檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的適格路徑
——基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析

林恩偉1, 謝　軍2

(1.溫嶺市人民法院 辦公室，浙江 溫嶺 317500； 2.浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，杭州 310023)

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依法治國研究

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的適格路徑
——基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析

林恩偉1, 謝軍2

(1.溫嶺市人民法院 辦公室，浙江 溫嶺 317500； 2.浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，杭州 310023)

[摘要]檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為維護(hù)國家、社會公共利益和人民群眾合法權(quán)益的重要方式，理論界和司法實務(wù)界已進(jìn)行了積極的探索，但限于檢察機(jī)關(guān)訴訟地位的尷尬、訴訟角色的困頓和程序性制度體系的缺失等困境的存在，使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職能的發(fā)揮方面受阻。法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論通過主張法律活動在于分配法律資源，并以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究方法來分配法律資源。按照法經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，相較于社會個體提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起這種類型訴訟更為符合經(jīng)濟(jì)效益。因此，以該理論為支撐，可以有效解決困境、破除難題，設(shè)計出一套科學(xué)規(guī)范的程序體系，成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟方式擺脫掣肘、邁向突破的重要出路。

[關(guān)鍵詞]檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；起訴資格；法經(jīng)濟(jì)學(xué)

作為國家法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督行政主管機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，維護(hù)國家、集體和社會公共利益的義務(wù)。為了有效應(yīng)對當(dāng)前侵害不特定消費者利益、破壞環(huán)境以及農(nóng)民工權(quán)益侵害等眾多問題，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，提出了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條之規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！币虼?，檢察機(jī)關(guān)可以就上述侵害社會公共利益的行為提起公益訴訟。但是，長期以來理論探討與司法實踐的重點在于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性與可行性探討，很少有從交叉學(xué)科視角提出檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建公益訴訟的制度。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實踐困境

程序的正當(dāng)與否決定司法裁判結(jié)果的公信力。“通過體現(xiàn)價值理性的正當(dāng)程序能夠有助于最大限度地達(dá)到正確的實體結(jié)果，保障裁判結(jié)果的權(quán)威性，保證當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)和自由意志得到尊重，使當(dāng)事人在心理上承認(rèn)和接受裁判結(jié)果的正當(dāng)性?！盵1]然而，現(xiàn)行民訴法對于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟僅作原則性規(guī)定，并未就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體路徑作出詳細(xì)設(shè)計。比如檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的受案范圍、起訴條件以及證明責(zé)任分配等一系列最為基礎(chǔ)的程序性事項均未予明確規(guī)定，致使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟缺乏可操作的法律依據(jù)。

(一)檢察機(jī)關(guān)在程序構(gòu)造中的角色定位不妥

在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與實體正義并不具有直接利害關(guān)系，尤其是在國有企事業(yè)單位中受損害的責(zé)任人與致?lián)p責(zé)任人為同一人時，或者所受損失與瀆職行為有某種關(guān)系時，或者與致?lián)p方存在一定利益關(guān)系時，原告往往怠于行使自己的權(quán)利，而檢察機(jī)關(guān)既不是原告，亦不是訴訟第三人，若原告不僅不主張自己的利益，甚至阻撓檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證進(jìn)而導(dǎo)致敗訴時，這不僅不能實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的初衷，而且會造成司法資源的浪費。若由檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的整個過程缺乏法律依據(jù)，在訴訟地位上的尷尬會致使檢察機(jī)關(guān)無法發(fā)揮其監(jiān)督角色定位，檢察機(jī)關(guān)以平等民事主體的身份參與訴訟后，還能否行使法律監(jiān)督職權(quán)，是否會造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者成為同一主體呢？這成為了阻礙檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的因素。

當(dāng)前，對于侵害社會不特定消費者合法權(quán)益的行為，受害者不愿、不敢起訴，勝訴率偏低的現(xiàn)象普遍存在，其根本原因在于缺乏相應(yīng)的原告利益程序保障機(jī)制。一般而言，公益訴訟案件中往往涉及比較專業(yè)的法律和事實問題，這些問題對于占有較多的訴訟資源的被告來說，較宜解決，而對于作為公民個人的原告來說，則明顯處于弱勢地位。加之高昂的案件受理費、鑒定費等各種訴訟費用，將本有訴訟沖動的原告拒之于門外，同時，由于被告通常是地方稅收的重要來源，公益案件的審理易受到地方政府的干擾與影響，致使國家和社會公共利益維護(hù)的進(jìn)程舉步維艱，故設(shè)置有利于原告的激勵機(jī)制和制度保障機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急，是提高原告維護(hù)自身權(quán)益的積極性，助推公益訴訟程序發(fā)展的必要前提。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與特定程序理論沖突

