新形勢下農(nóng)村養(yǎng)老模式選擇研究

馬劍平

摘要： 從2010年以來中國進入人口老齡化的高速增長期，人口老齡化不僅是中國也是世界的焦點問題。特別是中國農(nóng)村老年人口不論從絕對數(shù)量還是相對數(shù)量都占據(jù)多數(shù)，但這個巨大的弱勢群體，在城鎮(zhèn)二元化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中始終處于社會保障的邊緣范疇，致使農(nóng)村在老齡化人口高速增長下，農(nóng)村養(yǎng)老問題成為制約中我國經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的重要問題。從我國家庭養(yǎng)老和社會保險養(yǎng)老制度改革上著重對農(nóng)村養(yǎng)老模式的發(fā)展趨勢和地區(qū)適應(yīng)性進行分析，在以家庭養(yǎng)老模式為基礎(chǔ)上提出中國不同經(jīng)濟區(qū)域的農(nóng)村養(yǎng)老模式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老；模式選擇；不同發(fā)達地區(qū)

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.14.062

從古至今，家庭養(yǎng)老是中華民族的傳統(tǒng)美德，是華夏子孫代際相承的養(yǎng)老體系。隨著我國社會主義的建設(shè)與發(fā)展，20世紀50年代，城鄉(xiāng)二元性結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，使養(yǎng)老保障呈現(xiàn)出社會性的兩極分化。1996年8月《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》出臺并明確規(guī)定：“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當關(guān)心和照料老年人”。在八屆人大四次會議《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》再次明確指出：“農(nóng)村養(yǎng)老以家庭保障為主，堅持政府引導(dǎo)與農(nóng)民自愿，發(fā)展多種形式的養(yǎng)老保險，大力發(fā)展企業(yè)補充養(yǎng)老和個人儲蓄養(yǎng)老保險”等。2013年12月《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》修訂后也再次明確：老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當關(guān)心和照料老年人。堅持政府引導(dǎo)，扶助為輔，發(fā)展多種形式的保險養(yǎng)老為主，特別對我國欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，其保險養(yǎng)老為主要發(fā)展方向.雖然保險養(yǎng)老經(jīng)過50多年發(fā)展，但在農(nóng)村依然是個板塊。當前在農(nóng)村老齡化人口高速增長下越來越突出，加快研究農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老模式，推動社會保險養(yǎng)老制度改革，是新形勢下解決我國農(nóng)村養(yǎng)老模式最緊迫的問題。

1農(nóng)村養(yǎng)老的主要模式分析

當前，我國農(nóng)村的主要養(yǎng)老模式分為自我養(yǎng)老模式、居家養(yǎng)老和村鎮(zhèn)社會養(yǎng)老和社會保險養(yǎng)老模式。

1.1自我養(yǎng)老模式

自我養(yǎng)老模式就是指依靠自身的經(jīng)濟積蓄、投資所獲收入和勞動所得收入，并將收入進行再投資所獲的利用于自身老年養(yǎng)老的過程。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國當前農(nóng)村老齡人口在80以下從事勞動獲取收入人群占65%，這個比例隨老齡人的增長下降，反而呈上升趨勢。顯然，隨著科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展和人們生活水平的提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，使大量農(nóng)村人口為了自身生活的保障，大量青年離家進城打工，其子女打工收入不能維護家庭養(yǎng)老所需，迫使“空巢老人”為了生計不僅不能安享老年，而要付出更多的勞動養(yǎng)活自己。

1.2家庭養(yǎng)老模式

家庭養(yǎng)老是中國農(nóng)村養(yǎng)老最普遍的方式，是以儒家思想為主導(dǎo)的養(yǎng)老方式，是中國傳統(tǒng)美德養(yǎng)老的具體表現(xiàn)。即指老齡人養(yǎng)老保障主要依靠子女提供養(yǎng)老資源，保障老年人生老病死的全部費用由家庭承擔(dān)支出，以實現(xiàn)生活金積累增值，保障代際傳承的支付養(yǎng)老生活等等過程。盡管家庭養(yǎng)老是農(nóng)村最普遍方式，與社會養(yǎng)老相比，家庭養(yǎng)老雖然規(guī)避社會風(fēng)險，但負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給子女，同時現(xiàn)實社會生活的重包袱、事業(yè)大壓力和子女數(shù)量減少及傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念受到各種不良價值觀沖擊，以子女為核心的養(yǎng)老體系在不同價值觀的沖擊下逐漸弱化，特別是農(nóng)村，生活水平大幅度提升，經(jīng)濟壓力大幅增大，成為大多數(shù)家庭生活不能承受之重，在這種新經(jīng)濟形勢下，家庭養(yǎng)老的變化，使國家2012年修訂《老年人權(quán)益保障法》，2013年頒布實施，再次從法律上確定家庭養(yǎng)老責(zé)任，但因農(nóng)村對法律責(zé)任認識不深，家庭養(yǎng)老也成為農(nóng)村矛盾最大問題。

