當(dāng)前在華境外非政府組織風(fēng)險(xiǎn)管理研究

王麗娟　孫孟韓　孟思翔

摘要：當(dāng)前，在政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)三足鼎立構(gòu)成社會(huì)有機(jī)體的大背景下，在華境外非政府組織猶如一把雙刃劍，它既可以被用來補(bǔ)充、引導(dǎo)本土NGO發(fā)展和“政府與市場(chǎng)失靈”的社會(huì)局面，也可能被用來從事違法犯罪活動(dòng)，甚至嚴(yán)重影響到國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)安全。所以，培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，盡早識(shí)別境外非政府組織風(fēng)險(xiǎn)因素：準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)與退出風(fēng)險(xiǎn)，并將其劃分為高、中、低三個(gè)等級(jí)進(jìn)行管理，做到防患于未然是其風(fēng)險(xiǎn)管理的重中之重。

關(guān)鍵詞：境外非政府組織；風(fēng)險(xiǎn)管理；公民社會(huì)

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）001-0000-03

一、引言

當(dāng)今世界，國家政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)以三足鼎立之勢(shì)構(gòu)成社會(huì)有機(jī)體，促進(jìn)了民主、人權(quán)和公民自由的發(fā)展。正如達(dá)仁道夫所說：“自由建立在三大支柱之上，亦即立憲國家（民主政治）、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)。[1]但其中公民社會(huì)是民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展不可或缺的根本。作為公民社會(huì)最核心要素的非政府組織（Non-governmental Organization，以下簡稱NGO）亦隨社會(huì)發(fā)展而日趨興盛。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)梳理，該類組織從19世紀(jì)中期開始活動(dòng)，除二戰(zhàn)期間發(fā)展有所減緩?fù)?，至今增長勢(shì)頭強(qiáng)勁。在我國，現(xiàn)代意義上的NGO始于20世紀(jì)初，于十一屆三中全會(huì)之后取得空前發(fā)展。尤其是在華境外NGO，隨著改革開放政策的落實(shí)，至今業(yè)已取得令人矚目的成績。近年來，由于全球活動(dòng)的復(fù)雜性，加之在華境外NGO管理體制尚未完全建立起來，少數(shù)組織境外人員披著“民主”、“人權(quán)”的外衣，惡意插手熱點(diǎn)敏感問題，千方百計(jì)開展意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域滲透、竊取我國國家機(jī)密、干預(yù)基層政權(quán)等非法活動(dòng)，使各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多，甚至給政治安全和社會(huì)穩(wěn)定帶來一定程度的威脅與危害。鑒于此，2015年12月28日本文作者就“在華境外非政府組織管理”和“在華境外社會(huì)組織”為主題詞在中國知網(wǎng)分別進(jìn)行搜索，搜到2011-2015年相關(guān)論文34篇，其中只有2篇是從國家安全的視角探討境外NGO的管理。因此，在華境外NGO風(fēng)險(xiǎn)管理中，本文以及早發(fā)現(xiàn)其風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)為目的，預(yù)測(cè)引起威脅政治安全、街頭政治等風(fēng)險(xiǎn)事件的爆發(fā)和危害可能性，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定，從而在管理過程中搶占先機(jī)。

二、當(dāng)前在華境外非政府組織的管理現(xiàn)狀

當(dāng)前在華境外NGO的管理主要是來自政府與法律制度的制約。（一）境外非政府組織管理原則。政府沒有制定統(tǒng)一的注冊(cè)登記制度，秉持“不支持，不反對(duì)，不取締”的原則。（二）境外NGO管理法規(guī)?，F(xiàn)行法律制度是在改革開放30年中逐漸形成的，主要依據(jù)是：主要針對(duì)本土NGO的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和1989年國務(wù)院令發(fā)布《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》和2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。（三）境外非政府組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雙重管理：一個(gè)是統(tǒng)一的登記管理機(jī)關(guān)（民政部門），另一個(gè)是分散的業(yè)務(wù)主管單位；分級(jí)管理：指根據(jù)組織的規(guī)模，全國性的NGO由國務(wù)院下設(shè)的登記管理機(jī)關(guān)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)管理監(jiān)督，地方性的NGO由地方各級(jí)登記機(jī)關(guān)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)管理監(jiān)督，同時(shí)，依照我國民政部門對(duì)NGO的分類，境外NGO也實(shí)行分類管理——社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位。

