西部民族地區(qū)政府主導(dǎo)型森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制研究

盧智增　劉啟紅

摘要：為了解決環(huán)境利益者和經(jīng)濟(jì)利益者之間的扭曲關(guān)系，我國(guó)應(yīng)建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施過程中，存在生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行偏差、補(bǔ)償資金來源有限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理、補(bǔ)償形式單一等問題，究其原因，主要是政府對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男麄髋c引導(dǎo)不夠、缺乏良性的投融資機(jī)制、缺乏科學(xué)合理的森林生態(tài)效益核算體系、相關(guān)法律政策滯后、錯(cuò)誤政績(jī)觀蔓延等。為此，要強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任，擴(kuò)大財(cái)政生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建森林價(jià)值評(píng)估體系和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行多元化的補(bǔ)償形式，建立森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ象w系。

關(guān)鍵詞：西部民族地區(qū)；政府主導(dǎo)；森林資源；生態(tài)補(bǔ)償；龍勝各族自治縣

中圖分類號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2015）06-0090-06

繼2007年黨的十七大報(bào)告提出“生態(tài)文明”概念之后，2012年黨的十八大報(bào)告又對(duì)“生態(tài)文明建設(shè)”做出了詳細(xì)的規(guī)劃，并納入我國(guó)“五位一體”建設(shè)中，提升到一個(gè)更高的戰(zhàn)略層面。2013年黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”黨的文件對(duì)我國(guó)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)具有指導(dǎo)性意義，為民族地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建提供了重要的政策價(jià)值。

一、政府主導(dǎo)型森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵及意義

（一）生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)暮x

“生態(tài)效益補(bǔ)償”一詞最早出現(xiàn)在19世紀(jì)70年代西歐、北美等發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)文明研究中。當(dāng)時(shí)西方國(guó)家經(jīng)歷了工業(yè)革命，資源枯竭和環(huán)境惡化使得自然資源與可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾日益突出，于是，生態(tài)效益補(bǔ)償隨之得到社會(huì)各界的普遍關(guān)注，并成為西方社會(huì)科學(xué)研究的熱點(diǎn)之一。相比之下，我國(guó)的生態(tài)效益補(bǔ)償研究起步較晚，目前尚處于初步探索階段，仍停留在學(xué)習(xí)借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的初級(jí)階段。

雖然學(xué)者們對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕缍ㄓ兴顒e，但基本上包含以下幾個(gè)主要觀點(diǎn)：一是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身保護(hù)或破壞進(jìn)行的成本補(bǔ)償；二是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化；三是對(duì)個(gè)人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；四是對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入。

綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究，筆者認(rèn)為，生態(tài)效益補(bǔ)償是指以政府、企業(yè)、社會(huì)組織團(tuán)體等為補(bǔ)償主體，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，通過政策、經(jīng)濟(jì)、法律等有效手段對(duì)自然資源開發(fā)者和生態(tài)環(huán)境破壞者強(qiáng)制性征收一定的費(fèi)用，提高其環(huán)境行為成本，從而激勵(lì)行為主體減少環(huán)境損害，同時(shí)對(duì)于因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而個(gè)人利益受損或在保護(hù)生態(tài)環(huán)境過程中有巨大貢獻(xiàn)的個(gè)人或組織給予經(jīng)濟(jì)形式或非經(jīng)濟(jì)形式的補(bǔ)償，提高其行為的收益，達(dá)到激勵(lì)目的。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)變化可以被視為社會(huì)資本與財(cái)富沖突的緩沖劑和潤(rùn)滑油，其目的是平衡利益集團(tuán)的利益，最終促進(jìn)人與自然的和諧，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。

