《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》編制得失簡論
——從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制的角度

周建偉

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《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》編制得失簡論
——從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制的角度

周建偉**

規(guī)劃編制是研究《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》的重要視角，可為《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》在編制和實施過程中的成績和問題提供新的分析思路和解釋?！掇r(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》是新中國獨立編制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的開端，它明確了中國農(nóng)業(yè)中長期發(fā)展指標(biāo)和主要策略，建構(gòu)了一些有較大影響的制度，制定過程中比較注意發(fā)揚(yáng)民主，比較注意指標(biāo)和措施的可行性，但也存在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究理論支持和數(shù)據(jù)支撐缺乏、沒有開展正式和全面的調(diào)查研究、受最高領(lǐng)導(dǎo)人主觀意志主導(dǎo)等問題和不足。規(guī)劃編制所需條件的不足和編制過程中的諸多偏差，是《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》出現(xiàn)問題客觀的、深層次的原因。

《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》；發(fā)展規(guī)劃編制；毛澤東

《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》(以下簡稱《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》)，是新中國成立后第一個農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃，在中共和毛澤東的“三農(nóng)”認(rèn)識思想中具有非常重要的地位；也是新中國成立后獨立編制和實施的第一部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，在我國規(guī)劃編制歷史上具有重要的意義。今年是《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》編制60周年，厘清《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》涉及的諸多問題，從不同角度探討建國后中共和毛澤東的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展思想，特別是“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)發(fā)展思想的內(nèi)容和演變，總結(jié)其中的經(jīng)驗教訓(xùn)，有重要的價值和意義。

本文擬從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制的角度，嘗試總結(jié)《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》編制的成績和意義，厘清《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》在指標(biāo)和措施上出現(xiàn)失誤或問題的客觀的、深層次的原因，也意在厘清毛澤東在《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》出現(xiàn)的問題中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

一、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制的體系、流程和要求

“規(guī)劃是人類認(rèn)識和改變自身狀況以及外部環(huán)境的重要手段，它涵蓋從設(shè)定目標(biāo)到尋求實現(xiàn)目標(biāo)的方法和手段的整個過程?！?楊永恒：《發(fā)展規(guī)劃：理論、方法和實踐》，北京：清華大學(xué)出版社，2012年，第1頁。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃(以下簡稱發(fā)展規(guī)劃)是一種最為重要的規(guī)劃類型。從靜態(tài)來講，它是指一定時期內(nèi)國家對國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的基本思路、主要指標(biāo)、重要政策所作的規(guī)劃和安排，是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件；從動態(tài)來講，它是指從設(shè)定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)到尋求實現(xiàn)這些目標(biāo)的方法和手段的過程。發(fā)展規(guī)劃是一門難度很高、要求嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)性工作，是一門科學(xué)。

發(fā)展規(guī)劃有多種劃分方法和類型。按照對象和功能來分，可劃分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃；按照年限來分，可劃分為短期規(guī)劃和中長期規(guī)劃?！度珖r(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》屬于專項規(guī)劃、中長期規(guī)劃。

發(fā)展規(guī)劃反映的是執(zhí)政黨和政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的愿望和能力，是執(zhí)政黨和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段。我國以前將發(fā)展規(guī)劃稱為發(fā)展計劃，有比較深厚的人定勝天色彩。發(fā)展規(guī)劃不是社會主義國家獨有的，資本主義國家也有自己的發(fā)展規(guī)劃。改革開放以來，我國大量學(xué)習(xí)、引進(jìn)西方的經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域以及城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等方面的理論，與西方國家在發(fā)展規(guī)劃制定的具體理論方法上出現(xiàn)了趨同的態(tài)勢。不過，社會主義國家和資本主義國家的發(fā)展規(guī)劃在發(fā)展觀(或發(fā)展哲學(xué))上始終有著根本性的不同。社會主義國家的發(fā)展規(guī)劃是內(nèi)生于社會制度的，更強(qiáng)調(diào)人能夠全面認(rèn)識和把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)調(diào)人的主觀能動性的作用和價值。一般來說，社會主義國家更加相信規(guī)劃的科學(xué)性和重要性，更加信奉政府厘定發(fā)展方向、制定發(fā)展政策、調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)的精英哲學(xué)；社會主義國家的執(zhí)政黨和政府擁有更為強(qiáng)大的調(diào)控能力，掌握著更多的資源，相信政府是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的火車頭和最為重要的力量。

