制定憲法宣誓組織辦法的思考“緯度”

倪玲芳

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要建立憲法宣誓制度。全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)全會(huì)的要求，已經(jīng)出臺(tái)了實(shí)行憲法宣誓的決定，并自2016年1月1日起開始施行。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)的決定規(guī)定了地方人大及常委會(huì)選舉或者決定任命、地方“一府兩院”任命的國(guó)家工作人員，要進(jìn)行憲法宣誓。具體組織辦法由省級(jí)人大常委會(huì)參照全國(guó)人大常委會(huì)的決定制定，報(bào)備案。因此，由省級(jí)人大常委會(huì)制定宣誓的具體組織辦法，是憲法宣誓制度在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施、制度“落地生根”的必然要求。目前，各省級(jí)人大常委會(huì)已經(jīng)或者正在制定宣誓的具體組織辦法。制定具體組織辦法的基本要求、主要程序和內(nèi)容，是值得思考和探討的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，在制定具體組織辦法中，要抓住四條思考“緯度”，全面準(zhǔn)確全方位落實(shí)要求。即要深入學(xué)習(xí)分析決定的主要內(nèi)容；把握制定組織辦法的基本思路；選擇宣誓組織的三種表述模式；正確處理好三個(gè)關(guān)系。

一、對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定分析

全國(guó)人大常委會(huì)決定對(duì)憲法宣誓的一些內(nèi)容作出了規(guī)定。認(rèn)真分析全國(guó)人大常委會(huì)決定的起草過(guò)程、主要內(nèi)容，可以為制定省級(jí)組織辦法提供根本遵循，具有重要的指導(dǎo)意義。

（一）起草過(guò)程[1]。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定（草案）》的說(shuō)明，決定草案的起草過(guò)程：全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳負(fù)責(zé)草擬決定（草案）。起草單位認(rèn)真領(lǐng)會(huì)四中全會(huì)精神，研究了近年來(lái)全國(guó)人大代表和社會(huì)各界關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的意見(jiàn)建議，以及一些地方和單位開展宣誓活動(dòng)情況，比較了一些國(guó)家實(shí)行憲法宣誓制度的規(guī)定和做法。在此基礎(chǔ)上，主要做了三個(gè)方面的工作：一是召開座談會(huì)，聽取意見(jiàn)。范圍是中央有關(guān)部門、部分地方人大、部分全國(guó)人大代表和專家學(xué)者。二是起草征求意見(jiàn)稿。匯總研究各方面的意見(jiàn)，起草草案征求意見(jiàn)稿。三是征求意見(jiàn)。征求了中央有關(guān)部門等各方面的意見(jiàn)，對(duì)草案征求意見(jiàn)稿反復(fù)進(jìn)行了修改，形成了決定（草案）。

（二）常委會(huì)審議情況[2]。在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)決定（草案）進(jìn)行了分組審議，常委會(huì)組成人員在充分肯定的基礎(chǔ)上，還提出了一些修改意見(jiàn)。法制委員會(huì)認(rèn)為，草案是可行的，同時(shí)提出了修改意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)決定表決通過(guò)稿與草案稿相比，主要修改了三個(gè)方面的內(nèi)容：一是常委會(huì)組成人員對(duì)誓詞提出了許多修改意見(jiàn)，經(jīng)綜合研究，將宣誓誓詞進(jìn)行了修改，由65字改為70字。二是有的常委會(huì)委員提出，宣誓著裝的問(wèn)題沒(méi)有必要在決定中規(guī)定，可由負(fù)責(zé)組織宣誓儀式的機(jī)關(guān)作出具體規(guī)定。通過(guò)稿刪除了這一規(guī)定。三是有的常委會(huì)組成人員提出，組織憲法宣誓不僅包括宣誓儀式的程序，還包括其他一些具體事項(xiàng)，也需要由負(fù)責(zé)組織宣誓儀式的機(jī)關(guān)作出規(guī)定。通過(guò)稿第八條第三款要求負(fù)責(zé)組織宣誓儀式的機(jī)關(guān)，對(duì)宣誓的具體事項(xiàng)作出規(guī)定。