（二）政府主導(dǎo)型森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)暮x

森林生態(tài)資源具有社會(huì)公共物品屬性，擁有“地球之肺”“綠色寶庫(kù)”的美稱，它不僅為人類提供各種類型的林木產(chǎn)品，還為人類提供重要的服務(wù)功能，如水文調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、水土保持、水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙以及文化價(jià)值功能等，其生態(tài)功能是其他任何生態(tài)系統(tǒng)無法取代的。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類對(duì)森林資源的需求日益增加，一些開發(fā)者缺乏生態(tài)意識(shí)，為了追求自身經(jīng)濟(jì)效益，亂砍濫伐，無節(jié)制地利用森林資源，造成森林面積銳減、生態(tài)功能下降，導(dǎo)致水資源短缺、水土流失、沙塵暴、旱澇等自然災(zāi)害頻發(fā)，在生態(tài)環(huán)境趨于失衡的大背景下，森林生態(tài)效益補(bǔ)償應(yīng)運(yùn)而生，建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制已刻不容緩。

森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是基于對(duì)生態(tài)補(bǔ)償研究所細(xì)化的一個(gè)部分，是生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分，但由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處于欠完善階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行尚無序可循，加之森林生態(tài)效益具有外部性和公共物品特征，這就決定著政府在森林生態(tài)效益補(bǔ)償中居于領(lǐng)導(dǎo)和支配地位，決定著我國(guó)要實(shí)行政府主導(dǎo)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。具體言之，政府主導(dǎo)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償是指政府憑借其行政力量，通過制定法律法規(guī)、制定和執(zhí)行公共政策等，對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償過程進(jìn)行有效引導(dǎo)和控制，將森林生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，達(dá)到懲戒破壞生態(tài)行為，激勵(lì)保護(hù)生態(tài)行為，以保證生態(tài)環(huán)境安全、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一套森林生態(tài)保護(hù)機(jī)制。

（三）建立政府主導(dǎo)型森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的意義

1.建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)責(zé)任政府的客觀要求。生態(tài)環(huán)境是我們生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，它為我們提供了生存空間與生態(tài)服務(wù)功能，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和使用的非排他性，是典型的公共物品，而政府作為公共管理的主體，是公共權(quán)力的執(zhí)行者，也是公共物品的主要提供者。森林生態(tài)資源的保護(hù)和森林生態(tài)系統(tǒng)功能的重建就是政府提供公共物品和公共服務(wù)的過程，是政府義不容辭的責(zé)任，而森林生態(tài)保護(hù)的過程中，政府有義務(wù)制定相應(yīng)的法律法規(guī)和政策來確保其行為的有效性和結(jié)果的可觀性。因此，建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)責(zé)任政府的客觀要求。

2.建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)森林資源的必要手段。目前，我國(guó)森林資源不僅存在總量不足、分布不均、質(zhì)量低下、增長(zhǎng)緩慢、破壞嚴(yán)重等問題，而且隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，森林資源的面積還在日益縮減。因此，有必要通過建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，增加破壞森林資源的成本，抑制森林資源使用者的亂砍濫伐行為，同時(shí)對(duì)保護(hù)森林生態(tài)資源的組織和個(gè)人給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)他們繼續(xù)保護(hù)森林生態(tài)資源，并且吸引其他人也加入到森林生態(tài)資源保護(hù)中。

3.建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值、保障國(guó)家生態(tài)安全的現(xiàn)實(shí)選擇。生態(tài)安全已逐漸成為國(guó)家安全的重要組成部分，它不僅影響著人類生存和發(fā)展，也嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)受到資源匱乏和環(huán)境容量的嚴(yán)重制約，而森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的建立，可以增加我國(guó)的森林面積、發(fā)揮森林資源的生態(tài)系統(tǒng)功能，改善我國(guó)的生態(tài)環(huán)境容量，從而實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)價(jià)值，有效保障我國(guó)的生態(tài)安全。endprint

（四）政府主導(dǎo)型森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的特點(diǎn)

1.強(qiáng)制性和穩(wěn)定性。一方面，政府作為行政管理的主體，具有一定的權(quán)威性，其所制定的規(guī)制森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹贫?、政策及法律法?guī)，具有強(qiáng)制性。另一方面，相對(duì)于市場(chǎng)自我運(yùn)行所產(chǎn)生的補(bǔ)償機(jī)制而言，政府所制定的森林生態(tài)補(bǔ)償效益制度具有一定的穩(wěn)定性。通過森林生態(tài)補(bǔ)償效益政策的實(shí)施，破壞森林資源者無法逃避處罰，受害者也不必?fù)?dān)心補(bǔ)償資金落實(shí)不到位。

