論我國(guó)《慈善法》與信托監(jiān)察人制度

時(shí)　昊

(華東政法大學(xué) 研究生教育院，上海 200042)

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博士碩士論壇

論我國(guó)《慈善法》與信托監(jiān)察人制度

時(shí)昊

(華東政法大學(xué) 研究生教育院，上海 200042)

《慈善法》規(guī)定慈善信托可以根據(jù)委托人的需要設(shè)置信托監(jiān)察人，這是對(duì)《信托法》強(qiáng)制設(shè)立信托監(jiān)察人的新發(fā)展，有利于促進(jìn)慈善信托的設(shè)立。信托監(jiān)察人制度作為大陸法系國(guó)家保護(hù)信托受益人的重要制度之一，對(duì)于監(jiān)督受托人忠于履行信托目的具有重要作用?！洞壬品ā穼?duì)信托監(jiān)察人的設(shè)置采用自由設(shè)立的方式，加強(qiáng)了信托設(shè)立的效率，減少了信托設(shè)立的成本，有利于促進(jìn)慈善事業(yè)的快速發(fā)展?！洞壬品ā吩诖壬菩磐性O(shè)立效率和受益人保護(hù)的權(quán)衡上，更傾向于提高設(shè)立的效率，這與我國(guó)公益信托發(fā)展緩慢，較少能夠順利設(shè)立的現(xiàn)狀密切相關(guān)。但是《慈善法》對(duì)慈善信托設(shè)立及監(jiān)督的寬松模式容易滋生道德風(fēng)險(xiǎn)，從而有損于信托受益人的保護(hù)。因此，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上，正確厘定《慈善法》與《信托法》的關(guān)系，加強(qiáng)慈善信托的信息披露制度，完善政府相關(guān)部門的監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)信托監(jiān)察人及其配套制度的有效發(fā)展。

慈善法；信托監(jiān)察人；受益人保護(hù)

2016年3月16日，中國(guó)第一部《慈善法》由第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過，標(biāo)志著我國(guó)建立了專門的慈善事業(yè)立法，對(duì)于規(guī)范慈善事業(yè)的有序開展，樹立慈善組織的公信力具有極大的作用。慈善信托監(jiān)察人可以根據(jù)委托人的需要設(shè)置是本次《慈善法》修改的一大亮點(diǎn)，有助于慈善信托的設(shè)立，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。

一、傳統(tǒng)信托監(jiān)察人的基本理論

信托監(jiān)察人是大陸法系國(guó)家信托法律制度中保護(hù)信托受益人的制度。設(shè)置信托監(jiān)察人可以監(jiān)督受托人執(zhí)行信托事務(wù)的情況，促使其忠于職守。通過信托監(jiān)察人基本理論的考察，探究信托監(jiān)察人設(shè)立的背景和條件，對(duì)信托監(jiān)察人制度的發(fā)展具有重要的理論意義。

(一)設(shè)置信托監(jiān)察人的必要性

絕大部分大陸法系國(guó)家都設(shè)置了信托監(jiān)察人制度。其原因在于信托制度源于英美法系，大陸法系國(guó)家在繼受信托制度時(shí)，未能將其與現(xiàn)有的法律制度尤其是物權(quán)法中的“一物一權(quán)制度”相協(xié)調(diào)，從而造成了對(duì)受益人利益的保護(hù)不充分。

通說認(rèn)為，信托制度產(chǎn)生于英國(guó)。在英美法系國(guó)家，信托存在雙重所有權(quán)，即受托人在普通法上享有所有權(quán)，同時(shí)受益人在衡平法上享有所有權(quán)。因此，其法律制度本身就可以保護(hù)受益人的利益。當(dāng)受托人違背信托目的致使信托財(cái)產(chǎn)受到侵犯時(shí)，受益人除了能夠請(qǐng)求受托人賠償外，還可以憑借“衡平法上的所有權(quán)”直接向第三人要求返還財(cái)產(chǎn)，具有物權(quán)的性質(zhì)。因此，無須信托監(jiān)察人來保護(hù)受益人的受益權(quán)。英美法國(guó)家存在信托保護(hù)人制度，但該制度與大陸法系的信托監(jiān)察人制度存在本質(zhì)的區(qū)別。諸如英國(guó)的公益事務(wù)署和美國(guó)的各州檢察長(zhǎng)的信托保護(hù)人制度都具有一定的公法性質(zhì)，其實(shí)質(zhì)是在公益信托外部設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的、平行的監(jiān)督體系[1]。

