法人治理體系下民辦普通高校董事會(huì)制度研究

劉　熙

(北京教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所，北京100101)

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法人治理體系下民辦普通高校董事會(huì)制度研究

劉熙

(北京教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所，北京100101)

摘要:在民辦普通高校法人治理體系的框架下研究董事會(huì)制度，分析民辦高校法人治理內(nèi)涵特征，闡明確立董事會(huì)在民辦高校法人治理體系中處于支柱地位的理由。在梳理當(dāng)前民辦高校董事會(huì)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，指出現(xiàn)行董事會(huì)制度存在法人治理模式單一、董事會(huì)制度建設(shè)未受重視、董事會(huì)權(quán)力配置和責(zé)任機(jī)制欠缺等問(wèn)題，繼而提出完善董事會(huì)制度的建議，并指明董事會(huì)制度需在非正式制度層面進(jìn)行深化研究。

關(guān)鍵詞:民辦高等教育；民辦普通高校；法人治理；董事會(huì)制度

十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。就國(guó)家治理體系而言，三中全會(huì)的決定囊括了政府治理、社會(huì)治理、中介組織治理和公司治理等全方位的內(nèi)容，而十八屆四中全會(huì)的決定提出了治理法治化的要求。民辦普通高校*指獨(dú)立設(shè)置的民辦高校，不包括獨(dú)立學(xué)院。(以下簡(jiǎn)稱民辦高校)作為教育領(lǐng)域的社會(huì)組織，是促進(jìn)我國(guó)高等教育改革的重要力量。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的根基，*龔怡祖：《大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度的基石》，《教育研究》2009年第6期，第22-26頁(yè)。民辦高校法人治理問(wèn)題也勢(shì)必受到重視。

一、董事會(huì)是民辦高校法人治理的支柱

所謂治理，即用規(guī)則和制度來(lái)約束和重塑利益相關(guān)者之間的關(guān)系，以達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)化的目的。與治理相對(duì)應(yīng)的是管理。傳統(tǒng)的管理學(xué)并不討論治理問(wèn)題，管理的核心在于業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)管理。*金錦萍：《非營(yíng)利法人治理結(jié)構(gòu)研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第33-34頁(yè)。治理反映了一種改革思維，但也應(yīng)當(dāng)注意到，治理和管理的功能具有互補(bǔ)性，不應(yīng)當(dāng)將治理一詞的涵義泛化，甚至認(rèn)為治理可以涵蓋管理，以致治理概念物理邊界不清晰、問(wèn)題研究不深入。*李維安：《推進(jìn)全面深化改革的關(guān)鍵：樹立現(xiàn)代治理理念》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年11月29日，第11版。

(一)民辦高校法人治理的內(nèi)涵特征

法人治理概念有廣義和狹義之分。法人治理廣義的概念指規(guī)范法人的一套制度體系，包括內(nèi)部治理和外部治理。狹義的法人治理僅在法人層面研究組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)質(zhì)就是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》)提出的法人治理結(jié)構(gòu)。本文采用狹義的法人治理概念，并通過(guò)概念比較，分析民辦高校法人治理的內(nèi)涵特征。

1.與法人外部治理比較：法人治理具有私法自治的特征。法人外部治理主要包括政府監(jiān)管、行業(yè)自律及社會(huì)中介組織評(píng)價(jià)等內(nèi)容。法人治理外部環(huán)境對(duì)法人治理具有直接或間接的影響，但畢竟是兩類性質(zhì)不同的法律行為，不應(yīng)當(dāng)混淆。首先，與政府監(jiān)管行為比較，民辦高校法人治理具有私法自治的特征。民辦高校從申請(qǐng)?jiān)O(shè)立到終止注銷，會(huì)涉及眾多政府部門，除教育部門以外，民政、公安、衛(wèi)生、城建、勞動(dòng)、稅務(wù)及工商等部門都有權(quán)監(jiān)管民辦高校的相關(guān)活動(dòng)。民辦高校是私法人，它的治理活動(dòng)屬于私法的領(lǐng)域，奉行“法不禁止即自由”的原則。當(dāng)前政府實(shí)施的“負(fù)面清單”就體現(xiàn)了這個(gè)原則。行政監(jiān)管與法人治理不是割裂的，可能對(duì)民辦高校法人治理產(chǎn)生直接影響。如政府給予民辦高校財(cái)政資助和免稅資格，就會(huì)對(duì)其董事會(huì)成員構(gòu)成提出要求。其次，與行業(yè)自律和社會(huì)中介組織評(píng)價(jià)行為相比，體現(xiàn)出民辦高校法人自治的特征。是否參加行業(yè)自律組織或接受社會(huì)中介組織評(píng)價(jià)均屬自愿行為，盡管能間接影響到民辦高校的法人治理，但不能直接干涉民辦高校的自治權(quán)力。

