特殊兒童社會保障研究

楊慧

[摘 要]我國社會保障立法與研究未針對特殊兒童專門展開并面臨立法缺位，家庭撫養(yǎng)困境集中體現(xiàn)在醫(yī)療與教育方面，機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)中政府處于完全主導(dǎo)地位，非政府組織地位尷尬。而西方國家針對兒童包括特殊兒童的社會保障分類仔細(xì)，立法豐富，機(jī)構(gòu)健全，實(shí)施細(xì)膩。美、英等國家的“補(bǔ)救型模式”較多地強(qiáng)調(diào)市場作用和家庭保障作用，德、法等國家則采用強(qiáng)調(diào)國家作用的“普救型模式”，比較而言，建議借鑒美英模式，在全體國民享有基本的保障待遇外，將有限的資源集中用于弱勢群體，這對于特殊兒童的社會保障更具優(yōu)勢。

[關(guān)鍵詞]特殊兒童；社會保障；照管；非政府組織

[中圖分類號]C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）1 — 0086 — 02

大法官Butler Sloss在《Cleveland需求報(bào)告》中陳述到，“兒童是人，不是物品”。同樣，特殊兒童也是人，不僅僅是我們照管的對象，也是擁有自身權(quán)利和自身文化的社會行動者。滿足特殊兒童的生理及情感需要，并為他們主動、積極地參與自身事務(wù)及社會活動提供充分的社會保障，是一個(gè)文明社會應(yīng)盡的責(zé)任。隨著各國對《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》的接受，兒童權(quán)利已經(jīng)得到普遍的認(rèn)可，但特殊兒童有特殊的社會保障需要，該需要在正常社會系統(tǒng)中無法得到全部滿足，因而從社會保障的角度講，除了要滿足保障對象的普遍需求外，還必須針對特殊兒童生存和發(fā)展面臨的各種困境提出特殊制度安排與保障方案。

一、特殊兒童的年齡界定與范圍

（一）關(guān)于兒童的年齡界定，目前醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)等不同學(xué)科對兒童的年齡范圍采用不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，醫(yī)學(xué)界是以0-14歲兒童作為兒科研究對象，而心理學(xué)領(lǐng)域則普遍認(rèn)為0-12歲為兒童，在《聯(lián)合國兒童權(quán)益保護(hù)公約》中，兒童指的是“18歲以下的任何人，除非對其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18歲。” 不僅如此，各國國內(nèi)立法也與聯(lián)合國公約缺乏一致，如美國將18周歲以下的未成年人作為“兒童”，西方國家一般是指12周歲或14周歲以下的未成年人，我國《現(xiàn)代漢語詞典》中“兒童”為“較幼小的未成年人”，而《未成年人保護(hù)法》規(guī)定18周歲以下的人為未成年人。因此沿襲我國法律傳統(tǒng)以及公眾認(rèn)知，建議以14周歲作為界定兒童的年齡上限。

（二）特殊兒童的范圍，我國長期以來將特殊兒童狹義地理解為殘疾兒童，目前廣義的理解是“與正常兒童在各方面有顯著差異的各類兒童”，差異可能表現(xiàn)在智力、感官、情緒、肢體、行為或言語等方面，由此可能使特殊兒童的范圍擴(kuò)展到天才兒童等顛覆我們認(rèn)知的領(lǐng)域。

二、我國特殊兒童社會保障的現(xiàn)狀與困境

（一）特殊兒童社會保障立法缺位。目前我國關(guān)于特殊兒童的專門法律、法規(guī)或規(guī)章尚未出臺，相關(guān)社會保障主要由《殘疾人保障法》《未成年人保護(hù)法》《收養(yǎng)法》等法律以及民政部頒布的一系列行政規(guī)章構(gòu)成，相關(guān)法律法規(guī)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。與此對應(yīng)，特殊兒童的行政管理權(quán)分散于民政部、教育部、婦聯(lián)及司法等諸多部門，全國統(tǒng)管特殊兒童福利機(jī)構(gòu)缺失。

（二）家庭撫養(yǎng)中特殊兒童醫(yī)療及教育保障嚴(yán)重不足。目前的社會基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系包括城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)以及新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)，兒童只能依照戶籍狀況參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療或是新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)，而這樣的普救型保障對于需要經(jīng)常就醫(yī)以及進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練的殘障兒童而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。殘疾人聯(lián)合會對殘疾兒童及家庭給予一定的物質(zhì)救濟(jì)，也有北京等經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)將一些兒童常見的致殘疾病列入大病范疇給予救濟(jì)，但畢竟病種有限，救濟(jì)人群有限。教育方面，目前我國的特教學(xué)校主要針對部分感官障礙以及語言障礙的兒童展開，而多數(shù)輕度殘疾、學(xué)習(xí)困難及天才兒童則面臨教育困境，進(jìn)入特教學(xué)校意味著兒童及其家庭將與主流社會脫離，而在普通學(xué)校又難以得到特別輔助，兒童常常受到擠壓與歧視。