大陸法系法律制度嚴(yán)格奉行“一物一權(quán)”制度，因此受益人沒有衡平法上所有權(quán)的保護(hù)。在大陸法系民事法律制度中，受益人只能基于債的制度向法院請(qǐng)求撤銷受托人的處分行為，該種請(qǐng)求撤銷的行為不具有物權(quán)屬性，對(duì)受益人的保護(hù)只能基于債權(quán)的規(guī)定。因此，設(shè)立信托監(jiān)察人制度對(duì)于受益人來說就顯得非常重要，能夠避免受益人權(quán)益被無故侵犯。從大陸法系國(guó)家的規(guī)定來看，信托監(jiān)察人是信托關(guān)系當(dāng)事人，屬于內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系。

(二)設(shè)置信托監(jiān)察人的條件

根據(jù)信托法的基本原則，受益人的利益應(yīng)當(dāng)自行維護(hù)。受益人需要通過其自身的行為或者其代理人的行為保護(hù)其受益權(quán)[2]。然而，因?yàn)槟承┨囟ㄐ磐械拇嬖?，使得信托的受托人可能在信托設(shè)立時(shí)并不存在、不明確或者其無法實(shí)施監(jiān)督的情況。例如，如果以胎兒作為受益人，則受益人在設(shè)立信托時(shí)就尚未存在；在設(shè)立公益信托的情況下，受益人處于不確定的狀態(tài)；在集團(tuán)信托的情況下，受益人非常分散，難以保護(hù)自身權(quán)益；在受益人失去行為能力時(shí)，其更是無法實(shí)施任何監(jiān)督受托人的行為[3]。因此，在上述情況下，引入信托監(jiān)察人制度以監(jiān)督受托人，能夠保障受益人權(quán)利與信托目的實(shí)現(xiàn)[4]。

大陸法系信托法律制度較完善的國(guó)家和地區(qū)所規(guī)定的設(shè)置信托監(jiān)察人的條件非常類似。在韓國(guó)，其信托法第18條第1項(xiàng)規(guī)定，若無信托行為的約定，在沒有特定或者沒有受益人時(shí)，法院可以根據(jù)有關(guān)利害關(guān)系人的請(qǐng)求，甚至依其職權(quán)徑直選任信托管理人。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，其“信托法”第52條規(guī)定，在沒有信托行為約定監(jiān)察人或者約定其選任方法的情況下，若出現(xiàn)受益人不特定、尚未存在或其他為保護(hù)受益人之利益認(rèn)有必要時(shí)，法院能夠依利害關(guān)系人或者檢察官的聲請(qǐng)，選任一人或者數(shù)人擔(dān)任信托監(jiān)察人。由此可知：首先，設(shè)立信托監(jiān)察人的條件是受益人不特定、尚未存在或者因其他原因認(rèn)為有必要設(shè)立信托監(jiān)察人的情況。其次，立法上傾向于由利害關(guān)系人向法院申請(qǐng)?jiān)O(shè)立監(jiān)察人，而非法律強(qiáng)制規(guī)定設(shè)立監(jiān)察人。

在我國(guó)大陸立法層面，信托監(jiān)察人制度僅規(guī)定于公益信托中?！缎磐蟹ā芬?guī)定，在公益信托中必須強(qiáng)制設(shè)置信托監(jiān)察人。所謂公益信托，就是為了公共利益為目的，從而設(shè)立的信托，其受益人在信托設(shè)立時(shí)經(jīng)常不確定或者不特定。在《慈善法》頒布之前，設(shè)立公益信托的前提是設(shè)置信托監(jiān)察人。

(三)《信托法》對(duì)信托監(jiān)察人的規(guī)范

我國(guó)對(duì)信托監(jiān)察人規(guī)定的較為嚴(yán)格，需要遵循法定的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)?！缎磐蟹ā穼?duì)信托監(jiān)察人制度的設(shè)立及其權(quán)利義務(wù)有著明確的規(guī)定。

1.公益信托強(qiáng)制設(shè)立信托監(jiān)察人。我國(guó)公益信托能夠有效設(shè)立的前提是存在信托監(jiān)察人。日本和韓國(guó)的信托法與我國(guó)不同，他們都規(guī)定信托監(jiān)察人可以由法院根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)來選任。因此，我國(guó)公益信托的信托監(jiān)察人采取強(qiáng)制設(shè)立主義。