由于公益訴訟中的證據(jù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，而被告具有掌握這些證據(jù)的專門技術(shù)，具有較強(qiáng)的證據(jù)能力，甚至易于隱瞞和毀滅相關(guān)證據(jù)，而原告由于不具有組織性、技術(shù)性和專業(yè)性的特征，證據(jù)能力明顯不足，在此情況下，應(yīng)當(dāng)重新分配舉證責(zé)任，設(shè)置有利于原告的舉證義務(wù)。當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中提供證據(jù)幫助，平衡雙方的舉證實力是一個方面，故重新分配舉證義務(wù)，強(qiáng)調(diào)被告的舉證責(zé)任是推動民事公益訴訟發(fā)展的重要一環(huán)。檢察機(jī)關(guān)作為對一方受害人的支持者，其對糾紛的處理、事實的認(rèn)定已經(jīng)有了基礎(chǔ)性的判斷，若法院的認(rèn)定結(jié)果與檢察機(jī)關(guān)不一致，檢察機(jī)關(guān)能否行使抗訴權(quán)，若行使抗訴權(quán)是否由同一職能部門行使，是否會造成對審判權(quán)的干預(yù)，這些問題的解決對于發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)的提起公益訴訟職能，最大限度地維護(hù)社會公共利益具有至關(guān)重要的作用。檢察機(jī)關(guān)作為國家公共利益的代表和受損害單位和個人的利益代表，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)與受害人之間的訴求沖突，如何平衡好公共利益與受損害者個人利益之間的沖突，對于運用好國家干預(yù)原則和私法自治原則是至關(guān)重要的。雖然意思自治是民事領(lǐng)域的優(yōu)先原則，但是作為公民的個人有義務(wù)也有責(zé)任保護(hù)國家和社會公共利益。因此，在公益訴訟案件中應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的處分權(quán)做適當(dāng)?shù)南拗疲瑢?dāng)事人的處分權(quán)限制在不違背國家和社會公共利益的范圍之內(nèi)最為恰當(dāng)。

此外，和解與調(diào)解作為當(dāng)事人合意基礎(chǔ)上替代判決的糾紛解決方式，具有節(jié)約訴訟資源、快速解決糾紛的優(yōu)勢，但是公益案件往往涉及眾多受害主體，能否達(dá)成一致意見接受調(diào)解或和解，檢察機(jī)關(guān)作為公益案件的支持者身份，是否有權(quán)促進(jìn)達(dá)成調(diào)解或和解協(xié)議，同時公益案件的公益性與調(diào)解或和解的合意性是否存在矛盾，這些問題的有效回答是公益案件中成功運用調(diào)解或和解程序的前提與基礎(chǔ)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

從歷史發(fā)展的角度來看，法經(jīng)濟(jì)學(xué)起源于美國并不斷向其他國家發(fā)展。該理論通過主張法律活動在于分配法律資源，并以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究方法來進(jìn)行法律資源分配。按照法經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，相較于社會個體提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起這種類型訴訟更為符合經(jīng)濟(jì)效益。以下行文首先引入法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，并在法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)上探討檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性。

(一)公益訴訟的法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論引入

法經(jīng)濟(jì)學(xué)又稱為“法律的經(jīng)濟(jì)分析”“法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)”，其實質(zhì)在于運用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來審視法律制度方面的問題。該理論的核心在于，基于法律活動(無論立法、執(zhí)法還是司法)是為了實現(xiàn)原本有限資源最大化之考量，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的方法來分析與指導(dǎo)，以求實現(xiàn)資源有效配置與合理利用。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，訴訟本身能夠帶來相應(yīng)的收益，即可能的勝訴利益，但前提是必須支出相應(yīng)的成本，至少訴訟啟動行為本身即意味著成本支出。因此，訴訟制度的建立應(yīng)當(dāng)盡量符合訴訟經(jīng)濟(jì)的“成本—收益”原則，力圖以較少的訴訟成本獲得較大的訴訟收益。