2.公平性。以市場(chǎng)為主導(dǎo)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，由于市場(chǎng)信息的不對(duì)稱性，會(huì)造成市場(chǎng)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)牟痪?。而政府是公共利益的代表，由政府主?dǎo)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，秉持生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)墓叫栽瓌t，可以有效避免市場(chǎng)生態(tài)效益補(bǔ)償存在的缺陷，可以保障受害者的利益不受侵犯，可以減少森林生態(tài)效益補(bǔ)償過程中的不公平現(xiàn)象。

3.廣泛性。以市場(chǎng)為主導(dǎo)的生態(tài)效益補(bǔ)償僅限于單一的、專項(xiàng)的補(bǔ)償，而政府主導(dǎo)型生態(tài)效益補(bǔ)償最大優(yōu)勢(shì)之一就是對(duì)某一補(bǔ)償客體實(shí)施生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還兼顧其他客體的補(bǔ)償，其補(bǔ)償內(nèi)容的廣泛性和補(bǔ)償手段的多樣性是市場(chǎng)主導(dǎo)型生態(tài)效益補(bǔ)償所不能比擬的。政府主導(dǎo)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，能夠綜合運(yùn)用各種生態(tài)補(bǔ)償政策與手段對(duì)森林生態(tài)進(jìn)行效益補(bǔ)償，還可以在對(duì)森林生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)因森林生態(tài)資源遭受破壞而受損的其他生態(tài)資源進(jìn)行補(bǔ)償。

二、西部民族地區(qū)政府主導(dǎo)型森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)某尚Ш痛嬖诘膯栴}

西部民族地區(qū)擁有特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和豐富的自然資源，特別是西南民族地區(qū)擁有豐富的森林資源，是我國(guó)關(guān)鍵生態(tài)屏障區(qū)域，也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，但由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，同時(shí)也是我國(guó)生態(tài)環(huán)境較脆弱的地區(qū)。因此，有必要調(diào)查西部民族地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，了解西部民族地區(qū)森林生態(tài)效益的補(bǔ)償存在的問題，剖析其背后的原因，以探討有效的政府主導(dǎo)型森林生態(tài)效益補(bǔ)償措施。為此，筆者以富有西部民族地區(qū)特色的廣西龍勝各族自治縣為調(diào)查對(duì)象，對(duì)其政府主導(dǎo)型森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀、存在的問題及其原因進(jìn)行了深入分析。

（一）龍勝各族自治縣概況

1.自然地理?xiàng)l件。龍勝各族自治縣位于廣西東北部，屬于桂林市轄區(qū)，西北與湖南接壤，成都到廣州的國(guó)道從龍勝境內(nèi)通過，是湘西南、黔東南與四川進(jìn)入廣西的咽喉與貨物集散之地。境內(nèi)以山地為主，全縣平均海拔700米，“萬山環(huán)峙，五水分流”，崇山萬疊，河谷幽深，水流湍急。年均降水量達(dá)1500以上，夏無酷暑冬無嚴(yán)寒，是典型的亞熱帶季風(fēng)氣候。

2.森林資源概況。龍勝各族自治縣境內(nèi)山嶺連綿，重巒疊嶂，山地植被發(fā)育茂盛，覆蓋面廣，林種繁多，如今尚存的原始森林有花坪林區(qū)和西江坪林區(qū)兩處，由于居民長(zhǎng)期以來形成了“靠山吃山，靠水吃水”的習(xí)慣，加上居民生態(tài)意識(shí)薄弱，導(dǎo)致境內(nèi)森林資源日益減少，森林面積日益縮減。

3.龍勝各族自治縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為了進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的使用和管理，提高資金使用效益，龍勝各族自治縣根據(jù)廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳、林業(yè)廳《關(guān)于印發(fā)<廣西壯族自治區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則>的通知》桂財(cái)農(nóng)[2010]157號(hào)的規(guī)定，結(jié)合本縣實(shí)際，制定了年度財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）龍勝各族自治縣政府森林生態(tài)效益補(bǔ)償取得的成效