2.有關(guān)機(jī)構(gòu)指定信托監(jiān)察人。在公益信托中，如果信托當(dāng)事人沒有在信托文件中約定監(jiān)察人，則由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定。在實(shí)踐中，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)是依據(jù)公益信托不同的公益目的來確定的。

3.信托監(jiān)察人的權(quán)利和義務(wù)。第一，享有訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)。信托監(jiān)察人擁有以自己的名義，為維護(hù)受益人的利益，提起訴訟或者實(shí)施其他法律行為的權(quán)利。第二，享有認(rèn)可權(quán)。信托監(jiān)察人具有認(rèn)可或不予認(rèn)可受托人做出的信托事務(wù)處理情況及財(cái)產(chǎn)狀況報(bào)告及信托事務(wù)的清算報(bào)告的權(quán)利和義務(wù)。

(四)信托監(jiān)察人的法律地位

信托監(jiān)察人由委托人或受益人的委任，其職責(zé)是監(jiān)督受托人是否勤勉盡責(zé)，從而保護(hù)受益人的信托受益權(quán)，確保公益信托的信托目的能夠有效運(yùn)作的專業(yè)機(jī)構(gòu)。信托監(jiān)察人的法律職責(zé)是為了維護(hù)信托受益人的利益而專門負(fù)責(zé)監(jiān)督信托事務(wù)的必設(shè)機(jī)構(gòu)[5]。從法律關(guān)系上來看，第一，信托監(jiān)察人和委托人之間是委任關(guān)系，信托監(jiān)察人由委托人委任，因此，信托監(jiān)察人必須對(duì)委托人負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，信托監(jiān)察人是由信托文件委任。筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)存在明顯的瑕疵，信托監(jiān)察人既可以由信托文件規(guī)定，也可以由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定。如果信托文件沒有規(guī)定信托監(jiān)察人，則信托監(jiān)察人就缺乏充分的權(quán)利來源。第二，信托監(jiān)察人與受托人之間是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，信托監(jiān)察人的職責(zé)是監(jiān)督受托人是否基于信托文件的規(guī)定執(zhí)行信托實(shí)務(wù)以及監(jiān)督受托人是否忠于信托目的行事。第三，信托監(jiān)察人與受益人之間存在代理關(guān)系。信托監(jiān)察人作為受益人的代理人，在受益人尚未確定或受益人難以對(duì)信托受益權(quán)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，監(jiān)察人應(yīng)代為履行監(jiān)督權(quán)，確保受益人的信托受益權(quán)順利實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)《慈善法》對(duì)信托監(jiān)察人制度的新發(fā)展

《慈善法》對(duì)于信托監(jiān)察人的規(guī)定是信托監(jiān)察人制度的新發(fā)展。該法在受益人保護(hù)和信托設(shè)立的效率之間進(jìn)行權(quán)衡，以更加強(qiáng)調(diào)信托當(dāng)事人(即委托人)的意思自治為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)信托監(jiān)察人進(jìn)行規(guī)范。與《信托法》對(duì)公益信托的信托監(jiān)察人的規(guī)定相比，《慈善法》的規(guī)定更加寬松，更加有利于慈善信托的設(shè)立，便于百姓行善。

(一)慈善信托的立法背景

《慈善法》對(duì)慈善信托的規(guī)定是對(duì)公益信托15年發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。慈善信托作為一種特殊的融資方式，需要平衡受益人的保護(hù)和信托設(shè)立效率。過去《信托法》強(qiáng)制設(shè)立信托監(jiān)察人更多地考慮到了保護(hù)受益人的利益。這也與當(dāng)時(shí)我國(guó)信托事業(yè)初步建立，信托尤其是公益信托發(fā)展不成熟，人們對(duì)信托缺乏正確的認(rèn)識(shí)密切相關(guān)。因此，需要一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)察人對(duì)受托人的行為進(jìn)行監(jiān)管。但是，運(yùn)行過程中容易出現(xiàn)以下兩個(gè)問題。

1.如果信托監(jiān)察人不能設(shè)置將導(dǎo)致信托的設(shè)立遙遙無期，缺乏效率。如果委托人對(duì)信托監(jiān)察人的選任不能達(dá)成合意，那么信托將久拖不立。此外，《信托法》對(duì)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的具體指向不明確，實(shí)際操作中信托當(dāng)事人難以找到其信托對(duì)應(yīng)的管理機(jī)關(guān)或者在政府管理機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)相互推諉的情況，最終導(dǎo)致信托不能設(shè)立。