1.3農(nóng)村社會養(yǎng)老模式

農(nóng)村社會養(yǎng)老體系形成于20世紀50年代，是一種集體組織對年老多病、無依無靠的老人進行贍養(yǎng)的制度。即五保制度。集體養(yǎng)老制度的主要形式為五保制度和養(yǎng)老院制度。但由于中西部和東部經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，農(nóng)村對社會養(yǎng)老模式的認識程度也形成不一致的思維意識，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)落后的意識阻障了社會養(yǎng)老的普及和規(guī)?；l(fā)展，甚至萎縮。相反，在東部發(fā)達地區(qū)，慈善形式和商業(yè)形式的社會化養(yǎng)老機構(gòu)在服務(wù)和醫(yī)療保障上的精細化，進一步拓展了新農(nóng)村養(yǎng)老模式。

1.4農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式

社會養(yǎng)老保險模式是國家為了保障農(nóng)村老齡人基本生活而實施一項具有重大意義的社會政策和制度，是對自我養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和農(nóng)村社會養(yǎng)老燈模式的進一歩強化，是工業(yè)革命高速發(fā)展的產(chǎn)物。20世紀80年代我國就開始探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，進入90年代，民政部在國務(wù)院的決定下進行有計劃、有組織的開展社會養(yǎng)老保險制度試點，并頒發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，根據(jù)《基本方案》，各縣（市）政府也相應(yīng)制定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行管理辦法》，依法建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，按人立戶記賬建檔，實行村（企業(yè)）、鄉(xiāng)、縣三級管理。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立，目的就是要保障老年人基本生活。這種模式，成為當前我國主要解決農(nóng)村養(yǎng)老問題最優(yōu)方式。但因“空巢家庭”大量出現(xiàn)，農(nóng)村老齡人口加速增長和現(xiàn)代工業(yè)化水平的大幅度提升，物價上漲，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的單一模式已不適應(yīng)在二元化的現(xiàn)代化工業(yè)化改革演變進程中發(fā)展，主體地位逐漸發(fā)生變化。必須轉(zhuǎn)化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式，選擇多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

2新常態(tài)下農(nóng)村養(yǎng)老模式的選擇

在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，國家科技水平的不斷提升及人口老齡化的加速增長，人口老齡化問題再次成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定和諧的重大問題。國家出臺了一系列文件，支持健康養(yǎng)老業(yè)發(fā)展。2013年國家相續(xù)出臺《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），《國務(wù)院關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》國發(fā)〔2013〕40號等，國家“十三五”規(guī)劃也將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為重點研究問題，建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，推動建設(shè)多層次的養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)，這一系列政策也為新時期農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展提升層次和多層次化發(fā)展市場，也為不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域農(nóng)村提出不同層次的養(yǎng)老發(fā)展模式。

2.1發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老模式選擇

2.1.1發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老需求特征

（1）工業(yè)化迫使養(yǎng)老需求更為急迫。西部地區(qū)農(nóng)民人均收入與東部地區(qū)相比，差距明顯。東部地區(qū)農(nóng)村的高收入，使其對物質(zhì)生活和精神生活的追求遠比西部農(nóng)村需求高。物質(zhì)生活提升的同時也只促進了人口老齡化的數(shù)量倍長，與西部地區(qū)相比高出2.3%。且東部發(fā)達地區(qū)工業(yè)化程度的提升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，村鎮(zhèn)城市化水平大幅提高，迫切需要建立健全養(yǎng)老保障制度，化解老齡化嚴重的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障的迫切需求。

