欠發(fā)達(dá)地區(qū)乞討救助的治理策略

付雨鑫

[摘 要]流浪乞討者的存在由來已久，貧困是主要致因，針對該特殊群體的救助屬于最低層次保障，此問題在西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)的甘肅會長期存在，具有一定的負(fù)面影響，解決不好將成為影響社會穩(wěn)定的巨大隱患。需要在治理視域下，從價(jià)值取向、組織架構(gòu)、資源整合、運(yùn)行環(huán)節(jié)進(jìn)行多方面的機(jī)制創(chuàng)新，繼而提高救助效果，緩解社會矛盾，增進(jìn)地方政府競爭力，促動制度變遷。

[關(guān)鍵詞]治理視域；乞討救助；機(jī)制創(chuàng)新；制度變遷

[中圖分類號]C939；D601 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009—2234（2014）08— 0042 — 02

一、引言

乞討救助是社會管理領(lǐng)域的重要命題，也是現(xiàn)代民主政治制度中公民所具有的一種普遍性權(quán)利和廣泛性行為，中外許多學(xué)者都對該問題進(jìn)行過卓有成效的研究。治理視域下，地方政府、市場企業(yè)、民間組織、公民個(gè)人充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，構(gòu)建分工合作機(jī)制，從主體、方式、目標(biāo)等方面進(jìn)行范式轉(zhuǎn)變，緩解對流浪乞討者的社會排斥，促動欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府制度創(chuàng)新。

二、甘肅乞討救助的概況

流浪乞討群體是整個(gè)社會的絕對弱勢階層，對他們的救助旨在保障基本生存，維持穩(wěn)定局面，在整個(gè)社會救助體系里起到了補(bǔ)充性輔助作用。甘肅乞討救助最初僅僅甫于城市“三無人員”，而且投入資金極度匱乏，受制于經(jīng)濟(jì)水平、地理位置、自然條件、歷史因素等，面臨的形勢很嚴(yán)峻。甘肅作為典型的西部欠發(fā)達(dá)省份，社會發(fā)展總體落后，按照國家新貧困線標(biāo)準(zhǔn)衡量，全省貧困人口將達(dá)到1200萬人左右，貧困比重覆蓋面很大，這為流浪乞討的大量存在提供了前提條件。實(shí)際的貧困發(fā)生率高達(dá)20%以上，返貧率一般為20%-30%，每逢災(zāi)年時(shí)可達(dá)45%左右，這兩個(gè)比率在全國范圍都是第一位。人均農(nóng)民純收入在全國位居后列，少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、南部高寒多災(zāi)區(qū)、邊（偏）遠(yuǎn)山（林）區(qū)和一些大型“灌區(qū)”移民集中安置區(qū)內(nèi)的特困移民收入更低。疾病與貧困交織更是雪上加霜，甘肅屬于地方病多發(fā)、高發(fā)區(qū)，如：2010年大骨節(jié)病病區(qū)縣37個(gè)，現(xiàn)癥病人14.1萬人，碘缺乏病防治工作縣（市）87個(gè)，甲腫病人11.13萬人。

甘肅省財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)新跨越，各級財(cái)政當(dāng)年均實(shí)現(xiàn)收支平衡，這為乞討救助的進(jìn)一步完善與發(fā)展奠定了財(cái)政基礎(chǔ)，2012年全省公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)到520.9億元，同比增長19.7%，公共財(cái)政預(yù)算支出達(dá)到2063.4億元，同比增長15.2%。2013年8月甘肅出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流浪乞討人員救助管理工作的意見》，要求各級政府和有關(guān)部門以保障流浪乞討人員基本權(quán)益和幫助其回歸家庭、融入社會為目標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全救助機(jī)制，整合救助資源，完善救助網(wǎng)絡(luò)，改進(jìn)救助方式，提高救助能力，確保流浪乞討人員能夠得到及時(shí)有效的救助。全省2013年劃撥孤兒、流浪乞討、優(yōu)撫對象等特定人群救助保障資金37851萬元，救助流浪乞討人員2.9萬人次左右。將流浪乞討人員救助經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算予以保障，把有勞動能力的納入就業(yè)扶持體系，幫助其回歸正常生產(chǎn)生活，對那些未成年人、智障人員、殘疾人和年老體弱者，無償收容到救助站。

