)部自治時(shí)的自主處理權(quán))的行使過(guò)程不受到法律、法規(guī)的嚴(yán)格規(guī)制、調(diào)整，故權(quán)力不當(dāng)使用、濫用的可能性較高。此外，基于高校處理行為的示范、警示作用，對(duì)于高校的其他公眾來(lái)說(shuō)，他們都是潛在的可能被處理者，就應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)去知悉校方在某事項(xiàng)上的處理方式、過(guò)程是否公正、妥當(dāng)，處理依據(jù)、理由是否正確、充分。因此，在高校在對(duì)學(xué)生作出上述各種不利處理決定時(shí)，應(yīng)受到完整的行政公開原則的規(guī)制，除了向被處理學(xué)生本人外，至少也要向校內(nèi)的其他公眾公開其在個(gè)案中職權(quán)行使的相關(guān)信息，促使高校的權(quán)力在公眾的監(jiān)督下運(yùn)行，以遏制其不當(dāng)使用、濫用權(quán)力的傾向。但應(yīng)當(dāng)注意的是，此種信息公開的程度并非沒有上限，只要在現(xiàn)有信息足以澄清事實(shí)的情況下，便可認(rèn)定高校已盡到了必要的公開義務(wù)。

實(shí)踐中，高校在對(duì)學(xué)生作出不利處理決定之后，通常都會(huì)在校內(nèi)以通報(bào)等形式公布處理結(jié)果，但這僅屬于結(jié)果的公開。雖然通報(bào)中也會(huì)或多或少地陳述處理經(jīng)過(guò)，但并不能完全滿足公眾知情權(quán)的要求，更無(wú)法起到對(duì)權(quán)力的監(jiān)督作用。個(gè)案處理中的信息透明化應(yīng)立足于處理理由的透明化，即除了向被處理者說(shuō)明理由外，也要面向公眾公開處理理由。從行政法理論上的理由公開制度的原理上看，由于理由公開的對(duì)象是公眾，所以它還會(huì)放大理由說(shuō)明制度的核心功能——控制行政裁量權(quán)。在行政裁量的理由不僅要告知相對(duì)人，還要公之于眾的情況下，行政機(jī)關(guān)無(wú)疑會(huì)更加謹(jǐn)慎，更加注重科學(xué)合理決策。⑩

實(shí)際上，聽證制度就是實(shí)現(xiàn)個(gè)案處理理由公開的最好平臺(tái)，建立完善的高校聽證制度是實(shí)現(xiàn)個(gè)案處理信息透明化的重要路徑。然而我國(guó)的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對(duì)聽證程序沒有任何規(guī)定，這意味著學(xué)生即使面臨開除學(xué)籍的處分，也并無(wú)要求聽證的法定權(quán)利。當(dāng)前我國(guó)有高校已經(jīng)建立了較為完善的校內(nèi)聽證制度，且實(shí)施成效可觀。國(guó)外也有部分公立高校賦予了受到不利處理學(xué)生的聽證權(quán)，并專門設(shè)立了聽證機(jī)構(gòu)，規(guī)定了詳細(xì)可操作的聽證程序，○11其有益之處可供借鑒、參考。

四、結(jié)語(yǔ)

高校的法治化集中體現(xiàn)于高校權(quán)力的“依法”行使，故信息透明化機(jī)制在高校法治化建設(shè)中的運(yùn)作應(yīng)著眼于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督上。具體而言，信息透明化機(jī)制實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)，從而衍生出對(duì)權(quán)力的監(jiān)督功能。而高校的權(quán)力從行使的目的、效果上可劃分為決策權(quán)和個(gè)案處理權(quán)，信息透明化機(jī)制的監(jiān)督功能在此二類高校權(quán)力的行使上均有用武之地。對(duì)于決策行為，信息透明化機(jī)制應(yīng)關(guān)注決策的過(guò)程中的信息公開；而對(duì)于個(gè)案處理，信息透明化機(jī)制應(yīng)關(guān)注處理的理由公開。當(dāng)前，我國(guó)高校可圍繞該兩類權(quán)力的行使，結(jié)合信息透明化機(jī)制的作用，加快高校法治化的建設(shè)進(jìn)程。

[ 注 釋 ]

①習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利———在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28.

②如高校向?qū)W生頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的行為，屬于授權(quán)實(shí)施的行政行為.參見《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第32條，《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》第3、6、10條.

③如學(xué)生留級(jí)、跳級(jí)的條件，可由高校自主規(guī)定.參見《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第15條.

④章劍生.現(xiàn)代行政法專題[M].北京：清華大學(xué)出版社，2014：103.

⑤朱振岳，王汝菲.依法治校的創(chuàng)新實(shí)踐——<浙江工商大學(xué)學(xué)士學(xué)位授予工作細(xì)則>修訂聽證會(huì)側(cè)記.http： // www. jyb. cn/ high/ gdjyxw/ 201305/ t20130502_536275.html，2018-6-26.

⑥駱梅英，趙高旭.公眾參與在行政決策生成中的角色重考.行政法學(xué)研究，2016(1).

⑦《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第55條規(guī)定：“在對(duì)學(xué)生作出處分或者其他不利決定之前，學(xué)校應(yīng)當(dāng)告知學(xué)生作出決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知學(xué)生享有陳述和申辯的權(quán)利，聽取學(xué)生的陳述和申辯.”

⑧何海波.行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2016：120.

⑨章劍生.論行政程序法上的行政公開原則[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)，2000(6).

⑩蔣清華.從理由說(shuō)明到理由公開：行政治理透明之道.姜明安，主編.行政法論叢(第16卷)[M].法律出版社，2014：261-272.