回歸自主與放權(quán)社會(huì)：中國農(nóng)村養(yǎng)老治理實(shí)踐

李　俏　李久維

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回歸自主與放權(quán)社會(huì)：中國農(nóng)村養(yǎng)老治理實(shí)踐

李俏李久維

[摘要]當(dāng)下中國農(nóng)村養(yǎng)老已逐漸形成了由政府、個(gè)人和家庭、社會(huì)、市場等多元力量共同參與治理的格局，但養(yǎng)老供給主體間的良性互動(dòng)尚未達(dá)成，面臨著治理的雙層運(yùn)作、治理的分塊運(yùn)行以及養(yǎng)老秩序的陷落等結(jié)構(gòu)性困境，并由此帶來了供需脫節(jié)、養(yǎng)老極化以及社會(huì)離散等風(fēng)險(xiǎn)。對此，各地在養(yǎng)老治理中不斷探索出“政府+村社”、“政府+鄉(xiāng)村精英+家庭”、“政府+市場”、“合作社+家庭”等一些具有地方特色的養(yǎng)老模式，社會(huì)、家庭以及個(gè)人在養(yǎng)老中的作用越來越突出，但仍需政府合理放權(quán)、加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員和增加農(nóng)民自主選擇的空間。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老； 社會(huì)治理； 自我養(yǎng)老； 養(yǎng)老需求

人口老齡化是中國亟需應(yīng)對的社會(huì)問題。根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2014年底，我國60周歲及以上老年人口21 242萬人，占總?cè)丝诘?5.5%，其中60%以上的老人分布在農(nóng)村；另據(jù)預(yù)測，21世紀(jì)中葉我國60歲及以上老年人口數(shù)量將超過4億[1]。相較于城市，農(nóng)村的老齡化程度更高、速度更快、地區(qū)差異程度更大[2]，且在養(yǎng)老方面遭遇資源供給穩(wěn)定性缺乏[3]、家庭養(yǎng)老功能減弱[4]、社會(huì)化養(yǎng)老程度低[5]、養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)換成本高等困境[6]，從而使得農(nóng)村成為中國老齡化問題的難點(diǎn)和重點(diǎn)。雖然目前絕大多數(shù)中國農(nóng)村老人都是依靠子女在家養(yǎng)老，但隨著家庭結(jié)構(gòu)以及代際關(guān)系的變化，農(nóng)村養(yǎng)老模式將逐漸由家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會(huì)化養(yǎng)老[7-8]，因此探索這一過渡階段的農(nóng)村養(yǎng)老資源整合機(jī)制就成為一個(gè)頗具理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義的重要課題。然而，目前學(xué)界有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決思路多集中在制度供給、社會(huì)保障、代際支持等方面，對于社會(huì)轉(zhuǎn)型中農(nóng)村養(yǎng)老資源的動(dòng)態(tài)演變以及農(nóng)民養(yǎng)老的自我調(diào)節(jié)形式卻缺乏關(guān)注。應(yīng)注意到，在“后鄉(xiāng)土社會(huì)”情境中[9]，社會(huì)流動(dòng)的增加已使農(nóng)村養(yǎng)老突破了個(gè)人和家庭的范疇，而成為影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要問題，因此十分有必要將農(nóng)村養(yǎng)老納入社會(huì)治理的范疇來進(jìn)行重新審視。本文試圖通過對當(dāng)下農(nóng)村養(yǎng)老治理結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部關(guān)系的分析，呈現(xiàn)和解釋農(nóng)村養(yǎng)老治理所面臨的結(jié)構(gòu)困境及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并結(jié)合地方性實(shí)踐，探討實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)村養(yǎng)老治理創(chuàng)新的可能路徑。

一、農(nóng)村養(yǎng)老治理的多元格局

在傳統(tǒng)社會(huì)，農(nóng)民主要依靠土地來實(shí)現(xiàn)自我養(yǎng)老或家庭養(yǎng)老，然而在養(yǎng)老需求不斷增加和土地收益供給不足的雙重?cái)D壓下，農(nóng)村養(yǎng)老治理已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化、多層次、多渠道的格局[10]。根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老的不同支持力來源，可將當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)中的養(yǎng)老供給主體劃分為個(gè)人與家庭、政府、社會(huì)(主要指社區(qū))、市場四種力量，與之相對應(yīng)的養(yǎng)老方式分別為自我養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老、公益性養(yǎng)老、村社互助養(yǎng)老、商業(yè)性機(jī)構(gòu)養(yǎng)老(見圖1)。

