巴西、阿根廷的立法制度

胡健

2015年9月，我隨團訪問巴西、阿根廷兩國，拜訪了兩國聯(lián)邦議會及有關(guān)委員會、部分州（?。┳h會和市議會、相關(guān)政府部門，重點考察了兩國的立法制度?，F(xiàn)將了解的情況和一些思考介紹如下。

一、兩國的立法程序和審議制度

巴西和阿根廷兩國的政體與西方一些總統(tǒng)制國家相似，均實行三權(quán)分立、聯(lián)邦制和兩院制。參眾兩院是立法機關(guān)，議會和政府是法案的主要提出者；專門委員會的審查是法案提交議會表決的前置程序；法案需先后由眾議院和參議院表決通過，兩院之間對法案有不同意見主要通過議會黨團進行協(xié)調(diào)；總統(tǒng)對議會通過的法案可行使否決權(quán)，議會再次審議時可以3/5多數(shù)強行通過該法案，等等。

1.關(guān)于兩國議會基本情況

本屆巴西國會參議院共有議員81名，各省均有3名參議員；參議院設(shè)有主席團和經(jīng)濟事務(wù)委員會、憲法、司法和公民委員會、人權(quán)和立法參與委員會等11個常設(shè)委員會。眾議院共有議員513名，設(shè)有主席團和憲法、司法和公民委員會、財政和稅務(wù)委員會、人權(quán)和少數(shù)民族委員會、公眾立法參與委員會等20個常設(shè)委員會。

本屆阿根廷國會參議院共有參議員72名，每省和首都各選3名，任期6年，每兩年改選三分之一；參議院設(shè)有憲法委員會、人權(quán)保障委員會、經(jīng)濟與投資委員會等26個專門委員會。眾議院共有眾議員257名，由各省和首都按人口比例直接選舉產(chǎn)生，任期4年，每兩年改選二分之一；眾議院設(shè)有憲法事務(wù)委員會、法律委員會、財政預(yù)算委員會等45個常設(shè)委員會。

巴西參眾兩院的法律顧問介紹，巴西采用兩院制的主要原因，一是因為歷史傳統(tǒng)，巴西共和國的前身巴西帝國，模仿英國議會體制設(shè)立了平民院和貴族院，此后雖然不再有貴族與平民的階級區(qū)分，但兩院制的傳統(tǒng)一直延續(xù)下來；二是因為采用了聯(lián)邦制，一方面需要按人口比例分配議員名額的眾議院，代表所有民眾平等參與立法，另一方面需要按州平等分配議員名額的參議院，代表各州平等參與立法。巴西國會建筑還充分反映了民主與集中相結(jié)合的理念。巴西眾議院辦公樓的外形像一只碗口向上的碗，象征著民主，歡迎、包容各方面的意見；參議院辦公樓的外形像一只碗口向下的碗，象征著集中，在分析的基礎(chǔ)上提煉民意，作出決斷。

2.關(guān)于立法動議權(quán)

巴西憲法規(guī)定，除聯(lián)邦總統(tǒng)、參眾兩院議員享有立法動議權(quán)外，聯(lián)邦最高法院在司法機關(guān)經(jīng)費、法院組織形式等事項上享有立法動議權(quán)。另外，1%的巴西選民可聯(lián)署提出法案。為此，眾議院組織法規(guī)定設(shè)立公眾立法參與委員會，專門負責(zé)收集、整理、研究公眾提出的立法建議，對其中有價值的，該委員會將起草法案并以委員會的名義向議會提出建議。阿根廷憲法則規(guī)定，聯(lián)邦總統(tǒng)、參議員、眾議員享有立法動議權(quán)，但預(yù)算案只能由政府提出，稅收和征兵的立法權(quán)專屬于眾議院。

近年來，從提案數(shù)量看，巴西政府提案與議會提案呈現(xiàn)出此消彼長的態(tài)勢。據(jù)巴西眾議院法律顧問介紹，截至2008年，在眾議院審議的所有法律草案中，當年提出當年通過的87%都是政府提出的。2008年之后，這一比例發(fā)生了變化。從2008年到2014年，50%是議會提出的，40%是政府提出的，10%是司法機構(gòu)提出的。之所以出現(xiàn)這樣的變化，主要有兩個原因：一是，議會強化了專門委員會的批準權(quán)；二是總統(tǒng)發(fā)布的臨時命令數(shù)量減少。值得注意的是，盡管議會提出的法律案的比例不斷上升，但議員個人提出法律案通過的成功率并不高。比如，2009年議員個人提出2195個法律案，2011年議員個人提出3900個法律案，2012年議員個人提出3000個法律案，與美國國會不相上下；但最終成為正式法律的，每年則不到200個。

3.關(guān)于專門委員會的審查

在巴西和阿根廷議會，所有法案按專題送有關(guān)專門委員會審議，專門委員會在聽取有關(guān)專家、立法助手的意見后，在委員會主席的主持下，投票決定是否將該法案提交議會表決。