規(guī)劃包括編制參與者、編制程序、編制成果、時空條件等要素。規(guī)劃編制參與者指規(guī)劃的利益相關(guān)者，具體包括政治家、政府機(jī)構(gòu)(包括執(zhí)政黨的組織機(jī)構(gòu))、專家、公眾、規(guī)劃師等。不同規(guī)劃編制理論在編制程序和要求上有所不同，如主流和經(jīng)典的理性規(guī)劃編制程序包括：1.調(diào)查及問題分析；2.制定規(guī)劃目的和目標(biāo)，確定目標(biāo)優(yōu)先級；3.制定多種解決問題的備選方案；4.評估備選方案并做出選擇；5.實施選定方案；6.修正和反饋。*參見楊永恒：《發(fā)展規(guī)劃：理論、方法和實踐》，第62—63頁。編制成果一般為規(guī)劃文本、圖表等，核心內(nèi)容是指導(dǎo)思想、發(fā)展指標(biāo)和導(dǎo)向性的政策措施。時空條件是規(guī)劃編制和實施的時空約束條件，包括各種有利的和不利的、促進(jìn)和制約的因素，這是規(guī)劃編制必須精心調(diào)查分析和做出合理判斷的因素，在一定程度上決定著規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、政策措施和實施效果等。在各種要素中，規(guī)劃編制參與者是決定性的要素，政治家的遠(yuǎn)見卓識、專家和規(guī)劃師的專業(yè)能力、社會公眾的廣泛參與和訴求表達(dá)，是規(guī)劃是否科學(xué)、措施是否能夠得到落實、是否能夠真正促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。

這里以我國的“十二五”(2010—2015)規(guī)劃編制為例，說明規(guī)劃編制的流程和要求?！笆濉币?guī)劃編制分為前期調(diào)研階段、規(guī)劃起草階段、論證銜接階段和審批發(fā)布階段。其中，前期調(diào)研階段又包括“十一五”中期評估和前期研究階段，用時1年；規(guī)劃起草歷經(jīng)規(guī)劃思路確定、中共中央提出規(guī)劃建議、制定規(guī)劃綱要文本等，用時14個月；論證銜接階段包括專家委員會論證、廣泛征求內(nèi)外部意見，用時4個月。整個“十二五”規(guī)劃從前期調(diào)研到全國人大通過，用時2年。當(dāng)然，“十二五”規(guī)劃是我國層次最高、涵蓋內(nèi)容最廣的綜合性規(guī)劃，用時自然較長，一些內(nèi)容相對單一的專項規(guī)劃用時相對少一些，但流程和要求是相同的。

需要指出的是，發(fā)展規(guī)劃不是政治領(lǐng)導(dǎo)人、政府官員或規(guī)劃專家心血來潮的產(chǎn)物，而是建立在對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長期研究的基礎(chǔ)上。

二、《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》的編制過程

新中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃編制始于“一五”計劃。新中國成立后，開始學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)模式，編制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃是計劃經(jīng)濟(jì)模式的核心內(nèi)容之一。1951年初，中共中央開始醞釀 “一五”計劃；1952年，“一五”計劃正式著手編制；1955年2月，“一五”計劃正式定案，歷時4年多。“一五”計劃的編制工作由周恩來和陳云主持。為了編好“一五”計劃，中國向蘇聯(lián)請求支持。1952年8月，周恩來專程赴莫斯科與斯大林商談，要求增派800名專家，數(shù)量之多讓斯大林也感到為難，但蘇聯(lián)還是最大限度地滿足了中方的要求。中方還希望蘇聯(lián)提供各種工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)資料，用于“一五”計劃的制定和實施。1950—1953年間，蘇聯(lián)專家?guī)砹舜罅康目茖W(xué)文獻(xiàn)和技術(shù)資料，總重量達(dá)600噸。蘇聯(lián)收到我國“一五”計劃輪廓草案后，隨即動員全蘇的計劃和管理機(jī)構(gòu)幫助審查，為此，蘇聯(lián)“各設(shè)計院要增加一萬名設(shè)計人員”。1953年4月，蘇共中央政治局委員米高揚(yáng)向中國國務(wù)院副總理李富春通報了蘇共中央、蘇聯(lián)國家計委和經(jīng)濟(jì)專家對我國“一五”計劃輪廓草案的意見。*參見葉揚(yáng)兵：《新中國第一個五年計劃的精心編制》，《世紀(jì)》2003年第3期?！耙晃濉庇媱澋木幹疲K聯(lián)專家發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，也為我國編制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃提供了參考和經(jīng)驗。毛澤東參與了“一五”計劃的討論和審查，但從筆者掌握的資料看，并未參與計劃編制的具體工作。由此可見，拿槍奪權(quán)的革命黨轉(zhuǎn)型為領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的執(zhí)政黨面對的困難之大。

