基于深圳市西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式的SWOT分析

吳江，　張升超，　陳輝清，　周育瑾，　龔言紅，　殷曉旭，　盧祖洵

基于深圳市西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式的SWOT分析

吳江1，張升超1，陳輝清1，周育瑾1，龔言紅2，殷曉旭2，盧祖洵2

【摘要】深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)社區(qū)健康服務(wù)管理中心在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)運行機制和管理模式改革方面成效顯著。通過介紹西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式，并分析該模式所具有的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)，得出以下結(jié)論：獨立構(gòu)架、財務(wù)和人事自主以及醫(yī)院聯(lián)動是該模式的核心；如何保持可持續(xù)發(fā)展及提高風(fēng)險抵抗力是該模式所面臨的挑戰(zhàn)；抓住機遇，爭取政府支持，加強監(jiān)管和審查以及提高下轄社康中心服務(wù)水平是該模式持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)；管理；SWOT分析

深圳是我國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)(深圳統(tǒng)一稱為社區(qū)健康服務(wù)中心，簡稱社康中心)“院辦院管”模式的典型代表[1]，該模式在快速完成社康中心布點建設(shè)、提高服務(wù)能力和后勤保障等方面有較明顯優(yōu)勢，但也存在重建輕管、目標(biāo)定位模糊和管理效率低下等不足[2-3]。為解決社康中心發(fā)展過程中所面臨的問題，深圳市開展了一系列有關(guān)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)運行機制改革的探索和嘗試，其中以寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道2009年的改革試點工作成效最為突出并在全市推廣，其改革核心是醫(yī)院成立社區(qū)健康服務(wù)管理中心(簡稱社管中心)，負(fù)責(zé)下屬社康中心的管理工作[4]。經(jīng)過近5年的發(fā)展，西鄉(xiāng)人民醫(yī)院(現(xiàn)為“寶安區(qū)中心醫(yī)院”)社管中心在工作實踐中進一步優(yōu)化了管理機制，但也面臨著諸多挑戰(zhàn)和機遇。本研究主要通過對寶安區(qū)衛(wèi)生行政管理者、西鄉(xiāng)社管中心管理者、社康中心主任以及醫(yī)務(wù)人員進行深入訪談，濃縮提煉西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式，并運用SWOT政策分析的方法對其內(nèi)外環(huán)境進行深層次剖析。

1西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式介紹

目前，深圳市舉辦8家以上社康中心的醫(yī)院都成立了社管中心(科)[5]，西鄉(xiāng)人民醫(yī)院下屬38家社康中心，在成立社管中心的基礎(chǔ)上又進行了深層次改革創(chuàng)新，其主要內(nèi)容有以下幾方面。

1.1創(chuàng)建獨立于醫(yī)院外的組織架構(gòu)

與改革前社管中心只是醫(yī)院一個行政科室不同，西鄉(xiāng)人民醫(yī)院在院外籌建專門的業(yè)務(wù)用房建立社管中心，行政級別上高于醫(yī)院其他職能科室，并由一名副院長專職負(fù)責(zé)管理工作。社管中心根據(jù)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)目標(biāo)和要求，合理設(shè)置了中心辦公室、基本醫(yī)療管理辦公室、基本公共衛(wèi)生管理辦公室和財務(wù)辦公室4個職能科室，并根據(jù)需要配足相應(yīng)的管理人員，目前社管中心共有工作人員23人。

1.2賦予社管中心人事和財務(wù)自主管理權(quán)

在人事管理方面，社管中心建立了相對獨立的人事管理機制。社管中心主任在寶安區(qū)衛(wèi)計委及醫(yī)院院長的委托和授權(quán)下全面負(fù)責(zé)管理工作，并成立包括社管中心各職能科室主任在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)小組。社管中心自主進行社康中心醫(yī)務(wù)人員的招聘和內(nèi)部調(diào)動工作以及社康中心護士長、小組長和副主任等中層干部的任免工作。社康中心主任和社管中心職能科室主任的任免需要首先由社管中心領(lǐng)導(dǎo)小組討論決定，再報醫(yī)院進行程序性審批。