2.與學(xué)校管理比較：法人治理具有法律強(qiáng)制性的特征。法人是民事法律關(guān)系主體，能以自身名義實(shí)施法律行為。為了保護(hù)債權(quán)人的利益，法律對(duì)法人條件、類型及其治理結(jié)構(gòu)都有強(qiáng)制性的規(guī)定。學(xué)校管理是組織行為，主要目的是維護(hù)學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。臺(tái)灣地區(qū)《私立學(xué)校法》將法人治理和學(xué)校管理區(qū)別對(duì)待，其私立高校一般有兩個(gè)章程：一個(gè)是財(cái)團(tuán)法人捐助章程，另一個(gè)是大學(xué)組織章程。財(cái)團(tuán)法人捐助章程解決法人治理問(wèn)題，主要內(nèi)容包括董事、董事長(zhǎng)、董事會(huì)議和監(jiān)察人等制度。大學(xué)組織章程解決學(xué)校管理問(wèn)題，以臺(tái)灣地區(qū)《東吳大學(xué)組織規(guī)程》為例，除了教師分級(jí)及聘用之外，還涉及學(xué)校教學(xué)、行政組織及其會(huì)議制度。

將法人治理和學(xué)校管理加以區(qū)分，具有內(nèi)在合理性。民辦高校法人治理與學(xué)校管理同屬于學(xué)校組織與活動(dòng)的范疇，都是為了履行《高等教育法》第三十一條規(guī)定的任務(wù)：“以培養(yǎng)人才為中心，開展教學(xué)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)，保證教育教學(xué)質(zhì)量達(dá)到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡珒烧叩年P(guān)注點(diǎn)不同：法人治理強(qiáng)調(diào)的是利益相關(guān)方權(quán)力的配置問(wèn)題；而學(xué)校管理體制除了組織機(jī)構(gòu)設(shè)置外，主要強(qiáng)調(diào)學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)和行政管理制度的建設(shè)，如績(jī)效管理體系、院系人事和財(cái)權(quán)管控模式、學(xué)術(shù)部門領(lǐng)導(dǎo)力的提升、組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、教師隊(duì)伍的成長(zhǎng)機(jī)制等。*胡建波：《國(guó)際化，應(yīng)用型，新體驗(yàn)——西安歐亞學(xué)院內(nèi)部管理體制改革情況報(bào)告》，《西安歐亞學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期，第9-10頁(yè)。就當(dāng)前民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀而言，法人治理關(guān)注的是權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題，而學(xué)校管理關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的問(wèn)題。這兩類問(wèn)題都非常重要，但是它們的性質(zhì)不一樣，解決的方法和途徑也不一樣。

3.與公辦高校法人治理模式比較：民辦高校董事會(huì)具有決策功能。公辦高校由政府舉辦，特定目的的公益性和服務(wù)對(duì)象的不特定性使得公辦高校具有確定的公權(quán)力,比如有學(xué)者就主張公辦高校具有公法性質(zhì)。*勞凱聲：《教育體制改革中的高等學(xué)校法律地位變遷》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2007年第2期，第15頁(yè)。民辦高校由社會(huì)力量舉辦，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制向社會(huì)提供教育服務(wù)并獲得生存和發(fā)展，屬于私法人。*蔣學(xué)躍：《法人制度法理研究》，法律出版社2007年版，第272頁(yè)。公法人與私法人由于性質(zhì)不同，在訴訟管轄、損害賠償、瀆職及偽造文書等問(wèn)題上采取不同的處理方法。參見施啟揚(yáng)：《民法總則》，中國(guó)法制出版社2010年版，第127頁(yè)。公辦高校法人治理基本制度反映在《教育規(guī)劃綱要》“關(guān)于中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”的表述中：“公辦高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！惫k高校理(董)事會(huì)(以下統(tǒng)稱“董事會(huì)”)主要實(shí)現(xiàn)“社會(huì)參與”的功能，是獲取社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。民辦高校董事會(huì)的功能則比公辦高校大得多，它首先是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，其次才是“社會(huì)參與”的平臺(tái)。黨組織在民辦高校的功能是發(fā)揮政治核心作用。*參見《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》(教發(fā)〔2012〕10號(hào))第16條。