《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》編制的醞釀始于1955年農(nóng)業(yè)合作化進(jìn)入高潮的時期。1955年10月，中共七屆六中全會召開，農(nóng)業(yè)合作化問題是會議的重點議題。毛澤東根據(jù)會議討論的情況，在閉幕會總結(jié)發(fā)言中提出了編制農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的設(shè)想。他說，以后在發(fā)展合作社的工作上，要比質(zhì)量、比規(guī)格。質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？就是要增加生產(chǎn)和不死牲口。怎樣才會增加生產(chǎn)，怎樣才會不死牲口？這就要遵循自愿互利的原則，要有全面規(guī)劃，要有靈活的指導(dǎo)。*《毛澤東年譜(1949—1976)》第2卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第449—450頁。同年11月17日，毛澤東在杭州劉莊召集中共山東、江蘇、浙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣東的省委書記及上海局書記開會，研究農(nóng)業(yè)合作化問題和資本主義工商業(yè)問題，并研究農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，擬出了“十五條”。毛澤東在會上提出：“明年全國范圍內(nèi)基本完成初級合作化，比原定一九六〇年提前四年。全面規(guī)劃問題，明年能不能搞出一個來，有個粗線條的規(guī)劃也好，一九五七年再加以具體化，每年更具體化一點?！?同上，第467頁。這是毛澤東第一次明確提出要編制農(nóng)業(yè)發(fā)展全國性的全面規(guī)劃。而后，毛澤東經(jīng)天津回京，在天津?qū)Α笆鍡l”進(jìn)行討論，內(nèi)容增補(bǔ)為“十七條”。同年11月24日，毛澤東在中南海懷仁堂出席由中共中央召開的關(guān)于資本主義工商業(yè)改造問題的會議，再一次提出了編制規(guī)劃的問題。毛澤東講，我們的思想落后于實際情況，解決這個問題的辦法有兩個，一是全面規(guī)劃，一是接近群眾。1956年1月5-9日，毛澤東在杭州召開部分省委書記會議，討論修改“十七條”，期間增加到二十二條、三十六條、三十八條，最后擴(kuò)充為四十條，正式定名為《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》。因文件全文40條，也稱“農(nóng)業(yè)四十條”。據(jù)《毛澤東年譜》(1949—1978)記載，毛澤東多次主持或參加有關(guān)會議，對草案進(jìn)行討論，提出要求，并親自執(zhí)筆修改30多處。

毛澤東對《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》的編制極為重視，心情也極為急迫。1956年1月8日草案仍在討論中，毛澤東即致信在京的國務(wù)院總理周恩來，要求將草案印發(fā)政治局委員、在京中央委員及其他若干負(fù)責(zé)同志閱看，請他們提出修改意見，在1月14日召開的知識分子會議前召集政治局會議，作為草案通過后，發(fā)給知識分子會議征求意見、再加修改，然后發(fā)給地方黨委直至支部征求意見。1月9日早晨，毛澤東又致信周恩來，將最新的修改稿送到北京。1月9日下午，劉少奇在北京主持中央政治局會議，對草案進(jìn)行討論，中央書記處將討論的意見立即用電話報告給在杭州的毛澤東。

從杭州回京后，毛澤東多次主持和出席會議，對草案的起草過程、規(guī)劃的目的、編制原則、核心指標(biāo)等進(jìn)行說明，聽取意見，進(jìn)行討論修改。1956年1月25日，毛澤東主持最高國務(wù)會議第六次會議。他在會上講：“目前我們國家的政治形勢已經(jīng)起了根本的變化。去年夏季以前在農(nóng)業(yè)方面存在的許多困難情況現(xiàn)在已經(jīng)基本上改變了，許多曾經(jīng)被認(rèn)為辦不到的事情現(xiàn)在也可以辦了。我國的第一個五年計劃有可能提前完成或者超額完成。一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要的任務(wù)，就是在這個社會主義改造和社會主義建設(shè)的高潮的基礎(chǔ)上，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村工作的發(fā)展指出一個遠(yuǎn)景，作為全國農(nóng)民和農(nóng)業(yè)工作者的奮斗目標(biāo)?！?《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第2頁。

