基于供給側(cè)的礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系

■ 吳文盛/高榮杰/周吉光

（河北地質(zhì)大學(xué)，石家莊 050031）

基于供給側(cè)的礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系

■ 吳文盛/高榮杰/周吉光

（河北地質(zhì)大學(xué)，石家莊 050031）

宏觀調(diào)控是社會化大生產(chǎn)的客觀要求，也是彌補市場缺陷的必然選擇。礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的總目標(biāo)是實現(xiàn)礦產(chǎn)品總供給和總需求的平衡，具體分為結(jié)構(gòu)平衡、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、礦產(chǎn)品進出口貿(mào)易平衡和礦產(chǎn)資源有效利用四個分目標(biāo)。從供給角度，根據(jù)礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控目標(biāo)的要求，將礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系分為多級儲備宏觀調(diào)控政策體系、穩(wěn)增長宏觀調(diào)控政策體系、礦產(chǎn)品進出口貿(mào)易宏觀調(diào)控體系、國內(nèi)礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控體系和境外礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控體系；依據(jù)調(diào)控政策的功能作用，礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系可分成基本政策體系和核心政策體系。

供給側(cè)；礦產(chǎn)資源；宏觀調(diào)控；調(diào)控目標(biāo)；政策體系

傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟理論依據(jù)凱恩斯的“需求創(chuàng)造供給”定律，強調(diào)需求管理，主張通過實施刺激消費、投資和出口需求的政策來調(diào)控經(jīng)濟[1]，但是，“三駕馬車”所起的作用主要是短期的，在全球經(jīng)濟不景氣和國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大背景下，試圖通過刺激消費、投資和出口來拉動經(jīng)濟增長的宏觀政策效應(yīng)不明顯。因此，2015年11月習(xí)近平同志提出：要在適度擴大總需求的同時，加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力[2]。這意味著，宏觀調(diào)控政策將發(fā)生重大變化，由以往的強調(diào)需求側(cè)管理轉(zhuǎn)向強調(diào)供給側(cè)管理。從供給的角度看，我國的礦產(chǎn)資源為國民經(jīng)濟提供了95%以上的能源、80%以上的工業(yè)原料、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，因此，加強礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控有利于優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高礦產(chǎn)資源利用效率。

1 礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控目標(biāo)

宏觀調(diào)控是社會化大生產(chǎn)的客觀要求，也是彌補市場缺陷的必然選擇。礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的總目標(biāo)是實現(xiàn)礦產(chǎn)品總供給和總需求的平衡，具體分為結(jié)構(gòu)平衡、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、礦產(chǎn)品進出口貿(mào)易平衡、礦產(chǎn)資源有效利用四個分目標(biāo)。結(jié)構(gòu)平衡是指礦產(chǎn)資源的供給與需求相適應(yīng)以及需求結(jié)構(gòu)內(nèi)部、供給結(jié)構(gòu)內(nèi)部各部分之間的協(xié)調(diào)。結(jié)構(gòu)平衡之所以成為宏觀調(diào)控分目標(biāo)，是因為自20世紀(jì)80年代以來，中國經(jīng)濟體制改革一直是以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，包括區(qū)域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)等供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，西方發(fā)達國家工業(yè)化過程中也一直在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而且這種調(diào)整將持續(xù)下去。經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是指礦業(yè)部門要為國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展源源不斷地提供原材料和能源，礦業(yè)本身也要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。礦產(chǎn)品進出口貿(mào)易平衡是指在我國優(yōu)勢礦種和短缺礦種共存的條件下，優(yōu)勢礦種的出口要擁有壟斷和價格決定權(quán)，而劣勢礦種的進口要盡可能多地以滿足國民經(jīng)濟建設(shè)的需求，并擁有定價話語權(quán)。礦產(chǎn)資源有效利用是指在礦產(chǎn)資源較為短缺的條件下，要通過政策引導(dǎo)和激勵來提高其利用效率。

