中德海關(guān)通關(guān)監(jiān)管模式之比較

唐　欣

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中德海關(guān)通關(guān)監(jiān)管模式之比較

唐欣*

摘要:本文介紹了德國海關(guān)的有關(guān)情況，并對中德海關(guān)在監(jiān)管重心、監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制、風(fēng)險分析、審單作業(yè)、征管質(zhì)量控制、兩步申報、單證電子化、規(guī)范申報、外腦機(jī)構(gòu)、通關(guān)系統(tǒng)等方面進(jìn)行了比較，提出了我國在相關(guān)領(lǐng)域存在或面臨的問題。在此基礎(chǔ)上，就如何貫徹落實(shí)《海關(guān)全面深化改革總體方案》，提出了構(gòu)建“一體兩翼、四足鼎立”海關(guān)通關(guān)監(jiān)管格局，以及“四位一體”稅收征管體系的建議。

關(guān) 鍵 詞:德國海關(guān)；海關(guān)監(jiān)管；海關(guān)改革

近年來，中德兩國海關(guān)全面加強(qiáng)了在海關(guān)執(zhí)法、能力建設(shè)等領(lǐng)域的交流與合作。筆者有幸參與了部分工作,現(xiàn)將了解的有關(guān)情況進(jìn)行了梳理，力求還原德國海關(guān)通關(guān)監(jiān)管及稅收征管工作實(shí)際，并結(jié)合雙方通關(guān)監(jiān)管模式之比較，就我國海關(guān)通關(guān)監(jiān)管及稅收征管改革提出相關(guān)的思考和建議。

一、德國海關(guān)有關(guān)情況

目前，德國海關(guān)主要職責(zé)是負(fù)責(zé)歐盟關(guān)稅及聯(lián)邦增值稅、消費(fèi)稅(包括能源稅、煙草稅、電力稅、酒精稅等)、車輛稅的征收，同時還負(fù)責(zé)實(shí)施貿(mào)易管制、打擊走私、打擊恐怖主義、打擊非法勞工、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、瀕危物種保護(hù)等工作。①德國海關(guān)的有關(guān)情況均來自德方介紹及德國海關(guān)官網(wǎng)(www.zoll.com)，下同。

(一) 組織結(jié)構(gòu)

德國海關(guān)目前直接歸財政部管理，全國海關(guān)分為北部、中部、西部、東南、西南5個大區(qū)，分別在漢堡、科隆等5個城市設(shè)立海關(guān)分署，管轄全國43個地區(qū)海關(guān)。與大區(qū)分署平行設(shè)立海關(guān)刑事稽查局，下設(shè)8個刑事稽查分局，負(fù)責(zé)全國海關(guān)后續(xù)稽查及刑事執(zhí)法。分別設(shè)立“安全風(fēng)險中心”及“稅收風(fēng)險中心”，負(fù)責(zé)對全國海關(guān)進(jìn)出口貨物的“安全”及“稅收”方面進(jìn)行風(fēng)險分析。另外，在漢堡、柏林、科隆、法蘭克福、慕尼黑等城市分別設(shè)立由財政部主管若干獨(dú)立的“商品技術(shù)中心”、“價格技術(shù)中心”，負(fù)責(zé)對商品及價格進(jìn)行認(rèn)定、管理及專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等工作。據(jù)介紹，2015年1月起，德國海關(guān)的管理將從財政部剝離，聯(lián)邦政府單獨(dú)設(shè)立海關(guān)總署，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國海關(guān)事務(wù)，組織架構(gòu)會有所調(diào)整。

圖1　德國海關(guān)組織架構(gòu)*圖片來自德國海關(guān)提供的資料，其中圖中ZORA部分為風(fēng)險分析中心，BWZ(科教中心)為專業(yè)技術(shù)中心。