三、甘肅乞討救助的主要問題

（一）救助對象標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行性差

乞討救助的對象按照實(shí)施細(xì)則，需要滿足4個(gè)條件：自身無力解決食宿，無親友投靠，不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在依賴流浪乞討度日過活。對前兩個(gè)條件的甄別，通?？坑^察、攀談等簡單手段，在這里乞討者的自我陳述是主要判斷依據(jù)，部分乞討者屬于職業(yè)乞丐，有一定勞動能力但好逸惡勞，慣于利用同情心欺騙他人施舍，往往隱瞞真實(shí)信息，管理人員也很難知曉，甚至甘肅還有乞丐村，大部分村民外出流浪乞討，回家再蓋房置產(chǎn)。后兩個(gè)條件也很難操作，有些流浪乞討者存在智障或者精神疾病，自己不能提供是否享受低保、五保等基本身份信息，還有些出于各種考慮拒絕透露相關(guān)信息，施救機(jī)構(gòu)也無從判斷?，F(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，還有些是由于遇到各種困難而暫時(shí)無法擺脫，需要得到救助，如到外地被騙、被偷、被搶等，嚴(yán)格對照規(guī)章制度是不應(yīng)該給予救助，但他們將成為潛在乞討者。

（二）兒童的合法權(quán)益保護(hù)難

未成年兒童民事行為能力欠缺，屬于社會特殊群體，從事流浪乞討度日，絕大部分是不情愿的被迫之舉，比如受人控制、威逼脅迫、拐賣等，甚至被毆打致殘淪為不法分子的掙錢工具，他們合法權(quán)益的保護(hù)特別困難。政策執(zhí)行中，多數(shù)流浪未成年人救助保護(hù)中心方式過于簡單，提供服務(wù)以單一的生活救助、物質(zhì)救助為主，容易忽略思想文化、心理輔導(dǎo)等針對性的精神教育。《未成年人保護(hù)法》規(guī)定過于籠統(tǒng)，救助管理辦法針對的主要是成年人，對流浪兒童救助保護(hù)工作而言，可操作性不強(qiáng)，甚至有不少不適用的地方。該法規(guī)定，兒童救助保護(hù)中心承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，但現(xiàn)行法律沒有界定究竟是屬于委托監(jiān)護(hù)還是法定監(jiān)護(hù)，以及臨時(shí)監(jiān)護(hù)的具體內(nèi)容，法律的空白使救助保護(hù)中心在開展工作時(shí)小心翼翼，顧慮重重，擔(dān)心某些工作好心辦壞事。

（三）救急扶病的效果不理想

乞討救助本身在社會救助體系中起到補(bǔ)充性輔助作用，受重視程度遠(yuǎn)不如低保、五保等，相關(guān)細(xì)則也規(guī)定了機(jī)構(gòu)編制、人員配備、資金投入，但省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府部門實(shí)際執(zhí)行過程普遍存在資金缺口大、工作人員少等問題。乞討原因主要包括長期貧困、臨時(shí)危難、病殘智障，乞討救助不能持續(xù)保證貧窮者的根本生計(jì)，送其回到來源地也無法真正脫離困境，受助對象在救助站發(fā)病按照規(guī)定要及時(shí)送治就診，但病癥多為大病、重病、甚至不治之癥，花費(fèi)高昂難以負(fù)擔(dān)。精神病人情況更復(fù)雜，其行為具有不可預(yù)測性，調(diào)查發(fā)現(xiàn)曾發(fā)生過一些病人突然發(fā)作傷害無辜群眾、工作人員的案例，對這種特殊人群何時(shí)、何地、如何采取必要的強(qiáng)制性措施于法無據(jù)，在制度條例中也是盲點(diǎn)，使得實(shí)際操作的指導(dǎo)性欠缺，受制于以上因素乞討救助效果不甚理想。