2.設(shè)置信托監(jiān)察人徒增信托設(shè)立的成本。設(shè)置信托監(jiān)察人需要成本，如果法律強(qiáng)行以保護(hù)受益人的目的要求設(shè)置信托監(jiān)察人將增加信托設(shè)立成本。對(duì)于有些小型的公益信托，其本身的資金和規(guī)模較小，不愿也無力承擔(dān)設(shè)置信托監(jiān)察人的成本。對(duì)于這樣的公益信托，如果不設(shè)立信托監(jiān)察人，可以將其籌集的善款更多的用于公益目的。

因此，自《信托法》頒布以來，順利設(shè)立公益信托的案例寥寥無幾?！洞壬品ā逢P(guān)于信托監(jiān)察人的立法正是在這樣的背景下進(jìn)行的。也正是因?yàn)檫@樣的原因，《慈善法》在關(guān)注受益人保護(hù)的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)信托設(shè)立的效率問題，更加注重信托能否有效設(shè)立，從而防止法律對(duì)設(shè)立慈善信托的不當(dāng)干預(yù)。

(二)慈善信托立法的考量因素

慈善信托的立法更多的是總結(jié)了多年來公益信托發(fā)展的瓶頸，通過衡量保護(hù)和效率之間的關(guān)系以及促進(jìn)我國(guó)公益事業(yè)發(fā)展的角度，對(duì)慈善信托的監(jiān)察人進(jìn)行了重新規(guī)定和考量。

1.保護(hù)受益人和信托設(shè)立效率的權(quán)衡。根據(jù)委托人的意愿設(shè)立監(jiān)察人更加體現(xiàn)了信托設(shè)立的效率原則。如果一味強(qiáng)調(diào)受益人的保護(hù)，則必然要求加強(qiáng)監(jiān)管，最終導(dǎo)致信托設(shè)立的程序復(fù)雜，成本高昂。信托監(jiān)察人在實(shí)踐中由信托文件規(guī)定。因此，就必須要求委托人先找到適格的信托監(jiān)察人，然后才能設(shè)立信托。這導(dǎo)致小規(guī)模的信托徒增設(shè)立成本，最終導(dǎo)致無法設(shè)立信托。其次，當(dāng)信托文件沒有規(guī)定信托監(jiān)察人時(shí)，則需要由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定。這原本是促成有效監(jiān)管，保護(hù)受益人的很好的方式。但是，實(shí)踐中，對(duì)于公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的具體指向缺乏確定的標(biāo)準(zhǔn)，這也就導(dǎo)致了信托無法設(shè)立的困境。信托設(shè)立時(shí)，委托人需要考慮如何選擇監(jiān)察人；一旦確定監(jiān)察人，還要制定有關(guān)監(jiān)察人的權(quán)利義務(wù)。這就拖延了慈善信托的設(shè)立，增加了設(shè)立慈善信托的成本。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，許多委托人為滿足監(jiān)管要求而設(shè)立監(jiān)察人，造成信托監(jiān)察人形同虛設(shè)。

2.有利于國(guó)家慈善事業(yè)的發(fā)展?！洞壬品ā穼?duì)慈善信托監(jiān)察人的規(guī)定擴(kuò)大了慈善信托當(dāng)事人意思自治的范圍。委托人根據(jù)自己的實(shí)際需要自愿選擇是否設(shè)立監(jiān)察人，將極大地節(jié)約了慈善信托的設(shè)立成本，提高了慈善信托設(shè)立的效率。因此，如果慈善信托的規(guī)定能夠得到很好執(zhí)行，則大量的善款將持續(xù)進(jìn)入慈善領(lǐng)域。同時(shí)，慈善組織可以利用信托杠桿獲得更多可支配的資源從而為更多的人服務(wù)，推動(dòng)慈善事業(yè)的長(zhǎng)久發(fā)展。法律的生命在于實(shí)施。經(jīng)過總結(jié)十五年來我國(guó)公益信托遭遇的設(shè)立難問題以及吸收國(guó)外立法的基礎(chǔ)上，慈善信托中關(guān)于信托監(jiān)察人制度的規(guī)定更有利于百姓行善，更便于吸收善款，從而為慈善事業(yè)的發(fā)展提供動(dòng)力。此外，《慈善法》對(duì)慈善信托監(jiān)察人采取自由設(shè)立主義更便于慈善信托的設(shè)立。這也與近來監(jiān)管層對(duì)設(shè)立慈善信托的支持態(tài)度相一致。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2014年發(fā)布的《關(guān)于信托公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(“99號(hào)文”)就曾提出，“完善公益信托制度，大力發(fā)展公益信托”，該指導(dǎo)意見體現(xiàn)了監(jiān)管層對(duì)發(fā)展公益信托的肯定和支持態(tài)度。