《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》的通過過程較為復(fù)雜，經(jīng)歷了從通過草案到通過第一次修正草案、通過第二次修正草案，再到全國人大通過的過程，時間跨度長達(dá)四年，這在中共重要文件的制定歷史上可能是絕無僅有的。1956年1月23日，中央政治局討論通過了《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》；同年1月26日，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》經(jīng)最高國務(wù)會議通過，《人民日報》當(dāng)天全文刊登。1957年9月，中共八屆三中全會討論通過《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(修正草案)》。1958年初，修正草案又進(jìn)行了一次修改，形成了第二次修正草案，并于當(dāng)年5月由中央會議討論通過。1960年4月召開的全國人大二屆二次會議正式通過了《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，這已是《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》制定實施的第四個年頭。國務(wù)院副總理譚震林受中共中央、國務(wù)院委托，在會上作了題為《為提前實現(xiàn)全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要而奮斗》的報告，譚震林將《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》與“大躍進(jìn)”運動結(jié)合起來，稱“全國人民為實現(xiàn)這個綱領(lǐng)而進(jìn)行的斗爭，不但造成了農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線上的躍進(jìn)形勢，而且通過農(nóng)業(yè)的躍進(jìn)，促進(jìn)了整個國民經(jīng)濟(jì)躍進(jìn)形勢的發(fā)展”*譚震林：《為提前實現(xiàn)全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要而奮斗》，《新黃河》1960年第2期。。此時的中國，正經(jīng)受著“大躍進(jìn)”帶來的痛苦特別是大饑荒的折磨。

三、《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》編制的成績和經(jīng)驗

從規(guī)劃編制的角度看，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》的成績和經(jīng)驗、價值和意義是明顯的。

第一，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》是中國獨立編制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的開端。如前所述，“一五”計劃是在蘇聯(lián)專家指導(dǎo)下編制的，蘇聯(lián)人發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，因此，“一五”計劃還不能算是中國人獨立編制的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃。同一時期制定的過渡時期總路線提綱，雖然也有廣義上發(fā)展規(guī)劃的性質(zhì)，但嚴(yán)格來說屬于國家重大政治變革范疇，不屬于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃。查閱1955—1956年中央下發(fā)的文件可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時中央正在編制的全國性經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃有兩項：《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和《十二年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》。《十二年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》的編制于1955年3月啟動，批準(zhǔn)通過時間為1956年12月?？梢?，以通過法定程序通過這一要件來看，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》是中共第一個獨立編制完成的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制史上具有開山地位，在歷史上留下了重要的一筆。《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》也是毛澤東第一次主持制定并全面和深度參與的重大國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，對作為黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的毛澤東來說意義重大。對建國后毛澤東的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展思想特別是“三農(nóng)”思想和政策而言，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》是其集中體現(xiàn)。

第二，明確了中國農(nóng)業(yè)長期發(fā)展指標(biāo)和主要策略，開創(chuàng)性地建立了一些有積極意義的制度。指標(biāo)設(shè)定和發(fā)展策略是發(fā)展規(guī)劃的核心?！掇r(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》規(guī)定我國農(nóng)業(yè)發(fā)展指標(biāo)為“四五八”，即“從1956年開始，在12年內(nèi)，糧食每畝平均年產(chǎn)量，在黃河，秦嶺、白龍江、黃河(青海境內(nèi))以北地區(qū)，由1955年的150多斤增加到400斤；黃河以南、淮河以北地區(qū)，由1955年的208斤增加到500斤；淮河、秦嶺、白龍江以南地區(qū)，由1955年的400斤增加到800斤”*中華人民共和國國家農(nóng)業(yè)委員會辦公廳編：《農(nóng)業(yè)集體化重要文件匯編(1949—1957)》上，北京：中共中央黨校出版社，1981年，第530頁。。同時，對農(nóng)村發(fā)展的主要方面進(jìn)行了政策規(guī)定。指標(biāo)和政策是否科學(xué)合理暫且不論，僅就指標(biāo)設(shè)立和政策制定本身而言，這讓我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展思路和目標(biāo)更加清晰、明確、具體，具有積極的導(dǎo)向作用。此外，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》建立了農(nóng)村“五?！敝贫?農(nóng)村“五?！笔侵笇r(nóng)村沒有勞動力的鰥寡孤獨人員“保吃、保穿、保燒(燃料)、保教(兒童和少年)、保葬”。、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣制度、儲備糧制度等事關(guān)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民利益的長效制度，一些制度至今仍然發(fā)揮著積極作用。

