公共政策制定中的女性參與
——以婦聯(lián)為考察對(duì)象

徐　芳

(中共山西省直機(jī)關(guān)黨校,山西 太原 030021)

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公共政策制定中的女性參與
——以婦聯(lián)為考察對(duì)象

徐芳

(中共山西省直機(jī)關(guān)黨校,山西 太原 030021)

摘要：現(xiàn)代社會(huì)中，婦女應(yīng)參與公共政策的制定，發(fā)揮參與作用、監(jiān)督執(zhí)行作用，參與各級(jí)人民代表大會(huì)與政協(xié)會(huì)議。婦聯(lián)是婦女良好的參政途徑。發(fā)揮婦聯(lián)的資源優(yōu)勢(shì)、組織網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)、工作載體優(yōu)勢(shì)，能更好地實(shí)現(xiàn)女性在我國(guó)公共政策制定中應(yīng)有的作用，維護(hù)女性合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：婦聯(lián)；公共政策制定；去行政化

一、婦聯(lián)參與公共政策制定的現(xiàn)狀

(一)婦聯(lián)參與公共政策制定的內(nèi)容

1.參與作用。婦女聯(lián)合會(huì)是婦女權(quán)益的代表,倡導(dǎo)男女平等,亦同時(shí)維護(hù)少年兒童權(quán)益。婦聯(lián)參與有關(guān)政策的制定,本質(zhì)上是女性參政議政。如果政府在政策制定的過(guò)程中沒(méi)有充分考慮性別因素,那么出現(xiàn)的政策結(jié)果就可能有不公平對(duì)待女性的情況。而婦聯(lián)參與政策制定則可以代表女性向政府輸入性別觀點(diǎn),表達(dá)女性的利益訴求。進(jìn)一步維護(hù)廣大婦女的合法權(quán)益,需要國(guó)家保持改革的正確方向,堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì),同時(shí)兼顧社會(huì)公平正義的原則,通過(guò)制定保護(hù)弱勢(shì)群體的政策來(lái)引導(dǎo)社會(huì)公平正義發(fā)展。

2.監(jiān)督執(zhí)行作用。通過(guò)政策執(zhí)行將政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),是檢驗(yàn)公共政策正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。婦聯(lián)為了更好地實(shí)現(xiàn)宗旨,監(jiān)督有關(guān)女性政策的制定執(zhí)行,是婦聯(lián)作為社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利,也是應(yīng)盡的義務(wù),只有這樣才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,予以修改和彌補(bǔ),促進(jìn)相關(guān)政策質(zhì)量的提高,切實(shí)維護(hù)女性的權(quán)益。

(二)婦聯(lián)參與公共政策制定的途徑

1. 參加人民代表大會(huì)

“各政黨、人民團(tuán)體可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人*選舉法第二十九條第二款規(guī)定”,這里的“人民團(tuán)體”是指工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體。我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民通過(guò)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大來(lái)行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。人大是我國(guó)的立法機(jī)關(guān),婦聯(lián)單獨(dú)推薦代表候選人,參加人民代表大會(huì),使女性代表進(jìn)入權(quán)力中心,直接參與立法活動(dòng),利用人民代表的身份提出議案,反映婦女的呼聲,推進(jìn)有關(guān)女性的政策進(jìn)入政府議程,形成政策方案。

2.參與政治協(xié)商會(huì)議

人民政協(xié),是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu),是中國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一種重要形式,成員包括各個(gè)社團(tuán)、政黨和各界代表等。婦聯(lián)是代表婦女的人民團(tuán)體,可以參加政協(xié)會(huì)議,并在會(huì)議中提出有關(guān)婦女利益的議案,也可對(duì)國(guó)家的政策法規(guī)提出意見(jiàn)和建議,參與地方事務(wù)的討論,間接地參與公共政策制定。

3.被政府征詢意見(jiàn)

