政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件中的行政倫理困境分析

楊雨馨 曹哲

[摘 要]近年來(lái)我國(guó)突發(fā)性事件頻發(fā)，不僅嚴(yán)重威脅民眾安全和社會(huì)穩(wěn)定，也給政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件帶來(lái)許多新的挑戰(zhàn)。突發(fā)性事件處理是一項(xiàng)非常規(guī)化的情景性管理，極大地考驗(yàn)著政府的隨機(jī)決策和執(zhí)行能力，對(duì)政府的行政倫理水平提出了新的要求。鑒于此，從行政倫理的角度分析政府在突發(fā)性事件中的行政倫理困境，進(jìn)而提出破解突發(fā)性事件中的政府行政倫理困境之道，這將有助于政府自身形象的塑造，也有利于提升政府自身存在的價(jià)值——服務(wù)社會(huì)或服務(wù)公民。

[關(guān)鍵詞]政府；突發(fā)性事件；行政倫理；困境

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）08 — 0040 — 02

一、引言

亨廷頓曾說(shuō)：“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定而現(xiàn)代化著動(dòng)亂?！薄?〕在現(xiàn)代社會(huì)中，人們利用先進(jìn)的技術(shù)不斷地從自然中獲取滿足生產(chǎn)生活發(fā)展所需的各種資源。社會(huì)發(fā)展規(guī)律揭示出：一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展時(shí)期，隨之相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題也就會(huì)增多，如經(jīng)濟(jì)突發(fā)性、社會(huì)暴力，公共安全事件等，此時(shí)人們的心理及容易出現(xiàn)失衡、價(jià)值觀也就面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，我國(guó)突發(fā)性事件的頻繁發(fā)生，不僅給事件當(dāng)中的群眾帶來(lái)極大的傷害，更給政府及其工作人員帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)?？梢哉f(shuō)，應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件是任何一個(gè)政府都要面臨的難題?，F(xiàn)有的學(xué)術(shù)論著當(dāng)中，學(xué)者們多從應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的技術(shù)角度來(lái)加強(qiáng)對(duì)突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)，即是從“硬件”方面來(lái)論述，而從行政倫理這一“軟件”方面來(lái)展開(kāi)分析該論題的文獻(xiàn)尚為偏少。在此，本文主要從行政倫的角度來(lái)審視我國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件時(shí)存在的困境，進(jìn)而提出有針對(duì)性的措施，以求政府能夠更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件，實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府為人民服務(wù)的宗旨。

二、政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件中的行政倫理困境

突發(fā)性事件存在于社會(huì)的各個(gè)形態(tài)之中，農(nóng)業(yè)社會(huì)有為了生存而發(fā)生的突發(fā)性的戰(zhàn)爭(zhēng)；工業(yè)社會(huì)有為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的而發(fā)生的地區(qū)沖突；后工業(yè)社會(huì)有為了自身利益而發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的摩擦。在查閱相關(guān)文獻(xiàn)后，本文發(fā)現(xiàn)：雖然政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的技術(shù)層面取得了很大的進(jìn)步，但在行政倫理層面仍顯不足。就政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件中的行政倫理困境而言，本文認(rèn)為主要存在著道德困境、利益沖突困境和人性困境等三個(gè)方面。

（一）道德困境

道德困境的實(shí)質(zhì)恰恰是要人們?cè)谑桥c是、善于善之間、兩個(gè)有價(jià)值的東西之間進(jìn)行非此即彼的選擇〔2〕。近代以來(lái)在西方文化的沖擊下，隨著傳統(tǒng)社會(huì)的解體和整個(gè)封建文化的衰落，傳統(tǒng)文化漸見(jiàn)式微和衰敗，而新道德的構(gòu)建需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在新舊道德此起彼伏的情況下，人們很容易陷入道德困境。道德困境并不是在善惡、美丑、是非之間做出選擇，這一點(diǎn)更加加深了人們選擇的難度。人們?cè)诂F(xiàn)今社會(huì)多元價(jià)值意識(shí)的沖擊下，其道德觀發(fā)生了相應(yīng)的復(fù)雜變化。當(dāng)突發(fā)性事件發(fā)生后，會(huì)引發(fā)多元主體的倫理困境，如突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)中所關(guān)涉到的各級(jí)政府及其官員，突發(fā)性事件的受害者以及需要為受災(zāi)者提供物資的相關(guān)企業(yè)等等。這時(shí)任何一方的倫理缺失或不合理都會(huì)對(duì)加深突發(fā)性事件的危害。這里本文主要分析政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件中的困境，政府行政人員在處理突發(fā)性事件的過(guò)程中，是否“以人為本”、是否在貫徹“生命高于一切”的服務(wù)理念，政府是否急災(zāi)民所急，想災(zāi)民所想。