（三）機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)中特殊兒童福利機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行缺陷。 我國政府兒童福利機(jī)構(gòu)集中在兩個(gè)方面，一是民政局管理的兒童福利院，包括獨(dú)立兒童福利院、社會福利院中的兒童部、養(yǎng)老院中的兒童部，目前共約800余家，這些機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)孤兒群體的國家養(yǎng)育。二是政府教育部門管理的特殊教育學(xué)校，約1000余所，主要為盲、聾啞、智力輕度殘疾兒童提供基礎(chǔ)教育以及技能培養(yǎng)。機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)問題主要集中在以下幾個(gè)方面：

1.兒童福利機(jī)構(gòu)保障水平不高。缺少專業(yè)的護(hù)理康復(fù)人員和教師；性別比例差距較大，忽略了男性在特殊兒童教育中的地位；同時(shí)，工作人員與被照顧特殊兒童比例偏低，目前我國福利機(jī)構(gòu)工作人員與被照顧的兒童比例是1：5，而這一比例在社會保障充分的國家為1：1。

2.運(yùn)行機(jī)制單一，傳統(tǒng)的封閉式辦院阻礙了其發(fā)展，孤殘兒童主要以集體式院內(nèi)照料為主，缺少流動交流，也忽略了兒童個(gè)性化的培養(yǎng)，造成情感世界的盲區(qū)，不能使這些孤殘兒童融入社區(qū)而游離于主流社會之外。對于一些有家庭的特殊兒童，比如自閉癥兒童，盡管福利機(jī)構(gòu)為特殊兒童提供各方面的康復(fù)治療，但是受家庭經(jīng)濟(jì)狀況以及傳統(tǒng)思想的影響，家庭對于兒童的關(guān)注引導(dǎo)較少，未和福利機(jī)構(gòu)形成良好的對接，導(dǎo)致特殊兒童的康復(fù)更為困難。

3.民間特殊兒童福利機(jī)構(gòu)大量存在，但地位尷尬。大部分民間特殊兒童福利機(jī)構(gòu)都由特殊兒童家長或社會愛心人士創(chuàng)建，但由于國家政策變化，國家沒有像對待私立養(yǎng)老院那樣鼓勵民間資本進(jìn)入，而是采取“不鼓勵”“不取締”“不監(jiān)管”的態(tài)度，任其自生自滅。以秦皇島山海關(guān)光明愛心之家為例，該機(jī)構(gòu)由愛心人士個(gè)人創(chuàng)辦，兒童宿舍、圖書館、教室、操場等硬件設(shè)施相對齊全，但設(shè)備陳舊；目前有學(xué)生130人，年齡從5歲到20歲不等，包括純孤兒、貧困子女、服刑子女、買賣婚姻中的子女、遺棄兒童等；2男2女共4名生活老師；為解決資金問題，創(chuàng)辦者另外創(chuàng)辦私立龍騰學(xué)校，“以校養(yǎng)院”，但即使這樣，各方面條件也與國家財(cái)政支持的兒童福利院差距甚遠(yuǎn)。一方面，由于缺乏國家資金投入與政策支持，這些民間機(jī)構(gòu)資金來源非常單一，穩(wěn)定性差，加之特殊兒童生活及醫(yī)療費(fèi)用都較高，這些愛心小屋的生存可謂舉步維艱。另一方面，這些機(jī)構(gòu)也由此脫離了國家的管理監(jiān)控視線，一旦這些兒童的權(quán)益受到侵害，國家基于社會公共管理的職責(zé)又不得不為此埋單。

三、特殊兒童社會保障的完善

（一）完善社會保障立法，規(guī)范特殊兒童社會福利體系。通過立法手段保護(hù)特殊兒童的權(quán)益，是現(xiàn)代社會保障立法的重要內(nèi)容，特殊兒童的社會保障包括特殊兒童的機(jī)構(gòu)照顧、家庭寄養(yǎng)、收養(yǎng)服務(wù)等，涉及社會福利機(jī)構(gòu)、寄養(yǎng)家庭、收養(yǎng)者、社區(qū)等多方主體，直接關(guān)系流浪、孤兒、遺棄、殘疾、受虐等特殊兒童的照管與保護(hù)，建議建立統(tǒng)一完善的特殊兒童福利法，為特殊兒童提供基本的、合理的、完備的社會保障。