第三，制定過程中強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)民主，比較注意指標(biāo)和措施的可行性。從前文對《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》制定過程的描述可知，毛澤東在主持制定文件的過程中，比較注意聽取各方的意見，包括中央領(lǐng)導(dǎo)人、中央部委、知識分子、地方領(lǐng)導(dǎo)人等?！掇r(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》在最高國務(wù)會議、中央政治局會議、全國知識分子會議、省委書記會議、全國人大會議等多個層級的會議進(jìn)行討論，毛澤東還要求將草案發(fā)給各地黨委直至黨支部，征求意見。從編制過程中毛澤東的要求看，毛澤東非常重視指標(biāo)設(shè)定時要考慮的條件約束，比較強(qiáng)調(diào)指標(biāo)措施的條件限制，主張要“留有余地”，編制過程中對一些沒有把握的數(shù)字進(jìn)作了刪除或修改。如1956年1月17日，毛澤東主持召開中央政治局會議討論《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》，毛澤東在會上講：“現(xiàn)在已可以看到有一種忽視可能條件的盲目趕大的傾向，腦子太熱了需要冷一下，所以在綱要上把許多指標(biāo)刪去了，而在每項重大措施上都加了一些條件限制，以免又發(fā)生盲目冒進(jìn)的錯誤?！?《毛澤東年譜(1949—1976)》第2卷，第512頁。同月20日，中共中央召開知識分子問題會議，毛澤東在會上專門談到領(lǐng)導(dǎo)方法問題，認(rèn)為“右傾”和“左傾”都是錯誤的，現(xiàn)在恐怕主要的傾向是“左傾”冒險，“有一些同志頭腦不那么清醒了，不敢于實事求是。因為右傾保守、機(jī)會主義這個帽子難聽”*同上，第514頁。。

四、《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》編制存在的問題和不足

《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》在編制上的成績雖然不能抹殺，但其設(shè)定的指標(biāo)和一些具體政策卻多有爭議，產(chǎn)生了消極的后果。從中央層面講，很早就意識到了《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》實施帶來的問題。“大躍進(jìn)運動”的問題暴露后，劉少奇等中央領(lǐng)導(dǎo)人就認(rèn)為《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》與“大躍進(jìn)運動”有密切關(guān)系，對《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》的負(fù)面看法開始明朗化。1962年1月，中央決定召開擴(kuò)大的工作會議即七千人大會。l月25日下午, 劉少奇在中南海懷仁堂主持召開各省市委第一書記及中央各部長參加的中央政治局?jǐn)U大會議，討論七千人大會書面報告，毛澤東沒有出席。劉少奇說：“在書面報告中，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》四十條也沒有講?！掇r(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》四十條,特別是‘四五八’照現(xiàn)在這樣算起來，到1967年達(dá)不到那樣的標(biāo)準(zhǔn)?！奈灏恕峙略瓉硖岢龅臅r候調(diào)查研究也不是那么充分，所有的土地都達(dá)到400斤、500斤、800斤，這個問題，還需要再去進(jìn)行調(diào)查研究?！掇r(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》四十條，我們現(xiàn)在不提，但是不取消。”張素華認(rèn)為：“從《綱要》誕生的那一刻起，因其指導(dǎo)思想是偏快，就同冒進(jìn)、‘大躍進(jìn)’攪在了一起，在執(zhí)行過程中，對‘大躍進(jìn)’運動起了推波助瀾的作用?！薄皠⑸倨嫦虼蠹倚迹掇r(nóng)業(yè)綱要》不提了。雖然，還有一句‘也不取消’，但實際是取消了《綱要》作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件的地位?！?張素華：《劉少奇在七千人大會上談到的幾件事》，《百年潮》2002年第10期。時至今日，學(xué)界對《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》仍以負(fù)面評價為主。*據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1978年我國水稻單產(chǎn)3975公斤/公頃，折合畝產(chǎn)248公斤；棉花單產(chǎn)443公斤/公頃，折合畝產(chǎn)27.7公斤。也就是說，到1978年，我國都還沒有達(dá)到《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》設(shè)定的1967年的目標(biāo)。不過，也有人堅持認(rèn)為《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》設(shè)定的主要指標(biāo)合理的、可行的，如農(nóng)業(yè)部原部長林乎加等人認(rèn)為：“‘綱要’對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村工作提出的奮斗目標(biāo)，都是為當(dāng)時一部分農(nóng)民群眾的生產(chǎn)實踐所證明，建構(gòu)努力也可以普遍實現(xiàn)的遠(yuǎn)景?！眳⒁娭袊鐣茖W(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所編：《世界經(jīng)濟(jì)年鑒(1981)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1982年，第931頁；林乎加、李豐平、薛駒：《始終如一地重視農(nóng)業(yè)，正確地領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)——毛澤東同志主持制定〈全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)〉對我們的啟示》，《南京社會科學(xué)》1994年第3期。