(二) 通關(guān)制度及流程

德國海關(guān)實(shí)行“兩步申報”制度，管理重點(diǎn)在安全與稅收兩個方面，突出對進(jìn)口環(huán)節(jié)的監(jiān)管。主要流程為：運(yùn)輸工具到達(dá)前，企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)通過“ATLAS”(自動通關(guān)系統(tǒng)，下同)向海關(guān)進(jìn)行第一步申報(主要是貨物、運(yùn)輸工具、收發(fā)貨人相關(guān)信息)，“安全風(fēng)險中心”在貨物進(jìn)境前對企業(yè)申報的數(shù)據(jù)進(jìn)行安全及準(zhǔn)入的風(fēng)險分析，并下達(dá)處置指令；貨物進(jìn)境后，企業(yè)通過“ATLAS”向海關(guān)進(jìn)行第二步申報(與稅收有關(guān)的詳細(xì)信息)，“稅收風(fēng)險中心”對企業(yè)申報數(shù)據(jù)進(jìn)行稅收風(fēng)險分析，并下達(dá)處置指令；貨物準(zhǔn)許進(jìn)口后，現(xiàn)場海關(guān)授權(quán)的專家分別對安全及稅收風(fēng)險進(jìn)行再評估，無安全及稅收風(fēng)險的放行貨物，再由現(xiàn)場海關(guān)對進(jìn)口報關(guān)單數(shù)據(jù)進(jìn)行逐票審核并驗(yàn)核紙質(zhì)單證；在貨物通關(guān)過程中，海關(guān)或企業(yè)對商品屬性不清、價格存在爭議的，可以提交“商品(或價格)技術(shù)中心”進(jìn)行鑒定、認(rèn)定；貨物清關(guān)后，由“稅收風(fēng)險中心”及現(xiàn)場海關(guān)對清關(guān)后的數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)審、分析，對全國海關(guān)稅收征管質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督評估，并將評估結(jié)果作為稅收風(fēng)險分析的基礎(chǔ)；對海關(guān)監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)違反法律或存在風(fēng)險的，移交刑事稽查局進(jìn)行處理或進(jìn)行后續(xù)稽查。

圖2　德國海關(guān)通關(guān)流程圖

二、德國海關(guān)與我國海關(guān)通關(guān)監(jiān)管方面的比較

從整體上來看，德國海關(guān)與我國海關(guān)在通關(guān)管理體制上基本相同，但在管理理念、運(yùn)行機(jī)制、作業(yè)流程和新技術(shù)運(yùn)用上仍有較大差異。

(一) 關(guān)于通關(guān)監(jiān)管的重點(diǎn)

德國海關(guān)在通關(guān)監(jiān)管中確立了兩大中心任務(wù)，一是安全準(zhǔn)入，二是稅費(fèi)征收，并形成了比較完善的管理機(jī)制。中央十八大提出了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會及生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，我國海關(guān)工作重心也將逐步由傳統(tǒng)的以稅收為軸心，轉(zhuǎn)向“安全”與“稅收”并重的局面。*《綜合監(jiān)管改革實(shí)施方案》、《海關(guān)全面深化改革總體方案》分別有論述。比較來看，雖今后我們通關(guān)監(jiān)管重點(diǎn)與德國海關(guān)類似，但我國海關(guān)目前在管理模式、作業(yè)流程及運(yùn)行機(jī)制上仍然是以口岸環(huán)節(jié)為主的“先征稅后放貨”的通關(guān)監(jiān)管模式，并未適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變。

(二) 關(guān)于通關(guān)監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制

德國海關(guān)實(shí)施的是“中心”與“現(xiàn)場”兩個層級扁平化的通關(guān)監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制，“中心”負(fù)責(zé)風(fēng)險分析、加載參數(shù)及下達(dá)指令，“現(xiàn)場”負(fù)責(zé)風(fēng)險處置和反饋。據(jù)介紹，德國海關(guān)設(shè)立總署機(jī)構(gòu)后，仍將保留兩個層級的運(yùn)行機(jī)制，由總署加強(qiáng)對“中心”的管理，強(qiáng)化對全國“現(xiàn)場”通關(guān)業(yè)務(wù)的實(shí)際指揮及監(jiān)督控制。目前，我國海關(guān)根據(jù)三級事權(quán)的劃分，總署承擔(dān)決策、指揮、監(jiān)督職責(zé)，直屬海關(guān)承擔(dān)運(yùn)行管理和監(jiān)控職責(zé)，隸屬海關(guān)承擔(dān)執(zhí)行和反饋職責(zé)。比較來看，德國海關(guān)通關(guān)監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制更扁平化，我國海關(guān)則管理層級較多，通關(guān)業(yè)務(wù)運(yùn)行主要是由各直屬海關(guān)各自為戰(zhàn)。我國海關(guān)的這種模式，由于整體上缺乏統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，也反映出一些問題。一是執(zhí)法質(zhì)量不高。據(jù)應(yīng)稅報關(guān)單抽樣考核結(jié)果來看，2013年全國海關(guān)抽樣報關(guān)單存在差錯的占了27%；二是通關(guān)效率較低。據(jù)統(tǒng)計司執(zhí)法評估報告，2014年前3季度全國海關(guān)進(jìn)口平均通關(guān)時間為26.3小時，出口海關(guān)通關(guān)時間為2.6小時；三是資源配置不合理。全國海關(guān)都投入大量人力資源在“折騰企業(yè)做出來的單子”，僅上海浦江海關(guān)就有近百人在海運(yùn)通關(guān)單證作業(yè)現(xiàn)場，浦東機(jī)場海關(guān)就有5個單證作業(yè)現(xiàn)場，*根據(jù)《綜合監(jiān)管改革課題論證報告》附件14：《關(guān)于大幅減少現(xiàn)場接單的可行性研究》。而與此同時全國海關(guān)實(shí)際監(jiān)管卻在盡力完成5%的查驗(yàn)要求。*根據(jù)《海關(guān)總署關(guān)于調(diào)整優(yōu)化查驗(yàn)率統(tǒng)計評估考核工作的通知》(署監(jiān)發(fā)〔2014〕163號)。