（2）養(yǎng)老需求不足迫使建全養(yǎng)老機制。隨國家科技和經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)城融合推進了村鎮(zhèn)城市化建設(shè)，城市化水平提升，導(dǎo)致東部地區(qū)農(nóng)村家庭規(guī)模人口數(shù)量逐年下降，呈倒金字塔的“4-2-1”居家養(yǎng)老模式大幅增長，居家養(yǎng)老能力有限。村鎮(zhèn)城市化發(fā)展，農(nóng)民土地被征收而萎縮，依靠農(nóng)業(yè)收入的比重越來越小，土地減少，農(nóng)業(yè)收入無法滿足農(nóng)民養(yǎng)老生活所需。甚至土地“空心”化，促使大量青壯年外遷城市打工謀求生機，致使農(nóng)村“空巢”老人家庭迅速增大，使家庭養(yǎng)老能力負重比例也增大，無法瞞足老人養(yǎng)人物質(zhì)和精神需求，迫使其建立新型的養(yǎng)老機制。

2.1.2發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老模式的選擇

發(fā)達地區(qū)社區(qū)經(jīng)濟和農(nóng)民家庭經(jīng)濟的基礎(chǔ)比較雄厚，對政府救濟的需求相對較弱，生活質(zhì)量和水平高低成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的最大追求。經(jīng)濟富裕農(nóng)民家庭更側(cè)重于建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會化的養(yǎng)老保障制度的服務(wù)體系，建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機制。

第一，社區(qū)式養(yǎng)老模式。農(nóng)村土地扭轉(zhuǎn)，促進村鎮(zhèn)社區(qū)化建設(shè)，村鎮(zhèn)城市化，促進提高農(nóng)民收入和積蓄。同時，土地扭轉(zhuǎn)，地方政府也相應(yīng)設(shè)立財政專項資金建立了農(nóng)民養(yǎng)老補貼制的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系。社會功能轉(zhuǎn)化，農(nóng)民迫切需要建立政府組織建立以個人、村鎮(zhèn)集體、政府組織三方共同籌資的社區(qū)化養(yǎng)老機制。

第二，建立健全社會保險養(yǎng)老。當前，城鎮(zhèn)養(yǎng)老機制逐步完善，社會養(yǎng)老保險機制建立健全，城鎮(zhèn)居民全面實施了按月領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。但在我國二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民固有思想認識不高，對國家推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度認識不深，建立《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行管理辦法》落實不透徹。隨老齡化人口比例劇增，必須加快建立發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老金制的社會保險養(yǎng)老機制。

第三，完善社會保險的管理體系。建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級社會養(yǎng)老保險信息網(wǎng)絡(luò)，健全《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行管理辦法》規(guī)章制度，加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財會、檔案、業(yè)務(wù)的管理。積極與保險機構(gòu)合作，加強社會養(yǎng)老保險監(jiān)督管理機制。逐步試行在市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)民基本養(yǎng)老保險監(jiān)督委員會，加強對農(nóng)民基本養(yǎng)老保險政策執(zhí)行情況和基金使用、管理、運營情況進行監(jiān)督。與此同時，在確?；鸢踩那巴鞠?，積極探索基金保值增值的新途徑。

第四，建立健全養(yǎng)老保障體系。首先，應(yīng)將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險定性為社會保險，納入政府管理的范圍。建立社會性和公平性為原則的城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)的長遠目標，構(gòu)建一個動態(tài)開放體系。加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金投入。其次，轉(zhuǎn)變對地方政府官員的政績評價標準，將農(nóng)村養(yǎng)老納入當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，作為評價政府官員政績的標準。加快社會保障法制建設(shè)步伐，健全一套切實可行的法律政策和管理制度，逐步形成一個行政監(jiān)督、財務(wù)審計和社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督約束機制。建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法，健全基金管理制度，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的保值增值。同時，鼓勵城市資金、資產(chǎn)和資源投向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，各地應(yīng)根據(jù)實際情況，對投保檔次、投保金額進行適當調(diào)整以增強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的有效性。

2.2欠發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老模式的選擇

2.2.1欠發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老需求特征

（1）貧困對養(yǎng)老問題的挑戰(zhàn)。2015年末全國農(nóng)村絕對貧困人口從上年的7017萬人減少到5575萬人，2015年民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口為1813萬人，占全國的比重為32.5%，比上年（31.4%）略有增加，高1.1個百分點。廣西、貴州、云南三省區(qū)貧困人口為1430萬人，占民族八省區(qū)貧困人口的79%，主要分布在滇桂黔石漠化片區(qū)、滇西邊境山區(qū)和烏蒙山片區(qū)。環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的影響，大部分欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的收入和消費水平低，貧困人口很難依靠自身和家庭的力量養(yǎng)老。農(nóng)村老齡人農(nóng)民完全依靠土地所得來滿足養(yǎng)老需求。養(yǎng)老成本雖然低，但保障力差，還不能滿足養(yǎng)老基本要求。在供給側(cè)改革下必須加大社會救濟力度，建立社會救濟制度，確實落實解決農(nóng)村貧困家庭養(yǎng)老壓力。