具體到公益訴訟中，其具有較為典型的類“外部經(jīng)濟(jì)”特征。所謂外部性(externality)，又稱為溢出效應(yīng)、外部影響或外差效應(yīng)，是指一個人或一群人的行動和決策使另一個人或一群人受損或受益的情況。經(jīng)濟(jì)外部性是經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動對他人和社會造成的非市場化的影響，分為正外部性(positive externality))和負(fù)外部性(negative externality)。正外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價；負(fù)外部性是某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部經(jīng)濟(jì)的人卻沒有為此承擔(dān)成本。

在公益訴訟中，作為社會公益的代表原告提起的訴訟，其勝訴效應(yīng)具有較強(qiáng)的擴(kuò)大效應(yīng)，即原告所獲取的勝訴利益只是勝訴價值的一部分，原告的訴訟投入所產(chǎn)生的勝訴價值形成外溢。此處的正外部性主要體現(xiàn)為，原告勝訴不僅可以為本人帶來收益，也會給本人以外的第三方帶來利益，既包括同時期的其他社會公眾可以分享現(xiàn)實利益，也包括后來的受益者可以從該勝訴判決中分享價值。同時，公益訴訟具有傳統(tǒng)事后救濟(jì)方式所不具備的預(yù)防性功能，其提起不以實際發(fā)生損害為前提，也不以直接利害關(guān)系者為提起要件，因而能夠及時將一些違法行為扼殺在萌芽階段，有效防范損害后果的發(fā)生或者進(jìn)一步擴(kuò)大，使得較小的訴訟投入產(chǎn)生了保護(hù)較大社會利益的效果。從這個意義上說，公益訴訟制度的建立符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)中的效率最大化的價值追求，具有正外部性的特征。

作為對立面，公益訴訟亦可能產(chǎn)生負(fù)外部性風(fēng)險，即原告濫訴導(dǎo)致被告的損失和司法資源的浪費。通常而言，濫訴人提起訴訟的目的是基于獲得不當(dāng)利益的考慮，或為騷擾他人，或進(jìn)行不必要的訴訟拖延，或為了增加無謂的訴訟費用，等等[2]。從經(jīng)濟(jì)分析的角度看，防范濫訴的規(guī)制機(jī)制旨在使其外部成本內(nèi)部化，即將造成損失和浪費的那部分成本歸于濫訴方，通過提高行為人私人成本的方式，使其在自行比較預(yù)期訴訟成本與預(yù)期訴訟利益后作出理性選擇。具體而言，防范濫訴主要有兩方面路徑：一是提高起訴的門檻，對訴訟主體和起訴的條件作出限定；二是加強(qiáng)事后懲戒，一旦查明原告具有濫訴行為，可以依法對其進(jìn)行懲處，如要求濫訴方承擔(dān)給對方造成的損失賠償，以及因濫訴導(dǎo)致司法資源虛置衍生的罰款，通過增加事后懲罰成本從而提高其訴訟成本。

(二)法經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性

當(dāng)前，盡管立法對于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式、范圍以及內(nèi)容并未明確，但基于檢察機(jī)關(guān)自身定位，以及維護(hù)國家、社會公共利益的現(xiàn)實需要，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有正當(dāng)性。