一些學(xué)者將《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》中“躍進(jìn)”色彩的指標(biāo)設(shè)置，歸結(jié)為領(lǐng)導(dǎo)人的“頭腦發(fā)熱”。毛澤東作為綱要編制的主持人和決策者，無疑是“頭腦發(fā)熱”的代表，對綱要出現(xiàn)的問題要負(fù)最大的責(zé)任。就當(dāng)時的歷史語境來看，“四五八”的指標(biāo)確實脫離實際。不過，也要考慮到問題的多面性、復(fù)雜性。毛澤東雖然胸懷高指標(biāo)、高速度的“宏偉理想”，但從其一生的思想和言行來看，歷來強(qiáng)調(diào)實事求是，重視調(diào)查研究，并非脫離實際的領(lǐng)導(dǎo)人，更不是什么空想家。毛澤東在指導(dǎo)《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》編制和修改過程中一直強(qiáng)調(diào)不能頭腦發(fā)熱，要考慮各種現(xiàn)實條件，很多被認(rèn)為實現(xiàn)不了的指標(biāo)都被毛澤東刪去或修改了。那么，我們就不得不考慮一個問題：一方面毛澤東是高指標(biāo)的倡導(dǎo)者、決策者，另一方面毛澤東又時時強(qiáng)調(diào)注意客觀條件，防止頭腦發(fā)熱，這種看似悖論的現(xiàn)象該如何解釋？

筆者認(rèn)為，這種悖論的現(xiàn)象的出現(xiàn)，可以從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制的角度來考慮，提供一個側(cè)面的解釋。從發(fā)展規(guī)劃編制的角度，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》編制過程存在不少明顯的問題和瑕疵，這些問題和瑕疵與領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)的主觀意識相比，對規(guī)劃編制的影響大得多。

第一，缺乏充分的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究的理論支持和扎實的數(shù)據(jù)支撐?！昂玫囊?guī)劃是研究出來的，而不是‘做文章’做出來的。不好的規(guī)劃，都是因為研究工作不深不透。”*楊偉民主編：《發(fā)展規(guī)劃的理論與實踐》，北京：清華大學(xué)出版社，2010年，第12頁。發(fā)展規(guī)劃必須建立在扎實的理論支持和數(shù)據(jù)支撐上，否則就會不可避免地出現(xiàn)偏差甚至方向性的錯誤。《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》的編制，是毛澤東受到農(nóng)業(yè)合作化高潮的鼓舞產(chǎn)生的設(shè)想，既有偶然性也有必然性。1955年下半年，毛澤東感覺到在農(nóng)業(yè)的基本制度問題(合作化問題)馬上就要解決的情況下，需要給農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展指明方向、明確目標(biāo)。無論是當(dāng)時還是現(xiàn)在，這一設(shè)想都是合理的，問題在于當(dāng)時是否具備開展規(guī)劃的基礎(chǔ)和條件。新中國成立后，由于眾所周知的原因，非中共出身的知識分子基本放棄了對“三農(nóng)”問題的理論研究，也沒有開展扎實的數(shù)據(jù)調(diào)查。由于中共是從農(nóng)村“起家”，不論是中共自身還是知識界，都認(rèn)為中共是最為高明的“三農(nóng)”問題專家，這一方面一定程度上造成了中共的“自負(fù)”，不屑于知識界的研究，另一方面也使得大量的知識分子放棄“三農(nóng)”理論研究。當(dāng)時仍在開展的研究，要么是跟著中共“三農(nóng)”政策(主要是農(nóng)業(yè)社會主義改造)開展的解釋性、宣傳性研究，沒有或很少觸及真實的、客觀的“三農(nóng)”問題；要么是學(xué)習(xí)中共的階級分析進(jìn)行的研究，視角單一。從披露的資料看，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》的編制，基本上沒有參考知識界的基礎(chǔ)研究，或者說當(dāng)時根本沒有多少知識界的基礎(chǔ)研究可以作為參考，所依據(jù)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也很少，確定發(fā)展指標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容主要是依靠地方黨政官員的匯報材料和高級領(lǐng)導(dǎo)人對農(nóng)村情況的了解和主觀認(rèn)識。這可以說是犯了規(guī)劃編制的“大忌”。學(xué)者認(rèn)為，在改革開放前編制的五個“五年計劃”中，“只有‘一五’計劃的編制程序比較規(guī)范、實施效果較好”*同上，第51頁。，造成這種情況的主要原因是蘇聯(lián)專家的參與和指導(dǎo)。比較前述的“一五”計劃的編制過程，特別是蘇聯(lián)專家提供的600噸資料，就知道長期的理論研究和扎實準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持的極端重要性。用時髦的話說，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》的“第一顆扣子”就扣錯了，理論研究和數(shù)據(jù)資料的嚴(yán)重缺乏必然會帶來一系列的連鎖反應(yīng)。