4.與公司治理比較：法人治理具有非營(yíng)利性組織的特征。公司治理是以委托代理理論為基礎(chǔ)，圍繞三類代理問(wèn)題設(shè)計(jì)的規(guī)則體系：股東與董事會(huì)之間的代理問(wèn)題，董事會(huì)與經(jīng)理之間的代理問(wèn)題，大股東與小股東之間的代理問(wèn)題。民辦高校與公司同屬私法人，理應(yīng)可借鑒公司治理的成熟經(jīng)驗(yàn)，但在現(xiàn)行法律制度下民辦高校又具有公益性，且其法人治理結(jié)構(gòu)中缺少股東及股東會(huì)這樣的制衡主體，因此在制度設(shè)計(jì)上需要更多的外部監(jiān)督。

綜上所述，民辦高校作為私法領(lǐng)域的法人實(shí)體，其法人治理是為了完成法人設(shè)立使命和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的，明確舉辦者、決策者、管理者、監(jiān)督者、教職工及其他利益相關(guān)主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，構(gòu)建法人內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制，形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間分工明確、相互配合、有效制衡的制度體系。

(二)確立董事會(huì)支柱地位的理由

民辦高校董事會(huì)建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)不斷探索的過(guò)程。由于法人地位不明確，上世紀(jì)80年代至90年代初期，民辦高校董事會(huì)制度處于缺位狀態(tài)；90年代是董事會(huì)制度起步和試驗(yàn)階段；隨著2002年《民辦教育促進(jìn)法》的頒布，民辦高校董事會(huì)制度進(jìn)入法制化和規(guī)范化階段，發(fā)揮著舉足輕重的作用。

1.董事會(huì)制度的形成和完善。董事會(huì)制度是規(guī)范董事會(huì)組成及運(yùn)行的一整套制度體系。民辦高校董事會(huì)制度建設(shè)是一個(gè)政策驅(qū)動(dòng)、學(xué)校實(shí)踐、法律確認(rèn)的互動(dòng)過(guò)程。首先是政策驅(qū)動(dòng)。1993年我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，原國(guó)家教委發(fā)布的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》鼓勵(lì)民辦高校設(shè)立董事會(huì)，但并沒有對(duì)董事會(huì)作出更多規(guī)定?！睹褶k教育促進(jìn)法》第十九條提出，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)?！督逃?guī)劃綱要》提出“完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)”，要求民辦學(xué)校依法設(shè)立理事會(huì)或董事會(huì)?！秶?guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》指出：“未來(lái)五年要重點(diǎn)完善民辦學(xué)校章程建設(shè)、理(董)事會(huì)制度建設(shè)?！逼浯问菍W(xué)校實(shí)踐。民辦高校董事會(huì)制度主要來(lái)源是學(xué)校章程及董事會(huì)章程(以下統(tǒng)稱董事會(huì)章程)。民辦高校的發(fā)展具有多樣化特征，按照創(chuàng)辦時(shí)的資金來(lái)源及創(chuàng)辦方式劃分，可以分為個(gè)人獨(dú)資辦學(xué)型等十種類型。*按照創(chuàng)辦時(shí)的資金來(lái)源及創(chuàng)辦方式劃分，可以分為個(gè)人獨(dú)資辦學(xué)型等十種類型。參見董圣足：《民辦院校良治之道》，教育科學(xué)出版社2010年版，第96-102頁(yè)。民辦高校需要根據(jù)本校實(shí)際，創(chuàng)建更為完善的董事會(huì)制度。最后是法律確認(rèn)。董事會(huì)建設(shè)的法律規(guī)范具有強(qiáng)制性和指引性，也提高了董事會(huì)制度的權(quán)威性。1997年《社會(huì)力量辦學(xué)條例》規(guī)定了設(shè)立董事會(huì)的學(xué)校類型、董事會(huì)成員組成以及職權(quán)；《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例要求民辦學(xué)校設(shè)立董事會(huì)，并對(duì)董事會(huì)組成、職權(quán)以及議事規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定，具有最高權(quán)威性。隨后地方出臺(tái)具體規(guī)范，如2009年《北京市民辦高校決策機(jī)構(gòu)組成人員備案辦法》對(duì)董事會(huì)人員構(gòu)成及董事資格進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)北京市民辦高校董事會(huì)制度建設(shè)具有直接的影響。