（2）“空巢”家庭給養(yǎng)老帶來的挑戰(zhàn)。新城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家戶籍制度改革，使一批農(nóng)民向城市遷移，實現(xiàn)“城市夢”，進一歩導(dǎo)致農(nóng)村老齡養(yǎng)老問題變得更加尖銳。與此同時，大批務(wù)工農(nóng)民涌入城市生活與發(fā)展，造成空巢家庭老人土地勞作困難，村鎮(zhèn)內(nèi)部的互助潛力不可能完全解決社會養(yǎng)老供需之間矛盾，家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老面臨的雙重挑戰(zhàn)，同時也提升了農(nóng)村“空巢老人”承受力或老年空巢家庭的數(shù)量，迫切需要建立符合農(nóng)村相適應(yīng)的養(yǎng)老組織機構(gòu)，確實解決空巢老人養(yǎng)老問題。

2.2.2欠發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老模式的選擇

通過對欠發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老需求特的分析，認為欠發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老模式不可能是一種單一的模式，而應(yīng)該是兩種或者多種模式的組合，即多層次的養(yǎng)老模式。

第一，建立以居家為主養(yǎng)老模式。建立居家養(yǎng)老的社會責(zé)任思想體系。轉(zhuǎn)化在市場經(jīng)濟的大潮和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨的各種挑戰(zhàn)。建立以家庭為主，政府財政補貼為輔的家庭社會保險養(yǎng)老保障機制。通過政府家庭養(yǎng)老制度化保障和激勵機制，充分發(fā)揮村民自治功能，加快對“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”為主宣傳方針，增強養(yǎng)老的法制觀念，督促家庭成員承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任，組織開展鄰里互助。政府通過制度倫理建構(gòu)，通過立法與規(guī)制手段，強調(diào)與保護老年人的受贍養(yǎng)權(quán)益，切實維護法律的尊嚴，對侮辱虐待老人，拒絕贍養(yǎng)、撫養(yǎng)老人情節(jié)嚴重者，要依法追究刑事責(zé)任，用制度化、法律化和道德規(guī)范引導(dǎo)人們尊老敬老，逐漸完善農(nóng)村居家為主的養(yǎng)老模式。

第二，建立村鎮(zhèn)為主體的機構(gòu)養(yǎng)老模式。依托行政村、較大自然村健全農(nóng)村五保供養(yǎng)機構(gòu)功能，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)托底的措施，將農(nóng)村“空巢老人”與農(nóng)村“三無”老人全部納入五保供養(yǎng)范圍，實施精準施策，充分發(fā)揮村民自治功能，建立以村落居民為主，家庭為輔的互助潛能養(yǎng)老機構(gòu)，緩解村鎮(zhèn)“空巢家庭”的養(yǎng)老矛盾。要在建立“低?！斌w系上轉(zhuǎn)變扶貧養(yǎng)老方式，通過財政扶貧資金轉(zhuǎn)低保基金的方式籌集資金來源，建立“低保”服務(wù)體系，提高“低保”人員收入，確實解決農(nóng)村低保的資金來源不足的問題，切實加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。建立“空巢家庭”養(yǎng)老危機防范機制，緩解大量勞動力外出務(wù)工引發(fā)“空巢家庭”的社穩(wěn)定和民族和諧。開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改制試點。

第三，建立社會組織為主體的養(yǎng)老模式。進一步落實《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老；依托《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》國發(fā)〔2013〕35號文件精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）組織發(fā)揮引領(lǐng)作用，多層次，多渠道、多方式的拓寬資金渠道，大力引資，建設(shè)社會組織為主體的社會化養(yǎng)老機構(gòu)，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)托底的措施，將所有農(nóng)村“三無”老人全部納入五保供養(yǎng)范圍。鼓勵城市資金、資產(chǎn)和資源投向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，各級政府用于養(yǎng)老服務(wù)的財政性資金應(yīng)重點向農(nóng)村傾斜。

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