在財務(wù)管理方面，社管中心設(shè)置獨立于醫(yī)院的財務(wù)辦公室并配備專職會計與出納人員。在醫(yī)院總賬下建立社管中心賬戶，各級政府投入及社康中心收入直接劃撥到該賬戶，社康中心收支由社管中心根據(jù)各社康中心發(fā)展目標(biāo)進行統(tǒng)一管理；社康中心與醫(yī)院之間如果存在業(yè)務(wù)聯(lián)系和財務(wù)來往，實行完全成本核算，包括建設(shè)經(jīng)費與低值易耗品等各方面的成本核算；統(tǒng)一制定社康中心收入與支出的項目范圍和內(nèi)容，社管中心和社康中心所有工作人員的薪酬待遇由社管中心自主決定。

1.3保持社康中心與醫(yī)院聯(lián)動關(guān)系

社康中心與醫(yī)院的聯(lián)動體現(xiàn)在以下方面，首先由西鄉(xiāng)人民醫(yī)院向社康中心提供藥品、消耗性材料等后勤保障工作，并且負(fù)責(zé)社康中心醫(yī)務(wù)人員的技能培訓(xùn)和在崗繼續(xù)教育工作。社康中心負(fù)責(zé)把重癥、病情復(fù)雜的患者轉(zhuǎn)診到醫(yī)院，另外社管中心每年需要向醫(yī)院支付綜合管理費用。以上是西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式的核心內(nèi)容。在訪談中，訪談對象普遍認(rèn)為獨立于醫(yī)院的組織構(gòu)架為社管中心開展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理提供了條件和空間，人事和財務(wù)自主權(quán)為開展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理提供了杠桿和手段，而與醫(yī)院的聯(lián)動則為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展提供了保障，從而形成了以獨立構(gòu)架、財務(wù)和人事自主以及醫(yī)院聯(lián)動為核心的管理模式。

2西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式SWOT分析

針對西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式的特點，本研究主要從其內(nèi)部組織環(huán)境的優(yōu)勢和劣勢、外部組織環(huán)境的機遇和挑戰(zhàn)4個方面進行分析。

2.1西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式的優(yōu)勢

實施改革后，社康中心與醫(yī)院的聯(lián)動關(guān)系使西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式仍然具有傳統(tǒng)“院辦院管”模式的優(yōu)勢。與“政府辦管”和“市場辦管”等社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式相比，西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式的優(yōu)勢表現(xiàn)在擁有綜合醫(yī)院的品牌效應(yīng)、便于員工在崗培訓(xùn)和后勤保障等方面，這在其他文獻中有較詳細(xì)的論述[1-2]。同時，這種新的管理模式也具有了與其改革特點相一致的獨特優(yōu)勢，這既是改革后的優(yōu)勢體現(xiàn)，也是西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式與傳統(tǒng)“院辦院管”模式相比較的優(yōu)勢所在，主要表現(xiàn)在以下3個方面。

2.1.1增強社康中心醫(yī)務(wù)人員歸屬感在改革前傳統(tǒng)的“院辦院管”模式下，社康中心有較多的醫(yī)務(wù)人員是被醫(yī)院冷落的人群，常被賦予工作能力較低或者管理難度較大的標(biāo)簽，員工普遍認(rèn)為社康中心地位較低，存在自卑感。在日常工作中，社康中心醫(yī)務(wù)人員的管理訴求需要通過社管中心才能反映到醫(yī)院管理層，而社管中心作為醫(yī)院一個缺少話語權(quán)的行政科室，其要求常常不被重視，醫(yī)務(wù)人員缺少歸屬感。實施改革后，社管中心與社康中心組成了獨立的組織架構(gòu)，人事自主權(quán)使社康中心能夠根據(jù)業(yè)務(wù)需要自主招聘醫(yī)務(wù)人員，而不是被動接受醫(yī)院安排。另外，在獨立的組織架構(gòu)下，社康中心的日常事務(wù)能夠得到及時有針對性的解決，從而使社康中心醫(yī)務(wù)人員歸屬感增強，離職人數(shù)和流動性明顯降低。據(jù)統(tǒng)計，西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式改革前，其下轄的社康中心每年離職醫(yī)務(wù)人員數(shù)平均為36人，員工流動性達(dá)到9.86%，改革后每年離職醫(yī)務(wù)人員數(shù)降為6人，員工流動性降低到1.59%。