2.董事會(huì)的支柱地位。董事會(huì)在民辦高校法人治理體系中具有支柱性地位。第一，董事會(huì)是民辦高校法人治理的主體。它既要擔(dān)負(fù)起實(shí)現(xiàn)法人設(shè)立目的的使命，又要抵御外部“利益團(tuán)體及個(gè)人”對(duì)法人財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)及品牌等利益的侵蝕，保障法人的獨(dú)立性。第二，由于缺乏公司治理結(jié)構(gòu)中股東會(huì)這樣的最高決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)成為舉辦者、校長(zhǎng)、教職工、黨委書記、督導(dǎo)專員(政府代表)以及其他社會(huì)人士決議學(xué)校發(fā)展重大事項(xiàng)的平臺(tái)。董事會(huì)事實(shí)上成為民辦高校最高的決策機(jī)構(gòu)。第三，隨著教育部下放民辦高校的校長(zhǎng)聘任審核權(quán)，江蘇、海南、廣東珠海等省市隨即執(zhí)行，這就意味著董事會(huì)建設(shè)必將受到政府更多的關(guān)注。作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的總負(fù)責(zé)人，校長(zhǎng)的聘任需要通過(guò)董事會(huì)的決議。目前，民辦高校監(jiān)事制度還處在探索階段。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，私立高校的監(jiān)察人應(yīng)由董事會(huì)選舉產(chǎn)生，主要職能是監(jiān)督學(xué)校行政。第四，當(dāng)前民辦高校整體科研能力相對(duì)較弱，學(xué)術(shù)水平較低，大多屬于教學(xué)型院校，宜采取以行政權(quán)力為主、學(xué)術(shù)權(quán)力為輔的權(quán)力模式來(lái)進(jìn)行大學(xué)治理。*李維安、王世權(quán)：《大學(xué)治理》，機(jī)械工業(yè)出版社2013年版，第197頁(yè)。而教職工的權(quán)利則主要通過(guò)《教師法》《勞動(dòng)合同法》和《工會(huì)法》予以保障。第五，民辦高校正處于轉(zhuǎn)型期，面臨著眾多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，尤其需要加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，以確保學(xué)校決策的科學(xué)性。

二、董事會(huì)制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題

制度是用以維護(hù)某種秩序的規(guī)則，包括正式制度和非正式制度兩類。正式制度是人們有意識(shí)創(chuàng)制的、成文的規(guī)則，并在國(guó)家或組織強(qiáng)制力下實(shí)施，包括憲法、法律法規(guī)、組織章程和個(gè)別契約，它們共同約束人們的行為。非正式制度一般是不成文的或無(wú)形的，主要是在社會(huì)輿論和社會(huì)成員自律等非強(qiáng)制力或“軟約束”的作用下實(shí)施，包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和意識(shí)形態(tài)等因素。*辛鳴：《制度論——哲學(xué)視野中的制度與制度研究》，中共中央黨校2004年博士學(xué)位論文，第72頁(yè)。下文主要在“正式制度”的層面上探討民辦高校董事會(huì)建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題。

(一)現(xiàn)行董事會(huì)制度概述

從筆者在教育部及相關(guān)網(wǎng)站收集的50多所民辦高校章程來(lái)看，這些高校均建立了董事會(huì)制度，有的已經(jīng)形成了比較完備的董事會(huì)制度體系。這些制度可以分為兩大類：實(shí)體性制度和程序性制度。

1.實(shí)體性制度。實(shí)體性制度是指規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)，可以直接適用于法律關(guān)系的制度規(guī)范，主要內(nèi)容包括以下三個(gè)方面。