(一)自我養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老

改革開放以后，城市化和工業(yè)化削弱了家庭在國家經(jīng)濟(jì)生活中的重要性，土地產(chǎn)出不再是家庭唯一的生活來源，老年父母也隨之喪失了在家庭內(nèi)部權(quán)力運(yùn)用的物質(zhì)基礎(chǔ)[11]，老年人在家庭的地位隨之下降。與此同時(shí)，伴隨家庭代際關(guān)系的核心從親子關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向的夫妻關(guān)系[12]，子女對老人的贍養(yǎng)意識(shí)逐漸降低，再加上小型化的家庭結(jié)構(gòu)和過高的生活成本，子女的贍養(yǎng)能力不斷弱化，但家庭養(yǎng)老在中國整個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老治理結(jié)構(gòu)中的地位仍然是無法替代的。相關(guān)研究證實(shí)，在當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老中，依靠子女居家養(yǎng)老的比例仍占絕大多數(shù)，在原居住地居家養(yǎng)老則是農(nóng)村老人目前主要的養(yǎng)老方式[13]。但在未喪失勞動(dòng)能力的情況下，很多農(nóng)村老人仍然會(huì)通過參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或打零工等勞動(dòng)方式為自己提供生活來源以及精神寄托，甚至為其子女提供經(jīng)濟(jì)和照料孩子等方面的支持，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老正逐漸向個(gè)人自我養(yǎng)老轉(zhuǎn)變[14]，但這并非代表農(nóng)村老人自養(yǎng)能力的顯著增強(qiáng)，而是對社會(huì)轉(zhuǎn)型期家庭養(yǎng)老削弱的一種替代性選擇，以及社會(huì)養(yǎng)老尚未建立的一種適應(yīng)策略[15]。然而，分散型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)使農(nóng)村的土地負(fù)擔(dān)卻越來越重，有限的土地越來越難以維持農(nóng)民的生計(jì)[16]，且隨著老人年齡的增長和身體機(jī)能的衰退，農(nóng)民自我養(yǎng)老的能力也會(huì)逐漸降低，直到最終無法實(shí)現(xiàn)。因此，農(nóng)村自我養(yǎng)老具有階段性，并往往與家庭養(yǎng)老接續(xù)在一起成為農(nóng)村社會(huì)中最為主要的養(yǎng)老方式[17]。

(二)以政府為主導(dǎo)的公益性養(yǎng)老

政府在農(nóng)村養(yǎng)老方面的作用主要表現(xiàn)為制定和實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保障、農(nóng)村醫(yī)療保障、最低生活保障政策以及針對農(nóng)村孤寡老人展開福利救濟(jì)等。近年來，以保障農(nóng)村老人基本生活為目的的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率逐年增高，但在農(nóng)村養(yǎng)老需求不斷增加和分化的現(xiàn)實(shí)背景下，領(lǐng)取少量養(yǎng)老保險(xiǎn)金并不能真正地解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。伴隨農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的不斷向外流出，對于多數(shù)留守在農(nóng)村的空巢老人而言，他們迫切需要的往往不再是經(jīng)濟(jì)上的資助，而是生活上的照料和情感上的慰藉；對于喪失勞動(dòng)能力的空巢老人來說，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求正在不斷增加。然而，目前農(nóng)村的養(yǎng)老院、敬老院、福利院主要屬于公辦性質(zhì)，服務(wù)對象只針對農(nóng)村“五保戶”進(jìn)行集中供養(yǎng)或分散供養(yǎng)，由于床位緊張、人手有限，許多想入住的農(nóng)村空巢老人無法住進(jìn)去，養(yǎng)老資源配置不合理問題較為突出?？傮w來看，以政府為主導(dǎo)的公益性養(yǎng)老在整個(gè)養(yǎng)老治理體系中仍處于“兜底”的層次，這種社會(huì)財(cái)富的再分配僅僅表現(xiàn)為針對弱勢群體的應(yīng)急策略，其功能仍集中于滿足農(nóng)村老人的生存型需求[18]，雖在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)層面發(fā)揮了一定效能，卻無法滿足農(nóng)村老人生活照料、精神慰藉層面的需求。