2.1.2提高社康中心管理質(zhì)量和效率社康中心管理質(zhì)量和效率的提高首先得益于管理隊伍專職化和專業(yè)化。改革前傳統(tǒng)的“院辦院管”模式下社管中心只有一個辦公室負(fù)責(zé)日常管理工作，并且主要由醫(yī)院臨床?？乒芾碚呒嫒蜗鄳?yīng)職務(wù)，導(dǎo)致管理人員數(shù)量不足。另外，社康中心以全科醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生為核心業(yè)務(wù)，其管理理念與醫(yī)院專科管理會有較大不同，因此改革前的管理模式不但會由于缺少專職人員導(dǎo)致管理數(shù)量的不足，還會由于管理理念和專業(yè)不同導(dǎo)致管理質(zhì)量的不足。實施改革后，社管中心通過社康中心選拔和公開招聘的途徑建立了專職化的管理團隊，管理人數(shù)達(dá)到23人，并且這些管理人員大都具有全科醫(yī)學(xué)和公共衛(wèi)生學(xué)背景，使其能夠做到管理專業(yè)化，保證了管理質(zhì)量和效率的提高。

社康中心管理質(zhì)量和效率的提高還得益于組織執(zhí)行力的增強。改革后人事自主權(quán)使社管中心與社康中心形成的組織架構(gòu)內(nèi)管理層級更為明確，并且減少了管理過程中醫(yī)院的行政干預(yù)，而財務(wù)自主權(quán)使管理者能夠根據(jù)發(fā)展需要建立有針對性的薪酬績效評價方案，從而保證管理過程中各項政策措施的順利執(zhí)行。另外，管理模式改革后，社康中心日常工作中所出現(xiàn)的問題以及醫(yī)務(wù)人員所反映的問題基本都能在社管中心得到回應(yīng)和解決，而不用再通過醫(yī)院管理層進行討論決定，這也在一定程度上節(jié)約了管理成本和提高了管理的效率。

2.1.3提升社康中心服務(wù)能力人事自主權(quán)能夠保證社康中心高素質(zhì)人才的引進，這是社康中心服務(wù)能力提升的根本。與傳統(tǒng)“院辦院管”模式相比，管理模式改革后社康中心不會再被動接受醫(yī)院人事的調(diào)配，從源頭上阻斷了低素質(zhì)和非適宜人員的進入。由于避免了改革前醫(yī)院統(tǒng)籌招聘過程中的人事干預(yù)，社康中心可以根據(jù)自己業(yè)務(wù)發(fā)展需要獨立自主地進行有針對性的人才招聘，這既保證了新進人才的素質(zhì)，也保證了其崗位適宜性。另外，社康中心管理質(zhì)量和效率的提高以及醫(yī)務(wù)人員歸屬感和工作積極性的增強，也對提升社康中心服務(wù)能力有明顯的推動作用。西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式改革后，社康中心服務(wù)能力的提升主要體現(xiàn)在服務(wù)數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量兩個方面。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，實施管理模式改革后，西鄉(xiāng)街道38個社康中心的年診療人次由111.8萬增長到148.2萬，患者滿意度由78.6%提高到85.3%，而醫(yī)療投訴例數(shù)則由平均每年9例降低到6例，服務(wù)數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量提升明顯。

2.2西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式的劣勢

西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式很好地克服了傳統(tǒng)“院辦院管”模式下管理效率低、社康中心活力不足等劣勢，但也不可避免地存在其他一些問題有待進一步優(yōu)化，主要表現(xiàn)為新的管理模式風(fēng)險抵抗力較低，并容易誘導(dǎo)趨利行為。