四、甘肅乞討救助的治理策略

（一）強(qiáng)化流出地各種保障機(jī)制

乞討人群的流出本源是貧窮、各種社會保障不足，應(yīng)對的核心之策在于編織基本生活保障安全網(wǎng)，并將其與扶貧開發(fā)對接，建立健全社會福利服務(wù)制度，對貧困人口實(shí)行分類扶持。甘肅目前已經(jīng)著手啟動，試點(diǎn)工作實(shí)施范圍涉及甘肅55個(gè)縣市區(qū)，包括少數(shù)民族貧困區(qū)域、慶陽革命老區(qū)、河西特困移民區(qū)、極度干旱區(qū)、災(zāi)后重建區(qū)，均為甘肅扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域。今后逐步探索建立貧困人口識別機(jī)制、分類幫扶機(jī)制、動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，力爭做到準(zhǔn)確識別貧困人口，應(yīng)保盡保低保對象，對扶貧對象根據(jù)不同情況給予貸款貼息、產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等方面的扶持，對貧困的殘疾人以及被拐賣后獲解救的婦女兒童家庭提供重點(diǎn)幫扶，從而實(shí)現(xiàn)對試點(diǎn)地區(qū)貧困人口既要全面扶持，又要做到因戶施策，提高扶貧資源使用效能，從源頭上減少流浪乞討人員的增加。

（二）提高流入地救助治理水平

流入地治理水平的提高體現(xiàn)在主動預(yù)判、仔細(xì)計(jì)劃、聯(lián)合施救等方面，民政部門要將乞討人員救助服務(wù)納入和諧社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)，積極支持村（居）委會、專業(yè)社會組織、志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)等多元力量參與開展主動救助服務(wù)。仔細(xì)周詳?shù)刂贫ǚ课葜С?、教育與就業(yè)支持、街頭救助、集中安置參與勞動等計(jì)劃，引導(dǎo)企事業(yè)單位、工商業(yè)者為流浪乞討人員救助提供資金、物品、設(shè)施設(shè)備和智力支持。規(guī)勸乞討者到相關(guān)機(jī)構(gòu)求助并提供必要的便利，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的政策法制宣傳，弘揚(yáng)社會公德，對流浪乞討人員及其家庭進(jìn)行疏導(dǎo)、幫扶，促使其家庭依法履行贍養(yǎng)、撫養(yǎng)責(zé)任和義務(wù)，使流浪乞討人員融入正常社會生活。動員鼓勵(lì)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和愛心企業(yè)介入，為具備勞動能力的適齡人員提供技能培訓(xùn)和就業(yè)幫扶，開發(fā)適合的勞動崗位，促使他們能夠自立、自強(qiáng)，擺脫被迫流浪乞討的困境。

（三）借鑒參考國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)

國內(nèi)外有很多成功的做法值得借鑒參考，美國推行“小政府大社會”政策，資金來源豐富，包括聯(lián)邦、州、市政府的資金投入，慈善機(jī)構(gòu)、教會及一些個(gè)人、企業(yè)、社會團(tuán)體的捐贈等，救助站配套設(shè)施齊全，采取幫助和治理并行的舉措，有的州對乞討者劃定區(qū)域并掛牌管理，如明尼蘇達(dá)州明尼阿波利斯市規(guī)定流浪漢需定期注冊、攜帶執(zhí)照。國內(nèi)城市也摸索出一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，如武漢的社會愛心家庭助養(yǎng)、心理咨詢師與流浪兒童結(jié)對子等系列救助模式，2006年深圳市寶安區(qū)救助站首創(chuàng)救助方法：與人才市場建立聯(lián)系，為有勞動能力的流浪者提供簡單培訓(xùn)，然后免費(fèi)推薦就業(yè)崗位。流浪少年兒童的救助一直令人頭痛，送返居住地的傳統(tǒng)處置方式被證明十分低效，被聯(lián)合國兒基會和民政部命名的“鄭州模式”進(jìn)行制度創(chuàng)新：采取全天候開放式救助點(diǎn)、固定救助亭、流動救助站、類家庭、家庭寄養(yǎng)、技能培訓(xùn)、網(wǎng)站服務(wù)、跟蹤回訪、高校社工合作、定期評估等多種形式，構(gòu)建綜合性、多功能的流浪少年兒童救助保護(hù)體系。