第一，董事會(huì)地位、組成及內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。一般認(rèn)為，董事會(huì)是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，民辦高校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。董事會(huì)成員主要由舉辦者、出資方、院長(zhǎng)、黨組織負(fù)責(zé)人及教師代表等利益相關(guān)人組成。有的學(xué)校還邀請(qǐng)沒有直接利益關(guān)系的社會(huì)人士參加。董事會(huì)規(guī)模一般在5-11人之間。董事會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置因校而異。除董事長(zhǎng)外，有的學(xué)校還設(shè)有副董事長(zhǎng)、名譽(yù)董事長(zhǎng)或名譽(yù)董事。個(gè)別學(xué)校董事會(huì)下設(shè)教育發(fā)展委員會(huì)、薪酬與考核委員會(huì)等專門委員會(huì)。

第二，董事會(huì)職權(quán)?！睹褶k教育促進(jìn)法》第二十一條規(guī)定了董事會(huì)的七項(xiàng)職權(quán)，其中第七項(xiàng)為“決定其他重大事項(xiàng)”，屬于兜底條款，由學(xué)校章程視情況補(bǔ)充，一般體現(xiàn)在人事和財(cái)務(wù)兩方面。在人事方面，法律僅明確要求董事會(huì)具有聘任和解聘校長(zhǎng)的權(quán)力，而學(xué)校董事會(huì)章程則普遍規(guī)定董事會(huì)有權(quán)聘任或解聘副校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，少數(shù)學(xué)校更是規(guī)定中層正職管理人員的人事權(quán)也落在董事會(huì)手中。在財(cái)務(wù)方面，法律要求董事會(huì)“籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，審核預(yù)算、決算”，在實(shí)踐中其職權(quán)則有所細(xì)化，如規(guī)定董事會(huì)有權(quán)決定“開辦費(fèi)和投資總額需要增加的事項(xiàng)”等。

第三，董事長(zhǎng)及董事的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任機(jī)制。在辦學(xué)實(shí)踐中，民辦高校董事長(zhǎng)一般為學(xué)校舉辦者或出資人，大多為學(xué)校的法定代表人，有權(quán)代表學(xué)校簽署或授權(quán)校長(zhǎng)簽署經(jīng)董事會(huì)同意或決定的有關(guān)文件。當(dāng)董事會(huì)決議出現(xiàn)僵局時(shí)，有的學(xué)校規(guī)定董事長(zhǎng)有最終決策權(quán)。有的學(xué)校規(guī)定了董事長(zhǎng)的義務(wù)，如董事長(zhǎng)不得將學(xué)校資產(chǎn)以個(gè)人名義或者其他任何名義開立賬戶儲(chǔ)存。在董事權(quán)利方面，學(xué)校章程賦予董事知情權(quán)、表決權(quán)、建議權(quán)、新董事的提名權(quán)、提案權(quán)、質(zhì)詢權(quán)及監(jiān)督權(quán)。在義務(wù)方面，董事要忠實(shí)履行職責(zé)，維護(hù)學(xué)校利益。在責(zé)任方面，董事如不能履行相關(guān)職責(zé)，則可能喪失董事資格，對(duì)學(xué)校造成損失的要承擔(dān)賠償責(zé)任。

2.程序性制度。程序性制度是以保證權(quán)利和職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)或行使、義務(wù)和責(zé)任得以履行的有關(guān)程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的制度規(guī)范。民辦高校董事會(huì)程序性制度主要包括會(huì)議制度和議事規(guī)則。

第一，會(huì)議制度。董事會(huì)分為常務(wù)會(huì)議和臨時(shí)會(huì)議。常務(wù)會(huì)議每年至少召開1次。經(jīng)董事會(huì)1/3的人員提議可以召開臨時(shí)會(huì)議。有的民辦高校列出了應(yīng)當(dāng)召開董事會(huì)臨時(shí)會(huì)議的情形，如董事會(huì)人員不足5人或?qū)W校未彌補(bǔ)的虧損過(guò)于巨大等。關(guān)于會(huì)議出席規(guī)則，民辦高校一般要求董事會(huì)2/3的人員出席，有的學(xué)校要求1/2的成員出席即可，也有個(gè)別學(xué)校要求4/5的成員出席才能召開會(huì)議。至于董事因故不能出席會(huì)議的，民辦高校章程一般允許委托其他董事或其他人代為出席，有的要求書面委托，載明授權(quán)范圍，并由委托人簽名或蓋章。對(duì)于董事未出席會(huì)議，亦未委托代表出席的，一般視為該董事放棄在該次會(huì)議上的投票權(quán)。