(三)村社內(nèi)部的互助養(yǎng)老

在傳統(tǒng)的熟人社會(huì)中，長期存在著的“鄰里相恤、守望相助”的村莊互助傳統(tǒng)，社區(qū)中附著于地緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和各種正式、非正式的組織資源是農(nóng)村老人社會(huì)支持的一個(gè)重要來源[19]。村社內(nèi)部的互助養(yǎng)老指的是以村社為單位，整合社區(qū)內(nèi)所有生活能自理的老人力量及其養(yǎng)老資源，讓老人們合住在一起，實(shí)現(xiàn)自助、互助的一種養(yǎng)老形式[20]。受傳統(tǒng)文化影響，農(nóng)民更易于接受那些不脫離原有生活環(huán)境的養(yǎng)老方式，先秦以來中國民間的互助養(yǎng)老形式包括血親宗族、宗教、姻緣、地緣及業(yè)緣養(yǎng)老互助等，其中以地緣為基礎(chǔ)的村社互助養(yǎng)老最為普遍。近代以來，隨著國家權(quán)力對鄉(xiāng)土社會(huì)的全面滲透，尤其是改革開放后資源配置的改變和社會(huì)流動(dòng)與交往范圍的擴(kuò)大，傳統(tǒng)的贍養(yǎng)規(guī)范和孝親觀念發(fā)生了較大變化[21]，村社互助養(yǎng)老的氛圍有所淡化。但在人口老齡化趨勢加劇和農(nóng)村留守老人增多的現(xiàn)實(shí)背景下，動(dòng)員與開發(fā)村社內(nèi)部的互助養(yǎng)老資源不僅有其必要性，而且有其實(shí)現(xiàn)的可能性。根據(jù)《2014中國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀國情報(bào)告》顯示，近四成的農(nóng)村老人“身邊無子女居家養(yǎng)老”，超過六成的農(nóng)村老人不喜歡進(jìn)城養(yǎng)老，全國超過一半的農(nóng)村老人對進(jìn)養(yǎng)老院養(yǎng)老持反對態(tài)度[22]。隨著城市化和市場化進(jìn)程的推進(jìn)，這種傳統(tǒng)的村社互助養(yǎng)老還將向多元的社會(huì)化居家服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變。

(四)商業(yè)性的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

改革開放以前，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體主要是政府和家庭，雖然也存在著機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式，但當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院屬于提供救助服務(wù)的事業(yè)單位，服務(wù)對象也僅限于孤寡老人(即“五保戶”)，很難覆蓋全農(nóng)村。改革開放以后，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及農(nóng)村價(jià)值觀念的變化，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，留在家中的多剩下老人和孩子，而且即便是留在農(nóng)村的年輕人在結(jié)婚后也會(huì)很快分家而不再與老人共同生活一起，以子女或家庭贍養(yǎng)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老方式正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，農(nóng)村老人的生活照料與精神關(guān)愛問題日益突出。為順應(yīng)農(nóng)村的多元養(yǎng)老需求，從20世紀(jì)80年代起，國家就逐步放開對商業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的限制，促進(jìn)其陸續(xù)發(fā)展起來。商業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同，其進(jìn)入門檻較低，以護(hù)理為基礎(chǔ)，服務(wù)內(nèi)容正朝著“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的聯(lián)合服務(wù)方向發(fā)展，個(gè)性化和類別化的服務(wù)項(xiàng)目層出不窮，服務(wù)質(zhì)量也在不斷提高，一定程度上可減輕國家在提供養(yǎng)老服務(wù)方面的負(fù)擔(dān)。但是，一些商業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)把服務(wù)對象定位于城市和農(nóng)村中的富裕人群，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，從而將大部分農(nóng)民排斥在外。還有很多流向農(nóng)村的商業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出于對利潤的追求，更愿意承接城里人到鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)生等高端養(yǎng)老服務(wù)，還很難有效地服務(wù)于普通農(nóng)村老人。而事實(shí)上，在2011年9月國務(wù)院頒發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中已明確指出，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中是“支撐”地位而不僅僅是“補(bǔ)充”作用。從這個(gè)定位中可看到，隨著人口的進(jìn)一步老齡化，市場化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在未來一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)該是具有較大發(fā)展空間和潛力的。

二、農(nóng)村養(yǎng)老治理的結(jié)構(gòu)困境及衍生風(fēng)險(xiǎn)

通過上文對中國農(nóng)村養(yǎng)老治理結(jié)構(gòu)的分析發(fā)現(xiàn)，雖然當(dāng)下農(nóng)村養(yǎng)老在形式上已形成了一種多元治理的格局，但是各主體之間的良性互動(dòng)尚未達(dá)成，存在著結(jié)構(gòu)困境與衍生風(fēng)險(xiǎn)。

(一)治理的雙層運(yùn)作與供需脫節(jié)風(fēng)險(xiǎn)