(三)《慈善法》對(duì)信托監(jiān)察人的新規(guī)定

《慈善法》對(duì)信托監(jiān)察人的新規(guī)定主要涉及其設(shè)立、職責(zé)范圍以及與公益信托監(jiān)察人之間的關(guān)系三個(gè)方面。

1.在信托監(jiān)察人的設(shè)立方面，規(guī)定可以基于委托人的意愿決定是否設(shè)立監(jiān)察人。根據(jù)該法第49條規(guī)定，委托人可以根據(jù)需要確定信托監(jiān)察人。因此，慈善信托監(jiān)察人設(shè)立與否，完全取決于委托人的意志。如果委托人覺得有必要就可以設(shè)立監(jiān)察人；相反，則可以不設(shè)立監(jiān)察人。

2.規(guī)定了信托監(jiān)察人的職責(zé)范圍。該法第49條第2款規(guī)定，信托監(jiān)察人需要監(jiān)督受托人的行為，依法維護(hù)委托人和受益人的權(quán)益。如果存在受托人違反信托義務(wù)或者難以履行職責(zé)的情況時(shí)，信托監(jiān)察人必須及時(shí)報(bào)告委托人。同時(shí)，其有權(quán)以自己的名義向法院起訴。

3.明確了《慈善法》是《信托法》的特別法。該法第50條規(guī)定，慈善信托沒有規(guī)定的事項(xiàng)，則適用《信托法》?！缎磐蟹ā返?7條和第71條分別規(guī)定了信托監(jiān)察人對(duì)受托人的年度信托事務(wù)處理情況及財(cái)產(chǎn)狀況報(bào)告和慈善信托終止時(shí)的清算報(bào)告必須經(jīng)過信托監(jiān)察人的認(rèn)可后，方可報(bào)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)并公告。但是在《慈善法》中，未對(duì)此做出規(guī)定，因此，關(guān)于這方面的規(guī)定仍應(yīng)當(dāng)適用《信托法》。

(四)《慈善法》對(duì)信托監(jiān)察人制度的新發(fā)展

慈善信托脫胎于公益信托。其對(duì)于信托監(jiān)察人的規(guī)定是公益信托中信托監(jiān)察人規(guī)定的新發(fā)展。

1.信托監(jiān)察人的設(shè)置更體現(xiàn)當(dāng)事人意思自治，信托的設(shè)立更為便利。與《信托法》強(qiáng)制規(guī)定設(shè)立信托監(jiān)察人不同，慈善信托監(jiān)察人完全是根據(jù)委托人的意愿決定是否設(shè)置，體現(xiàn)了委托人的意思自治，促使信托的設(shè)立簡(jiǎn)便易行。誠(chéng)然，法律對(duì)具有公益性質(zhì)信托的特殊保護(hù)是為了有效保障處于不特定狀態(tài)或者不具有保障自己權(quán)益能力的受益人。但是需要強(qiáng)調(diào)的是，在這種特殊的情況下，委托人作為信托財(cái)產(chǎn)的真正投入者也應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。同時(shí)，也正是基于上述原因，委托人作為自己利益的最佳決策者，對(duì)于是否設(shè)置信托監(jiān)察人的判斷更為合理，這是在充分衡量受益人的保護(hù)和信托效率的前提下所做出的判斷，更加體現(xiàn)私法上當(dāng)事人的意思自治?？梢?，《慈善法》在立法的考量上，已經(jīng)由強(qiáng)制保護(hù)受益人轉(zhuǎn)向方便信托的設(shè)立以及減少信托運(yùn)行成本。