第二，議事規(guī)則。董事會(huì)議事的基本原則是民主集中制，主要通過(guò)召開董事會(huì)會(huì)議，對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)進(jìn)行民主討論和決策，由董事會(huì)集體作出決議并監(jiān)督實(shí)施。召開董事會(huì)會(huì)議，由董事會(huì)秘書、董事會(huì)辦公室主任、董事長(zhǎng)或董事長(zhǎng)指定的人員，提前10天(也有的7天或5天)通知全體董事。董事會(huì)討論一般事項(xiàng)時(shí)，多數(shù)成員同意即可通過(guò)；討論重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)經(jīng)出席會(huì)議的2/3以上董事同意方可通過(guò)。關(guān)于重大事項(xiàng)，除了《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二十條列舉的六項(xiàng)事務(wù)外，有的學(xué)校還補(bǔ)充規(guī)定了其他重大事項(xiàng)，如決定校長(zhǎng)的報(bào)酬及獎(jiǎng)懲事項(xiàng)，審議批準(zhǔn)學(xué)校年度辦學(xué)經(jīng)費(fèi)結(jié)余處置方案和彌補(bǔ)虧損方案，審議和批準(zhǔn)學(xué)校增加或減少開辦資金方案等。也有個(gè)別學(xué)校規(guī)定，凡董事會(huì)作出的決定，應(yīng)由全體人員的2/3(含)以上贊同方為有效。董事會(huì)會(huì)議表決一般實(shí)行一人一票制。出席會(huì)議的董事要在決議和會(huì)議記錄上簽字，并有權(quán)要求對(duì)其在會(huì)議上發(fā)言的筆錄差錯(cuò)作出補(bǔ)正，或?qū)Πl(fā)言作出說(shuō)明性記載。

(二)現(xiàn)行董事會(huì)制度存在的問(wèn)題

盡管當(dāng)前立法機(jī)關(guān)、行政部門及民辦高校在董事會(huì)制度建設(shè)上進(jìn)行了各種有益的探索，畢竟從《民辦教育促進(jìn)法》正式規(guī)定民辦學(xué)校董事會(huì)制度至今不過(guò)十來(lái)年時(shí)間，但現(xiàn)行董事會(huì)制度還存在一些問(wèn)題。

1.法人治理模式單一。民辦高校法人非營(yíng)利性組織治理模式不能體現(xiàn)其多樣性。按照《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的規(guī)定，民辦高校分為捐資辦學(xué)和出資辦學(xué)兩種，出資辦學(xué)又分為要求合理回報(bào)和不要求合理回報(bào)兩類。非營(yíng)利性組織治理模式只能較好地適用于捐資辦學(xué)的情況。由于出資辦學(xué)的舉辦者有產(chǎn)權(quán)上的訴求，舉辦者有動(dòng)力爭(zhēng)取學(xué)校的控制權(quán)，學(xué)校的最高決策權(quán)事實(shí)上是落在舉辦者或隱形股東會(huì)手中，董事會(huì)成為股東會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這種架構(gòu)模式與公司治理相似。

2.董事會(huì)制度建設(shè)重視不足。當(dāng)前出資辦學(xué)居于主流，部分學(xué)校董事會(huì)制度建設(shè)尚未受到足夠重視。有的學(xué)校章程和董事會(huì)章程在同一事項(xiàng)上作出的規(guī)定不一致，甚至存在明顯的沖突。如，某學(xué)校章程規(guī)定“董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)由董事會(huì)以全體董事的過(guò)半數(shù)選舉產(chǎn)生或罷免”；而董事會(huì)章程則規(guī)定：“董事長(zhǎng)的行為違反本章程導(dǎo)致學(xué)校遭受重大損失，或長(zhǎng)期不能履行董事長(zhǎng)職責(zé)，經(jīng)董事會(huì)會(huì)議2/3以上董事通過(guò)，由董事會(huì)予以罷免?！睂?duì)于董事長(zhǎng)的選舉和罷免，法律沒有規(guī)定，學(xué)校章程可以自行規(guī)定，但是應(yīng)當(dāng)遵循制度體系和諧的原則，董事長(zhǎng)選舉和罷免的程序及標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致，否則容易在實(shí)踐中產(chǎn)生矛盾。