三、當(dāng)前在華境外非政府組織的風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)管理是一種全面的管理職能，用以對(duì)某一組織所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)和處理。[2]它是一個(gè)組織或個(gè)人用以降低風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響的決策過程。即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的控制和妥善處理風(fēng)險(xiǎn)所致?lián)p失的后果，以最小的成本獲得最大的安全保障。[3]由此，為防止我國步入南聯(lián)盟、格魯吉亞、烏克蘭和吉爾吉斯斯坦等“顏色革命”之后塵，建立健全在華境外NGO風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制尤為重要。

（一）建立健全在華境外NGO風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別（Risk Identification； Risk Recognition）又稱風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)，是實(shí)際操作中風(fēng)險(xiǎn)管理的起點(diǎn)，是從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，在風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生之前，感知各種風(fēng)險(xiǎn)事故，分析風(fēng)險(xiǎn)事故的潛在原因，找到危險(xiǎn)源，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫。美國9·11事件后，獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)在最終調(diào)查報(bào)告中列舉了五大失誤之處，并指出：“最大的失誤是某種基于推測(cè)的想象。我們認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)人不理解威脅的嚴(yán)重性?！盵4]這些失誤使得美國政府沒有及時(shí)識(shí)別出國家所面臨恐怖主義襲擊風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致震驚世界的慘劇發(fā)生。在我國境外NGO管理中當(dāng)務(wù)之急是要識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)因素，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警，使其對(duì)我國國家利益的威脅最小化乃至消失。目前我國境外NGO管理工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素主要有準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和退出風(fēng)險(xiǎn)。

1.準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)

（1）法律環(huán)境。首先，境外NGO的管理立法層次不高，缺乏綱領(lǐng)性的基本法。在實(shí)際管理當(dāng)中，可適用法律的范圍較窄，從而使境外NGO的管理缺乏制度預(yù)期性，造成后期管理中法律援引困難、無法可依。其次，法律法規(guī)之間的銜接程度低。如境外NGO的登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管部門與其他政府職能部門之間的活動(dòng)無法銜接，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)法的困難。最后，除境外基金會(huì)以外，其他占比多數(shù)的NGO準(zhǔn)入缺少相關(guān)的法律依據(jù)，如現(xiàn)行境外NGO準(zhǔn)入的規(guī)定主要是針對(duì)境外基金會(huì)、境外非營利性經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、介紹外國文教專家來華工作的境外組織以及其他。

（2）登記注冊(cè)。當(dāng)前境外NGO登記注冊(cè)以雙重登記思路進(jìn)行?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：“境外基金會(huì)在中國內(nèi)地設(shè)立代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)業(yè)務(wù)主管單位同意后，向登記管理機(jī)關(guān)提交下列文件?！蓖瑫r(shí)，規(guī)定同一領(lǐng)域、同一地域的NGO必須是唯一，社會(huì)團(tuán)體的分支機(jī)構(gòu)不得再設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，對(duì)在同一行政區(qū)域已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的民辦非企業(yè)單位，登記管理機(jī)關(guān)不予登記。上述登記注冊(cè)體制運(yùn)行形成兩種比較常見結(jié)果：一是在工商部門注冊(cè)，如亞太信息技術(shù)服務(wù)中心，綠色和平組織北京辦公室等，這類組織在管理上類似于外資企業(yè)，參照外資企業(yè)管理辦法；二是以非注冊(cè)狀態(tài)與本土機(jī)構(gòu)展開項(xiàng)目合作，合作形式相對(duì)隱蔽、對(duì)象主要是一些草根組織。由此，面對(duì)突發(fā)狀況，相關(guān)執(zhí)法部門無法提前預(yù)警、有效監(jiān)管，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成一定的威脅，增加了可能的政治風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，境外NGO準(zhǔn)入的管理工作中依舊存在一些無法預(yù)測(cè)的危險(xiǎn)因素。