（二）利益沖突困境

社會(huì)原本就是一個(gè)統(tǒng)一的整體，任何一方的生存與發(fā)展都離不開(kāi)另一方。在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件中能明顯地體現(xiàn)出這一點(diǎn)，突發(fā)性事件會(huì)涉及到多方的利益主體。就政府而言，有各層級(jí)政府所形成的“利益主體”。此外，還有醫(yī)院、交通部門(mén)、通訊部門(mén)以及企業(yè)等利益主體。可以說(shuō)每個(gè)利益主體都習(xí)慣性地站在自身的利益角度來(lái)考慮問(wèn)題，所采取的行動(dòng)多是在自身利益的主導(dǎo)下進(jìn)行的。在此，政府作為突發(fā)性應(yīng)對(duì)的總決策者就需要考慮各方的利益，盡可能的達(dá)到共贏，但因突發(fā)性事件本身的特點(diǎn)以及利益主體之多，政府協(xié)調(diào)各方的工作難度顯而易見(jiàn)。此時(shí)政府的行政倫理導(dǎo)向就顯得尤為重要，只有在指導(dǎo)思想科學(xué)合理的情況下，才能取得理想的效果，政府在明確自身執(zhí)政理念的同時(shí)，科學(xué)分析各方的核心利益，力爭(zhēng)達(dá)成各方利益的最大公約數(shù)，在此基礎(chǔ)上才有可能實(shí)現(xiàn)各方共贏的局面。在2014年3月1日晚云南昆明發(fā)生的暴力恐怖襲擊事件中，中央政府和當(dāng)?shù)卣冀K把“生命高于一切”的理念銘記于心，中共中央政治局委員、中央政法委書(shū)記孟建柱受中共中央總書(shū)記習(xí)近平指派，午夜就率工作組飛赴云南昆明，指導(dǎo)暴力恐怖襲擊案件處置工作，慰問(wèn)受傷群眾和遇難家屬。昆明市政府緊急調(diào)動(dòng)公安人員趕往現(xiàn)場(chǎng)，整個(gè)事件的處理過(guò)程都體現(xiàn)了以人為本的執(zhí)政理念就是政府的最高理念——人民的利益就是政府的利益。

（三）人性困境

社會(huì)中任何管理無(wú)論是管理者還是被管理者都是以“人”為核心的。在突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，從決策到執(zhí)行再到監(jiān)督的整個(gè)流程，都是政府行政人員在具體落實(shí)，此時(shí)政府行政人員因其自身所擔(dān)負(fù)責(zé)任的特殊性使其極易陷入“人性、價(jià)值”的兩難選擇的困境。眾所周知，對(duì)人性的分析是進(jìn)行價(jià)值取向判斷的基礎(chǔ)，是倫理規(guī)范塑造的前提。關(guān)于人性假設(shè)的提法很多，傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論認(rèn)為，人天生就是懶惰的，被動(dòng)的，人只有在利益的誘導(dǎo)下才會(huì)工作，期間人也只關(guān)心自己的利益，可以說(shuō)會(huì)想盡一切辦法來(lái)擴(kuò)大自身的利益。 而“公共人”理論假設(shè)則是從另一個(gè)及其相反的角度來(lái)分析人性的，認(rèn)為人都是善，人所做的一切都是出于為他人考慮的，可以說(shuō)是毫不利己、專門(mén)利他。不難看出，這兩種理論都過(guò)于極端，存在很大的缺陷。為此， 有學(xué)者提出了“比較利益人”理論，認(rèn)為“公共管理者應(yīng)該追求具有核心價(jià)值的社會(huì)共享性的公共利益同具有組織分享性的共同利益以及私人獨(dú)享性的個(gè)人利益之間的和諧”〔3〕。在突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)中，政府行政人員必須在價(jià)值取向上時(shí)刻保持清醒，處理好中央利益與地方利益、個(gè)人利益與他人利益和公共利益。盡管“非典”已經(jīng)過(guò)去10年了，但給我們的教訓(xùn)卻是深刻的，在“非典”的初期，地方政府對(duì)疫情的不重視以及瞞報(bào)行為，使得這場(chǎng)原本可以在區(qū)域內(nèi)解決的突發(fā)性事件，上升為全國(guó)性的突發(fā)性事件，致使國(guó)家遭受了嚴(yán)重的生命和財(cái)產(chǎn)損失。

