關(guān)于城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定的適度檢驗與對策研究

韓晶

[摘要]城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，是社會救助制度中的核心項目。通過對山東省城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)理論與實踐的適度檢驗，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)難以滿足居民的基本生活需求，其調(diào)整幅度與物價上漲水平、工資增長幅度差距較大，同時制度運(yùn)行中的“附加福利”導(dǎo)致了“擠低保”現(xiàn)象。因此，當(dāng)前亟須制定出符合中國國情的科學(xué)、規(guī)范、合理的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。

[關(guān)鍵詞]低保標(biāo)準(zhǔn)；適度檢驗；附加福利；政策建議

[中圖分類號]D 632.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2015）04-0048-06

我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度經(jīng)過近8年的實踐與探索，于2007年全面走向農(nóng)村，成為整個社會保障體系中相對成熟、保障困難群體人數(shù)最多的社會救助項目。最低生活保障制度的實施有效地保障了城鄉(xiāng)困難群體的基本生活，但制度在實施中也出現(xiàn)了保障標(biāo)準(zhǔn)低、養(yǎng)懶人及福利依賴等現(xiàn)象。因此，當(dāng)前我國亟須制定科學(xué)、合理的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)線。

一、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定的研究現(xiàn)狀

在國際上，衡量貧困狀況的標(biāo)志是“最低生活保障線”。通常，衡量公民是否貧困，多數(shù)國家是以絕對貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，也有一些國家采用相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)，如當(dāng)一個家庭的收入只達(dá)到中等收入的50%～60%時，即被認(rèn)為是貧困的。一定時期的最低生活保障線，由政府在家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查和其他調(diào)查的基礎(chǔ)上加以確定或頒布；或者以當(dāng)?shù)鼐用裆嫠匦璧淖畹蜕铋_支來表示；或者用與當(dāng)?shù)刂械仁杖胨降囊欢ú罹鄟肀硎荆▍螌W(xué)靜，2007）。目前，國際上確定最低生活保障線的方法主要有生活需求法、國際貧困標(biāo)準(zhǔn)法、生活形態(tài)法、恩格爾系數(shù)法四種（孫光德、董克用，2000）。

除了上述四種傳統(tǒng)測量貧困線的方法之外，還有另外三種方法值得進(jìn)一步的探索，即消費(fèi)支出比例法、馬丁法、擴(kuò)展線性支出模型法（張寶寶，2012）。

我國學(xué)者唐鈞在對國際上四種主要測定貧困線的方法進(jìn)行深入研究后，提出了將“生活形態(tài)法”與“市場菜籃法”結(jié)合起來的綜合法，依據(jù)收入比例和恩格爾系數(shù)進(jìn)行調(diào)整（孫光德、董克用，2000）。楊立雄將最低生活保障線劃分為食物線和非食物線兩部分。其中食物線以熱量支出法計算，根據(jù)食品價格指數(shù)調(diào)整；非食物線以低收人群體的恩格爾系數(shù)計算，根據(jù)社會平均收入水平調(diào)整（楊立雄，2012）。肖云認(rèn)為，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定在實際操作中要以國家確定的貧困線為基礎(chǔ)，結(jié)合恩格爾系數(shù)、物價指數(shù)以及財政承受能力等因素來確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（肖云、孫曉錦，2009）。童星、林閔鋼基于客觀相對貧困標(biāo)準(zhǔn)、客觀絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)、主觀貧困標(biāo)準(zhǔn)三種貧困測量視角，提出了12種度量貧困的定量方法，包括收入等份定義法、收入平均數(shù)法、商品相對不足法、熱量支出法、基本需求法、恩格爾系數(shù)法、超必需品剔除法、總支出與總收入之比法、編制貧困指數(shù)法、數(shù)學(xué)模型法、主觀最小收入定義法和主觀最小消費(fèi)定義法（童星、林閔鋼，1994）。陳珍珍通過對我國東、中、西三大區(qū)域的調(diào)查，得出我國最低生活保障線的制定主要有兩種類型四種做法（陳珍珍，2013），即從消費(fèi)的角度采用“菜籃子法”與上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司M(fèi)支出比例法，從收入的角度采用當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平比例法與當(dāng)?shù)厝司芍涫杖氡壤?。莫泰基曾?0個指標(biāo)對市場菜籃法、恩格爾系數(shù)法、生活形態(tài)法和國際貧困標(biāo)準(zhǔn)法進(jìn)行了優(yōu)劣對比。唐鈞在此基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的國情特點，采用12個指標(biāo)對這四種常用方法進(jìn)行了對比，得出這四種方法都是好壞參半，各有擅長。但市場菜籃法、國際貧困標(biāo)準(zhǔn)和生活形態(tài)法（14分）較恩格爾系數(shù)法（12分）略勝一籌（唐鈞，1998）。