2 礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系框架設(shè)計

礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系的設(shè)計要考慮四個方面的因素：一是后續(xù)產(chǎn)業(yè)對礦產(chǎn)品的需求，它是后續(xù)產(chǎn)業(yè)需求的派生需求；二是礦產(chǎn)資源的分布特點，它決定了其開發(fā)利用和礦產(chǎn)品的供給狀況；三是礦產(chǎn)資源開發(fā)現(xiàn)狀，它是由當(dāng)前的技術(shù)條件決定的；四是國際礦業(yè)市場形勢，任何一個國家都需要從國際市場購買本國短缺的礦產(chǎn)品。從后續(xù)產(chǎn)業(yè)來看，當(dāng)前，中國經(jīng)濟面臨著產(chǎn)能過剩、住房庫存積壓、生產(chǎn)成本增長過快、高端產(chǎn)品供給不足、新型產(chǎn)業(yè)有效供給不足以及環(huán)境污染嚴(yán)重等問題。從礦產(chǎn)分布來看，我國的礦產(chǎn)資源具有以下特點：一是分布不均，優(yōu)勢礦產(chǎn)多為用量不大，而一些大宗礦產(chǎn)多為短缺或探明儲量不足，需長期依賴進口；二是貧礦多、富礦少，低品位難選冶礦石所占比重大，大型-超大型礦床少、中-小型礦床多；三是單一礦種的礦床少，共生礦床多[3]。這些特點決定了我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的成本高、難度大，而且這種狀況長期無法改變。從開發(fā)現(xiàn)狀來看，我國礦產(chǎn)資源的采礦回收率、選礦回收率和綜合利用率相對較低，浪費較為嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)專家估計，我國礦產(chǎn)資源的綜合平均回收率不足50%，金屬尾礦的平均利用率不足10%，工業(yè)固體廢棄物總利用率在60%左右[4]。而且，由于觀念和技術(shù)落后，礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題比較嚴(yán)重。從國際礦業(yè)市場的走勢來看，總體上供求平衡，但近年來因全球經(jīng)濟不景氣，油價及其他礦產(chǎn)品價格持續(xù)下跌。未來隨著全球經(jīng)濟復(fù)蘇，礦產(chǎn)品價格將上升，但由于中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和新常態(tài)的出現(xiàn)，國際礦產(chǎn)品供求平衡態(tài)勢難以改變，礦產(chǎn)品價格不可能超過本輪調(diào)整前的最高價格。因此，面對我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)出條件不利、開發(fā)利用率低和觀念、技術(shù)相對落后的現(xiàn)實，通過實施有效的礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策，提高綜合利用效率，減少資源浪費和環(huán)境污染，同時，利用國際礦產(chǎn)品價格走低的契機，盡快完成戰(zhàn)略儲備，是當(dāng)前我國礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的當(dāng)務(wù)之急。

從調(diào)控對象來看，礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的對象是礦業(yè)權(quán)的界定、礦業(yè)權(quán)的市場交易、國內(nèi)外礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和國內(nèi)外礦產(chǎn)品交易等行為；從調(diào)控出發(fā)點來看，既有需求側(cè)管理，也有供給側(cè)管理，需求側(cè)管理和供給側(cè)管理相結(jié)合，而當(dāng)前調(diào)控重點是供給側(cè)管理。因此，建立五個方面的礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系：多級儲備宏觀調(diào)控政策體系、穩(wěn)增長宏觀調(diào)控政策體系、進出口貿(mào)易宏觀調(diào)控體系、國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控體系和境外礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控體系。圖1為礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系框架。

圖1 礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系框架

礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系可進一步分成基本政策體系和核心政策體系（圖2）。

產(chǎn)權(quán)制度是市場的基本制度，明晰的產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，因此，礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的基本政策是指建立完善礦業(yè)權(quán)制度的政策，具體包括以下六個方面的政策：