傳統(tǒng)“院辦院管”模式下，社康中心的業(yè)務(wù)管理由醫(yī)院負(fù)責(zé)，財務(wù)收支與醫(yī)院掛鉤，醫(yī)院具有社康中心運營風(fēng)險的兜底責(zé)任和功能，而在新的管理模式下，社康中心與醫(yī)院處于半獨立狀態(tài)，尤其是財務(wù)獨立使得社康中心需要自負(fù)盈虧，這增大了社康中心運營過程中的財務(wù)風(fēng)險；同時，與“政府辦管”社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)相比，社康中心“院辦院管”的背景使其也缺少政府財政投入和政策支持，這也在一定程度上增加了其運營風(fēng)險。西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式較傳統(tǒng)“院辦院管”模式在管理自主性方面有明顯提升，但是與“市場辦管”模式相比，其管理自主性仍略有不足，如對社會資本的引入等方面存在較大限制。另外，在這種自負(fù)盈虧的運營模式下，為了正常發(fā)展并保證醫(yī)務(wù)人員的薪酬待遇，社康中心在管理過程中很容易把經(jīng)濟效益作為主要發(fā)展目標(biāo)，從而誘導(dǎo)趨利行為使其公益性質(zhì)淡化。

2.3西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式的機遇

西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式改革符合我國當(dāng)前新醫(yī)改“?；?、強基層、建機制”的工作重心，并與構(gòu)建分級診療體系和“醫(yī)療聯(lián)合體”的政策方向相一致。2012年2月，原衛(wèi)生部等部委印發(fā)《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點的指導(dǎo)意見》明確提出，要“建立公立醫(yī)院與城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的分工協(xié)作機制”，通過分工協(xié)作實現(xiàn)分級醫(yī)療、雙向轉(zhuǎn)診，促進醫(yī)療資源合理配置，緩解群眾“看病難、看病貴”問題[6]。2013年1月7日衛(wèi)生部年度工作會議上首次明確提出鼓勵醫(yī)聯(lián)體形式，同年“兩會”期間原衛(wèi)生部部長陳竺表示，醫(yī)改下一步最重要的是讓基層醫(yī)院真正強起來，和大醫(yī)院上下聯(lián)動、溝通，最好是一體化的構(gòu)架，就是“醫(yī)聯(lián)體”[7]。

由于管理模式改革后社康中心服務(wù)質(zhì)量和效率的提高以及勞務(wù)工首診制度的實施，目前西鄉(xiāng)街道社康中心所提供的門診量已占到該地區(qū)總門診量的60%以上[4]，并通過與醫(yī)院聯(lián)動方便了患者轉(zhuǎn)診。西鄉(xiāng)社康中心這種半獨立化管理模式使其既克服了傳統(tǒng)“院辦院管”模式的不足，又可以保持與醫(yī)院聯(lián)動的優(yōu)勢，可以說是當(dāng)前我國分級診療和“醫(yī)聯(lián)體”實踐的有益探索，因此具有良好的發(fā)展機遇和空間。

2.4西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式的挑戰(zhàn)

西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式的主要挑戰(zhàn)是外部環(huán)境對該模式可持續(xù)性的影響。西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式最早由原寶安區(qū)衛(wèi)生局提出并在全區(qū)發(fā)文推廣，分別制定了《寶安區(qū)社區(qū)健康服務(wù)管理中心權(quán)責(zé)劃分暫行辦法》和《寶安區(qū)社區(qū)健康服務(wù)機構(gòu)全成本核算方案》等文件，以明確舉辦醫(yī)院、社區(qū)健康服務(wù)管理中心、社康中心之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，并規(guī)范醫(yī)院和社康中心的財務(wù)行為。但是該模式除了在西鄉(xiāng)街道徹底實施外，其他街道在實施過程中都與原設(shè)計存在一定差距。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，其原因主要是原寶安區(qū)衛(wèi)生局在實施改革政策后，由于行政換屆等原因使其對政策落實情況缺少監(jiān)督和評價。因此，在行政監(jiān)管不足的情況下，把由醫(yī)院舉辦的社康中心從醫(yī)院剝離出來進行半獨立化運作就更多地依賴于社管中心與醫(yī)院進行利益博弈。西鄉(xiāng)人民醫(yī)院恰巧處于社管中心，領(lǐng)導(dǎo)層能夠積極爭取醫(yī)院政策支持，而醫(yī)院管理層又愿意改革并進行權(quán)利下放的階段，從而使西鄉(xiāng)街道能夠按照衛(wèi)生局的設(shè)計框架進行社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式改革。從以上分析可以看出，西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式改革的成功更依賴于醫(yī)院和社管中心管理層等人為因素，而缺少制度保障，這使該模式的可持續(xù)發(fā)展容易受到外部環(huán)境的影響，如管理層發(fā)展理念改變、人事調(diào)動等情況。