2.運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

（1）法律環(huán)境。第一，我國境外NGO管理立法層次不高，沒有統(tǒng)一的運(yùn)營管理法規(guī)。第二，相關(guān)法律細(xì)則規(guī)定不明確，造成管理機(jī)關(guān)偏向身份管理而不是行為管理。首先，日常監(jiān)管機(jī)制不健全，登記機(jī)關(guān)與日常管理機(jī)關(guān)職責(zé)不清，互相推諉。區(qū)域之間、上下級(jí)之間缺乏協(xié)作。一些打著公益旗號(hào)的在華境外NGO恰恰利用法律監(jiān)管的空白，通過各種非正式渠道開展違法活動(dòng)；其次，評(píng)價(jià)機(jī)制不完善。評(píng)價(jià)機(jī)制不僅包括稅收優(yōu)惠等激勵(lì)機(jī)制，也包括懲治、取締等約束機(jī)制。在我國某些切實(shí)致力于公益事業(yè)和社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展的境外NGO無法得到應(yīng)有的權(quán)益保障而發(fā)展緩慢，真正需要管制、約束的機(jī)構(gòu)卻逍遙法外。第三，境外NGO內(nèi)部治理缺乏法律規(guī)范，例如，干部職員編制、人員構(gòu)成、項(xiàng)目領(lǐng)域范圍、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理等。

（2）項(xiàng)目資金來源。2006年1月26日，俄羅斯國家杜馬通過一項(xiàng)法律草案《關(guān)于對(duì)非政府、非商業(yè)性社會(huì)組織強(qiáng)化國家注冊(cè)程序》（即非政府組織法）。該法案的核心是使俄羅斯境內(nèi)的非政府組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源情況保持透明，以防止“顏色革命”的發(fā)生。依據(jù)我國法律，境外NGO不允許在我國境內(nèi)籌集資金，其資金均源于境外，活動(dòng)的目的受制于資金提供者的利益訴求。20世紀(jì)80年代初成立、主要靠美國政府撥款從事活動(dòng)的“NGO”-美國國家民主基金會(huì)（NED），在世界很多地方扮演著特殊的政治角色：委內(nèi)瑞拉等拉美國家、烏克蘭等獨(dú)聯(lián)體國家、伊朗等西亞國家、緬甸等東南亞國家，它們都受到其顛覆活動(dòng)或推動(dòng)“顏色革命”的影響。在我國2008年拉薩“3·14”事件、2009年烏魯木齊“7·5”事件、2014年香港“占中”事件，它們背后都有民主基金會(huì)的影子。“美國國家民主基金會(huì)”還通過撥款、培訓(xùn)、提供設(shè)備等手段資助“民運(yùn)”、“藏獨(dú)”、“東突”等各種反華勢(shì)力，干涉中國內(nèi)政，僅2007年涉華資助總額就達(dá)到600萬美元。據(jù)澳大利亞《信使報(bào)》披露，它給達(dá)賴?yán)锏馁Y金主要投給了3個(gè)組織—“西藏基金會(huì)”、“西藏國際運(yùn)動(dòng)”和“西藏信息網(wǎng)”。[5]