(三) 關(guān)于風(fēng)險分析

風(fēng)險分析是德國海關(guān)通關(guān)監(jiān)管的基礎(chǔ)，是統(tǒng)領(lǐng)安全準(zhǔn)入與稅收征管的龍頭。為加強(qiáng)風(fēng)險分析專業(yè)性與獨(dú)立性，德國海關(guān)分別設(shè)立了“安全風(fēng)險中心”及“稅收風(fēng)險中心”，其中“稅收風(fēng)險中心”還負(fù)責(zé)對全國海關(guān)稅收征管質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控評估，并將評估結(jié)果作為風(fēng)險分析的基礎(chǔ)。在實(shí)際工作中，德國海關(guān)形成了“安全風(fēng)險中心”、“稅收風(fēng)險中心”及“現(xiàn)場海關(guān)”三位一體的風(fēng)險分析運(yùn)行機(jī)制。其中兩個“中心”綜合歐盟成員國共享的信息、情報及企業(yè)申報數(shù)據(jù)，分別在貨物運(yùn)抵前、運(yùn)抵后完成安全及稅收的風(fēng)險分析，并通過ATLAS系統(tǒng)下達(dá)一級指令給現(xiàn)場海關(guān)；現(xiàn)場海關(guān)專門負(fù)責(zé)風(fēng)險分析的機(jī)構(gòu)也可對風(fēng)險進(jìn)行評估并通過ATLAS系統(tǒng)下達(dá)二級指令(一級指令優(yōu)先于二級指令)；現(xiàn)場海關(guān)實(shí)際監(jiān)管部門則負(fù)責(zé)對風(fēng)險進(jìn)行控制及反饋。我國海關(guān)目前雖設(shè)有總署及直屬海關(guān)兩個層級的風(fēng)險中心，但未對安全及稅收的風(fēng)險進(jìn)行分類管理，在信息來源上主要是海關(guān)內(nèi)部各部門報送或自行收集的風(fēng)險信息，沒有實(shí)現(xiàn)外部數(shù)據(jù)的對接與共享，風(fēng)險布控和風(fēng)險參數(shù)也分為一級、二級。比較來看，兩國海關(guān)風(fēng)險分析的運(yùn)作機(jī)制差不多，但我國海關(guān)開展風(fēng)險分析的信息來源和渠道比較單一，有很大的局限性，影響了風(fēng)險分析針對性和有效性。

(四) 關(guān)于審單作業(yè)