（三）決定的主要內(nèi)容[3]。主要有四個(gè)方面的內(nèi)容：一是憲法宣誓制度的適用范圍。二是決定第二條規(guī)定了宣誓誓詞。三是把宣誓活動(dòng)的組織，作為一個(gè)重要內(nèi)容。決定將納入宣誓范圍的各級(jí)國(guó)家工作人員宣誓的組織工作，分為三種情形作了規(guī)定。四是宣誓的基本規(guī)程、宣誓儀式的場(chǎng)所等問(wèn)題。決定只對(duì)宣誓儀式的一些基本要素作出統(tǒng)一規(guī)范。

二、把握制定組織辦法的基本思路

（一）制定原則。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)決定第九條的規(guī)定，由省級(jí)人大常委會(huì)制定組織辦法。組織辦法應(yīng)以地方組織法等有關(guān)法律、全國(guó)人大常委會(huì)決定等為依據(jù)，從本省實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持依法有序原則和積極穩(wěn)妥原則，確保實(shí)施憲法宣誓制度工作制度化、規(guī)范化，在本行政區(qū)域內(nèi)得到全面有效實(shí)施。

（二）程序設(shè)計(jì)。在具體工作中，可先由省人大常委會(huì)相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)牽頭。在操作上，一般由常委會(huì)選舉任免工作機(jī)構(gòu)或者法制工作委員會(huì)承擔(dān)。起草單位需要認(rèn)真研究全國(guó)人大常委會(huì)決定，積極開展調(diào)研和起草工作，就有關(guān)問(wèn)題開展交流研討。召開座談會(huì)聽取省人大常委會(huì)相關(guān)部門、部分市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)等的意見(jiàn)。匯總研究相關(guān)意見(jiàn)后，起草組織辦法（草案征求意見(jiàn)稿），再征求省級(jí)有關(guān)單位意見(jiàn)。從實(shí)際操作來(lái)看，有一些單位是必不缺少的，比如省委組織部、省政府辦公廳、省人力社保廳、省政府法制辦和省高級(jí)人民法院、省人民檢察院等單位的意見(jiàn)，然后對(duì)草案征求意見(jiàn)稿進(jìn)行修改，形成辦法草案。由于組織辦法是貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)決定的重要舉措，因此，組織辦法草案應(yīng)事先由省級(jí)人大常委會(huì)黨組報(bào)省委研究。然后，由主任會(huì)議提出議案，提請(qǐng)省人大常委會(huì)會(huì)議審議。

（三）主要內(nèi)容。組織辦法主要是著眼于具體落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)決定，對(duì)宣誓的組織、宣誓程序以及形式等作出具體規(guī)定。這里需要思考的是，組織辦法的核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括宣誓的組織，把各級(jí)國(guó)家工作人員有序地納入組織的范圍中。

三、選擇宣誓組織的三種表述模式

宣誓的組織是組織辦法的核心內(nèi)容之一，在辦法中對(duì)組織工作的表述有三種可考慮的選擇模式，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，選擇最佳方案。

一是授權(quán)模式。這種模式，在組織辦法中只規(guī)定省本級(jí)的具體組織，比如對(duì)省人大選舉的國(guó)家工作人員，宣誓儀式由大會(huì)主席團(tuán)組織；對(duì)“一府兩院”任命的國(guó)家工作人員，宣誓儀式由任命機(jī)關(guān)組織。對(duì)省以下各級(jí)采用授權(quán)方式，授權(quán)給各設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)；或者只授權(quán)給各設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)制定，報(bào)省人大常委會(huì)備案。

二是統(tǒng)一概括模式。組織辦法統(tǒng)一規(guī)定全省各級(jí)的宣誓，并且對(duì)各級(jí)宣誓對(duì)象的表述，根據(jù)地方組織法等的規(guī)定，采用概括的方式進(jìn)行。

三是統(tǒng)一分層模式[4]。組織辦法統(tǒng)一規(guī)定全省各級(jí)的宣誓，并且對(duì)各級(jí)宣誓對(duì)象的表述，分省，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）兩個(gè)層次進(jìn)行描述；對(duì)人大選舉的宣誓對(duì)象，還規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共三個(gè)層次。

另外，地方組織法第八條規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)，須報(bào)上一級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。因此，對(duì)檢察長(zhǎng)的宣誓，可以作出特殊的規(guī)定，報(bào)批準(zhǔn)后，由選舉單位的人大常委會(huì)主任會(huì)議組織宣誓。