（3）開展項(xiàng)目內(nèi)容。一些境外NGO打著公益的旗幟，不僅插手我國敏感、暗事件等問題，而且關(guān)注熱點(diǎn)、民生問題，甚至參與我國村委干部選舉企圖動(dòng)搖政權(quán)基礎(chǔ)。例如，2015年由境外NGO資助的柴靜《穹頂之下》釋放錯(cuò)誤的“會(huì)前輿情”。同時(shí)，如表1所示教育是境外NGO開展活動(dòng)最多的領(lǐng)域，尤其是針對(duì)高校開展講座、宣傳美國及其價(jià)值觀，設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金、支助培訓(xùn)、“感悟美國之旅”等。其次，培訓(xùn)律師群體，尤其是維權(quán)律師。以此使中國知識(shí)界走西方“普世價(jià)值觀”和學(xué)術(shù)“被殖民化”的道路。以在華活動(dòng)的美國NGO為例，“對(duì)華捐贈(zèng)輸入資金規(guī)模約為200億元。其中，82%流入了高等教育機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)及政府機(jī)構(gòu)，分別為31%、30%和21%。另外，只有17%注入中國民間組織。”[6]，其意圖顯然是要在中國培養(yǎng)一批理論和政治上主張“08憲章”的“第五縱隊(duì)”和“顏色革命”力量，至少要造就越來越多親西方思想和政治的“單面人”和“犬儒主義”者，最終促使中國步蘇聯(lián)后塵而解體、劇變和衰落。[7]正如在烏克蘭選舉風(fēng)波中，反對(duì)派的支持者一致認(rèn)為支持尤先科就是支持民主。可見，西方數(shù)千個(gè) NGO 在烏克蘭功不可沒。

（4）合作風(fēng)險(xiǎn)。合作包括境外NGO與政府和本土NGO的合作。一方面，由于我國一些政府部門管理人員思想認(rèn)識(shí)不到位，尤其是對(duì)境外NGO的兩面性認(rèn)識(shí)不清，打著“與國際接軌”、“招商引資”等旗號(hào)謀取部門利益，有的官員甚至成為境外利益集團(tuán)的代言人。此外，政府與某些境外NGO合作，雖然活動(dòng)目標(biāo)符合我國社會(huì)建設(shè)利益，但由于缺乏有力的輿論宣傳，使境外NGO不乏喧賓奪主之嫌，正如韓俊魁筆下：“來自香港的項(xiàng)目官員、永勝籍工作人員、5名政府公務(wù)員、其他政府合作部門人員、鄉(xiāng)項(xiàng)目辦人員、外地志愿者等凡是與宣明會(huì)有關(guān)并執(zhí)行宣明會(huì)項(xiàng)目的人員一概被視為宣明會(huì)的工作人員。甚至筆者在幾次下鄉(xiāng)調(diào)研時(shí)也被認(rèn)為是“宣明會(huì)的人”！”。[8]長此以往，這不僅導(dǎo)致國家基層政權(quán)進(jìn)入難發(fā)高風(fēng)險(xiǎn)地帶，而且使政府形象嚴(yán)重受損。另一方面，我國本土NGO，尤其是草根NGO成員缺乏足夠的國家安全意識(shí)，對(duì)境外NGO不加以甄別。為了獲取境外NGO提供的資金、人力及物力支持，努力使自己的組織目標(biāo)向境外NGO靠攏，并以申請(qǐng)到在華境外NGO的資金資助為榮。南都公益基金會(huì)理事長徐永光認(rèn)為，有些民間組織喝洋奶以后身體沒有強(qiáng)壯起來，腦袋先發(fā)達(dá)起來，身體卻很瘦弱，長得有點(diǎn)像“大頭娃娃”。此外，由于一些知名專家、學(xué)者保密意識(shí)和反間諜意識(shí)淡薄，任意申請(qǐng)、接受境外NGO提供的課題經(jīng)費(fèi)，無意間造成國家機(jī)密泄漏。如當(dāng)前一些具有較高價(jià)值的社會(huì)調(diào)查系列叢書，均由境外NGO資金支持。某種程度上，這恰為以美國為首的西方勢(shì)力惡意攻擊我國社會(huì)管理、人權(quán)、民主等提供了有力的證據(jù)，為瓦解我國基層政權(quán)指明路標(biāo)。