1.負(fù)外部性的克服：檢察機(jī)關(guān)的地位和職能優(yōu)勢。按照《人民檢察院組織法》第4條表述：“檢察機(jī)關(guān)具有通過行使檢察權(quán)，保護(hù)全民所有財產(chǎn)，維護(hù)社會生活秩序的職權(quán)和責(zé)任。”基于法律的邏輯性與嚴(yán)謹(jǐn)性，公訴權(quán)應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)的當(dāng)然內(nèi)容。相較于行政權(quán)，以國家強(qiáng)制執(zhí)行力為后盾的檢察權(quán)具有中立性、權(quán)威性以及強(qiáng)制性等特征，不受部門利益與地方利益掣肘，其處理結(jié)果公正程度高，且易為公眾所接受。同時，檢察權(quán)也有訴訟性和規(guī)范性特征。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督法律的正確、統(tǒng)一實施是其重要職責(zé)，具有龐大的訴訟資源和豐富的訴訟經(jīng)驗優(yōu)勢，包括立案偵查、調(diào)查取證、出庭支持公訴等程序優(yōu)勢，同時對于訴訟時限、運行方式等規(guī)范性規(guī)定，能夠最大限度的避免公益訴權(quán)的濫用?？梢哉f，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有天然的便利。通常而言，在公益案件糾紛中，造成環(huán)境破壞或者侵害不特定社會公眾的往往是高度組織起來的大公司、大企業(yè)，不僅擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實力，而且在一定程度上獲得地方政府的政策、財政支持，而受損害的單位或者個人往往是分散的社會公眾，在證據(jù)、數(shù)據(jù)信息資源、資料的獲取、訴訟成本的承擔(dān)方面處于明顯的弱勢地位，這種差異致使受害者在心理上已經(jīng)屈服，不愿或不敢起訴，喪失了與侵害公益行為相抗衡的直接力量，若是由有訴權(quán)的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)充當(dāng)訴訟主體，參與公益訴訟也因其訴訟技能的欠缺以及法律剛性的不足，兩者的訴訟地位亦難達(dá)到平衡。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，作為個體的起訴者，提起公益訴訟面臨著顯而易見的自身不經(jīng)濟(jì)，不符合“理性人”假設(shè)的預(yù)期。一方面，訴訟本身的技術(shù)難度和社會壓力會增加原告方的訴訟成本；另一方面, 原告所獲得的訴訟收益卻明顯偏低, 有時甚至沒有經(jīng)濟(jì)回報, 而只有象征性的道義勝利(譬如時常發(fā)生的“一毛錢”訴訟)[3]。因此，公益訴訟的主體被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是多元的，以防止個人因無力啟動訴訟或借著搭便車的理性選擇，致使公益訴訟陷入啟動難的窘境。檢察機(jī)關(guān)以其嫻熟的訴訟技巧和強(qiáng)有力的司法保障為后盾，可以負(fù)擔(dān)起公益訴訟的成本，且不存在濫訴的負(fù)外部性可能，可以作為多元制主體模式的重要組成部分。需要強(qiáng)調(diào)的是，鑒于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的在于實現(xiàn)司法公正，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前提條件，應(yīng)限定為兩造一方為不特定社會弱勢群體合法權(quán)益受到侵害。而不能去支持大象來對抗螞蟻[4]。

2.“成本—收益”最大化的契合：民事檢察監(jiān)督職能的創(chuàng)新。從現(xiàn)實的角度考量，法律將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為公益訴訟主體是一種必然，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上“成本—收益”最大化的價值追求?！俺浞掷酶母镩_放的大環(huán)境和創(chuàng)造的條件，通過司法改革，不斷地加以探索和總結(jié)。這不僅能夠滿足當(dāng)前對公益訴訟的迫切需要，也為國家今后的立法活動積累了經(jīng)驗?！盵5]作為司法改革重要組成部分的檢察改革，其中必然涉及民事檢察制度的創(chuàng)新，而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是在現(xiàn)有的制度下，拓寬其參與民事訴訟的重要方式，是推動民事訴訟活動創(chuàng)新性發(fā)展的重要出路。在經(jīng)濟(jì)體制改革、社會轉(zhuǎn)型的過程中，出現(xiàn)了大量的環(huán)境污染、食品衛(wèi)生和產(chǎn)品質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)的行為，對于這些行為若能構(gòu)成破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)、妨害社會管理秩序方面的罪，則通過嚴(yán)厲查處可以提升犯罪成本，達(dá)到震懾行為人和正確的社會引導(dǎo)效果，使其不敢為；但是，若達(dá)不到犯罪程度，且已嚴(yán)重?fù)p害公共利益或人民群眾合法權(quán)益時，則缺乏法律的有力規(guī)制，容易出現(xiàn)空白地帶。為此，作為社會治理主體的檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)創(chuàng)新社會治理模式，發(fā)揮好自身的民事檢察監(jiān)督職能，必要時也可設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)支持訴訟制度，以彌補(bǔ)法律的空白。因為“法律是一個規(guī)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)組成的體系，在他們面對新的復(fù)雜事件時，需要對他們進(jìn)行梳理、篩選和重鑄，并要根據(jù)某種目的加以應(yīng)用”[6]。監(jiān)察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一種全新的社會治理思路，其運用民事司法程序的方式，確保社會秩序的正常運轉(zhuǎn)，亦可以將大量的侵犯國家和社會公共利益的行為排除于最嚴(yán)厲的刑罰處置的方式之外，從而在一定程度上避免了給社會帶來的不安定和其他負(fù)面影響，獲取治理收益的最大化。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑

科學(xué)的程序路徑設(shè)計是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要前提。民事公益訴訟隸屬于民事訴訟法的范疇，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度構(gòu)建應(yīng)遵循民事訴訟法的基本原理。作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的這種地位是由憲法確立的，但正是因為這種“地位”致使檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色定位不能等同于傳統(tǒng)訴訟程序中的原告定位。因此，在設(shè)計檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體路徑時，要注意檢察機(jī)關(guān)不同于普通訴訟的原告。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視野下，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度首先要考慮監(jiān)察機(jī)關(guān)的角色定位、職權(quán)范疇以及提起公益訴訟的具體程序設(shè)計等。

(一)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之利益衡平考量

公訴權(quán)分為刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)，刑事公訴權(quán)實現(xiàn)的是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)追訴犯罪的職能，而通過對公權(quán)的本質(zhì)屬性分析，公訴權(quán)應(yīng)適用于各類案件，不僅適用于刑事案件領(lǐng)域，而且也適用于民事案件領(lǐng)域，因為維護(hù)國家和社會公共利益，修復(fù)受損害的社會關(guān)系，恢復(fù)社會秩序是公訴權(quán)的應(yīng)有屬性。在訴訟主體方面，傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論已不能適應(yīng)民事訴訟理論發(fā)展的要求，而“訴的利益”理論優(yōu)勢日以彰顯，其要求“具體請求對司法救濟(jì)有需要且必要”而并非要求訴訟主體與案件有直接的利害關(guān)系，這就放寬了對訴訟主體資格的要求。同時，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益的代表，在一定范圍內(nèi)，其與社會大眾的利益、身份和職能具有一定的共通性，故由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)提起公益訴訟的身份，符合民事訴訟法關(guān)于“訴的利益”的理論要求。

檢察機(jī)關(guān)既作為國家公共利益的代表又作為受損害單位和個人的利益代表，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)與受害人之間的訴求沖突，如何平衡好公共利益與受損害者個人利益之間的沖突，對于運用好國家干預(yù)原則和私法自治原則是至關(guān)重要的。雖然意思自治是民事領(lǐng)域的優(yōu)先原則，但是作為公民的個人有義務(wù)、也有責(zé)任保護(hù)國家和社會公共利益，因此，在公益訴訟案件中應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的處分權(quán)做適當(dāng)?shù)南拗?，將?dāng)事人的處分權(quán)限制在不違背國家和社會公共利益的范圍之內(nèi)最為恰當(dāng)。明確公益訴訟權(quán)能歸屬是構(gòu)建民事公益訴訟制度的必要前提，檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督和提起公訴兩項權(quán)能，這兩項權(quán)能是并列存在且相對獨立的。法律監(jiān)督權(quán)是較為寬泛的權(quán)能，包括對所有執(zhí)法活動的監(jiān)督，若將公益訴訟劃歸為法律監(jiān)督權(quán)能，則檢察機(jī)關(guān)的當(dāng)事人角色和法律監(jiān)督者身份沖突，造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者角色的混同，進(jìn)而形成對民事訴訟對抗性、平等性、安定性的沖擊。故將民事公益訴訟化歸為公訴權(quán)能是符合檢察權(quán)本質(zhì)屬性的體現(xiàn)，而提起公益訴訟職能是檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)能的主動延伸。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的頂層設(shè)計

為防止檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職能適用過多過濫，杜絕因隨意擴(kuò)大而引起的負(fù)面影響，在支持公民個人起訴問題上，要堅持“有限參加原則”，嚴(yán)格控制在保護(hù)弱勢群體和個別有重大影響的范圍內(nèi)[7]。在提起公益訴訟職能的啟動中，應(yīng)遵循檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)公平正義最后一道防線的謙抑性特征，設(shè)置檢察機(jī)關(guān)發(fā)動公益訴訟的啟動條件，以提高訴訟效率，節(jié)約司法資源。具體設(shè)計如下：