龍勝各族自治縣政府主導(dǎo)型森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，體現(xiàn)了政府主體、區(qū)域之間的公平性原則，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

1.實(shí)現(xiàn)了生態(tài)資源的有償使用。在“靠山吃山靠水吃水”的邊遠(yuǎn)山區(qū)，森林資源是人們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也正因?yàn)槿绱耍藗儽阕匀欢坏卣J(rèn)為，森林生態(tài)資源可以無償使用，于是無所顧忌地對(duì)森林濫砍亂伐，對(duì)森林資源過度使用。龍勝各族自治縣建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制以后，破壞森林資源的行為受到一定的懲罰，從而實(shí)現(xiàn)了森林資源的無償使用到有償使用的轉(zhuǎn)變。

2.生態(tài)效益顯著。龍勝各族自治縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的建立，促使該縣生態(tài)公益林得到有效的管護(hù)，森林面積顯著增加，水土流失得到有效遏制，流域內(nèi)的水質(zhì)和水文狀況得到有效改善，生物多樣性和野生動(dòng)物棲息地得到有效保護(hù)，維護(hù)了區(qū)域生態(tài)安全和生態(tài)平衡。在生態(tài)狀況得到改善的同時(shí)，也帶動(dòng)了森林生態(tài)旅游、水電事業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.調(diào)動(dòng)了人民建設(shè)生態(tài)公益林的積極性。森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的建立，不但讓人民得到了實(shí)惠，促進(jìn)了林改工作的有序推進(jìn)，而且隨著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的逐年提高，人民因保護(hù)森林生態(tài)資源而獲得的利益也在逐漸增多，大大提高了人們保護(hù)和建設(shè)生態(tài)公益林的積極性，當(dāng)?shù)匕傩兆杂X加大對(duì)保護(hù)和建設(shè)生態(tài)公益林的人力、物力投入，從而實(shí)現(xiàn)了森林生態(tài)資源的增長(zhǎng)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）龍勝各族自治縣政府主導(dǎo)型森林生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

1.生態(tài)補(bǔ)償與政府扶貧執(zhí)行偏差。由于生態(tài)環(huán)境的公共性，在生態(tài)治理中，政府是生態(tài)物品的最大購(gòu)買者，也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畲笸顿Y者。政府生態(tài)補(bǔ)償主要是通過財(cái)政支付轉(zhuǎn)移、專項(xiàng)資金等方式，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中受害者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償，而政府扶貧是指政府為促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)發(fā)展，通過各種方式使其擺脫貧困，并在維持當(dāng)?shù)鼐用竦幕旧畹幕A(chǔ)上，提高和轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展模式。由于生態(tài)環(huán)境惡劣的地方往往經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，所以，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施過程中，有的地方政府把政府生態(tài)補(bǔ)償與政府扶貧混為一談，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。

2.補(bǔ)償資金來源有限。森林生態(tài)效益補(bǔ)償是一種通過制度來實(shí)施的經(jīng)濟(jì)手段，既然是經(jīng)濟(jì)手段，理所當(dāng)然涉及到資金問題。生態(tài)資金的缺少是當(dāng)前影響森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹匾獑栴}之一。生態(tài)建設(shè)的社會(huì)公共性和政府的公共服務(wù)職能，決定了政府生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)地位，政府財(cái)政是森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的主要來源，在政府財(cái)政支出中，除了中央財(cái)政占據(jù)主要份額外，地方財(cái)政還配套擔(dān)負(fù)一部分，一旦政府財(cái)政狀況欠佳，森林生態(tài)效益補(bǔ)償便無法繼續(xù)有序推進(jìn)。由于龍勝各族自治縣的森林生態(tài)效益補(bǔ)償尚處于初步探索階段，加上該縣財(cái)政收入不高，生態(tài)補(bǔ)償資金有限，因此，一定程度上影響了該縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男Ч?。endprint