3.退出風(fēng)險(xiǎn)

（1）法律。首先，法律環(huán)境缺失。就針對(duì)境外NGO的退出機(jī)制并沒有專門立法，僅是針對(duì)事務(wù)、個(gè)人的立法散見于一些法律法規(guī)中，造成執(zhí)法困境?，F(xiàn)有立法針對(duì)基金會(huì)和外國商會(huì)的管理主要有注銷、撤銷和取締三種退出方式。注銷或撤銷的NGO是依法注冊(cè)登記過、具有合法性，而取締則是針對(duì)非法存在的NGO，即并沒有登記注冊(cè)在案而從事活動(dòng)。從主體行為來看，注銷是主動(dòng)、自愿行為，而撤銷和取締則是被動(dòng)、強(qiáng)制行為。由此，從立法和實(shí)踐來看，中國NGO退出機(jī)制，以行政干預(yù)為主導(dǎo)。[9]這在公民社會(huì)逐步壯大的背景下，與法治社會(huì)背道而馳，容易導(dǎo)致政治問題。其次，法律細(xì)則不完善。在行政干預(yù)為主導(dǎo)的法律規(guī)范下，針對(duì)一些組織成員蓄意尋釁滋事、聚眾游行等敏感活動(dòng)行為無法可依，造成執(zhí)法部門取證難度較大，無法有效地進(jìn)行國外追溯，同時(shí)難免遭致國際社會(huì)的詬病。

（2）本土NGO。由于撤銷和取締的境外NGO，部分與本土NGO長期合作開展項(xiàng)目、活動(dòng)，甚至在活動(dòng)期間培養(yǎng)了境內(nèi)代理人/組織，形成境外源頭、境內(nèi)運(yùn)作的復(fù)雜局面。面對(duì)眾多未登記注冊(cè)的本土草根NGO，執(zhí)法目標(biāo)不明確且社會(huì)不理解。由此，不完善的退出機(jī)制使得我國一些本土NGO成了潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素。

（二）在華境外非政府組織的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定是一項(xiàng)尋找風(fēng)險(xiǎn)幅度方面的信息、確定一旦風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)將會(huì)造成的后果的活動(dòng)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定階段的主要任務(wù)是確定風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)、排列風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先次序。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的PR矩陣（LC矩陣），（即風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)常用原理。其中P（possibility）或L（likelihood）表示風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性大小，R（risk）或C（consequence）表示風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的損失程度，）當(dāng)前在華境外NGO風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定等級(jí)詳見表1：

四、結(jié)語

綜上所述，境外NGO的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制的建設(shè)為核心內(nèi)容，同時(shí)及時(shí)控制規(guī)避高、中、低危風(fēng)險(xiǎn)亦是我國國家安全的應(yīng)有之義。這種提前干預(yù)的管理模式是節(jié)約管理成本的有效方式，也是風(fēng)險(xiǎn)管理區(qū)別于傳統(tǒng)管理模式之所在。對(duì)于“回頭是岸”的組織可予處罰或限制某些領(lǐng)域的發(fā)展并引導(dǎo)其步入正軌，對(duì)于“冥王不靈”的組織必要時(shí)清查或取締該組織，以有效避免嚴(yán)重的破壞后果，從根本上消除風(fēng)險(xiǎn)因素。

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[10]新浪網(wǎng)（http：//www.sina.com.cn），2004年7月23日.

作者簡介：

王麗娟（1987-），女，漢族，甘肅武威人，中國人民公安大學(xué)博士研究生，研究方向：研究國內(nèi)安全與保衛(wèi)。

孫孟韓（1989-），男，湖北利川人，中國人民公安大學(xué)碩士研究生，研究方向：國內(nèi)安全與保衛(wèi)。

孟思翔（1990-），男，甘肅臨夏人，中國人民公安大學(xué)碩士研究生，研究方向：國內(nèi)安全與保衛(wèi)。