在當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)，雖然存在著多元的農(nóng)村養(yǎng)老治理主體，但由于社會(huì)保障制度尚不健全，農(nóng)村老人無論是在養(yǎng)老金還是社會(huì)福利保障方面都還存在著嚴(yán)重不足[23]，同時(shí)囿于傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念以及收入水平的限制，商業(yè)性的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式還尚未獲得農(nóng)村老人的認(rèn)可。因此，實(shí)際上在農(nóng)村社會(huì)發(fā)揮作用的治理主體主要是政府和家庭，并存在著雙層治理邏輯：一條是政府的公益性福利援助，代表著國家自上而下的制度性福利供給；另一條是運(yùn)行于家庭內(nèi)部的自主性調(diào)節(jié)，代表著民間自下而上的非正式制度安排。前者主要以向農(nóng)村供給社會(huì)救助、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等形式運(yùn)作，雖然近年來政府用于農(nóng)村養(yǎng)老的補(bǔ)貼逐年增高，但整體保障水平偏低、激勵(lì)機(jī)制不足、服務(wù)范圍狹窄，僅限于解決少數(shù)“五?！崩先说酿B(yǎng)老問題。對于多數(shù)農(nóng)村老人而言，養(yǎng)老仍是家庭和個(gè)人的事情。從經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)角度來看，即便是“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”和“居家養(yǎng)老”在本質(zhì)上也并未超越“家庭養(yǎng)老”、“社會(huì)養(yǎng)老”、“自我養(yǎng)老”這三種基本的養(yǎng)老模式，只是提供贍養(yǎng)服務(wù)的主體存在些許差異[24]。因此，當(dāng)下農(nóng)村養(yǎng)老事實(shí)上仍主要依賴于家庭內(nèi)部的自主性調(diào)節(jié)，但由于上述兩條治理邏輯交叉互融的機(jī)會(huì)較少，家庭內(nèi)部的自主性調(diào)節(jié)在家庭養(yǎng)老功能弱化和自我養(yǎng)老缺乏接續(xù)機(jī)制的背景下面臨極大挑戰(zhàn)，農(nóng)村養(yǎng)老方式單一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足、醫(yī)療保障缺乏等問題突出。如果兩條治理邏輯繼續(xù)各行其是，將會(huì)引發(fā)國家福利供給與農(nóng)村養(yǎng)老需求脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)治理的分塊運(yùn)行與養(yǎng)老極化風(fēng)險(xiǎn)

隨著現(xiàn)代社會(huì)分工的擴(kuò)大和專業(yè)化程度的不斷提升，農(nóng)村養(yǎng)老治理的多元格局逐漸形成，但目前各養(yǎng)老供給主體的服務(wù)對象僅限于各自權(quán)責(zé)所劃定的范圍內(nèi)，不同部門之間照料服務(wù)分割，各級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間服務(wù)供給分散[25]，缺乏更大范圍內(nèi)的聯(lián)動(dòng)性運(yùn)作和持續(xù)性溝通。比如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要依靠“五保補(bǔ)助”、低保收入以及部分財(cái)政資金來維持運(yùn)轉(zhuǎn)，使其服務(wù)對象只能是生活貧困的極少數(shù)“五保”老人，而無法向所有老人開放；商業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象多針對生活較富裕的城市老人和少數(shù)農(nóng)村老人，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)則僅存在于少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。對于絕大多數(shù)的農(nóng)村老人而言，目前養(yǎng)老仍然主要依賴于傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)和自我養(yǎng)老方式。這種分塊運(yùn)行引發(fā)的矛盾表現(xiàn)為，一方面有利于農(nóng)村養(yǎng)老治理多元格局的形成和發(fā)展，另一方面卻由于養(yǎng)老供給主體間缺乏溝通合作而暗藏著養(yǎng)老極化風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老資源不斷地流向“兩頭”。國家養(yǎng)老資源優(yōu)先流向少數(shù)貧困的農(nóng)村老人，市場養(yǎng)老資源優(yōu)先流向少數(shù)富裕的農(nóng)村老人，在這種情況下，那些“高不成低不就”的絕大多數(shù)農(nóng)村老人就只能依賴于家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老。雖然這種資源配置方式有利于農(nóng)村扶貧工作的推進(jìn)和社會(huì)化養(yǎng)老的發(fā)展，卻不利于農(nóng)村養(yǎng)老狀況的改善和多元養(yǎng)老治理形式的均衡發(fā)展，因?yàn)闃O端典型的平均并不代表社會(huì)均等意義上的平均，反而易使其他農(nóng)村老人產(chǎn)生相對剝奪感，不利于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

(三)養(yǎng)老秩序的陷落與社會(huì)離散風(fēng)險(xiǎn)