德國海關(guān)審單主要是通關(guān)系統(tǒng)的電子審核及現(xiàn)場海關(guān)的人工審核。德國海關(guān)強(qiáng)調(diào)實(shí)際監(jiān)管，因此，所有進(jìn)口報關(guān)單均由現(xiàn)場海關(guān)在貨物放行后實(shí)施人工逐票審核。我國海關(guān)目前實(shí)行的是基于風(fēng)險管理的分類通關(guān)，對報關(guān)單實(shí)施分類審核。比較來看，我國海關(guān)分類管理的做法更符合風(fēng)險管理的要求。但隨著通關(guān)作業(yè)改革的深入，我國海關(guān)現(xiàn)行的集中審單也暴露出諸多問題：一是職責(zé)不清。分類通關(guān)改革后，專業(yè)審單審核過的一部分報關(guān)單，在業(yè)務(wù)現(xiàn)場還需要重新進(jìn)行高風(fēng)險重點(diǎn)審核，出現(xiàn)與現(xiàn)場接單審核工作內(nèi)容同質(zhì)化的情況，導(dǎo)致職責(zé)不清、推諉扯皮的問題；二是存在漏洞。無紙化改革后，現(xiàn)場海關(guān)不再驗(yàn)核紙質(zhì)單證，原有專業(yè)審單指導(dǎo)現(xiàn)場作業(yè)、現(xiàn)場監(jiān)督制約專業(yè)審單的關(guān)系被徹底打破，職責(zé)不清、推諉扯皮問題愈發(fā)嚴(yán)重，同時在制度層面為不法企業(yè)通過偽造全套單據(jù)逃避海關(guān)監(jiān)管開了一道口子；三是鏈條脫節(jié)。審單管理職責(zé)調(diào)整后，由于“山頭意識、本位主義”作祟，業(yè)務(wù)現(xiàn)場出現(xiàn)了審單偏重稅收內(nèi)容的審核，而實(shí)貨監(jiān)管偏重安全準(zhǔn)入內(nèi)容的查驗(yàn)，導(dǎo)致監(jiān)管鏈條脫節(jié)。這些問題表面來看是工作機(jī)制的問題，但卻反映出現(xiàn)行審單工作制度已經(jīng)不適應(yīng)中國海關(guān)的發(fā)展與改革要求。如不及時調(diào)整，在實(shí)際監(jiān)管不到位的情況下，存在非常大的系統(tǒng)性風(fēng)險。據(jù)緝私局提供的數(shù)據(jù)，近3年來走私違規(guī)案件總體上呈下降趨勢，但其中屬于偽瞞報或申報不實(shí)的一直占比非常大。

圖3　近3年走私違規(guī)案件情況

(五) 關(guān)于稅收質(zhì)量監(jiān)督

在德國海關(guān)主要通過四個層級對稅收質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，第一層由歐盟對包括德國在內(nèi)的各歐盟成員國執(zhí)行歐盟稅收政策有關(guān)情況進(jìn)行監(jiān)督；第二層由“稅收風(fēng)險中心”對全國海關(guān)稅收質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控；第三層由地區(qū)海關(guān)對轄區(qū)內(nèi)海關(guān)稅收質(zhì)量進(jìn)行檢查；第四層由現(xiàn)場海關(guān)對本現(xiàn)場海關(guān)稅收情況進(jìn)行自查。質(zhì)量監(jiān)督的重點(diǎn)主要是檢查評估海關(guān)關(guān)員執(zhí)法失誤和企業(yè)錯報的情況，對于海關(guān)內(nèi)部人員的差錯，只要不是反復(fù)出現(xiàn)差錯或主觀故意，一般不追究關(guān)員責(zé)任；涉及企業(yè)的問題，一般轉(zhuǎn)刑事稽查局處理。目前，我國海關(guān)稅收質(zhì)量監(jiān)控主要有總署組織的應(yīng)稅報關(guān)單抽樣考核，關(guān)稅外腦機(jī)構(gòu)開展的專項(xiàng)監(jiān)控評估，以及在各直屬海關(guān)分別由關(guān)稅職能部門、審單部門開展的稅收監(jiān)控及批量復(fù)審等多種形式。比較來看，德國海關(guān)稅收質(zhì)量控制層級分明、分工明確，而我國海關(guān)則存在層級不清、多頭監(jiān)控、職責(zé)交叉等情況，總體上缺乏統(tǒng)籌。