政府的宗旨是為人民服務(wù),政府的政策也應(yīng)維護(hù)廣大人民的利益,在公共政策制定的過(guò)程中,為了使政策最大可能地維護(hù)絕大多數(shù)人的利益,政府會(huì)廣泛征詢?nèi)嗣袢罕姾蜕鐣?huì)團(tuán)體的意見(jiàn),或者通過(guò)會(huì)議來(lái)共同協(xié)商,有時(shí)甚至?xí)苯友?qǐng)群眾組織成員參與行政決策。婦聯(lián)作為婦女組織凝聚了廣大女性的力量,她們大多是各行各業(yè)的優(yōu)秀代表,同時(shí)婦聯(lián)歷史悠久,積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn),可以通過(guò)各自的專業(yè)、技能和經(jīng)驗(yàn),為黨和政府公共政策制定提供重要的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù),建言獻(xiàn)策,提供寶貴的專業(yè)意見(jiàn)。

4.培養(yǎng)女性干部隊(duì)伍,影響政府的人事構(gòu)成

近年來(lái),各地出臺(tái)多項(xiàng)政策,意將婦聯(lián)培養(yǎng)成培育女性干部的搖籃和基地,并取得了很大的成就。改善婦聯(lián)工作,不僅要切實(shí)做好婦聯(lián)的各項(xiàng)本職工作,而且要善于借勢(shì)造勢(shì),采取措施,把婦聯(lián)建設(shè)成培養(yǎng)女性干部的人才儲(chǔ)備基地,增強(qiáng)女性干部向外交流的機(jī)會(huì)。對(duì)于一些出類拔萃、符合國(guó)家干部任用條件的婦女,婦聯(lián)可以推薦到政黨組織、國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和人民團(tuán)體中任職。進(jìn)入決策機(jī)關(guān)的婦女可以直接參與決策,將女性權(quán)益納入考慮范圍中。一些決策活動(dòng),即使不能直接參與也可以將性別意識(shí)滲入決策圈,這樣也能提高決策活動(dòng)中的性別意識(shí),降低婦聯(lián)施加影響的難度,維護(hù)女性權(quán)益。

5.利用大眾傳媒

近年來(lái),大眾傳媒迅猛發(fā)展,甚至一度被認(rèn)為是立法、司法、行政之外的第四種權(quán)利。大眾傳媒包括報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等,具有傳播速度快、傳播范圍廣等特點(diǎn),特別是網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展,網(wǎng)民數(shù)量和手機(jī)用戶的迅猛增長(zhǎng),打破了信息原來(lái)“自上而下”的傳播方式。公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體可以全面了解政治生活中的現(xiàn)象,看到有關(guān)政治評(píng)論人員對(duì)熱點(diǎn)時(shí)事的解讀,也可以在大眾傳媒上發(fā)表自己的心聲。婦聯(lián)與時(shí)俱進(jìn),認(rèn)識(shí)到了大眾傳媒的作用,積極尋求與各大媒體的合作,擴(kuò)大婦聯(lián)的影響。通過(guò)大眾傳媒婦聯(lián)擴(kuò)大了自己的影響力和工作覆蓋面,為婦聯(lián)的工作創(chuàng)造了良好的社會(huì)氛圍。婦聯(lián)將女性利益通過(guò)媒體話語(yǔ)權(quán)傳播出去,引起人們的廣泛關(guān)注,形成強(qiáng)大的輿論聲勢(shì),在網(wǎng)絡(luò)媒體上形成廣泛的討論,從而間接影響公共政策的制定。

二、婦聯(lián)參與公共政策制定的優(yōu)勢(shì)及存在的問(wèn)題

(一)婦聯(lián)參與公共政策制定的優(yōu)勢(shì)

1.資源優(yōu)勢(shì)