2.細(xì)化信托監(jiān)察人的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)對(duì)委托人權(quán)益的保護(hù)。第一，以條文的形式明確了監(jiān)察人對(duì)受托人的監(jiān)督權(quán)?！缎磐蟹ā凡⑽磳?duì)監(jiān)察人的監(jiān)督權(quán)明確予以規(guī)定，此次修改將條文明確化，有利于明確信托監(jiān)察人的職責(zé)。第二，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察人對(duì)委托人權(quán)益的保護(hù)?！缎磐蟹ā分灰?guī)定了監(jiān)察人要維護(hù)受益人的權(quán)益，而未提及委托人權(quán)益的維護(hù)。慈善信托是非常特殊的一類信托，委托人往往是眾多愛心人士，其投入是否能夠按照信托目的約定的方式使用是保障其權(quán)益的關(guān)鍵所在，因此，慈善法的這一規(guī)定能夠強(qiáng)化對(duì)委托人權(quán)益的保護(hù)。第三，增設(shè)監(jiān)察人在發(fā)現(xiàn)受托人違反信托義務(wù)或者難以履行職責(zé)時(shí)，向委托人報(bào)告的義務(wù)。與《信托法》原則性規(guī)定信托監(jiān)察人有權(quán)起訴或者實(shí)施其他法律行為相比，《慈善法》更加細(xì)化了監(jiān)察人起訴的條件，同時(shí)也加強(qiáng)了委托人在慈善信托中的重要地位。

總地來說，《慈善法》對(duì)《信托法》關(guān)于慈善信托的規(guī)定起到了推動(dòng)和發(fā)展的作用。該法通過信托監(jiān)察人的自由設(shè)置更便于慈善信托的設(shè)立，促進(jìn)了慈善信托中委托人的意思自治。同時(shí)，明確了信托監(jiān)察人的職責(zé)，強(qiáng)化了對(duì)委托人的保護(hù)。

三、慈善信托監(jiān)察人制度的進(jìn)一步完善

《慈善法》對(duì)信托監(jiān)察人的自由設(shè)立的新規(guī)定雖然有利于慈善信托的設(shè)立，但是其對(duì)信托受益人的保護(hù)存在不足，需要加以補(bǔ)正。為了保護(hù)受益人的權(quán)益，需要厘清《慈善法》和《信托法》的關(guān)系，加強(qiáng)信托財(cái)產(chǎn)的信息披露以及強(qiáng)化與相關(guān)部門的溝通。

(一)與《信托法》的協(xié)調(diào)

《慈善法》和《信托法》都規(guī)定了信托監(jiān)察人制度，但是兩法對(duì)信托監(jiān)察人的規(guī)定存在部分差異，需要正確厘定兩法之間的關(guān)系從而正確適用法律?！洞壬品ā放c《信托法》對(duì)于信托監(jiān)察人規(guī)則的適用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.《慈善法》是《信托法》的特別法。《信托法》由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過，《慈善法》由第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過，因此從立法級(jí)別上，這兩部法律都由國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過，法律位階相同?！洞壬品ā返?0條規(guī)定，該法關(guān)于慈善信托沒有規(guī)定的事項(xiàng)，適用《信托法》的規(guī)定。由此，可以看出《信托法》是慈善信托的一般法，《慈善法》屬于慈善信托的特別法。因此，關(guān)于慈善信托，《慈善法》是《信托法》的特別法。在信托監(jiān)察人的適用方面，首先適用《慈善法》的規(guī)定，如果該法沒有規(guī)定，則適用《信托法》的規(guī)定。

2.《慈善法》關(guān)于信托監(jiān)察人的規(guī)定具有優(yōu)先適用性。慈善信托屬于公益信托，從法律邏輯的角度解釋，慈善信托是公益信托中的小概念，其符合公益信托的所有要件。《信托法》規(guī)定了公益信托必須設(shè)立監(jiān)察人，而《慈善法》允許委托人選擇是否設(shè)立。因此，兩法對(duì)此問題的規(guī)定確實(shí)存在沖突。從法理上解釋，《慈善法》作為后法，也是公益信托的特別法，其應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先適用的效力，因此，在慈善信托規(guī)定的范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)適用《慈善法》關(guān)于信托監(jiān)察人的規(guī)定。

(二)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督

《慈善法》降低了慈善信托設(shè)立和監(jiān)督的門檻。信托監(jiān)察人的自由設(shè)立的制度存在對(duì)受托人監(jiān)督的弱化以及對(duì)信托財(cái)產(chǎn)監(jiān)督出現(xiàn)缺位的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過充分的信息披露予以補(bǔ)正，加強(qiáng)對(duì)慈善信托財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督和保護(hù)，這也是慈善信托監(jiān)管中的應(yīng)有之義。