(1)界定和明晰礦業(yè)權(quán)的政策；

(2)確保礦業(yè)權(quán)公開、公平交易的政策；

(3)規(guī)范礦業(yè)權(quán)人行為的政策；

(4)保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的政策；

(5)建立和完善礦業(yè)權(quán)市場體系的政策；

(6)改革礦產(chǎn)資源稅費制度的政策。

政府的宏觀調(diào)控是為了彌補市場的不足，因此，彌補市場缺陷的政策屬于核心政策，具體包括：

(1)增加礦產(chǎn)品供給的政策，其中，最主要的是戰(zhàn)略儲備政策、鼓勵找礦（技術(shù)、方法）突破的政策、提高“三率”和綜合利用政策；

(2)礦山生態(tài)恢復(fù)與治理政策，發(fā)展綠色礦山、綠色礦城、綠色礦業(yè)政策；

(3)鼓勵境外找礦政策。

圖2 核心政策與基本政策的關(guān)系

3 礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系

3.1 多級儲備的宏觀調(diào)控政策體系

3.1.1 現(xiàn)行礦產(chǎn)資源供給政策的缺陷

我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源的供給政策不能解決我國大宗、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)嚴(yán)重不足的問題。雖然我國的石油戰(zhàn)略儲備從2004年開始實施，但直到2008年，國家在《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》（2008-2015年）中才提出建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度[5]。從礦產(chǎn)品儲備上看，目前只有石油開始建立戰(zhàn)略儲備制度，規(guī)劃到2020年完成儲備后，可以確保90天的供應(yīng)量，但戰(zhàn)略儲備尚未完成，而鐵、銅、鋁土礦、鉀鹽和鎳礦這些對外依存度超過50%的礦種尚未著手建立戰(zhàn)略儲備制度。從礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲備來看，作為優(yōu)勢礦種的稀土、鎢、煤和銻的礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲備剛剛啟動。

3.1.2 多級儲備的宏觀調(diào)控政策體系的構(gòu)建

建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備體系的目的在于保障礦產(chǎn)資源的供給，實現(xiàn)國民經(jīng)濟永續(xù)發(fā)展。從內(nèi)容上看，未來礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備體系包括：礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備、礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲備；從儲備主體來看，礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備體系包括國家戰(zhàn)略儲備和企業(yè)戰(zhàn)略儲備。與此相對應(yīng)，礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的宏觀調(diào)控政策體系應(yīng)以礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)規(guī)劃為突破口，以實現(xiàn)國家經(jīng)濟安全和資源安全為目標(biāo)，多級儲備相結(jié)合的宏觀調(diào)控政策體系。具體來看，根據(jù)礦產(chǎn)資源的稀缺程度和急需程度，將礦產(chǎn)資源分成緊缺礦產(chǎn)、稀缺礦產(chǎn)和優(yōu)勢礦產(chǎn)，分別對這三類礦產(chǎn)建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備。

(1)緊缺礦產(chǎn)：建立礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備制度。鐵、銅、鋁、鎳、鉻、錳、鉀鹽以及石油、天然氣都屬于國家緊缺礦產(chǎn)，因此要分礦種制定戰(zhàn)略儲備規(guī)劃，建立戰(zhàn)略儲備基金，建設(shè)礦產(chǎn)品儲備庫，并制定相應(yīng)的財政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策，扶持相關(guān)企業(yè)發(fā)展，以備在特殊條件下能夠滿足國民經(jīng)濟發(fā)展的需要。

(2)稀缺性礦產(chǎn)：建立礦產(chǎn)品儲備和礦產(chǎn)地儲備相結(jié)合的儲備制度。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，對稀缺礦產(chǎn)的需求量也將增加，因此，目前的稀缺礦產(chǎn)有可能成為未來的緊缺礦產(chǎn)，對這類礦產(chǎn)，也要提前制定相應(yīng)的儲備制度。

(3)優(yōu)勢礦產(chǎn)：建立礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲備制度。我國的鎢、鉬、錫、銻以及稀有金屬為優(yōu)勢礦產(chǎn)，要著手建立礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲備，可只探不采，甚至礦山建而不采。

(4)建立國家戰(zhàn)略儲備和企業(yè)戰(zhàn)略儲備相結(jié)合的戰(zhàn)略儲備體系[6]。礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備體系的建設(shè)，要充分調(diào)動政府和企業(yè)的積極性，采用國家儲備與企業(yè)儲備、礦產(chǎn)品儲備和礦產(chǎn)地儲備相結(jié)合的方式，吸引地方尤其是有實力的企業(yè)投資，政府給予財政補貼。要充分利用當(dāng)前國際礦業(yè)市場低迷的契機，加快礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備和礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲備。

3.2 礦產(chǎn)資源穩(wěn)增長宏觀調(diào)控政策體系

3.2.1 現(xiàn)行穩(wěn)增長宏觀調(diào)控政策的缺陷

礦產(chǎn)資源穩(wěn)增長有四層含義：一是確保礦產(chǎn)資源供給滿足國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要，二是確保礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的可持續(xù)性，三是確保礦業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)，四是依靠技術(shù)進步和制度創(chuàng)新實現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。但我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源穩(wěn)增長宏觀調(diào)控政策存在以下缺陷：