（四）促進(jìn)社會成員的普遍參與

作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的甘肅，乞討救助所需的人財(cái)物資源極端匱乏，單一政府主體遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，市場企業(yè)、非營利組織、普通民眾都應(yīng)該置身其中，發(fā)揮各自的作用?，F(xiàn)代乞討救助的內(nèi)在要求和必要條件是全社會的積極支持與參與，用心去關(guān)愛那些需要關(guān)愛的人，用力去幫助那些需要幫助的人，不僅僅是傳統(tǒng)意義上的捐錢捐物，還包括自身更高層次的精神追求和心理需要。普通大眾可以通過慈善消費(fèi)、慈善義演、義展、義拍、義賣、在線捐贈等新型的捐贈渠道奉獻(xiàn)愛心，開展“社區(qū)慈善超市”、“社區(qū)一日捐”等活動，充分發(fā)揮社區(qū)慈善組織在富人和窮人之間、捐助者和受助者之間的橋梁紐帶作用。當(dāng)慈善逐漸形成一種普遍行為時(shí)，就會演化成為一種時(shí)尚文化，人們用慈善來表達(dá)自己的興趣、觀點(diǎn)和社會態(tài)度，不僅推動了乞討救助的發(fā)展，同時(shí)也回報(bào)社會、服務(wù)他人，體現(xiàn)自身的價(jià)值。

五、結(jié)語

治理視域下，首先應(yīng)在甘肅乞討救助的價(jià)值取向上，明確選擇“人本主義”。以乞討者為中心，保障基本生存權(quán)，尊重受助者人格，健全利益表達(dá)，增進(jìn)自救能力，在注重相關(guān)政策落實(shí)基礎(chǔ)上，從救助對象的多元服務(wù)需求出發(fā)，根據(jù)實(shí)際情況，解決現(xiàn)實(shí)問題，提高生活質(zhì)量。其次，在協(xié)同治理的組織架構(gòu)上，建立綜合救助體系。明確相關(guān)機(jī)構(gòu)職能義務(wù)并加強(qiáng)制度落實(shí)是救助工作的基礎(chǔ)，民政部門負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)功能，其他部門如衛(wèi)生、教育等，針對各自服務(wù)領(lǐng)域密切配合，基層社區(qū)的專職專業(yè)人員承擔(dān)具體的執(zhí)行工作。再次，在協(xié)同治理的資源整合上，不斷拓寬來源渠道?？紤]到政府自身能力有限，引入志愿組織、專業(yè)社會工作的力量，發(fā)揮個(gè)人互濟(jì)、企業(yè)捐贈與社會慈善的重要作用，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，有效整合相關(guān)救助信息，以聚集盡可能多的資源發(fā)展社會救助事業(yè)。最后，在協(xié)同治理的運(yùn)行環(huán)節(jié)上，統(tǒng)籌頂層制度設(shè)計(jì)。充分考慮到乞討救助對象的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行性、差異性，針對不同類別采取不同界定方法，增強(qiáng)甄別能力，切實(shí)保護(hù)未成年兒童的合法權(quán)益，強(qiáng)化保障機(jī)制的建設(shè)，改善救急扶病的效果。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕陳微.當(dāng)代中國流浪乞討救助制度研究〔M〕.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

〔2〕楊雅華.立憲主義思想與流浪乞討救助制度的演進(jìn)〔J〕.東南學(xué)術(shù)，2012，（02）.

〔3〕陳微.當(dāng)代中國流浪乞討人員社會救助路徑分析〔J〕.浙江社會科學(xué)，2006，（06）.

〔4〕吳丹梅.我國流浪乞討現(xiàn)象的影響極其規(guī)制體系之建構(gòu)〔J〕.邊疆經(jīng)濟(jì)與文化，2010，（01）.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