第二，沒有開展正式、全面的調(diào)查研究。無論是主流、經(jīng)典的理性規(guī)劃編制理論還是新興的倡導(dǎo)式規(guī)劃理論、協(xié)作式規(guī)劃理論，無不把調(diào)查研究作為規(guī)劃的第一個環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)性工作。就筆者所見資料，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》是根據(jù)毛澤東提出的《農(nóng)業(yè)十七條》進(jìn)行的擴(kuò)展。毛澤東本人則主要是通過閱讀各地的匯報材料(毛澤東匯編而成的《中國農(nóng)村的社會主義高潮》是主要的、有價值的資料)、一些部門的口頭匯報以及自己的思考進(jìn)行的分析提煉，并沒有開展全面正式的調(diào)研，也沒有指定有關(guān)部門開展全面正式專業(yè)的調(diào)研?！掇r(nóng)業(yè)十七條》只是毛澤東提出的供地方領(lǐng)導(dǎo)人討論的問題，在很初步的問題上形成一個全局性的發(fā)展規(guī)劃，帶有很強(qiáng)的“激情規(guī)劃”色彩，而不是建立在科學(xué)全面的調(diào)查研究基礎(chǔ)上的理性規(guī)劃?！掇r(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》編制所用的時間非常短。不計《農(nóng)業(yè)十七條》所花的時間，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》編制所使用的時間其實就是1956年1月，正式開始的時間是1月4日(毛澤東當(dāng)天在杭州會議召集部分省委書記開會)，按草案在《人民日報》全文公布的時間1956年1月26日算，共使用23天；*《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》具體的起草過程，參見沈志華：《思考與選擇——從知識分子會議到反右派運動(1956—1957)》，《中華人民共和國史》第3卷，香港：中文大學(xué)出版社，2008年，第159—162頁。即使計入編寫《中國農(nóng)村的社會主義高潮》一書*《中國農(nóng)村的社會主義高潮》最初名為《怎樣辦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社》，第二次編輯時改為現(xiàn)名，第一稿編輯的時間為1955年9月。和起草《農(nóng)業(yè)十七條》的時間，前后也不到5個月。不管毛澤東多么強(qiáng)調(diào)頭腦要清醒，多么強(qiáng)調(diào)政策指標(biāo)的科學(xué)性、可行性，但這么重要的規(guī)劃，沒有正式的、科學(xué)的調(diào)研，以及極為倉促的編制時間，規(guī)劃的質(zhì)量特別是指標(biāo)數(shù)據(jù)的科學(xué)性、可行性可想而知。可資對比的是與《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》幾乎同期的《論十大關(guān)系》和《十二年科技規(guī)劃》的形成。為了起草《論十大關(guān)系》，毛澤東親自開展調(diào)研。調(diào)研從1955年12月持續(xù)到1956年4月，既有毛澤東沿鐵路南下考察調(diào)研，有專題聽取各部門匯報(共聽取了34個部委的匯報)，有各地方黨委的書面匯報，有兩百到三百個重要工廠和建設(shè)工地的書面匯報，可以說調(diào)研十分充分，情況了解十分透徹，為《論十大關(guān)系》的提出提供了扎實的依據(jù)和基礎(chǔ)。《十二年科技規(guī)劃》的編制啟動于1955年1月，由國務(wù)院總理周恩來親自領(lǐng)導(dǎo)。同年3月國務(wù)院成立了科學(xué)規(guī)劃委員會，科學(xué)規(guī)劃委員會下設(shè)的科學(xué)規(guī)劃小組專門負(fù)責(zé)規(guī)劃的編制工作。國務(wù)院調(diào)集了幾百名各種門類和學(xué)科的科學(xué)家參加編制規(guī)劃工作，還邀請16名蘇聯(lián)各學(xué)科的著名科學(xué)家來華，幫助了解世界科學(xué)技術(shù)的水平和發(fā)展趨勢。歷經(jīng)七個月完成的《規(guī)劃綱要(草案)》，經(jīng)反復(fù)討論修改，1956年12月中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行，前后耗時近兩年。從調(diào)研的過程和花費的時間對比，就可以看出《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》編制過程的問題所在。此外，需要指出的是，《論十大關(guān)系》屬于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指導(dǎo)思想和大原則、大方向的決策，并不涉及具體的指標(biāo)體系和政策措施，與《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》性質(zhì)不同，符合毛澤東一貫的決策風(fēng)格，這也是《論十大關(guān)系》成為社會主義建設(shè)政策思想史上光輝文獻(xiàn)的重要原因。