(1)經(jīng)濟高增長對礦產(chǎn)資源過度需求問題沒有得到有效解決。我國經(jīng)濟高速增長，GDP總量節(jié)節(jié)攀升，換來的是礦產(chǎn)資源消費量的大幅增加，使得國內(nèi)的礦產(chǎn)資源供給難以滿足國民經(jīng)濟增長的需要，礦產(chǎn)資源支撐國民經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性越來越受到嚴(yán)重威脅。

(2)經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境代價過大問題尚未徹底解決。盡管政府采取多種措施，加大環(huán)境執(zhí)法力度，提高環(huán)境成本，但是，因礦產(chǎn)資源開發(fā)活動導(dǎo)致的資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞問題仍很嚴(yán)重，環(huán)境代價過大，礦山安全問題和礦工健康問題突出，人民群眾的生命和財產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅。

3.2.2 礦產(chǎn)資源穩(wěn)增長宏觀調(diào)控政策體系的構(gòu)建

未來礦產(chǎn)資源穩(wěn)增長的宏觀調(diào)控政策應(yīng)以采礦權(quán)為抓手，以實現(xiàn)資源產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)，重點制定和完善以下幾個方面的政策：

(1)促進儲量穩(wěn)定增長的政策。以儲量穩(wěn)定增長為切入點，創(chuàng)新找礦機制，通過深部找礦、外圍找礦、整裝勘查開發(fā)，提高礦產(chǎn)資源綜合利用率以及增加找礦投入來確保礦產(chǎn)資源儲量持續(xù)穩(wěn)定增長。

(2)以結(jié)構(gòu)調(diào)整促增長的政策。通過調(diào)整礦業(yè)結(jié)構(gòu)，提高礦產(chǎn)資源的有效供給；通過發(fā)展礦產(chǎn)品深加工促進礦業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

(3)依靠制度創(chuàng)新和技術(shù)進步提高礦產(chǎn)資源利用效率的政策。以采礦權(quán)為抓手，通過制度創(chuàng)新，進一步規(guī)范采礦權(quán)市場交易行為，提高礦產(chǎn)資源配置效率；通過大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推進資源的回收利用；通過制定和落實鼓勵技術(shù)創(chuàng)新的政策，改進提高資源利用效率的采、選、冶煉技術(shù)、資源回收利用技術(shù)以及生態(tài)恢復(fù)與環(huán)境治理技術(shù)；通過技術(shù)創(chuàng)新政策促進低品位礦產(chǎn)資源（如鐵礦）、難選礦產(chǎn)資源和深部礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用。

(4)促進礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級的政策。制定相應(yīng)的政策促進礦業(yè)城市的轉(zhuǎn)型升級，在投融資、就業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新等方面給予政策傾斜。

3.3 進出口貿(mào)易宏觀調(diào)控政策體系

3.3.1 現(xiàn)行礦產(chǎn)品進出口貿(mào)易宏觀調(diào)控政策體系的缺陷

當(dāng)前，我國礦產(chǎn)資源進出口貿(mào)易政策存在的最大問題：一是鎢礦、銻礦、稀土等礦種的優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來。改革開放之初，為了換取外匯，國內(nèi)企業(yè)競相壓價，這些優(yōu)勢礦種的產(chǎn)品被以極低的價格銷往國外，而當(dāng)我們意識到要利用其優(yōu)勢來提高價格時，許多國家已經(jīng)完成了戰(zhàn)略儲備（鎢、銻），使我國失去了定價話語權(quán)；二是石油、天然氣、鐵、銅、鋁、鎳、鉻、錳、鉀鹽等礦產(chǎn)緊缺的形勢沒有得到緩解。

3.3.2 礦產(chǎn)品進出口貿(mào)易的宏觀調(diào)控政策體系的構(gòu)建

礦產(chǎn)品進出口貿(mào)易宏觀調(diào)控政策的功能是利用比較優(yōu)勢，調(diào)整余缺，彌補國內(nèi)礦產(chǎn)品供給的不足，同時把具有優(yōu)勢的礦產(chǎn)品銷往國外。未來我國礦產(chǎn)品進出口貿(mào)易的宏觀調(diào)控政策應(yīng)以實現(xiàn)礦產(chǎn)品進出口結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標(biāo)，制定礦產(chǎn)品進出口貿(mào)易宏觀調(diào)控政策體系。