婦聯(lián)作為人民團(tuán)體,與通常意義上的非政府組織不同,它是在黨和政府的支持下產(chǎn)生的,具有特殊的地位,履行著代表、反映和維護(hù)婦女權(quán)益的職能。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,社會(huì)利益逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢(shì),社會(huì)組織在維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)上,也更加注重增強(qiáng)自我表達(dá)能力,參與決策活動(dòng)的次數(shù)、頻率逐漸增多,效果也越來(lái)越明顯。婦聯(lián)的資源優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,婦聯(lián)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政撥款,婦聯(lián)干部參照國(guó)家公務(wù)員管理,擁有足夠的資金,而多數(shù)非政府組織資金來(lái)源渠道不暢,活動(dòng)因此而受到限制,成員多是不計(jì)報(bào)酬的志愿者;第二,多數(shù)社會(huì)組織的成立需要符合政府規(guī)定的各項(xiàng)條件,并且審批程序復(fù)雜,但婦聯(lián)“自成立之日起就具備了政治合法性,比其他群眾團(tuán)體更具影響力和號(hào)召力,婦聯(lián)的政治合法性在被稱為‘政府情懷’的社會(huì)文化環(huán)境(群眾對(duì)政府從歷史上形成的高度信任與認(rèn)同)里更衍生出極具魅力的權(quán)威性”[1],它具備深厚的群眾基礎(chǔ),被賦予極高的角色期待和角色威望;第三,婦聯(lián)對(duì)政府資金的依賴使得婦聯(lián)的工作大多圍繞政府工作方針進(jìn)行,因而能得到政府的支持。

2.強(qiáng)大的組織網(wǎng)絡(luò)和工作載體優(yōu)勢(shì)

婦聯(lián)組織機(jī)構(gòu)健全,形成了城市和農(nóng)村縱橫交錯(cuò)的模式、立體開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)、靈活多樣的活動(dòng)載體。這些使婦聯(lián)牢牢地植根于婦女群眾。特別是新型的民間婦女組織大多以婦聯(lián)下屬組織的名義活動(dòng),基本囊括所有婦女的群眾組織使婦聯(lián)成為中國(guó)最大的，也是影響力最大的婦女組織。

3.職能廣泛,經(jīng)驗(yàn)豐富

相較于其他民間組織,婦聯(lián)具有悠久的發(fā)展歷史。在婦聯(lián)正式成立之前,我國(guó)婦女組織早已存在并發(fā)揮了極其重要的作用。在爭(zhēng)取民族獨(dú)立和解放的斗爭(zhēng)中,共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的婦女組織為我國(guó)革命提供了穩(wěn)定的后方基地。建國(guó)后,在經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期更是發(fā)揮了積極作用。婦聯(lián)在長(zhǎng)期的工作中積累了豐富經(jīng)驗(yàn),更易于開(kāi)展工作,維護(hù)婦女利益和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

(二)婦聯(lián)參與公共政策制定中存在的問(wèn)題

1.角色困境,行政功能泛化。婦聯(lián)是在黨和政府支持下產(chǎn)生,并且接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的婦女團(tuán)體,同時(shí)又是代表婦女利益的群眾團(tuán)體,一直扮演著雙重角色,承擔(dān)雙重職能。在改革開(kāi)放之前,婦聯(lián)是黨和政府的助手,幫助黨和政府宣傳政策、執(zhí)行政策。改革開(kāi)放以后,我國(guó)開(kāi)始注重政府職能的轉(zhuǎn)變,發(fā)展社會(huì)團(tuán)體,婦聯(lián)的角色定位問(wèn)題和局限性也暴露了出來(lái)。

2.對(duì)黨和政府的依賴性過(guò)強(qiáng)。根據(jù)資源依賴?yán)碚摰暮诵挠^點(diǎn)“組織將會(huì)回應(yīng)環(huán)境中控制關(guān)鍵資源的那些群體需求”。[2]婦聯(lián)不同于其他社會(huì)團(tuán)體,依靠籌款捐贈(zèng),獲得經(jīng)費(fèi),而是要依賴于政府撥款,因此潛意識(shí)上依賴為自己提供資源的環(huán)境因素。黨政部門掌握著婦聯(lián)干部的晉升、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等資源,而且所能提供的資源也比上級(jí)婦聯(lián)可能提供的多,因此盡管地方各級(jí)婦聯(lián)要接受上級(jí)婦聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo),但地方和基層?jì)D聯(lián)更多地選擇配合地方黨政部門的工作,過(guò)分強(qiáng)調(diào)管理任務(wù),側(cè)重行政性的工作任務(wù),削弱了婦聯(lián)在工作過(guò)程中群眾性的基本特征。