1.明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能部門。作為公益訴訟的起訴主體，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。筆者認(rèn)為，應(yīng)另行設(shè)立單獨的檢察機(jī)關(guān)提起公訴部門，由民事行政檢察部門繼續(xù)行使監(jiān)督民事審判活動和行政訴訟活動之責(zé)，這樣承擔(dān)提起公益訴訟與提起公訴的部門不享有法律監(jiān)督的職能，其對糾紛處理的判定與法院不一致時，不能直接提起抗訴，只能按照法律程序向負(fù)有監(jiān)督法院審判活動的部門提出申請，由該部門具體審查之后決定是否提起抗訴，這樣不同部門行使不同職權(quán)的制約模式，可最大限度的避免檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能沖突。

2.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的適用范圍。鑒于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職能不加限制的啟動，將造成司法資源的緊張，故不宜將符合民事訴訟法規(guī)定的所有案件均納入提起公益訴訟的范疇內(nèi)。具體包括以下情形：一是弱勢群體利益受損案件。弱勢群體一方因其自身條件的制約以及訴訟能力的限制，在訴訟中處于明顯的弱勢地位，且已通過其他救濟(jì)方式，仍不能保護(hù)其合法權(quán)益。二是社會公共利益受損案件。有的學(xué)者認(rèn)為，國家公共利益的監(jiān)管機(jī)關(guān)如國有資產(chǎn)管理部門、環(huán)保局，已具有與侵害集體或個人的對抗能力，再無須檢察機(jī)關(guān)的支持，筆者認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟的主要目標(biāo)，不是替代環(huán)境受害人向環(huán)境侵害人主張損害賠償，而是在于制止環(huán)境侵害行為，消除環(huán)境損害行為對環(huán)境造成的破壞與負(fù)面影響，從而達(dá)到維護(hù)社會公益之目的”[8]。相反，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)在提起公益訴訟過程中，不僅缺乏訴訟技巧，而且基于訴訟風(fēng)險考慮其參與訴訟的主動性不強(qiáng)，很難實現(xiàn)對國家和社會公共利益的有力保護(hù)。加之，侵害社會公共利益的行為往往具有反復(fù)性，單獨以行政機(jī)關(guān)為訴訟主體難以達(dá)到震懾、教育和引導(dǎo)效果。故檢察機(jī)關(guān)對于上述案件可以提起公益訴訟，以實現(xiàn)監(jiān)督與管理的完美結(jié)合。

(三)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體規(guī)則設(shè)計

1.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的原告資格擬制。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有自身獨特的優(yōu)勢。在我國，檢察機(jī)關(guān)在憲法上是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它提起的民事訴訟和刑事訴訟一樣，均是基于國家法律監(jiān)督者的地位，是代表國家機(jī)關(guān)起訴，而不是因為檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)督機(jī)關(guān)訟訴標(biāo)的有自身的利害關(guān)系，如果從憲法確定檢察機(jī)關(guān)作為國家法律的地位出發(fā)來論證檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)提起民事訴訟，則是可行的[9]。因為檢察機(jī)關(guān)是《憲法》確定的國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既然能夠代表國家，對破壞刑事法律秩序，違背社會公共利益的犯罪嫌疑人提起公訴，以起訴的方式實現(xiàn)對刑事法律的監(jiān)督，則同樣也可以代表國家對破壞民事法律秩序，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受到威脅的當(dāng)事人提起民事訴訟[10]?？梢?，在公共利益受損的情況下，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有其理論依據(jù)，這點和《憲法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)的規(guī)定暗合。其次，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和社會公共利益的代表者、維護(hù)者和實現(xiàn)者的職能角色，同時在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔(dān)負(fù)訴訟成本的能力和進(jìn)行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面具有優(yōu)越于享有公益訴權(quán)的個人、民間組織。