(1)制定促進產(chǎn)業(yè)組織整合的政策。要通過政策的實施，促進企業(yè)整合，提升我國進口大宗礦產(chǎn)品在國際市場上的話語權(quán)，尤其是提升鐵礦石進口的話語權(quán)，提高優(yōu)勢礦種出口的定價權(quán)。當(dāng)前，可以利用國際礦業(yè)市場低迷的契機，并購?fù)鈬V業(yè)企業(yè)。

(2)制定替代品政策。面對鐵礦、石油、銅礦、鎳、鉻、鋁、錳、鉀鹽等大宗礦產(chǎn)品國內(nèi)資源不足而需求旺盛的趨勢在短期內(nèi)難以改變的現(xiàn)實，制定替代品的產(chǎn)業(yè)政策，以緩解大宗、重要的緊缺礦產(chǎn)過度依賴進口的局面。

(3)改變優(yōu)勢礦種的出口政策。要改變優(yōu)勢礦種廉價銷售、出口商之間競相壓價、惡性競爭的做法，逐步形成優(yōu)勢礦產(chǎn)在國際上的壟斷地位。為此，銻、鎢及稀土等優(yōu)勢礦產(chǎn)，因長期過量出口，在貿(mào)易政策上應(yīng)控制出口量，以此來提高礦產(chǎn)品的市場價格。同時大力推進礦產(chǎn)品深加工，提高優(yōu)勢礦產(chǎn)的盈利水平，提高優(yōu)勢礦產(chǎn)在國際市場上的主導(dǎo)權(quán)。

(4)建立進口礦產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。要通過制定礦石質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，降低成本，提高經(jīng)濟效益。通過嚴(yán)格進口礦產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管，限制重金屬、放射性、氟等環(huán)境污染物超標(biāo)的礦產(chǎn)品的進口，確保人身、動植物的安全，減少對生態(tài)環(huán)境的損害。

3.4 國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系

3.4.1 現(xiàn)行國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策的缺陷

為規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)行為，建立良好的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，政府已經(jīng)出臺了一系列政策、制度和規(guī)章，但良好的礦業(yè)秩序尚未建立起來。從現(xiàn)行的宏觀調(diào)控手段來看，政府更多的是采取行政性手段，經(jīng)濟性手段的作用明顯不足，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的宏觀調(diào)控政策還有進一步改進和提升的空間。

(1)稅費結(jié)構(gòu)、種類設(shè)置不合理[7]。不僅稅費征收原理不清晰，而且未清晰劃定國家在行政管理和所有者權(quán)益實現(xiàn)方面的界限，重復(fù)征收，未充分考慮礦業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的差異，忽視礦業(yè)的高投入、高風(fēng)險特征。

(2)礦業(yè)稅費標(biāo)準(zhǔn)過低且缺乏合理調(diào)整機制。我國的資源補償費、資源稅和探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費等征收標(biāo)準(zhǔn)是由國務(wù)院行政法規(guī)規(guī)定的，但現(xiàn)行法規(guī)僅規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)，卻沒有建立起合理的調(diào)節(jié)機制，起不到保障礦產(chǎn)資源所有者的合法利益、調(diào)節(jié)資源貧富的級差收益以及防止礦區(qū)面積過大和圈而不探、圈而不采的作用。

(3)礦產(chǎn)資源收益分配不合理?，F(xiàn)行的資源稅費制度扭曲了資源收益分配機制，導(dǎo)致了礦產(chǎn)資源的國家所有者權(quán)益大量流失。在礦業(yè)權(quán)收取方面，雖說除向中央財政上交國土資源部公布的、國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)評估價款外，其余價款均留在各省，但極少有上繳者。由于當(dāng)前絕大多數(shù)出讓的礦業(yè)權(quán)并非國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)，所以，絕大多數(shù)礦業(yè)權(quán)價款都?xì)w地方財政，并無中央的份額。在省內(nèi)分配方面，雖然各省原則上規(guī)定市、縣國土資源部門收取的礦業(yè)權(quán)價款歸市、縣財政，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的國土資源部門收取的價款，由省、市、縣共享，但在省、市、縣分成比例方面，各省差別極大，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，未充分體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓利益向礦產(chǎn)資源所在地傾斜的思想。