三、政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件中行政倫理困境的破解路徑思考

（一）樹(shù)立政府與公民的突發(fā)性意識(shí)和抵抗突發(fā)性能力

古人就說(shuō)一個(gè)國(guó)家一個(gè)民族要發(fā)展必須要有“生于憂患，死于安樂(lè)”的防范意識(shí)。從“5·12”汶川地震、“4·20”雅安地震到“7·22”的岷縣地震突發(fā)性的處理過(guò)程，充分體現(xiàn)出我國(guó)公民的突發(fā)性意識(shí)和抵抗突發(fā)性能力。在2008年的汶川地震中不論是從中央政府到各級(jí)地方政府，還是從成年人到兒童面對(duì)突發(fā)性是都顯得錯(cuò)亂與恐慌，相比較而言“7·22”的岷縣地震一切救援工作顯得井井有條，這就是一個(gè)國(guó)家一個(gè)民族一個(gè)政府的成長(zhǎng)。當(dāng)然，這一成長(zhǎng)與近幾年來(lái)政府和公眾的努力是分不開(kāi)的，從2008年以后，政府首先通過(guò)多種渠道提高了公民的突發(fā)性意識(shí)和多種突發(fā)性知識(shí)，如地震、火災(zāi)、泥石流的避險(xiǎn)與自救的信息。其次，日常生活中組織了相應(yīng)規(guī)模的演練，尤其在學(xué)校組織學(xué)生模擬演練，告知學(xué)生應(yīng)如何正確的應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件。雖然突發(fā)性事件具有不確定性和突發(fā)性的特征，但并不代表突發(fā)性事件就無(wú)法預(yù)測(cè)和防范。近年來(lái)突發(fā)性事件的頻發(fā)與人類的行為密切相關(guān)，煤礦安全事故、食品安全事件就是很好的佐證。這些事件的發(fā)生暴露出政府在管理上所存在的漏洞。實(shí)踐證明，如果政府與公眾能夠有較強(qiáng)的突發(fā)性防范和管理意識(shí)以及突發(fā)性應(yīng)對(duì)能力，那么就能減輕突發(fā)性對(duì)人類的傷害。因此，我們必須樹(shù)立政府與公民的突發(fā)性管理意識(shí)和抵抗突發(fā)性能力。

（二）完善公民對(duì)突發(fā)性事件的參與機(jī)制

古語(yǔ)“水能載舟，亦能覆舟”，體現(xiàn)了重視民意對(duì)一個(gè)國(guó)家、社會(huì)發(fā)展的重要性。在現(xiàn)代信息社會(huì)，政府必須特別重視和聽(tīng)取民意，以實(shí)現(xiàn)其合法性基礎(chǔ)。在突發(fā)性事件發(fā)生的誘因分析中，各類突法性事件都會(huì)直接關(guān)聯(lián)到諸多的公民個(gè)體。在突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，必然會(huì)涉及到多方利益主體，如政府、企業(yè)、交通部門(mén)、通訊部門(mén)、消防部門(mén)以及最重要的主體——受災(zāi)群眾。政府要想處理好突發(fā)性事件就必須聽(tīng)取各方的意見(jiàn)與建議。但是，不能忽視的是聽(tīng)取并整合民意這一行為需要付出很大的時(shí)間成本，而這與突發(fā)性事件的突發(fā)性和處置的緊迫性恰恰相矛盾，所以，為了決策的科學(xué)效率，政府可以在各方利益相關(guān)者中選取民意代表，以這種方式來(lái)打通政府與人民溝通的渠道。完善公民對(duì)突發(fā)性事件的參與機(jī)制，一方面可以讓各方主體了解突發(fā)性事件的真實(shí)情況，減少不必要的恐慌和虛假信息的散播；另一方面也可以提升政府為人民服務(wù)的形象，在突發(fā)性事件中政府是高度重視人民的生命與財(cái)產(chǎn)安全的，提高人民對(duì)政府的信任和依賴。最終為突發(fā)性事件的解決做出正確而全面的決策，之后，各相關(guān)主體積極貫徹執(zhí)行，這樣做不僅可以減少行政成本，也可控制突發(fā)性事件的進(jìn)一步惡化。