隨著社會(huì)的進(jìn)步和生活水平的提高，農(nóng)村老人的晚年境遇本應(yīng)越來越好，但現(xiàn)實(shí)中部分農(nóng)村老人的養(yǎng)老現(xiàn)狀堪憂甚至出現(xiàn)自殺的現(xiàn)象。有研究發(fā)現(xiàn)，代際剝削是老年人自殺的直接原因[26]，由子女外出所引致的家庭空巢化會(huì)顯著增加留守老人的孤獨(dú)寂寞感，而為擺脫疾病痛苦與生存困境而絕望自殺已成為當(dāng)前農(nóng)村老年人自殺的主要類型[27]。這類問題的出現(xiàn)實(shí)際上正顯示出“后鄉(xiāng)土社會(huì)”大流動(dòng)特質(zhì)的負(fù)面影響。伴隨人口轉(zhuǎn)變與工業(yè)化、都市化、家庭政策的推行等多方面因素影響，建立血緣和地緣基礎(chǔ)上的“凝聚型”熟人社會(huì)已日益被“離散型”的“無主體熟人社會(huì)”所取代。一方面，家庭規(guī)?？s小，家庭成分重構(gòu)，家庭環(huán)境改變，代際關(guān)系得到了重塑[28]，子代逐漸能夠通過外出務(wù)工來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的自主獨(dú)立，而傳統(tǒng)的道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則在運(yùn)用中已經(jīng)和正在發(fā)生著變異，不僅代際間付出與回報(bào)的均衡交換關(guān)系被打破，鄉(xiāng)土社會(huì)中的鄉(xiāng)風(fēng)民約、宗法制度、民間信仰等社會(huì)約束和評(píng)價(jià)機(jī)制也趨于消解[21]，傳統(tǒng)養(yǎng)老秩序正在遭遇日漸陷落的危機(jī)。另一方面，留守家庭空巢化和隔代化現(xiàn)象突出，子女外出后代際間互動(dòng)的方式、強(qiáng)度和頻率發(fā)生了變化，增加了外出子女為父母提供代際支持的難度[19]。這些無疑為新時(shí)期的農(nóng)村養(yǎng)老治理帶來了巨大挑戰(zhàn)，改變著傳統(tǒng)的養(yǎng)老治理結(jié)構(gòu)和治理秩序，社會(huì)的離散明顯不利于家庭養(yǎng)老地位的鞏固和村社互助養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)。

三、農(nóng)村養(yǎng)老治理的地方實(shí)踐

針對上述困境，各地對農(nóng)村養(yǎng)老治理進(jìn)行了積極探索，一些獨(dú)具特色的養(yǎng)老模式不斷涌現(xiàn)。這些模式創(chuàng)造性地將多種養(yǎng)老供給主體聯(lián)系起來，通過資源動(dòng)員和要素組合形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，在解決地方農(nóng)村養(yǎng)老問題方面發(fā)揮了重要作用。

(一)政府+村社

北京大興區(qū)赤魯村以村委會(huì)為基礎(chǔ)形成了獨(dú)具特色的居家養(yǎng)老服務(wù)模式。該模式主要利用村委會(huì)閑散房屋建立養(yǎng)老服務(wù)中心，設(shè)立老年人活動(dòng)站、健康體檢站、心理咨詢室、壓力紓解室。養(yǎng)老服務(wù)中心主要依靠政府提供一定的補(bǔ)助以及村內(nèi)老人每月繳納的少量服務(wù)費(fèi)來維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，村內(nèi)老人可在養(yǎng)老中心就餐、休息和接受心理輔導(dǎo)，而對于喪失勞動(dòng)能力的老人，村委會(huì)聘請一名義工為老人送餐，該中心形成了“白天集中服務(wù)，晚上回家居住”的居家養(yǎng)老模式。另外，養(yǎng)老服務(wù)中心還為老人在院內(nèi)開辟了小片土地，農(nóng)村老人可以根據(jù)個(gè)人意愿參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，種植一些蔬菜瓜果，這樣老人不僅可以吃上自己種的綠色食品，還能滿足自己的“土地情結(jié)”。另如，2012年3月成立的廣西都安瑤族自治縣隆福鄉(xiāng)隆幫屯居家養(yǎng)老互助站，在當(dāng)?shù)卣囊龑?dǎo)下，將村內(nèi)校舍改造成老年活動(dòng)場地，內(nèi)設(shè)康復(fù)護(hù)理室、家政服務(wù)室、娛樂活動(dòng)室、農(nóng)家書屋，外設(shè)運(yùn)動(dòng)場所及相應(yīng)健身器材，并在村內(nèi)成立了留守老人互助協(xié)會(huì)和志愿者協(xié)會(huì)，招募屯內(nèi)的年輕人作為志愿者為農(nóng)村老人提供娛樂、醫(yī)療、家政等各類幫扶活動(dòng)，以較低的成本滿足了農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老需求[29]。以上兩種居家養(yǎng)老服務(wù)形式不僅體現(xiàn)出對政府和村社兩類資源的開發(fā)利用，而且還巧妙地實(shí)現(xiàn)了兩類資源的優(yōu)勢互補(bǔ)與融合，使老人在晚年生活中既能實(shí)現(xiàn)老有所為又能享受到家庭的溫暖。