(4)過多地使用行政調(diào)控手段。整頓礦業(yè)秩序和礦業(yè)權(quán)整合是一種萬不得已而采用的應(yīng)急性、行政性手段，而非宏觀經(jīng)濟手段，長期使用負(fù)面作用很大。

3.4.2 國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系的構(gòu)建

礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策的功能旨在強化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為的監(jiān)管，形成良好的開發(fā)秩序，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，提高稀缺資源的利用效率，同時還要調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)所帶來的利益分配，使資源得到有效利用、良好的開發(fā)秩序得到建立、利益相關(guān)各方的積極性得到充分發(fā)揮。因此，未來國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控的政策，要以“三率”指標(biāo)和有償使用為抓手，以實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級為目標(biāo)，制定和完善礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系。

(1)強化經(jīng)濟調(diào)控力度的政策。要更多地采用財政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策等宏觀調(diào)控政策手段，輔之以必要的行政手段和法律手段，來調(diào)控礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為，建立良好的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。長期調(diào)控主要依靠產(chǎn)業(yè)政策，短期調(diào)控政策主要依靠財政政策和貨幣政策。

(2)著力推進礦產(chǎn)資源稅費改革的政策。要以礦產(chǎn)資源稅費改革為切入點，理順稅費關(guān)系，給礦產(chǎn)資源稅費正名；在當(dāng)前礦業(yè)全面虧損、礦產(chǎn)品加工行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩和成本上升過快的狀況下，降低稅費標(biāo)準(zhǔn)，不僅可以幫助礦業(yè)走出困境，還可以降低后續(xù)產(chǎn)業(yè)的成本，提高國際競爭力；利用礦產(chǎn)資源稅費杠桿調(diào)節(jié)中央與地方、政府與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用主體（地勘單位、礦業(yè)公司）的關(guān)系。

(3)集約高效利用礦產(chǎn)資源政策。要通過財政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)礦山企業(yè)通過技術(shù)進步提高采礦回收率、選礦回收率，降低采礦貧化率；要通過礦產(chǎn)資源有償使用來提高礦產(chǎn)資源的綜合利用率。

(4)加強環(huán)境污染治理與防范，建設(shè)綠色礦山、綠色礦城、綠色礦業(yè)政策。要高度重視礦產(chǎn)資源開采帶來的生態(tài)環(huán)境破壞、土地占用和資源浪費問題，加大礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境恢復(fù)與治理力度，通過加強監(jiān)管和制度創(chuàng)新來破解礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境破壞與環(huán)境污染難題。要以綠色礦山、綠色礦城、綠色礦業(yè)建設(shè)為主旋律，加大生態(tài)文明建設(shè)力度，增加投入，留給子孫后代綠水青山。

3.5 境外礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系

3.5.1 現(xiàn)行境外礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系的缺陷

(1)境外找礦缺乏規(guī)范。據(jù)調(diào)查，我國的地勘單位和礦業(yè)公司在某一地區(qū)相互壓價、惡性競爭的現(xiàn)象時有發(fā)生，原因在于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。

(2)人才短缺。找礦屬于技術(shù)密集型的工作，但當(dāng)前我國的地勘單位、礦業(yè)公司，熟悉目的國的法律與文化、掌握目的國語言的境外找礦技術(shù)人才缺乏。

(3)地勘單位或礦業(yè)企業(yè)在強大的競爭對手面前缺乏競爭力。世界大的成礦帶已為先入者登記，而我國的地勘單位或礦業(yè)公司涉足國外礦產(chǎn)勘查較晚，在實施“走出去”戰(zhàn)略的過程中，所能獲得的國外礦業(yè)權(quán)多是地質(zhì)工作程度低、找礦風(fēng)險較大、需要投入多，許多項目最終以失敗而告終。

(4)缺乏溝通。由于缺乏信息交流平臺，地勘單位、礦業(yè)公司和政府之間缺乏溝通，出現(xiàn)了同一地區(qū)國內(nèi)的地勘單位和礦業(yè)公司扎堆的現(xiàn)象。