（二）建立特殊兒童醫(yī)療救助保險(xiǎn)制度。在我國民政部門統(tǒng)計(jì)的特殊兒童中，殘障兒童占絕大多數(shù)，孩子的身體殘疾及智力缺陷不但使家人陷入絕望與痛苦，也使家庭背負(fù)難以承受的經(jīng)濟(jì)壓力。在美國，特殊兒童的醫(yī)療費(fèi)用可以得到醫(yī)療救助保險(xiǎn)的保障，該保險(xiǎn)專門針對貧困人群設(shè)置，貧窮老年人、智力缺陷者、盲人等殘疾人、單親撫養(yǎng)的兒童及其父或母都能從中受益。建議我國能在實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療全覆蓋的基礎(chǔ)上，針對包括特殊兒童在內(nèi)的弱勢人群設(shè)置附加醫(yī)療救助保障，讓更多的殘障兒童家庭可以不用犧牲自尊獲得治療與康復(fù)的機(jī)會。

（三）完善特殊兒童的教育保障。面向特殊兒童開展的特殊教育是國家教育體系的重要組成部分，隨著普及義務(wù)教育的實(shí)施，在教育面向每一個(gè)兒童的觀念指引下，殘疾兒童、學(xué)習(xí)困難兒童甚至是天才兒童的特殊教育需要逐漸顯現(xiàn)。據(jù)美國教育部的統(tǒng)計(jì)，全美有10%的兒童正在接受特殊教育，特殊教育實(shí)施的范圍以及質(zhì)量，已成為國家教育發(fā)展的重要標(biāo)志之一。建議在普通學(xué)校中推行設(shè)置專門師資，針對學(xué)習(xí)生活能夠自理、智力范圍基本正常的特殊兒童開展幫襯教育，努力使更多的孩子在普通的教育環(huán)境中成長，培養(yǎng)他們成年后適應(yīng)社會的能力，增強(qiáng)特殊群體與正常群體的融合。

（四）特殊兒童照管理論與實(shí)踐。兒童照管理論與實(shí)踐內(nèi)容十分豐富，進(jìn)入照管的評估、安置與聯(lián)系、機(jī)構(gòu)照管和寄養(yǎng)照管、收養(yǎng)與長久安置、離開照管與照管之后等，無不體現(xiàn)兒童社會保障的人文關(guān)懷與完整性。更為重要的是，照管理論幾乎可以適用于虐待和忽視、殘疾、流浪、孤兒等各種類型的特殊兒童法律保障。把特殊兒童帶進(jìn)照管系統(tǒng)，使其獲得良好的健康照管并獲得適合的學(xué)習(xí)機(jī)會與教育，不僅是特殊兒童的需要，也是文明社會應(yīng)盡的責(zé)任。期望通過全面細(xì)致地考查英國兒童照管理論與實(shí)務(wù)，為完善我國特殊兒童福利制度吸取營養(yǎng)。

（五）鼓勵非政府組織以及義工參與特殊兒童社會保障。目前的特殊兒童社會保障多以“國家福利”的形式表現(xiàn)，國家福利院包攬了孤兒的養(yǎng)、治、教、衣、食、住等所有方面，殘疾人聯(lián)合會可以為殘疾兒童家庭提供一定的物質(zhì)補(bǔ)助。但僅僅依靠國家來解決特殊兒童問題是不現(xiàn)實(shí)的，社會本身也有介入?yún)⑴c的愿望和能力，因噎廢食只能使社會保障的發(fā)展陷入固化和僵局。 未來我國的特殊兒童社會保障，規(guī)范和鼓勵義工尤其是大學(xué)生志愿者資源，并制定相關(guān)的獎勵制度，如開具相關(guān)志愿服務(wù)手冊，記錄服務(wù)內(nèi)容，有義工實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的大學(xué)生會被優(yōu)先錄用；應(yīng)該允許營利性的非政府組織介入，允許政府向其購買服務(wù)，在政府主導(dǎo)下，聯(lián)合兒童福利院、社會組織等多方面， 調(diào)動各方面的積極因素，整合各方面的有力資源，使特殊兒童的社會保障向多層次、多渠道、專業(yè)化方向發(fā)展。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕成海軍.中國特殊兒童社會福利〔M〕.北京：中國社會出版社，2003.

〔2〕〔英〕奈杰爾·托馬斯.兒童青少年社會工作：照管社會工作理論與實(shí)踐〔M〕.田國秀，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

〔3〕董保華，等.社會保障的法學(xué)觀〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2005.

〔4〕周寶妹.社會保障法主體研究——以利益平衡理論為視角〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2005.

〔5〕〔日〕坂脋昭吉，中原弘二.現(xiàn)代日本的社會保障〔M〕.楊河清，等，譯.北京：中國勞動社會保障出版社，2006.

〔責(zé)任編輯：譚 蕊〕