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。目前，龍勝各族自治縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取“一刀切”的形式，實(shí)行統(tǒng)一的、沒有地域差異補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在全縣統(tǒng)一實(shí)行4.75元/畝國(guó)有林和14.75元/畝集體或個(gè)人公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。龍勝各族自治縣轄區(qū)內(nèi)有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)環(huán)境都存在差異，有些地方森林資源破壞嚴(yán)重，恢復(fù)成本高，這種既沒有體現(xiàn)地區(qū)差異，也沒有考慮公益林分類型、公益林的投入、產(chǎn)出差異的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，極易出現(xiàn)有些地方“高補(bǔ)償”、有些地方“低補(bǔ)償”的不公平現(xiàn)象。

4.補(bǔ)償形式單一。龍勝各族自治縣境內(nèi)以山地為主，全縣平均海拔為700米-800米以上的山地占全縣土地面積的47.26%，16度至46度以上陡坡占全縣土地面積87.2%，坡度大，造林難度也就隨之加大，因此，加強(qiáng)造林的技術(shù)支持顯得尤為重要。而龍勝所實(shí)施的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制中，政府所采取的補(bǔ)償形式僅限于現(xiàn)金的補(bǔ)償，缺乏對(duì)技術(shù)的支持。在退耕還林、植樹造林的過程中，缺乏對(duì)造林工作的技術(shù)支持和技術(shù)指導(dǎo)，導(dǎo)致造林的成活率較低。

三、西部民族地區(qū)政府主導(dǎo)型森林生態(tài)效益補(bǔ)償存在問題的原因

（一）政府對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男麄髋c引導(dǎo)不夠

對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)不足，是生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建和實(shí)施的主要障礙。以龍勝為例，龍勝各族自治縣大部分民眾缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償相關(guān)知識(shí)更是知之甚少。有些人認(rèn)為征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)用是“不合理收費(fèi)”，有些人認(rèn)為生態(tài)效益補(bǔ)償就是政府扶貧，甚至有些人連“生態(tài)效益補(bǔ)償”一詞都未曾聽說。究其原因，主要是當(dāng)?shù)卣蛔⒅厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果，而忽視了在公眾中對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)知識(shí)的宣傳和引導(dǎo)。

（二）缺乏良性的投融資機(jī)制

良性的投融資機(jī)制是森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金來源的重要保障。以龍勝為例，龍勝各族自治縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施相對(duì)較晚，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償過程中不僅忽視了“受益者付費(fèi)”原則，而且目前只存在流轉(zhuǎn)稅、企業(yè)所得稅、行為稅等三種與生態(tài)補(bǔ)償直接相關(guān)的稅種，加上森林生態(tài)效益補(bǔ)償缺少市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，缺乏良性的投融資機(jī)制，森林生態(tài)補(bǔ)償資金只能以政府財(cái)政投入為主，來源有限，而僅靠所征收的稅費(fèi)和當(dāng)?shù)刎?cái)政無法滿足森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男枰?/p>

（三）缺乏科學(xué)合理的森林生態(tài)效益核算體系

科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)暮诵模瑧?yīng)以勞動(dòng)價(jià)值論、地租理論等為理論基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來確定。換而言之，科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該建立在科學(xué)合理的森林生態(tài)效益核算體系的基礎(chǔ)之上，而森林生態(tài)效益核算體系應(yīng)由營(yíng)林造林的直接投入、管護(hù)成本以及森林生態(tài)服務(wù)功能等組成。以龍勝為例，龍勝各族自治縣目前采用的是根據(jù)桂計(jì)發(fā)[2014]6號(hào)文件所規(guī)定的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，缺乏科學(xué)合理的森林生態(tài)效益核算體系支持，導(dǎo)致森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。

（四）相關(guān)法律政策滯后，錯(cuò)誤政績(jī)觀蔓延

隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入，不斷產(chǎn)生新的森林生態(tài)問題、新的管理模式、新的經(jīng)營(yíng)理念，而法律政策由于制定的過程較長(zhǎng)，其出臺(tái)和實(shí)施的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于森林生態(tài)問題的出現(xiàn)速度，導(dǎo)致森林生態(tài)效益補(bǔ)償缺乏明確的法律支撐和政策依據(jù)。加上在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，“GDP主義”的錯(cuò)誤政績(jī)觀蔓延，一些地方政府官員將“發(fā)展才是硬道理”錯(cuò)誤地理解為“GDP增長(zhǎng)才是硬道理”，為了提高其任期內(nèi)的政績(jī)，在形象工程與政績(jī)工程上下足功夫，而對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益補(bǔ)償體系的建立等一些需要長(zhǎng)線投資的項(xiàng)目漠不關(guān)心，即使實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償，也由于缺乏實(shí)地調(diào)查和民眾參與，出現(xiàn)各種各樣的偏差，影響了森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)效性。