(六) 關(guān)于兩步申報

德國海關(guān)兩步申報分為基于貨物安全及準(zhǔn)入的第一步簡易申報，以及基于稅收征管的第二步詳細(xì)申報；申報的時間節(jié)點(diǎn)分別在貨物運(yùn)輸工具進(jìn)境前、貨物進(jìn)境后(辦理通關(guān)手續(xù)前)；針對資信好的企業(yè)，在提供了符合要求的擔(dān)保后，可以適用“ATLAS”簡化報關(guān)程序(申報內(nèi)容比正常要少)；大部分報關(guān)數(shù)據(jù)需要在貨物到達(dá)8小時前錄入“ATLAS”(航空貨物4小時前)，以便于海關(guān)開展安全性風(fēng)險評估；對于經(jīng)風(fēng)險分析確定存在稅收風(fēng)險的，必須排除了稅收風(fēng)險以后才放行貨物。目前我國海關(guān)正在研究兩步申報的總體思路，并提出了“一次申報、分步處置”先行先試的實(shí)施方案。比較來看，我國海關(guān)目前提出的總體思路與德國海關(guān)類似，但由于受情報信息整合、分析、處理能力的制約，我國海關(guān)在安全準(zhǔn)入管理上還不能實(shí)現(xiàn)“御敵于國門之外”，仍存在較大的監(jiān)管難度和監(jiān)管風(fēng)險；另外，對明顯存在稅收風(fēng)險貨物是否應(yīng)當(dāng)先放行的問題也一直存在較大爭議。

(七) 關(guān)于規(guī)范申報管理

德國海關(guān)認(rèn)為規(guī)范申報是企業(yè)的法定責(zé)任，海關(guān)沒有義務(wù)幫助企業(yè)提高規(guī)范申報水平，因此，并沒有特別制定有關(guān)進(jìn)出口商品規(guī)范申報的指導(dǎo)性目錄。我國海關(guān)則以公告形式發(fā)布了《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口商品規(guī)范申報目錄》，*2006年總署16公告對外公布了《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口商品規(guī)范申報目錄》，后為適應(yīng)貿(mào)易發(fā)展及海關(guān)監(jiān)管需要，每年根據(jù)稅則變化情況不斷調(diào)整完善具體內(nèi)容。引導(dǎo)企業(yè)根據(jù)海關(guān)要求進(jìn)行規(guī)范申報，同時還在申報系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)了對企業(yè)申報內(nèi)容的自動提示與不規(guī)范情況的檢控。比較來看，我國的做法更突出了服務(wù)及便利的理念，有效地提升了企業(yè)申報質(zhì)量，避免了企業(yè)因申報不規(guī)范影響通關(guān)效率的問題。據(jù)應(yīng)稅報關(guān)單抽樣考核，2014年全國海關(guān)規(guī)范申報率已經(jīng)達(dá)到95%左右。但這種管理方式，只能從形式上提升申報質(zhì)量，無法對申報內(nèi)容的真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行控制，反而為不法企業(yè)“規(guī)范的”偽瞞報數(shù)據(jù)提供了參考和指引，對海關(guān)監(jiān)管帶來了很大隱患。

(八) 關(guān)于單證電子化

德國海關(guān)報關(guān)單(包括簡易申報及詳細(xì)申報)內(nèi)容非常全面，基本包含了海關(guān)監(jiān)管需要的所有內(nèi)容，企業(yè)申報時電子數(shù)據(jù)必須完整齊全。德國海關(guān)對報關(guān)單隨附單據(jù)沒有實(shí)現(xiàn)無紙化，大部分進(jìn)口貨物仍要求企業(yè)提交紙質(zhì)單據(jù)。我國海關(guān)自2013年起啟動了報關(guān)單及其隨附單證無紙化改革，截至2014年底已經(jīng)達(dá)到83%的規(guī)模。*據(jù)統(tǒng)計司統(tǒng)計數(shù)據(jù)。比較來看，雖然我國通關(guān)無紙化進(jìn)程已經(jīng)走到了德國海關(guān)前面，但還要清楚看到我國海關(guān)在申報內(nèi)容改革、報關(guān)單結(jié)構(gòu)優(yōu)化、監(jiān)管部門數(shù)據(jù)共享、企業(yè)數(shù)據(jù)對接等方面還有大量的工作要做，還遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。另外，通關(guān)無紙化并不意味著全部信息電子化及隨附單據(jù)簡少化，海關(guān)監(jiān)管要突出“實(shí)”，尤其是稅收征管工作更需要審查校驗(yàn)“真實(shí)”數(shù)據(jù)及相關(guān)單據(jù)，來確保國家稅收“應(yīng)收盡收”。因此，對于能夠客觀真實(shí)反映貿(mào)易實(shí)際的相關(guān)單據(jù)，應(yīng)當(dāng)在法律上明確企業(yè)提交的義務(wù)和責(zé)任。