綜上所述，不同的國家、地域及不同的學(xué)者分別從不同的視角闡釋了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定的方法。從滿足居民生存需求的低保標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，傾向于采用最低能量標(biāo)準(zhǔn)的市場菜籃法或者基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法；從滿足居民基本生活需求的低保標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，傾向于采用中等能量標(biāo)準(zhǔn)的市場菜籃法、恩格爾系數(shù)法，或者將這兩種方法相結(jié)合；而從滿足居民發(fā)展需求的低保標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，則傾向于采用收入比例法、生活形態(tài)法，或者綜合法。由此，我們可以發(fā)現(xiàn)，低保標(biāo)準(zhǔn)的制定受地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化、財政實力與社會保障體系、配套制度建設(shè)、低保目標(biāo)等綜合因素的影響，難以在全國、某一省設(shè)定統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)線，但各地低保標(biāo)準(zhǔn)制定的原則、程序與參考指標(biāo)應(yīng)具有一致性。

二、城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定的適度檢驗一以山東省為例

（一）理論上的檢驗

最低生活保障線的制定、調(diào)整受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、物價指數(shù)變化的影響，其衡量指標(biāo)在理論上主要有最低生活保障消費(fèi)替代率、收入替代率和最低工資替代率?？傮w而言，這三種替代率越高，表明最低生活保障水平越高，就業(yè)激勵越低；反之則保障能力較弱，就業(yè)激勵較高[9一

根據(jù)對《山東統(tǒng)計年鑒2012》相關(guān)數(shù)據(jù)的整理，可得山東省城鄉(xiāng)居民在2008-2011年的最低生活保障消費(fèi)替代率為25%～30%（該數(shù)值考慮了地區(qū)之間的差異），收入替代率為17%～23%，最低工資替代率為30%～40%。這三項指標(biāo)與國內(nèi)其他省區(qū)相比，處于中間層次；與山東省地區(qū)的生產(chǎn)總值及經(jīng)濟(jì)增長率在全國的排名相比，處于較低層次；與國際標(biāo)準(zhǔn)相比較，如貧困線為平均收入的50%～60%，還存在很大的差距。需要注意的是，以上數(shù)值的計算不包括與低保名額相關(guān)的附加待遇。

（二）實踐中的檢驗

通過對2008年山東省各地城鄉(xiāng)居民最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)及山東省城鄉(xiāng)居民2008-2011年人均年收入、支出額與消費(fèi)價格指數(shù)（見表1）的數(shù)據(jù)分析，我們可以發(fā)現(xiàn)：其一，按照2008年的收入替代率20%來計算，山東省城市的月低保線標(biāo)準(zhǔn)=17548.97×20%÷12≈292元，山東省僅有6個地市高于這一標(biāo)準(zhǔn)，而20%的收入替代率僅占國際貧困標(biāo)準(zhǔn)線的1/3。同理，也可依據(jù)城鄉(xiāng)消費(fèi)水平的替代率計算出月低保標(biāo)準(zhǔn)線。其二，2008-201 1年，城鎮(zhèn)居民人均收入增幅=24889.80-17548.97=7340.83元，如繼續(xù)按照收入替代率的20%計算，則到2011年山東省城鎮(zhèn)低保線的調(diào)整幅度=7340.83×0.2÷12≈122元。這一數(shù)字與我們調(diào)查中的90元（每年平均增長30元，3年應(yīng)連續(xù)增長為90元）相矛盾，說明山東省低保線增長幅度不及收入增幅。同理，也可以通過城鄉(xiāng)的消費(fèi)支出額來比較低保線的增長幅度。其三，按調(diào)查中的數(shù)字來計算，即山東省城市低保標(biāo)準(zhǔn)每年平均增長30元，農(nóng)村每年平均增長20元，則低保線標(biāo)準(zhǔn)的相對增長率低于城鄉(xiāng)居民消費(fèi)價格指數(shù)。