四、完善西部民族地區(qū)政府主導(dǎo)型森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的有效路徑

（一）明確政府責(zé)任，發(fā)揮政府主導(dǎo)功能

1.要明確政府的森林生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。由于森林生態(tài)環(huán)境具有公共物品的屬性，因此，政策手段和公共財(cái)政手段被認(rèn)為是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹饕侄?，森林生態(tài)效益補(bǔ)償是各級(jí)政府無法推卸的責(zé)任和義務(wù)。政府作為生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)路人，在生態(tài)效益補(bǔ)償中扮演著決策者的角色，起著關(guān)鍵作用，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建中，政府應(yīng)該自覺承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，以利益相關(guān)者的利益為重，努力提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的利用率。

2.要明晰森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，劃清生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)倪吔?。生態(tài)效益補(bǔ)償不僅僅是林業(yè)部門的職責(zé)，也是政府各個(gè)組成部門的共同責(zé)任。因此，地方政府既可以組織各個(gè)部門通過實(shí)地考察，了解當(dāng)?shù)氐纳稚鷳B(tài)狀況，強(qiáng)化其生態(tài)責(zé)任意識(shí)，改變其生態(tài)價(jià)值觀念，又可以通過專題講座、主題學(xué)習(xí)會(huì)等形式，在強(qiáng)化生態(tài)責(zé)任意識(shí)的基礎(chǔ)上，提高政府工作人員對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知，明晰森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)母拍?、目?biāo)、手段、方式、意義等內(nèi)容，劃清生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪吔?，并進(jìn)一步引導(dǎo)民眾增強(qiáng)對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知和了解。

3.加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造生態(tài)文明建設(shè)氛圍。森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，需要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造一種良好的社會(huì)氛圍，政府應(yīng)加大對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男麄髁Χ龋ㄟ^海報(bào)宣傳、知識(shí)小手冊(cè)、下鄉(xiāng)下村專題講座等方式進(jìn)行知識(shí)普及，還可以通過電視、報(bào)紙等各種媒體進(jìn)行宣傳和引導(dǎo)。與此同時(shí)，政府部門要在民眾對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償初步了解的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與民眾溝通，在內(nèi)部成立專門的生態(tài)效益補(bǔ)償管理小組的同時(shí)，可以通過開通微博、熱線等渠道，有效反映民意、解決民情、解釋民眾對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償所提出的任何問題。

（二）擴(kuò)大財(cái)政生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金籌集多元化

1.繼續(xù)加大財(cái)政生態(tài)轉(zhuǎn)移支付力度。財(cái)政生態(tài)轉(zhuǎn)移支付是一種“輸血型”補(bǔ)償，對(duì)我國(guó)構(gòu)建森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制起著非常重要的作用。因此，我們必須進(jìn)一步完善“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償，國(guó)家和地方財(cái)政應(yīng)按照完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的要求，進(jìn)一步調(diào)整森林生態(tài)環(huán)境財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化公共財(cái)政體制，加強(qiáng)政府的生態(tài)財(cái)政功能，增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中動(dòng)態(tài)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，在中央和?。▍^(qū)）級(jí)政府設(shè)立生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，地方財(cái)政也要加大對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹С至Χ?。endprint

2.堅(jiān)持“受益者合理負(fù)擔(dān)”原則。森林是一個(gè)內(nèi)在效益價(jià)值較高、完整度較高的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，在現(xiàn)代社會(huì)，森林的正外部性已經(jīng)不再是“免費(fèi)的午餐”，享受了“森林生態(tài)服務(wù)”的受益者需要公平分?jǐn)傌?zé)任，承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用。國(guó)外很多國(guó)家在實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，都特別重視“受益者合理負(fù)擔(dān)”的原則，如日本要求森林生態(tài)效益承擔(dān)者有限補(bǔ)償責(zé)任?！笆芤嬲吆侠碡?fù)擔(dān)”原則不僅可以提高民眾生態(tài)意識(shí)，減少“搭便車”現(xiàn)象，而且可以將受益者上繳的費(fèi)用直接收歸于森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金。