另外，在國家鼓勵社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的市場環(huán)境下，與其他社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)面臨市場競爭的挑戰(zhàn)一樣，西鄉(xiāng)社康中心也會面臨其他醫(yī)療機構(gòu)的競爭，并且由于受到自負(fù)盈虧財務(wù)模式的影響，這種競爭對其會造成更大的壓力和挑戰(zhàn)。

3結(jié)論和建議

獨立架構(gòu)、財務(wù)和人事自主以及醫(yī)院聯(lián)動構(gòu)成了西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式的核心。西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式在增強社康中心醫(yī)務(wù)人員歸屬感、提高管理質(zhì)量和效率以及提升衛(wèi)生服務(wù)能力等方面具有明顯優(yōu)勢，但也存在風(fēng)險抵抗力較低以及容易誘導(dǎo)趨利行為等不足，并面臨著如何保持管理模式可持續(xù)發(fā)展以及如何應(yīng)對其他醫(yī)療機構(gòu)市場競爭等挑戰(zhàn)。在西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式下，社管中心應(yīng)該充分發(fā)揮其管理自主性優(yōu)勢，如通過靈活招聘的方式引進高素質(zhì)醫(yī)療人才，通過引入先進管理經(jīng)驗和薪酬激勵方式提高醫(yī)務(wù)人員的隊伍穩(wěn)定性和工作積極性等，進一步提升社康中心的服務(wù)能力，形成社康中心服務(wù)品牌，吸引居民到社康中心就診，并借助家庭醫(yī)生簽約服務(wù)等途徑，保證服務(wù)人群的穩(wěn)定性。這既可以克服該管理模式財務(wù)風(fēng)險抵抗力不足的劣勢，也可以使其更好地應(yīng)對其他醫(yī)療機構(gòu)的競爭挑戰(zhàn)。同時，西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式應(yīng)該及時把握住我國當(dāng)前努力構(gòu)建分級診療體系和鼓勵發(fā)展醫(yī)療聯(lián)合體的機遇，在充分發(fā)揮自我優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，積極探索該管理模式與分級診療體系構(gòu)建和醫(yī)療聯(lián)合體發(fā)展的契合點，努力爭取政府行政支持，使其管理模式在政策保障下做到可持續(xù)化，降低其持續(xù)性發(fā)展受到阻礙的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。另外，西鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理模式還應(yīng)該通過加強醫(yī)療監(jiān)管和處方審查等措施，以弱化其趨利行為導(dǎo)致的劣勢。

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SWOT Analysis based on‘Xixiang Community Health Service Management Mode’in Shenzhen

WU Jiang，ZHANG Shengchao，LU Zuxun，et al.

BaoanCenterHospitalofShenzhen，GuangdongMedicalCollege，Shenzhen，518102，China

【Abstract】Xixiang community health management center of Baoan，Shenzhen，had yielded much by mechanism reform in the field of community health service operation and management.This paper made an introduction and analysis of the management mode in Xixiang community health service management center and came up with the following conclusions：the independent management organization，the financial and the personnel autonomy，the cooperation with senior hospital are the cores of this management mode；The ways to maintain the sustainable development and increase resilience to shocks are urgent to be find.Seizing opportunities，striving for the government support，strengthening the supervision and inspection，raising the level of community health service are the keys of the mode for sustainable development.

【Key words】Community health service；Management；SWOT analysis

【基金項目】國家自然科學(xué)基金項目(71373090)

【作者單位】1廣東醫(yī)學(xué)院附屬寶安中心醫(yī)院，廣東深圳，518102

【通訊作者】盧祖洵

【中圖分類號】R197.61

【文獻標(biāo)識碼】A

DOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2016.03.019

(收稿日期2016-02-24)(本文編輯喬巖)

·社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)·

2華中科技大學(xué)同濟醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院，湖北武漢，430030