3.董事會(huì)權(quán)力配置和責(zé)任機(jī)制不明確。民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中存在權(quán)力過(guò)度集中的問(wèn)題。按照《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦高校決策機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，而不是董事長(zhǎng)或副董事長(zhǎng)。董事長(zhǎng)的職權(quán)主要是領(lǐng)導(dǎo)董事會(huì)履行職責(zé)，保障董事會(huì)按照預(yù)定的議事規(guī)則作出決策。如某學(xué)校規(guī)定，董事長(zhǎng)或副董事長(zhǎng)在與多數(shù)董事意見不一致時(shí)要進(jìn)行協(xié)商。這樣的規(guī)定會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)后果：一是決議久拖不決，二是董事長(zhǎng)或副董事長(zhǎng)一人說(shuō)了算。又如，某學(xué)校規(guī)定“董事長(zhǎng)對(duì)校長(zhǎng)有實(shí)施獎(jiǎng)懲的權(quán)力”；而根據(jù)學(xué)校章程，對(duì)校長(zhǎng)實(shí)施獎(jiǎng)懲屬于董事會(huì)的職權(quán)。如果董事長(zhǎng)能直接獎(jiǎng)懲校長(zhǎng)，實(shí)際上就是舉辦者直接干預(yù)學(xué)校的行政工作。與此同時(shí)，董事責(zé)任機(jī)制欠缺，難以維護(hù)學(xué)校的利益。個(gè)別學(xué)校董事長(zhǎng)或副董事長(zhǎng)主導(dǎo)的董事會(huì)決策失誤，甚至作出違反國(guó)家教育政策的決定，使學(xué)校在競(jìng)爭(zhēng)激烈的教育市場(chǎng)環(huán)境中遭受嚴(yán)重?fù)p失，董事長(zhǎng)或副董事長(zhǎng)一走了之，而學(xué)校則需要花費(fèi)數(shù)年時(shí)間才能修補(bǔ)經(jīng)濟(jì)和名譽(yù)上的損失。

董事會(huì)制度雖是法律強(qiáng)制，但更需要民辦高校通過(guò)章程進(jìn)行探索和完善。有的民辦高校董事會(huì)制度建設(shè)相對(duì)完善，能夠起到對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)各方利益、對(duì)外爭(zhēng)取社會(huì)支持和捍衛(wèi)法人獨(dú)立的功能；但有的民辦高校董事會(huì)僅僅是為了滿足法律要求，還未能在法人治理體系中起到支柱性的作用。

三、進(jìn)一步完善董事會(huì)制度的建設(shè)

民辦高校董事會(huì)制度建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就。應(yīng)當(dāng)從民辦高校董事會(huì)應(yīng)有的法律地位和功能出發(fā)，并借鑒國(guó)外和香港地區(qū)私立高校董事會(huì)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，思考其建設(shè)的基本走向。

第一，完善非營(yíng)利性組織基本法律制度。根據(jù)《教育部關(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》(教改〔2013〕1號(hào))，教育部將出臺(tái)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理的指導(dǎo)意見。以公司為代表的營(yíng)利性組織治理已比較成熟，而非營(yíng)利性組織治理則相對(duì)較少。因此，應(yīng)制定非營(yíng)利性組織的基本法律規(guī)范，統(tǒng)領(lǐng)各個(gè)位階的制度建設(shè)工作，從而為非營(yíng)利性民辦高校法人治理，特別是董事會(huì)制度的完善提供良好的法律基礎(chǔ)。

第二，提高民辦高校董事會(huì)制度法制化水平。民辦高校董事會(huì)制度經(jīng)歷了從無(wú)到有、從簡(jiǎn)單到比較完善的過(guò)程。隨著民辦高校董事會(huì)制度實(shí)踐的深入，比較成熟的基本規(guī)范應(yīng)在相應(yīng)的立法中得到確認(rèn)。另外，應(yīng)逐步提升民辦高校章程的權(quán)威性，章程修改也應(yīng)與公辦高校一樣經(jīng)過(guò)審批機(jī)關(guān)審核，在條件成熟時(shí)，可以學(xué)習(xí)香港地區(qū)和美國(guó)的做法，由地方立法機(jī)構(gòu)審核通過(guò)。董事會(huì)制度作為學(xué)校章程的重要內(nèi)容，其法制化水平也會(huì)相應(yīng)提高。