3.設(shè)立森林生態(tài)環(huán)境稅。一些西方國(guó)家，如瑞典、荷蘭、丹麥等國(guó)家已經(jīng)設(shè)立并開征生態(tài)環(huán)境稅，以增加生態(tài)補(bǔ)償資金。瑞典于1991年頒布了世界第一個(gè)生態(tài)稅調(diào)整法案，為森林生態(tài)效益補(bǔ)償提供資金保障。德國(guó)于2000年頒布了《持續(xù)生態(tài)稅改革法案》，開始征收生態(tài)環(huán)境稅。日本也積極探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，征收水源稅，又被稱為森林環(huán)境稅。巴西在森林生態(tài)效益補(bǔ)償中遵循“誰保護(hù)，誰受益”的原則，生態(tài)增值稅已相繼在各個(gè)州實(shí)施。而在我國(guó)現(xiàn)行的稅收制度中，與森林生態(tài)相關(guān)的稅收僅有三個(gè)稅種，稅種單一，稅收制度不完善。因此，我們可以學(xué)習(xí)借鑒參考德國(guó)的做法，在能源稅的基礎(chǔ)上開征生態(tài)稅，開辟穩(wěn)定的資金渠道；或者借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，開通水源稅，充當(dāng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金；或者學(xué)習(xí)巴西的做法，引入生態(tài)增值稅，專用于生態(tài)文明建設(shè)。

4.構(gòu)建森林生態(tài)效益市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前，國(guó)外已有25個(gè)國(guó)家在森林生態(tài)效益補(bǔ)償中引入市場(chǎng)機(jī)制。哥斯達(dá)黎加成功地在森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制中引入市場(chǎng)手段，有效保障了森林生態(tài)補(bǔ)償資金來源。美國(guó)引入市場(chǎng)法則和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過購(gòu)買或行政合同等實(shí)施市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償。澳大利亞通過排放許可證交易，使生態(tài)服務(wù)商品化，并在市場(chǎng)交易中使生態(tài)服務(wù)提供者獲得利益。我國(guó)也可以構(gòu)建森林生態(tài)效益市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，將生態(tài)服務(wù)功能和森林生態(tài)效益打包推入市場(chǎng)，通過市場(chǎng)交易或支付，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能價(jià)值。

（三）構(gòu)建森林價(jià)值評(píng)估體系，制定合理的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

要綜合考慮營(yíng)林造林的直接投入、森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的效益、保護(hù)森林生態(tài)功能所放棄的發(fā)展機(jī)會(huì)成本等進(jìn)行科學(xué)合理的森林生態(tài)效益核算，構(gòu)建森林價(jià)值評(píng)估體系。同時(shí)，我們要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同質(zhì)量的林種、不同的造林方式，因地制“標(biāo)”，采用不同的森林價(jià)值評(píng)估體系，制定不同的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）實(shí)行多元化的補(bǔ)償形式

1.經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也即資金補(bǔ)償，是當(dāng)前全世界進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)淖钪饕问?，是指補(bǔ)償主體通過向森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和恢復(fù)者提供補(bǔ)償資金的形式，是最能直接反映受償區(qū)所獲補(bǔ)償?shù)男问?，也是受償者得到的“最?shí)實(shí)在在的好處”。

2.實(shí)物補(bǔ)償。實(shí)物補(bǔ)償指運(yùn)用糧食、土地、勞動(dòng)力等要素對(duì)森林生態(tài)資源受損者進(jìn)行補(bǔ)償，給其提供部分生產(chǎn)、生活要素，從而幫助其彌補(bǔ)森林生態(tài)資源破壞帶來的損失，一定程度上可以改善受償者的生活狀況增加其效益。