筆者傾向于“統(tǒng)一分層模式”，因?yàn)檫@樣規(guī)定既可以落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)決定，對(duì)各級(jí)國(guó)家工作人員宣誓的組織都有規(guī)定，又可以減少不同層級(jí)的人大及常委會(huì)分別制定辦法或者決定的成本。

四、正確處理好三個(gè)關(guān)系

一是處理好制定辦法與規(guī)定的關(guān)系。地方各級(jí)國(guó)家工作人員宣誓的具體組織辦法，應(yīng)該由省級(jí)人大常委會(huì)制定。對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)，這既是賦予的使命，也是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，決定規(guī)定，負(fù)責(zé)組織宣誓儀式的機(jī)關(guān)，對(duì)宣誓的具體事項(xiàng)作出規(guī)定?？梢?jiàn)，對(duì)宣誓的具體事項(xiàng)作出規(guī)定的主體，應(yīng)該是負(fù)責(zé)組織宣誓儀式的機(jī)關(guān)。因此，省級(jí)人大常委會(huì)要制定好宣誓的具體組織辦法，對(duì)宣誓的具體事項(xiàng)等細(xì)節(jié)問(wèn)題，則不是組織辦法需要規(guī)定的內(nèi)容，在內(nèi)容確定上做到有所為，有所不為。

二是處理好核心條款與其他條款的關(guān)系。在組織辦法中，每一條應(yīng)該都是必不可少的。核心條款應(yīng)當(dāng)包括憲法宣誓的范圍，宣誓的基本規(guī)程，以及宣誓的組織等，有些內(nèi)容在全國(guó)人大常委會(huì)決定中已經(jīng)作出了規(guī)定，因此組織辦法重點(diǎn)是要把宣誓的組織規(guī)定好，把地方各級(jí)國(guó)家工作人員納入宣誓組織的范圍中。其他條款，對(duì)豐富憲法宣誓的規(guī)定起到重要作用，是“錦上添花”。另外一些內(nèi)容，有的可以在具體事項(xiàng)的規(guī)定中體現(xiàn)，有的還可以放入宣誓的具體實(shí)施方案中。

三是處理好效率與規(guī)范的關(guān)系。一個(gè)地方首先制定了憲法宣誓的組織辦法，或者負(fù)責(zé)組織宣誓儀式的機(jī)關(guān)對(duì)宣誓的具體事項(xiàng)作出了規(guī)定，這只是拋了“磚”，引起了大家的討論和分析。其他地方完全可以在原有基礎(chǔ)上，認(rèn)真思考，“精雕細(xì)刻”，制定出更加符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，更加合理的辦法或者規(guī)定。在制定過(guò)程中，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一，尊重科學(xué)規(guī)律，正確處理效率與規(guī)范的關(guān)系，不能因?yàn)樽非筮M(jìn)度而影響規(guī)范。堅(jiān)持實(shí)事求是，對(duì)以往在選舉任免工作中好的做法繼續(xù)堅(jiān)持和繼承，把它運(yùn)用到宣誓工作中去。完善辦法制定的程序，認(rèn)真開展調(diào)查研究，召開座談會(huì)，廣泛征求各方面意見(jiàn)；在常委會(huì)會(huì)議上認(rèn)真審議，充分吸收組成人員的建議意見(jiàn)，使組織辦法成為經(jīng)得起時(shí)間檢驗(yàn)的“精品”。

總之，從全國(guó)范圍來(lái)講，無(wú)論是從內(nèi)容還是形式上看，制定好組織辦法，關(guān)鍵是為了在本行政區(qū)域內(nèi)全面、有效地落實(shí)憲法宣誓制度。

注釋：

[1][3]主要內(nèi)容來(lái)源于全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)韓曉武同志在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定（草案）〉的說(shuō)明》中的“二、關(guān)于決定草案的起草過(guò)程”“三、關(guān)于決定草案的主要內(nèi)容”，見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2015年第四號(hào)。

[2]本部分主要內(nèi)容來(lái)源于全國(guó)人大法制委員會(huì)《關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》中的內(nèi)容，見(jiàn)《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2015年第四號(hào)。

[4] 這種模式具體可參見(jiàn)2015年7月30日浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)的《浙江省組織實(shí)施憲法宣誓制度辦法》。

（作者單位：浙江省人大常委會(huì)辦公廳）