第三，民辦高校董事會(huì)模式多樣化。由于民辦高校發(fā)展階段和學(xué)校產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)存在差異，應(yīng)當(dāng)允許民辦高校在不違背法律的前提下，建立與其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的上層建筑。營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)不同，董事會(huì)制度也應(yīng)有所不同。即使是營(yíng)利性企業(yè)法人，我國(guó)《公司法》亦將其分為一人公司、有限公司和股份公司，這些公司的董事會(huì)制度也是有差異的。

第四，民辦高校董事會(huì)人員組成多元化。我國(guó)民辦高校處于初級(jí)發(fā)展階段，董事會(huì)成員人數(shù)偏少，結(jié)構(gòu)也比較單一。相較而言，國(guó)外發(fā)展比較成熟的私立高校董事會(huì)成員人數(shù)較多，組成較為多元化。如美國(guó)耶魯大學(xué)董事會(huì)有19名成員，其中3人是大學(xué)校長(zhǎng)、康涅狄格州州長(zhǎng)與副州長(zhǎng)；10人是“原董事的繼承人”，即由現(xiàn)任董事選出他們自己的繼承人；6人是校友董事，由校友直接選出。*張國(guó)有編：《大學(xué)章程(第二卷)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第5頁(yè)。隨著民辦高校辦學(xué)水平和社會(huì)影響力的進(jìn)一步提升，其董事會(huì)成員組成應(yīng)具有多樣性，以便吸引更多資源支持學(xué)校的發(fā)展。

第五，民辦高校董事會(huì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置精細(xì)化。隨著民辦高校決策科學(xué)性要求越來(lái)越高，其董事會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置也應(yīng)精細(xì)化。如美國(guó)斯坦福大學(xué)董事會(huì)下設(shè)常務(wù)委員會(huì)和特別委員會(huì)：常務(wù)委員會(huì)又下設(shè)財(cái)務(wù)委員會(huì)、發(fā)展委員會(huì)、校友及對(duì)外事務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)政策及規(guī)劃和管理委員會(huì)、土地與建設(shè)委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、醫(yī)療中心委員會(huì)以及托管委員會(huì)；特別委員會(huì)包括體育委員會(huì)、補(bǔ)償委員會(huì)、投資責(zé)任委員會(huì)和訴訟委員會(huì)。*張國(guó)有編：《大學(xué)章程(第三卷)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第7頁(yè)。正是這些專門委員會(huì)的存在，董事會(huì)決策的專業(yè)性、科學(xué)性和合理性才更有保障。

應(yīng)當(dāng)注意的是，本文研究的重心是董事會(huì)正式制度。正式制度的建立相對(duì)容易，難的是這些正式制度如何在實(shí)踐中發(fā)揮作用。這就需要關(guān)注雖不成文但影響人的行為決策的非正式制度，而這需要貼近學(xué)校辦學(xué)實(shí)踐進(jìn)行更細(xì)致的研究。

(責(zé)任編輯毛紅霞)

Study on the Board of Directors System in Non-governmental Institutions of Higher Learning under Corporate Governance System

LIU Xi

(InstituteforResearchonNon-governmentalEducation,BeijingAcademyofEducationalScience,Beijing,100101,China)

Abstract:This paper studies the board of directors system under the corporate governance framework of non-governmental institutions of higher learning and analyzes the connotation features of the corporate governance. It points out the reasons for the establishment of the leading position by the board of directors in the corporate governance system. Based on the analysis of the status quo of the board of directors system on the formal institution level in non-governmental institutions of higher learning, this paper points out the problems in the existing board of directors system, including insufficient corporate governance model, insufficient attention in its development, and lack of power allocation and accountability mechanisms. It then proposes recommendations for improving the board of directors system and emphasizes the need of intensive research on the informal institution level.

Key words:non-governmental higher education; non-governmental institution of higher learning; corporate governance; board of directors system

收稿日期:2015-09-28

作者簡(jiǎn)介:劉熙，男，四川平武人，助理研究員，法律碩士。

DOI:10.3969/j.issn.1671-2714.2016.02.002