3.5.2 境外礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系的構(gòu)建

未來我國的境外找礦政策應(yīng)以礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)利用為切入點，以實現(xiàn)境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)模式優(yōu)化為目標(biāo)，通過境外找礦模式的創(chuàng)新，制定相應(yīng)的勘查開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系。

(1)制定減少境外找礦風(fēng)險的政策。為減少境外找礦風(fēng)險，要加強境外找礦的地勘單位和礦業(yè)公司的勘查、開發(fā)資質(zhì)管理，減少濫竽充數(shù)的企業(yè)到境外盲目投資，從而避免在某些特定地區(qū)我國的地勘單位和礦業(yè)公司之間過度競爭。

(2)制定為境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)提供服務(wù)和信息平臺的政策。為減少境外投資的盲目性和風(fēng)險，政府要為境外找礦的地勘單位和礦業(yè)公司建立專門的找礦服務(wù)機構(gòu)和信息平臺，重點抓專業(yè)技術(shù)服務(wù)、法律服務(wù)、融資服務(wù)等機構(gòu)和信息平臺建設(shè)。

(3)加大境外找礦專門人才培養(yǎng)的政策。要大力培養(yǎng)境外找礦專門人才，尤其是要培養(yǎng)一批技術(shù)過硬，熟悉目的國法律、人文知識，掌握目的國語言，懂投資和善經(jīng)營的專門人才。

(4)完善境外找礦風(fēng)險基金管理的政策。加強境外找礦風(fēng)險基金使用的管理與評估，提高境外找礦風(fēng)險基金的利用效率。

(5)出臺優(yōu)惠的財政政策和貨幣政策，減少境外找礦的地勘單位和礦業(yè)公司的經(jīng)營風(fēng)險與成本。

[1]高鴻業(yè)．宏觀經(jīng)濟學(xué)(第五版)[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社,2012：405．

[2]網(wǎng)易財經(jīng)．專家解讀供給側(cè)管理 宏觀調(diào)控將發(fā)生重要轉(zhuǎn)變[EB/OL]．(2015-11-10)[2016-01-18]．http：// money．163．com/15/1110/23/B83KQ24J00251LKI．html．

[3]中國報告網(wǎng)．2014年我國礦產(chǎn)資源現(xiàn)狀與利用中存在的問題[EB/OL]．(2014-09-24)[2015-10-26]．http：// market．chinabaogao．com/yejin/09241945312014．html．

[4]王穎春．我國礦產(chǎn)資源的綜合平均回收率不足50%[EB/ OL]．(2010-03-25) [2016-01-11]．http：//finance．eastmoney．com/news/1355,2010032570268261．html．

[5]國土資源部．國土資源部關(guān)于發(fā)布實施《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008－2015年)》的通知(國土資發(fā)[2008]309號)[Z]．北京：國土資源部,2008．

[6]吳文盛,史麗薇,張舉鋼．礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策微觀化探析[J]．資源與產(chǎn)業(yè),2015,17(2)：129-133．

[7]吳文盛．中國礦業(yè)管制體制研究[M]．北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社,2011：188-190．

policy system of conducting mineral resource macro regulation based on supply-side structural reform

WU Wensheng, GAO Rongjie, ZHOU Jiguang
(Hebei Dizhi University, Shijiazhuang 050031, China)

Conducting macro regulation is both the objective requirement of the socialization production, and the inevitable choice for remedying market failure.Realizing the balance of total supply and total demand of mineral products is the goals for mineral resource macro regulation, which is composed ofstructural balance, sustainable economicdevelopment, the balance of mineral commodity importexport trade, and effective utilization of mineral resources.From the perspectives of supply,in accordance with the objective requirement of macro regulation, the policy system should include the macro-control systems such as reserving minerals at different administrative levels, maintaining stable growth, mineral commodity import-export trade,the domestic mineral resources, and overseas mineral resources.On the other side, according to functions of macro-control policy,we can regard this policy system as the basic policy system and core policy system.

supply-side; mineral resources; macro regulation; control target; policy system

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）03-0009-06

2016-01-27；

2016-02-20

國土資源部軟科學(xué)研究項目“礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控研究”（201312）

吳文盛（1964-），男，福建省平和縣人，河北地質(zhì)大學(xué)教授，經(jīng)濟學(xué)博士，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、文化經(jīng)濟研究。