(二)政府+鄉(xiāng)村精英+家庭

河南信陽郝堂村的夕陽紅資金互助合作社通過整合政府、鄉(xiāng)村精英和家庭三方的力量形成了以養(yǎng)老、敬老為主題的村社互助平臺(tái)。依托政府在合作社成立時(shí)提供的部分種子資金，同時(shí)召集村內(nèi)老人出資2 000元成為社員(可在年底獲得一定的分紅)，以及有公益心和敬老意識(shí)的精英出資2萬(三年內(nèi)沒有收益)作為啟動(dòng)資金，在此基礎(chǔ)上整合村內(nèi)閑散土地、房屋、山林等資源，使其在村社內(nèi)部能夠得以流轉(zhuǎn)和交易。該合作社的經(jīng)營業(yè)務(wù)主要是為本村村民提供存貸款服務(wù)，根據(jù)合作社章程，村民貸款必須首先征得入社老人評(píng)估小組的許可，然后以農(nóng)戶林權(quán)證進(jìn)行抵押，再經(jīng)理事簽字授權(quán)和監(jiān)事審批，這在很大程度上提升了老人在村莊的地位。以養(yǎng)老為主題、以資金互助為平臺(tái)的發(fā)展思路，使村內(nèi)的資源被盤活，農(nóng)民的家庭收入持續(xù)增加，老人的年底分紅也逐年增長，同時(shí)村內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)也得到了持續(xù)發(fā)展，敬老、養(yǎng)老的文化氛圍日漸濃厚，與養(yǎng)老相關(guān)的公益活動(dòng)和公益項(xiàng)目也隨之衍生。可以發(fā)現(xiàn)，在郝堂村的實(shí)踐中，政府實(shí)際上扮演了參與者的角色，而鄉(xiāng)村精英和農(nóng)民家庭作為一種內(nèi)生性動(dòng)力維持了合作社的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，這種養(yǎng)老模式在一定程度上解決了農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)來源問題，而養(yǎng)老文化的發(fā)展和家庭收入的增加又促使子女更加主動(dòng)地承擔(dān)了贍養(yǎng)老人的義務(wù)。

(三)政府+市場

按照市場的邏輯，有需求就會(huì)有供給。針對農(nóng)村留守老人無人照料的現(xiàn)存問題，半市場化的養(yǎng)老服務(wù)組織逐漸涌現(xiàn)。如2011年9月成立的上海南沈家庭服務(wù)社，就是一家由村民翁泉華組建了一支以專門從事農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)為主的村級(jí)家庭服務(wù)社。它是在地方政府“扶植農(nóng)村自主創(chuàng)建家庭服務(wù)社”的補(bǔ)貼項(xiàng)目支持下發(fā)展起來的，社內(nèi)所有服務(wù)人員均由村里“4050”失地?zé)o業(yè)婦女擔(dān)當(dāng)，以“補(bǔ)貼+收費(fèi)”的市場化運(yùn)作模式，對農(nóng)村居家養(yǎng)老嘗試半市場化經(jīng)營。周邊農(nóng)村老人均可申請，通過簽約付費(fèi)的方式來獲得服務(wù)，而服務(wù)社則以市場化收入和政府補(bǔ)貼作為服務(wù)人員的工資，從而較好地解決了獨(dú)居老人養(yǎng)老和失地?zé)o業(yè)婦女的就業(yè)問題[30]。然而，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政支持較少甚至缺失，一些民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完全是自主創(chuàng)立的。如：貴州農(nóng)民工慈善助老院就是由農(nóng)民楊美學(xué)于2006年3月自主投資建立的，該助老院接收的大多是被其他敬老院拒絕接收的農(nóng)村孤殘老人。助老院收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，根據(jù)老人的家庭情況每月收取400～1 000元不等，另外還無償贍養(yǎng)部分無家可歸的老人[31]。但由于基礎(chǔ)設(shè)施不達(dá)標(biāo)而無法得到國家的認(rèn)可，既無法獲取國家對于民辦養(yǎng)老院的補(bǔ)貼，又無法獲得企業(yè)的贊助，其發(fā)展舉步維艱。