(九) 關(guān)于專業(yè)技術(shù)中心

德國海關(guān)設(shè)立的“商品”和“價格”技術(shù)中心，類似于目前我國在部分海關(guān)設(shè)立的歸類、價格及原產(chǎn)地外腦機(jī)構(gòu)。商品技術(shù)中心主要負(fù)責(zé)對現(xiàn)場海關(guān)或企業(yè)提交的商品進(jìn)行認(rèn)定、鑒定；價格技術(shù)中心主要為地區(qū)海關(guān)和現(xiàn)場海關(guān)提供價格問題的認(rèn)定，包括特許權(quán)使用費(fèi)、技術(shù)援助費(fèi)、轉(zhuǎn)移定價等。對于價格認(rèn)定結(jié)果，有10-15%會進(jìn)入法庭訴訟程序，但一般是海關(guān)勝訴。比較來看，德國海關(guān)技術(shù)中心更具有專業(yè)性和獨(dú)立性，而我國海關(guān)外腦機(jī)構(gòu)更多的是替總署或所在直屬海關(guān)做事，存在定位不清、職責(zé)交叉的問題，沒有發(fā)揮其獨(dú)立專業(yè)優(yōu)勢。例如上海海關(guān)價格處，除承擔(dān)總署交辦的工作外，還承擔(dān)本關(guān)價格管理的職能，而關(guān)稅處則不負(fù)責(zé)這部分工作。

(十) 關(guān)于信息技術(shù)應(yīng)用

德國海關(guān)通過“ATLAS”不但實(shí)現(xiàn)報關(guān)單及艙單數(shù)據(jù)申報采集，還實(shí)現(xiàn)了與歐盟成員國信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通及與企業(yè)內(nèi)部系統(tǒng)的對接，同時，該系統(tǒng)還可進(jìn)行大數(shù)據(jù)的運(yùn)算處理，提前對進(jìn)出口貨物的風(fēng)險進(jìn)行分析研判，并在通關(guān)過程中為海關(guān)關(guān)員提供更多的輔助支持。比較來看，德國海關(guān)通關(guān)系統(tǒng)智能化水平較高，能夠?yàn)楹ｊP(guān)執(zhí)法提供更大的支持和保障；而我國海關(guān)現(xiàn)行的H2010通關(guān)作業(yè)系統(tǒng)，還僅是一套能夠滿足通關(guān)作業(yè)需要的信息化系統(tǒng)，智能化水平不高，輔助支持不夠，已不能滿足新形勢下海關(guān)通關(guān)監(jiān)管的需要。

三、德國海關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)對中國海關(guān)改革的啟示

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，總署出臺了《海關(guān)全面深化改革總體方案》。如何貫徹落實(shí)并推動各項(xiàng)改革需要我們認(rèn)真思考。綜合我國海關(guān)工作實(shí)際并借鑒德國海關(guān)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)就做好通關(guān)監(jiān)管及稅收征管改革提出如下建議：

(一) 加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管，推動海關(guān)通關(guān)監(jiān)管體制機(jī)制改革

隨著經(jīng)濟(jì)貿(mào)易形勢快速變化，政府、企業(yè)和社會各界對貿(mào)易便利化的要求和關(guān)注度越來越高；同時，國家發(fā)展戰(zhàn)略也正在轉(zhuǎn)型升級，黨和國家對海關(guān)工作提出了更高的要求。對此，我們必須要轉(zhuǎn)變管理理念、打破舊的體制、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，處理好安全與便利、放開與管住的關(guān)系，以“實(shí)”為主線，做好海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)。

綜合考慮海關(guān)中心任務(wù)的調(diào)整及工作實(shí)際，建議在體制上確立“一體兩翼、四足鼎立”的海關(guān)通關(guān)監(jiān)管格局?！耙惑w”就是全國海關(guān)是個整體，通過屬地監(jiān)管與口岸監(jiān)管錯位分工，實(shí)現(xiàn)一體化通關(guān)運(yùn)作；“兩翼”就是貨物監(jiān)管體系及稅收征管體系，分別著重對“安全”與“稅收”風(fēng)險進(jìn)行控制?！八淖恪本褪鞘虑啊帮L(fēng)險分析”，事中“實(shí)貨監(jiān)管”、“稅收征管”，以及事后“核查稽查”。事前“風(fēng)險分析”，主要結(jié)合情報、風(fēng)險信息及報關(guān)單、艙單數(shù)據(jù)分別對安全及稅收風(fēng)險進(jìn)行甄別研判；而事中“實(shí)貨監(jiān)管”與“稅收征管”通過適度分離又緊密聯(lián)系的運(yùn)行機(jī)制，對安全及稅收風(fēng)險進(jìn)行正面實(shí)際監(jiān)管；事后“核查稽查”，主要通過核查、稽查等手段對企業(yè)進(jìn)出口貨物、設(shè)備實(shí)際生產(chǎn)運(yùn)營情況進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管。四者是“風(fēng)險引領(lǐng)、環(huán)環(huán)相扣、協(xié)調(diào)聯(lián)動”的關(guān)系。