（三）加強(qiáng)政府行政人員在突發(fā)性事件中的責(zé)任意識(shí)

積極應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件是每一個(gè)政府的本職工作，是政府及其行政人員必須認(rèn)真落實(shí)的責(zé)任義務(wù)。就行政責(zé)任而言，是指政府的行政主體對(duì)于其服務(wù)對(duì)象履行法定義務(wù)和客觀責(zé)任， 當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)事故時(shí)應(yīng)勇于承擔(dān)責(zé)任〔4〕。政府行政人員務(wù)必本著“以人為本”、“生命重于一切”的原則來(lái)處理突發(fā)性事件，傳遞“災(zāi)難無(wú)情，人間有情”的溫暖。當(dāng)前，我國(guó)政府正在建設(shè)服務(wù)型政府，服務(wù)型政府的理念就內(nèi)在地要求政府行政人員在突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)中時(shí)刻體現(xiàn)公仆意識(shí)，讓公民切身感受到政府行政人員想公民之所想。當(dāng)然如何才能加強(qiáng)政府行政人員的責(zé)任意識(shí)呢？首先，在突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)中，必須明確每一級(jí)政府行政人員的權(quán)力與責(zé)任，盡可能的將工作落實(shí)到每一具體人員，從源頭上確定的責(zé)任，一旦出現(xiàn)問(wèn)題就可直接落實(shí)到相關(guān)責(zé)任人。其次，突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)中，應(yīng)該加強(qiáng)信息的公開(kāi)化，加強(qiáng)公民的監(jiān)督權(quán)，徹底做到陽(yáng)光行政，使災(zāi)民相信政府是可以信任的，因?yàn)樾湃问钦姓幕A(chǔ)與前提。當(dāng)然，加強(qiáng)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件中責(zé)任意識(shí)不僅僅只有這兩個(gè)方面，任何突發(fā)性事件的妥善解決都需要多方的努力與通力合作。

四、結(jié)語(yǔ)

任何公共突發(fā)性事件中必然孕育著發(fā)展的契機(jī)，而政府行政人員的行政倫理水平對(duì)突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)有著至關(guān)重要的作用。因此，明確政府行政人員應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的相關(guān)行政倫理要求就顯得迫不及待。加強(qiáng)對(duì)政府行政人員在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件中的行政倫理審視，破解政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件中所面臨的道德、利益沖突、人性的困境，不斷提升政府行政人員的行政倫理素養(yǎng)，就有可能使危險(xiǎn)轉(zhuǎn)為機(jī)遇，進(jìn)而維持政府的活力和生命力。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序〔M 〕. 王寇華，等，譯. 北京：三聯(lián)書(shū)店， 1989：41.

〔2〕李剛.論“經(jīng)濟(jì)人”與“道德人”在制度設(shè)計(jì)中的辯證統(tǒng)一〔J〕.人大研究，2007，（12）：37.

〔3〕陳慶云，曾軍榮，鄞益奮.比較利益人：公共管理研究的一種人性假設(shè)——兼評(píng)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的適用性〔J〕.中國(guó)行政管理，2005，（06）：43.

〔4〕李經(jīng)中.政府突發(fā)性管理管理〔M〕.北京：中國(guó)城市出版社，2003：118.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