(四)合作社+家庭

山西蒲韓社區(qū)依托當(dāng)?shù)氐木C合農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)形成了具有互助性質(zhì)的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，老人不需要出村和脫離家庭就可以在村莊內(nèi)部得到養(yǎng)老方面的照顧。居家養(yǎng)老作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)協(xié)的一個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，其資金主要來源于農(nóng)協(xié)的公益支出以及家庭每月支付的服務(wù)費(fèi)。協(xié)會(huì)將村內(nèi)的閑置房屋租下來并將其改造成老年康樂服務(wù)中心，聘請專職護(hù)工和本村有愛心的年輕婦女擔(dān)任義工。協(xié)會(huì)根據(jù)老人的健康狀況將其分為可以自理和不可自理兩種類型，服務(wù)費(fèi)也根據(jù)情況分為每月200元和600元不等，且要求費(fèi)用必須是由老人的子女支付，目的在于讓子女知道贍養(yǎng)老人是應(yīng)盡的義務(wù)，讓孝文化深入人心。對于可以自理的老人，由子女白天將老人送到活動(dòng)中心，晚上再接老人回家居住，老人可在活動(dòng)中心就餐以及參與各項(xiàng)活動(dòng)；對于無法自理的老人，協(xié)會(huì)派有專門的義工和護(hù)工上門對其進(jìn)行心理疏導(dǎo)和生活照料。協(xié)會(huì)在提供養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)還注重敬老文化建設(shè)，弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和營造社會(huì)敬老、養(yǎng)老、助老風(fēng)氣，強(qiáng)調(diào)孝文化在解決家庭養(yǎng)老問題中的積極作用。這種由村內(nèi)民間組織與農(nóng)村家庭合作提供的養(yǎng)老服務(wù)較為貼合老人的實(shí)際需求，而且老人和自己家庭的互動(dòng)比較密切，在農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念尚未完全轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)情況下，這種源自村社內(nèi)部的互助型居家養(yǎng)老服務(wù)更能有效滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求。

綜上所述，在當(dāng)前歷史背景下，受養(yǎng)老觀念和養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)換成本的影響，家庭和農(nóng)民個(gè)體在整個(gè)養(yǎng)老治理體系中仍占據(jù)重要位置，各地方在農(nóng)村養(yǎng)老治理實(shí)踐中也很難脫離家庭、個(gè)人和村社，養(yǎng)老資源的組合尚有待優(yōu)化和創(chuàng)新。

四、農(nóng)村養(yǎng)老治理的路徑創(chuàng)新

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老治理創(chuàng)新，可從以下三個(gè)層面加以考慮：一是如何對公益性養(yǎng)老資源進(jìn)行分配和促進(jìn)政府公共服務(wù)能力的提升；二是如何對社會(huì)層面的資源加以開發(fā)和動(dòng)員；三是如何為農(nóng)民參與養(yǎng)老決策提供空間和機(jī)會(huì)。實(shí)際上，這三個(gè)問題分別涉及政府職能轉(zhuǎn)化、社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展以及農(nóng)民自我養(yǎng)老功能發(fā)揮，具體而言需要政府合理放權(quán)、加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員和增加農(nóng)民自主選擇的空間。

(一)合理放權(quán)

合理放權(quán)并不是指要削弱政府在農(nóng)村養(yǎng)老治理中的責(zé)任和權(quán)力，而是要在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，科學(xué)厘清政府與社會(huì)在農(nóng)村養(yǎng)老治理中的職責(zé)邊界。政府的工作重點(diǎn)應(yīng)是做好農(nóng)村養(yǎng)老的頂層設(shè)計(jì)，全面了解農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)狀及多層次需求，將對可預(yù)見范圍內(nèi)人口結(jié)構(gòu)變遷和不同地區(qū)養(yǎng)老差異的考慮納入政策制定框架，對有限的資源進(jìn)行公平合理分配，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)、階層間的差異[18]，避免供需脫節(jié)和養(yǎng)老極化，使改革的成果能公平地惠及更多老年人。同時(shí)，政府作為農(nóng)村養(yǎng)老治理的核心，需要協(xié)調(diào)處理好政府、社會(huì)、市場、農(nóng)民個(gè)體之間的關(guān)系，整合農(nóng)村養(yǎng)老治理的各項(xiàng)資源，促進(jìn)各治理主體達(dá)成聯(lián)動(dòng)合作、功能互補(bǔ)和持續(xù)溝通，同時(shí)又能夠相互制衡。而“放權(quán)”則主要是指政府對于其他養(yǎng)老治理主體不能干預(yù)和介入過強(qiáng)，不能超出職責(zé)邊界“越俎代庖”而擠占社會(huì)養(yǎng)老和農(nóng)民自主選擇的空間，可通過擴(kuò)大社會(huì)分工的方式將自身不擅長的服務(wù)領(lǐng)域交由社會(huì)來完成，向市場化、社會(huì)化的其他社會(huì)組織購買服務(wù)，通過權(quán)力下放、服務(wù)下移來實(shí)現(xiàn)資源的下沉。