3.技術(shù)支持。對(duì)造林難度較大的山區(qū)，我們要加強(qiáng)研究，加大對(duì)受償區(qū)技術(shù)方面的支持力度，在遵循自然規(guī)律的前提下，進(jìn)行良好的人工干預(yù)，切實(shí)解決造林成活率低的問題。為此，政府可以招賢納士，直接從高校中引進(jìn)林業(yè)方面的專業(yè)人才，也可以從現(xiàn)有工作人員中培養(yǎng)技術(shù)人才，向受償?shù)貐^(qū)輸送，還可以加強(qiáng)對(duì)管護(hù)人員的專業(yè)培訓(xùn)，開發(fā)并推廣適用于森林生態(tài)資源價(jià)值的數(shù)量化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)資源發(fā)展的良性循環(huán)。

4.發(fā)展機(jī)會(huì)補(bǔ)償。發(fā)展機(jī)會(huì)補(bǔ)償是指補(bǔ)償主體對(duì)受償區(qū)民眾為了保護(hù)、治理、恢復(fù)當(dāng)?shù)厣稚鷳B(tài)資源，被迫放棄了一些自身發(fā)展機(jī)會(huì)而做出的填補(bǔ)與回復(fù)。如北京市聘用受償區(qū)的民眾為公益林的管護(hù)者，給受償者提供了一個(gè)良好的發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)也提高了民眾對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的參與度。

（五）建立森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ象w系

1.建立健全森林生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度。首先，要明確森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)男问胶秃罄m(xù)監(jiān)督形式等一系列內(nèi)容。其次，要?jiǎng)?chuàng)造出一個(gè)讓森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度體系運(yùn)行的良好政策環(huán)境，完善相關(guān)的配套體制機(jī)制，并提供相應(yīng)的服務(wù)，使森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體自覺履行義務(wù)。再次，要將森林生態(tài)效益補(bǔ)償進(jìn)一步法律化、制度化，確保森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)威性和合法性，即使涉及到森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)家轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政預(yù)算等，也要按照森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹贫润w系進(jìn)行，防止主管部門和責(zé)任主體缺位、越位。最后，要根據(jù)各地實(shí)際，制定具有地方特色的森林生態(tài)補(bǔ)償法律制度。各地應(yīng)充分利用自己的優(yōu)勢(shì)條件，在中央出臺(tái)的法律政策的指導(dǎo)下，開展森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄕ{(diào)研項(xiàng)目，并以此為基礎(chǔ)，盡快出臺(tái)符合各地實(shí)際的、操作性強(qiáng)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑煞ㄒ?guī)或條例，規(guī)制森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過程中的各種失范行為，保證森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作有法可依，有效維護(hù)受償者的根本利益。

2.建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制。為了保證森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)效性，有必要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督補(bǔ)償制度是否認(rèn)真執(zhí)行，監(jiān)督補(bǔ)償資金運(yùn)行是否合理、發(fā)放是否到位，有無挪用、侵吞、截留、串用等違規(guī)現(xiàn)象。為此，我們可以成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)利，一方面，可以充分利用專業(yè)機(jī)構(gòu)的人力、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)，保證補(bǔ)償制度的落實(shí)和補(bǔ)償資金的合理利用；另一方面，可以利用專業(yè)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，對(duì)補(bǔ)償資金的發(fā)放和運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。此外，各級(jí)林業(yè)主管部門可以建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金支出檔案，并建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金落實(shí)情況監(jiān)督卡，上級(jí)部門可以根據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定期通過支出檔案、監(jiān)督卡進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。

3.建立生態(tài)政績(jī)考核制度。把領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明建設(shè)效果作為政績(jī)考核的重要依據(jù)，把生態(tài)補(bǔ)償工作列入官員政績(jī)考核內(nèi)容，是提高森林效益、保護(hù)森林資源的重要環(huán)節(jié)。為此，我們要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、文化等多重因素，建立包含生態(tài)文明環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)考核體系，以此來鼓勵(lì)和引導(dǎo)基層干部了解生態(tài)環(huán)境參與和保護(hù)的重要性，主動(dòng)投身于生態(tài)環(huán)境治理，從而把森林生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任落實(shí)到位。

責(zé)任編輯 莫仲寧endprint