第三，最高領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志主導(dǎo)。據(jù)薄一波回憶，1955年夏，國務(wù)院在北戴河開會，討論編制十五年遠(yuǎn)景計劃和第二個五年計劃的輪廓，國務(wù)院各部委匯報自己的設(shè)想。當(dāng)年10月5日，國家計委將數(shù)據(jù)匯總報告中央。按照設(shè)想，我國糧食產(chǎn)量從1952年的3278億斤增長到1967年的6000億斤，年均遞增4.1%；糧食單產(chǎn)由173斤增至260.7斤，增長47.9%，年均遞增2.64%。國家計委綜合局認(rèn)為，這一增長速度超過當(dāng)時所有國家，居世界第一位。但毛澤東對這個指標(biāo)不滿意，認(rèn)為速度仍然偏低。毛澤東想從自己擅長的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域入手，親自抓發(fā)展速度，最后確定的可行的指標(biāo)是“四五八”。*薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上，北京：中共黨史出版社，1991年，第523頁。按照毛澤東的理論設(shè)想，農(nóng)業(yè)合作化全面解決了制約農(nóng)業(yè)發(fā)展速度的“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”因素，農(nóng)業(yè)以持續(xù)的高速度增長不僅是完全可能的，也是高速工業(yè)化所必須的。這個特殊的原因和背景決定了毛澤東主觀意志對《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》指標(biāo)設(shè)計和政策措施的主導(dǎo)性。查閱《毛澤東年譜(1949—1976)》第二卷，對《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》編制有關(guān)數(shù)據(jù)的確定，沒有看到毛澤東專門征求國家計委、農(nóng)業(yè)部等專業(yè)部門意見的記載，原因可能是毛澤東認(rèn)為國家計委犯了“右傾保守”的錯誤。可見，毛澤東雖然不斷強(qiáng)調(diào)要防止“頭腦發(fā)熱”，但他自己的思路和決策就建立在“發(fā)熱”的基礎(chǔ)上，他所做的至多是防止出現(xiàn)“頭腦高燒”。在發(fā)展規(guī)劃編制中，以自己的主觀意志為主導(dǎo)，對專業(yè)部門的專業(yè)意見沒有給予充分的尊重，無疑是毛澤東的一個重要失誤。

綜上所述，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》內(nèi)容和實施出現(xiàn)的問題，直接的原因和問題是毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人帶有“躍進(jìn)”色彩的指導(dǎo)思想和數(shù)據(jù)指標(biāo)設(shè)定，但更層次的原因和問題來自規(guī)劃編制本身：當(dāng)時我國缺乏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制所需的“三農(nóng)”發(fā)展的基礎(chǔ)理論研究，沒有掌握農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃所需的充分的科學(xué)數(shù)據(jù)，科學(xué)的規(guī)劃方法掌握和運用上存在不足，發(fā)展規(guī)劃編制所需的人才缺乏，規(guī)劃編制能力嚴(yán)重不足。這些問題和不足糾纏在一起，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》在實施中出現(xiàn)問題就不足為奇了。

五、結(jié) 語

《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》是新中國成立后我國獨立編制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃的開始，對指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、對新中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的編制，都具有一定的積極意義。但是，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制是一項復(fù)雜、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ?，需要以長期的科學(xué)研究為基礎(chǔ)，以全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)為支撐，以眾多高素質(zhì)的專業(yè)人員為主力，需要利益相關(guān)者的廣泛參與，需要充足的時間和良好的條件?！掇r(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》的編制并不具備這些必備的要素，在特定的歷史條件作用下，規(guī)劃帶有比較多的非理性的“激情”色彩，這也是《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》編制和實施未能取得預(yù)期的成效，反而出現(xiàn)問題的客觀的、深層次原因所在。作為規(guī)劃編制的主持人和最終決策者，毛澤東要對《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》出現(xiàn)的問題承擔(dān)自己的責(zé)任，但將責(zé)任完全推給毛澤東也有失偏頗。編制規(guī)劃所需條件的不具備，編制程序出現(xiàn)的種種偏差，編制規(guī)劃能力的不足，是《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》出現(xiàn)問題主要原因，這些因素的分量可能要超過毛澤東本人失誤的因素。另外，從發(fā)展規(guī)劃編制的角度看，《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》沒有很好地汲取蘇聯(lián)幫助中國進(jìn)行“一五”計劃編制的經(jīng)驗，相反，它開啟了中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃“一言堂式”的粗糙編制的時代，直到改革開放后，這種情況才逐步改變。*參見鄢一龍、王紹光、胡鞍鋼：《中國中央政府決策模式演變———以五年計劃編制為例》，《清華大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2013年第3期。

(責(zé)任編輯 欣 彥)

周建偉，(廣州510631)華南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授。

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1000-7660(2016)05-0043-07