3.婦聯(lián)干部兼職化嚴(yán)重,缺乏專職人才。因?yàn)閶D聯(lián)是社團(tuán)組織,并不屬于行政部門,但是,婦聯(lián)又是在黨和政府的支持下產(chǎn)生,因而婦聯(lián)的干部大多是其他黨政部門中的工作人員兼職,他們平時(shí)在黨政部門中工作,同時(shí)還要承擔(dān)婦聯(lián)的工作。人的精力是有限的,一人身兼數(shù)職,必定導(dǎo)致婦聯(lián)干部疲于應(yīng)付,真正涉及婦女問(wèn)題的工作無(wú)暇顧及。

4.影響力不足。影響力的不足,一方面表現(xiàn)在公眾的認(rèn)知上,我國(guó)政府公信力在一定程度上的不足,直接影響到黨和政府支持下產(chǎn)生的婦聯(lián),很多人認(rèn)為,婦聯(lián)標(biāo)榜代表女性權(quán)益,但事實(shí)上它并不能真正爭(zhēng)取女性的權(quán)益;另一方面來(lái)自于婦聯(lián)自身的內(nèi)部機(jī)制,如上所述,婦聯(lián)的政治優(yōu)勢(shì)使得婦聯(lián)過(guò)分依賴黨和政府,因此更多的時(shí)候下級(jí)婦聯(lián)在上級(jí)和地方政府任務(wù)沖突時(shí),一般會(huì)選擇優(yōu)先完成地方政府的指令,婦聯(lián)的工作得不到很好的支持,不能真正代表廣大女性的權(quán)益,影響力削弱。

三、增強(qiáng)婦聯(lián)參與公共政策制定的對(duì)策

(一)明確角色定位,淡化行政色彩,發(fā)揮群眾團(tuán)體作用

婦聯(lián)特殊的背景造就了婦聯(lián)的行政性,但是它又屬于非政府組織,所謂非政府組織就是指那些獨(dú)立于政府體系之外具有一定公共職能的社會(huì)組織,而婦聯(lián)顯然兼有二者的特點(diǎn),角色定位不明顯,不符合我國(guó)社會(huì)改革和發(fā)展的趨勢(shì),因此在以后的工作中,婦聯(lián)的行政色彩應(yīng)當(dāng)?shù)?實(shí)現(xiàn)去行政化,轉(zhuǎn)變組織職能,明確角色定位,逐步脫離應(yīng)由黨政部門承擔(dān)的工作,向真正意義上的非政府組織靠攏,這與我國(guó)政治體制改革的方向也是一致的。

婦聯(lián)明確自己的角色定位,帶來(lái)的結(jié)果就是對(duì)黨和政府的依賴性降低。非政府組織是自給自足的組織,資金來(lái)源于籌集和捐獻(xiàn),盡管可能會(huì)因?yàn)橘Y金不足而活動(dòng)困難,但是降低了自身對(duì)黨和政府的依賴。改革之后,組織的干部隊(duì)伍可以自行培養(yǎng),自行招聘,或向社會(huì)公開(kāi)招聘專業(yè)人才,從而達(dá)到對(duì)組織的有效管理,實(shí)現(xiàn)組織宗旨。

(二)加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)