圖4　“一體兩翼 四足鼎立”監(jiān)管格局

同時，推動監(jiān)管力量的前推、后移、下沉，不斷拓寬監(jiān)管時空，扎實(shí)做好實(shí)際監(jiān)管，加大權(quán)力監(jiān)督制約，構(gòu)建新型扁平化的海關(guān)通關(guān)監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制。具體措施如下：一是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的前推。推動大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)海關(guān)與外部數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、信息數(shù)據(jù)的智能分析與研判以及執(zhí)法結(jié)果的自動評估；推動“風(fēng)險防控中心”、“稅收征管中心”建設(shè)，實(shí)施集中參數(shù)加載、分頭風(fēng)險分析，加強(qiáng)對貨物通關(guān)前的風(fēng)險預(yù)判，提升風(fēng)險參數(shù)的精準(zhǔn)性與處置要求的針對性。二是征管重心的后移。改革申報制度，優(yōu)化報關(guān)單結(jié)構(gòu)，實(shí)施“兩步申報”通關(guān)模式，結(jié)合艙單及報關(guān)單數(shù)據(jù)分步處置安全風(fēng)險和稅收風(fēng)險；不在通關(guān)環(huán)節(jié)解決主要稅收征管問題，減少對貨物通關(guān)過程的人工干預(yù)，將稅收征管程序后置，加大貨物放行后的專業(yè)化審核，加強(qiáng)征管作業(yè)與后續(xù)核查、稽查的聯(lián)系配合。三是實(shí)際監(jiān)管的下沉。逐步弱化實(shí)時集中審單，加強(qiáng)現(xiàn)場海關(guān)在單證審查、貨物查驗(yàn)等方面的正面實(shí)際監(jiān)管，明確現(xiàn)場海關(guān)的監(jiān)管主體責(zé)任；加強(qiáng)進(jìn)出口商品供應(yīng)鏈管理，加大屬地化后續(xù)核查、稽查工作力度，強(qiáng)化對進(jìn)出口企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營情況監(jiān)管。四是明確監(jiān)督責(zé)任。明確總署與直屬海關(guān)兩級監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)質(zhì)量控制、職能監(jiān)督等工作，加大統(tǒng)計監(jiān)督、督查審計、廉政監(jiān)察等工作的監(jiān)督力度，形成多角度、多維度的風(fēng)險控制體系。

(二) 以稅收征管中心建設(shè)為契機(jī)，構(gòu)建海關(guān)新型稅收征管體系

處理好“便利與安全”的關(guān)系，是當(dāng)前世界海關(guān)共同面臨的難題，而風(fēng)險管理是破解難題的關(guān)鍵。近年來，世界各國海關(guān)都在積極推動風(fēng)險管理在海關(guān)工作中的應(yīng)用，我國海關(guān)也做了一些探索與改革，但傳統(tǒng)的在口岸通關(guān)環(huán)節(jié)計征稅費(fèi)的方式仍未改變，這成了制約中國海關(guān)未來發(fā)展的瓶頸。稅收征管作為海關(guān)核心任務(wù)之一，也應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實(shí)風(fēng)險管理理念，系統(tǒng)地推動各項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)征管方式的轉(zhuǎn)變。在“一體兩翼、四足鼎立”的海關(guān)監(jiān)管格局下，稅收征管體系應(yīng)當(dāng)包括強(qiáng)大的稅收風(fēng)險分析、科學(xué)的稅收征管機(jī)制、有效的質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制及有力的專業(yè)技術(shù)支持等方面，而稅收風(fēng)險分析，則是新型稅收征管體系運(yùn)行的基礎(chǔ)，是重中之重。