2.設(shè)置公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。證據(jù)是訴訟的基礎(chǔ)和靈魂，任何案件進(jìn)入到起訴階段，都必須有證據(jù)整個載體的存在[11]。公益訴訟的特殊性也決定了需要設(shè)置不同于普通訴訟程序的舉證責(zé)任分配體系，由于其證據(jù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，而被告具有掌握這些證據(jù)的專門技術(shù)，具有較強(qiáng)的證據(jù)能力，甚至易于隱瞞和毀滅相關(guān)證據(jù)，而原告由于不具有組織性、技術(shù)性和專業(yè)性的特征，證據(jù)能力明顯不足，在此情況下，應(yīng)當(dāng)重新分配舉證責(zé)任，設(shè)置有利于原告的舉證義務(wù)，當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中提供證據(jù)幫助，平衡雙方的舉證實力是一個方面，故重新分配舉證義務(wù)。筆者認(rèn)為，在公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)恼{(diào)查取證權(quán)。比如，在環(huán)境公益訴訟案件中，雖然采取舉證責(zé)任倒置原則，但是擁有雄厚經(jīng)濟(jì)實力的污染企業(yè)掌握著大量的社會資源，有故意阻撓原告方收集證據(jù)的能力，同時企業(yè)配備的專業(yè)人才，具有隱瞞證據(jù)的天然優(yōu)勢。原被告間的舉證能力明顯失衡，而原告仍需證明侵害者存在環(huán)境污染行為以及因環(huán)境破會行為所受的損失，在此種情況下，唯有賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)才能平衡兩者的舉證能力。

3.規(guī)范訴訟(調(diào))和解程序。訴訟調(diào)解貫穿整個民事訴訟程序，是解決當(dāng)事人糾紛的一項重要程序機(jī)制。訴訟(調(diào))和解具有節(jié)約訴訟資源、快速解決糾紛的優(yōu)勢，但公益訴訟案件涉及受害者主體眾多，而且檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體并不能直接就實體權(quán)利義務(wù)作出處分。對于在訴訟過程中的和解或者調(diào)解，檢察機(jī)關(guān)不能對于和解或者調(diào)解時直接做出處分，必須在征得多數(shù)受害人同意的情形下才能做出處分。筆者認(rèn)為，在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為具有專業(yè)知識和訴訟技巧的主體，應(yīng)主導(dǎo)調(diào)解或和解程序，當(dāng)涉及人數(shù)眾多的當(dāng)事人時，應(yīng)征求是否同意調(diào)解或和解的意見，向法院提交調(diào)解或和解意見書。同時，還要考慮公益訴訟的特點，對于適用范圍在賠償數(shù)額方面應(yīng)該予以嚴(yán)格限制，以避免在討價還價中損害受害者的應(yīng)得賠償之合法權(quán)益。尤其是在檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的擬制起訴主體的當(dāng)前，這種立法設(shè)計主要是為了保護(hù)國家、社會公共利益和人民群眾合法權(quán)益的權(quán)宜之計，使受侵害的公益獲得部分司法救濟(jì)，但是在涉及受害人要求的賠償數(shù)額時，必須征得當(dāng)事人的多數(shù)同意才能就妥協(xié)部分向法院作出處分的意思表示。

四、結(jié)語

公益訴訟在西方法治發(fā)達(dá)的國家已經(jīng)日臻成熟與發(fā)展，而我國到目前還沒有相關(guān)制度的規(guī)定，這對于人們在現(xiàn)實生活中救濟(jì)公共利益來說，是有心無力之舉。不過，“民事訴訟法修訂專家建議稿”進(jìn)行了第四稿論證，在這次民事訴訟法的修改中提到公益訴訟制度，這是我國法治進(jìn)程的一個突破，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會，彰顯保障和關(guān)懷人權(quán)。在不久的將來，中國通過修改民事訴訟法確立公益訴訟制度，人民檢察院、其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、國有企業(yè)的職工為維護(hù)公共利益，可以對實施侵害的人提起禁止侵權(quán)、賠償受害人損失的民事訴訟，將有助于貫徹“以人為本”的科學(xué)發(fā)展理念與社會的和諧穩(wěn)定。

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〔責(zé)任編輯：徐雪野〕

[收稿日期]2016-04-22

[作者簡介]林恩偉(1986—)，男，浙江溫嶺人，助理審判員，碩士，從事司法制度研究。

[中圖分類號]D915

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)05-0034-06