我國(guó)婦聯(lián)專職化人才嚴(yán)重缺乏,干部的年齡結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、思想觀念和服務(wù)協(xié)調(diào)能力不能適應(yīng)新的社會(huì)需求,應(yīng)拓寬婦聯(lián)組織成員的來(lái)源,引入專業(yè)人才,積極吸納社會(huì)志愿者。首先,婦聯(lián)應(yīng)該積極吸納掌握專業(yè)知識(shí),熟悉組織機(jī)構(gòu)運(yùn)作和擁有先進(jìn)信息技術(shù)的優(yōu)秀人才;其次,充分發(fā)揮婦聯(lián)的非政府組織性質(zhì),吸引廣大社會(huì)志愿者積極參與到婦聯(lián)的各項(xiàng)活動(dòng)中;最后,要加強(qiáng)婦聯(lián)成員培訓(xùn),提高其文化水平和專業(yè)技能,吸收先進(jìn)思想觀念,把婦聯(lián)培育成一個(gè)真正代表廣大婦女利益,促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的社會(huì)組織。

(三)拓寬婦女群體利益表達(dá)渠道,提高社會(huì)公信度,增強(qiáng)影響力

當(dāng)今時(shí)代是信息時(shí)代,只有充分有效利用大眾傳媒,才能緊跟時(shí)代潮流。婦聯(lián)利用自身的優(yōu)勢(shì),與媒體合作,合理地利用大眾傳媒,可以有效提高婦聯(lián)的影響力。此外,婦聯(lián)可以加強(qiáng)與其他民間團(tuán)體的合作,降低運(yùn)作成本,實(shí)現(xiàn)合作共贏。目前我國(guó)政府改革的趨勢(shì)是轉(zhuǎn)變政府職能,充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用,國(guó)家對(duì)社會(huì)團(tuán)體的支持加強(qiáng),因此各社會(huì)團(tuán)體如雨后春筍應(yīng)運(yùn)而生。在這種情況下,婦聯(lián)就需要與其他社會(huì)團(tuán)體合作,與具有相同宗旨的社會(huì)團(tuán)體聯(lián)合在一起,合作共享資源優(yōu)勢(shì),減少運(yùn)行成本,從而實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。

四、結(jié)束語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)婦聯(lián)參與公共政策制定的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析可以發(fā)現(xiàn),婦聯(lián)在我國(guó)公共政策制定中發(fā)揮著很大的作用,但是存在著行政色彩濃、專業(yè)人才缺乏、影響力減弱等問(wèn)題。由于歷史原因和角色定位等因素的影響,在我國(guó)現(xiàn)行政治體制和政府組織中,女性參政程度不高,因而通過(guò)非政府組織參政議政是女性參政的重要途徑。針對(duì)參與公共政策制定中存在的問(wèn)題,婦聯(lián)應(yīng)尋求針對(duì)性的有效對(duì)策,幫助拓寬和完善女性參與政治活動(dòng)途徑,實(shí)現(xiàn)女性在我國(guó)公共政策制定中應(yīng)有的作用,維護(hù)女性合法權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。

參考文獻(xiàn)：

[1]李莉.和諧社會(huì)中的婦女非政府組織:角色、作用與行動(dòng)[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2012.

[2]杰弗里,薩蘭奇克.組織的外部控制[M].北京:東方出版社,2006.

[責(zé)任編輯：姚曉黎]

收稿日期:2016-05-27

基金項(xiàng)目:2015年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“歷史唯物主義社會(huì)形態(tài)理論視域下的當(dāng)代社會(huì)發(fā)展研究”(15BKS047)

作者簡(jiǎn)介:徐芳(1975-),女,江蘇沛縣人,中共山西省直機(jī)關(guān)黨校講師,研究方向:公共管理。

文章編號(hào)：2096-1901(2016)04-0011-03

中圖分類號(hào)：D442.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Women Participation in Formulation of Public Policies——Taking Women’s Union as Study Object

XU Fang

(Shanxi Provincial Party School of CPC, Taiyuan 030021,China)

Abstract：In the modern society, women should participate in the formulation of public policies, play the role of participation and supervision, and attend the People’s Congress and the Political Consultative Conference at any level. Women’s Union is a fine path of political participation. Exert the advantages of resources, organization network and work carrier of women union, we can better reflect women’s role in our formulation of public policies, maintain women’s legal rights, and promote social progress.

Key words：Women Union；formulation of public policies；non administrative