全面深化改革方案已經(jīng)明確稅收征管中心(以下簡稱“稅管中心”)及稅收征管機(jī)制的改革要求，建議以此為契機(jī)，結(jié)合通關(guān)監(jiān)管改革，全面構(gòu)建海關(guān)新型的稅收征管體系。一是推動稅管中心建設(shè)。借鑒德國海關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將稅收征管中心建設(shè)成主要承擔(dān)稅收風(fēng)險分析、稅收征管指揮、征管質(zhì)量監(jiān)控等工作的總署直管機(jī)構(gòu)；建立稅收市場調(diào)查機(jī)制，加強(qiáng)國內(nèi)、國際市場調(diào)查及商品、行業(yè)相關(guān)信息情報的搜集；加強(qiáng)稅收風(fēng)險分析，提升風(fēng)險參數(shù)以及風(fēng)險參數(shù)有效性的評估；運(yùn)用科技手段，加大對全國海關(guān)稅收征管質(zhì)量的監(jiān)督控制。二是完善稅收征管機(jī)制。完善海關(guān)稅收擔(dān)保制度，引入專業(yè)擔(dān)保公司參與海關(guān)稅收擔(dān)保，擴(kuò)大總擔(dān)保的適用范圍，細(xì)化免擔(dān)保的適用條件；實(shí)施“一次申報，分步處置”征管作業(yè)模式，在確保稅收安全的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“先放貨后征稅”；規(guī)范企業(yè)的進(jìn)出口行為，強(qiáng)化企業(yè)守法自律的意識，實(shí)施企業(yè)自報稅款、自繳稅款、自主打印稅單；推動海關(guān)納稅人管理制度建設(shè)，建立納稅人管理檔案，加強(qiáng)納稅人屬地化管理。三是完善征管質(zhì)量控制機(jī)制。授權(quán)稅管中心負(fù)責(zé)全國海關(guān)征管質(zhì)量的監(jiān)控，并明確直屬海關(guān)負(fù)責(zé)本關(guān)區(qū)稅收質(zhì)量監(jiān)控，隸屬海關(guān)負(fù)責(zé)本轄區(qū)的稅收質(zhì)量自查；創(chuàng)新手段方法，統(tǒng)一作業(yè)模式，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，將發(fā)現(xiàn)的問題及時作用到前期申報管理、風(fēng)險分析及風(fēng)險參數(shù)環(huán)節(jié)，嚴(yán)重的及時移交稽查、緝私及時處置。四是推動技術(shù)中心建設(shè)。整合目前總署的關(guān)稅外腦機(jī)構(gòu)，分別成立歸類、價格、原產(chǎn)地專業(yè)技術(shù)中心，主要負(fù)責(zé)專業(yè)技術(shù)認(rèn)定、稅政及專業(yè)技術(shù)研究、國際合作與交流、專業(yè)技術(shù)類培訓(xùn)；理順技術(shù)中心與稅管中心、直屬海關(guān)、現(xiàn)場海關(guān)的關(guān)系，剝離原來承擔(dān)的所在地海關(guān)管理職能及稅收監(jiān)控工作，獨(dú)立運(yùn)作。最終形成風(fēng)險分析、實(shí)際監(jiān)管、技術(shù)支持、監(jiān)控評估“四位一體”的稅收征管新體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，確保稅收安全。

通過比較，可以看到中德海關(guān)在管理體制、機(jī)制上有很多共通之處，各有優(yōu)劣。我們既要肯定成績、樹立信心，但也要清醒的看到差距，尤其是在風(fēng)險分析、質(zhì)量控制、實(shí)際監(jiān)管及科技應(yīng)用等方面存在的不足。這些，需要我們適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，在全面深化海關(guān)改革進(jìn)程中通盤考慮、協(xié)同推進(jìn)，不斷提升海關(guān)全面履職能力。

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(責(zé)任編輯趙世璐)

A Comparative Study of Sino-German Customs Modes of Supervision

Tang Xin

Abstract：This paper briefs German Customs (ZOLL), and compares China Customs with German Customs in aspects like control priorities, supervision operating systems, risk analysis, document verification, quality of taxation control, two-step declaration, document digitalization, standardization of declaration, external brain institutions and clearance system. This paper also presents those existing problems in the above-mentioned areas in China Customs and therefore puts forward some suggestions as to how to implement the “overall scheme for the comprehensive deepening of reform in China Customs” through the construction of a “one entity with two wings” and “quadrupedally balanced” supervision structure, and the “4 in 1” duty collection system.

Keywords:German Customs;Customs Supervision; Customs Reform

* 作者簡介：海關(guān)總署關(guān)稅司審單監(jiān)控處。