(二)社會(huì)動(dòng)員

隨著農(nóng)村人口老齡化趨勢以及人口流動(dòng)的加劇，滿足農(nóng)村特定人群需要的社區(qū)居家養(yǎng)老模式和具有專業(yè)性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將不可避免地成為許多農(nóng)村老人的養(yǎng)老選擇。在過去一段時(shí)間內(nèi)，社會(huì)和市場層面的養(yǎng)老力量受到了限制，但實(shí)際上在社會(huì)層面上蘊(yùn)藏著的豐富的養(yǎng)老資源，可充分利用社會(huì)力量對政府公益性養(yǎng)老服務(wù)不能達(dá)到的領(lǐng)域進(jìn)行有效補(bǔ)充，一方面需要政府通過放權(quán)的方式，開放社會(huì)向農(nóng)村提供養(yǎng)老服務(wù)的空間，降低農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，積極吸引民間資本參與農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)；另一方面鼓勵(lì)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的多元化發(fā)展，尤其要扶持面向普通老人的中低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施，增加康復(fù)護(hù)理功能，用市場化方式提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向農(nóng)村養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)中心轉(zhuǎn)型發(fā)展，避免機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成為農(nóng)村老人遙不可及的養(yǎng)老方式。此外，鑒于單一治理主體在實(shí)踐過程中較易遭遇資金、政策等壁壘的事實(shí)，還應(yīng)注重開發(fā)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的互助養(yǎng)老資源，吸引社會(huì)組織、慈善機(jī)構(gòu)、志愿團(tuán)體、社會(huì)工作者、義工等力量共同參與，探索多樣化的社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和助老服務(wù)模式。

(三)自主選擇

受農(nóng)村養(yǎng)老觀念和社會(huì)保障水平的限制，社會(huì)化養(yǎng)老尚不可能短期內(nèi)在我國廣大農(nóng)村地區(qū)普及。因此，作為過渡手段的自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老仍將是農(nóng)村老人的主要養(yǎng)老方式。對此，首先，要充分考慮到農(nóng)村養(yǎng)老需求分化的現(xiàn)實(shí)，尊重農(nóng)民的養(yǎng)老意愿和自主決策，在制定政策和采取干預(yù)措施時(shí)注重分層管理分類推進(jìn)[32]，以增加農(nóng)民自主選擇的空間。其次，針對目前農(nóng)業(yè)養(yǎng)老在廣大農(nóng)村地區(qū)的普遍性，有必要重新審視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及土地對于農(nóng)村老人晚年生活的價(jià)值，將農(nóng)村老人的自養(yǎng)能力納入決策分析，科學(xué)定位農(nóng)業(yè)養(yǎng)老的地位和作用，構(gòu)建農(nóng)業(yè)養(yǎng)老的政策支持體系，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，從而為家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老的順利過渡提供制度保障。同時(shí)，各地方還應(yīng)緊扣國家政策文件精神因地制宜，通過開發(fā)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)增收空間，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)附加值，拓寬農(nóng)村外部增收渠道，讓土地收益更多惠及農(nóng)村老人。再有，要轉(zhuǎn)變將農(nóng)村老人視為單純服務(wù)接受者的觀念，實(shí)際上農(nóng)村老人在解決自身養(yǎng)老問題中具有較強(qiáng)的主動(dòng)性和理性選擇特質(zhì)[33]，需要滿足老年基本需求、鼓勵(lì)老年多向發(fā)展[34]，可通過整合非正式支持形成互助小組的方式將其轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)中養(yǎng)老服務(wù)的提供者，從而充分利用社區(qū)資源實(shí)現(xiàn)“老老相助”。

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(責(zé)任編輯：常英)

A Return to an Autonomy and Decentralize State:Rural Endowment Governance Practices in China

Li QiaoLi Jiuwei

AbstractAt present, the Chinese rural endowment has been gradually formed a governance structure jointly participated by multiple forces including government, individual and family, social and of market. However, the benign interaction between the various endowment suppliers has not yet been reached, and some structural difficulties such as double functioning governance, block run governance and collapsed endowment order have appeared, which also has caused risks of disconnection between supply and demands, endowment polarization and social dispersion. In response to this dilemma structure, the local governments has explored some endowment governance model with local characteristics, such as “government + village”, “rural elite + government + family”, “Government + market” and “cooperative + family”. The role of society, family and the individual increasingly have become more and more prominent, but the government still needs to decentralize reasonably, strengthen social mobilization and increase the space of farmers' independent choice.

Key wordsRural endowment; Social governance; Self-endowment; Endowment demands

[收稿日期]2016-01-18

[基金項(xiàng)目]國家社科基金青年項(xiàng)目“農(nóng)村養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)換研究”(15CRK007)；江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程一般課題“老人農(nóng)業(yè)背景下農(nóng)村養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)換研究”(15SYB- 048)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“我國養(yǎng)老服務(wù)支持政策研究”(2015JDZD10)。

[作者簡介]李俏，江南大學(xué)法學(xué)院副教授，郵編：214122；李久維，江南大學(xué)法學(xué)院研究生。