對(duì)于未設(shè)立信托監(jiān)察人的較大規(guī)模的慈善信托，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化信息公開，做好信息披露。該類慈善信托在性質(zhì)上類似于募集行為，如果聽之任之，不實(shí)施有效監(jiān)管，將難以保障信托目的的實(shí)現(xiàn)。因此，需要加強(qiáng)慈善信托的信息公開力度，在政府指定的平臺(tái)上充分披露慈善信托財(cái)產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和使用情況，讓該類慈善信托充分暴露在社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。除了部分不能公開的信息外，對(duì)于慈善信托所為的所有財(cái)產(chǎn)處分情況、人員的聘任情況、善款去向以及所有涉及慈善信托的事項(xiàng)均應(yīng)在公開平臺(tái)實(shí)時(shí)公開。對(duì)于不能公開的信息，也需要交由民政部門審核，核實(shí)是否屬于不能公開的信息。同時(shí)，引入第三方中介機(jī)構(gòu)，對(duì)慈善信托的運(yùn)營(yíng)和使用進(jìn)行監(jiān)督，從而充分保障其合規(guī)運(yùn)營(yíng)，防止運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

(三)對(duì)受益人的保護(hù)

《慈善法》對(duì)信托監(jiān)察人的規(guī)定，體現(xiàn)了市場(chǎng)這只“無形之手”的力量，能夠促使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更有效地配置資源。但是，為了保護(hù)受益人，政府相關(guān)部門還是應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)化的手段加強(qiáng)監(jiān)管，細(xì)化自身的職責(zé)范圍，從而更好地發(fā)揮政府的作用。

1.對(duì)于普通的慈善信托，由各級(jí)民政部門進(jìn)行監(jiān)管，定期對(duì)其文件進(jìn)行審核。慈善信托作為一種特殊的行善方式，極易滋生道德風(fēng)險(xiǎn)。在未設(shè)立信托監(jiān)察人的情況下，如果政府在此出現(xiàn)缺位，不加以監(jiān)管，則受托人產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，不利于受益人的保護(hù)。作為慈善信托的主管部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)其披露的文件進(jìn)行定期審核，以確保其合規(guī)運(yùn)營(yíng)，符合信托目的以及信托受益人的保護(hù)。

2.對(duì)于涉及公開募集資金的行為，還加強(qiáng)其他相關(guān)監(jiān)管部門監(jiān)管。慈善信托如果涉及募集資金的行為，則其行為觸碰了公開募集資金的相關(guān)規(guī)定，將受到中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管。因此，對(duì)于此類慈善信托，還需要加強(qiáng)政府相關(guān)主管部門的監(jiān)管，細(xì)化自身的職責(zé)范圍以及職能邊界，防止出現(xiàn)監(jiān)管重疊以及監(jiān)管真空。通過相關(guān)部門的監(jiān)管可以保證慈善信托受益人的權(quán)益和信托目的的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，也保障了其他相關(guān)社會(huì)公眾的權(quán)益，維護(hù)了公眾對(duì)慈善信托的信心。

四、總結(jié)

慈善信托屬于公益信托，大陸法系國(guó)家在引入慈善信托的過程中，未能與其原有的民事法律制度有效銜接，出現(xiàn)了“水土不服”的情況。因此，為了有效保護(hù)信托受益人的合法權(quán)益，大陸法系國(guó)家在私法領(lǐng)域引入了信托監(jiān)察人的制度以監(jiān)督受托人的受托行為和信義義務(wù)。我國(guó)《信托法》對(duì)公益信托的監(jiān)察人采取強(qiáng)制設(shè)立主義，信托監(jiān)察人的設(shè)置是公益信托成立的前提，這極大妨礙了公益信托的設(shè)立效率，同時(shí)相關(guān)配套制度的不健全，最終導(dǎo)致公益信托成功設(shè)立的案例較少。《慈善法》對(duì)信托監(jiān)察人采取根據(jù)委托人的意愿自由設(shè)立的方式，能夠促進(jìn)慈善信托的設(shè)立，提高慈善信托設(shè)立的效率。但是該種方式容易滋生道德風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)信息披露，加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通，從而保障信托受益人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)設(shè)立效率和受益人保護(hù)的有效平衡。

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〔責(zé)任編輯：張毫黃琦〕

2016-05-15

時(shí)昊(1992-)，男，上海人，碩士研究生，從事商法、經(jīng)濟(jì)法研究。

D913.99

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