憲法、司法與公民委員會是巴西眾議院常設(shè)委員會之一，其重要職能是在其他專門委員會審查完畢后，對所有法案的合憲性和修憲議案的可行性進行分析，并向議會全體會議提出審查意見，在立法過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。它共有132名成員，超過眾議院全體議員的五分之一，其中正式委員66名，候補委員66名，名額均按照各政黨議員的比例分配。在國會會期內(nèi)，該委員會每周二、三、四定期開會，每個月至少召開全體會議12次。該委員會還承擔(dān)以下職能：向議會全體成員提供憲法與法律方面的咨詢；處理議會程序方面的上訴；對議會中與憲法、民法、選舉法、國家機構(gòu)組織法以及政黨、議員任期等相關(guān)的問題提出意見。2015年，該委員會已經(jīng)完成243項意見，其中正式意見97項，批準意見146項。阿根廷眾議院的憲法委員會和法律委員會也在立法程序中發(fā)揮類似作用。

4.關(guān)于兩院之間的立法協(xié)調(diào)

巴西憲法規(guī)定，一院通過的法律草案必須得到另一院的批準，如果另一院提出修改意見，則退回提案的議院重新討論。從理論上來講，眾議院和參議院都可以提出法律草案，但在實踐中，法律草案一般先由眾議院提出或者討論。以政府提出的法律草案為例，先交由眾議院討論，如眾議院否決，則立法程序終止；如眾議院同意，則交由參議院討論。如果參議院同意，則法律草案送總統(tǒng)簽署后生效；如果參議院提出修改意見，則退回眾議院繼續(xù)討論；如果參議院否決，則立法程序終止。阿根廷參眾兩院通過的任何一個法案，都要送另一院投票表決，另一院可以通過，修改或者補充，也可以否決。任何法案被否決后，不得再列入當年的議會議程。如果僅是修改或者補充，法案可再送回原提案議院復(fù)議，經(jīng)絕對多數(shù)通過后，呈交總統(tǒng)批準。在巴西和阿根廷，兩院之間如果對法律草案出現(xiàn)分歧，主要由議會黨團進行政治溝通和協(xié)商，力求達成一致，避免立法程序空轉(zhuǎn)。

5.關(guān)于總統(tǒng)否決權(quán)

兩國總統(tǒng)對法案的批準權(quán)都是實質(zhì)性的，但阿不常用，巴則相反。在阿根廷，很少由總統(tǒng)直接行使否決權(quán)，對兩院分歧的法案主要通過兩院的相互牽制、協(xié)商去解決。據(jù)阿根廷眾議院第一副秘書長介紹，歷史上很少出現(xiàn)總統(tǒng)和國會相互否決的情況，特別是如果總統(tǒng)和議會多數(shù)派屬于同一黨，根本就不會出現(xiàn)這樣的情況。但從2009年開始，由于反對黨占據(jù)了更多席位，情況有了一些變化。比如2009年，阿根廷反對黨以微弱多數(shù)優(yōu)勢在國會通過了一項關(guān)于退休金的法律案，但被總統(tǒng)駁回，由于沒有得到三分之二多數(shù)議員的支持，最后這部法案流產(chǎn)。這樣的情況很罕見，主要原因就是政治力量的分布發(fā)生了變化。

在巴西，總統(tǒng)經(jīng)常行使否決權(quán)。我們訪問巴西眾議院的當天，巴西眾議院開會至凌晨兩點，創(chuàng)下歷史記錄，主要是討論被總統(tǒng)否決、退回眾議院重新討論的32項法案。經(jīng)過激烈辯論和政黨斗爭，其中26項未達到五分之三多數(shù)議員支持，維持總統(tǒng)否決效力，自動撤出立法程序；還有6項由于涉及情況復(fù)雜，還將在議會繼續(xù)辯論。這些法律草案的主要內(nèi)容是反對黨議員為表達對當前經(jīng)濟形勢的不滿而提出的對政府施壓的經(jīng)濟措施。當然，如果兩院通過的法律案被總統(tǒng)否決，要先退回眾議院重新討論，參眾兩院在五分之三議員堅持原案的情況下，有權(quán)直接頒布法案。據(jù)介紹，議會推翻總統(tǒng)的否決決定，在歷史上曾經(jīng)有過先例，但十分罕見，主要是因為國會很難形成五分之三的多數(shù)意見。另外，一旦出現(xiàn)國會與總統(tǒng)相互否決的情況，某種程度上就已經(jīng)不再是法律問題，而是政治問題，說明總統(tǒng)的民意支持率比較低，才會容易受到國會議員的挑戰(zhàn)。

6.關(guān)于特殊立法程序

在巴西，有些法律案在兩院中均可由委員會直接通過而不須議院批準。如命名某個州為“巴西糧倉”、授予某個人榮譽稱號等方面的法案，只具有象征意義，在每一個議院中只要由三個常設(shè)委員會審議批準，而且沒有議員提出異議，便即刻生效，不須全院審議，提高了整體立法效率。2002年以前，常設(shè)委員會自行批準的法律草案只占56%；2002年后，這一比例上升到88%。還有一種特殊的立法程序是總統(tǒng)發(fā)布臨時行政命令。在巴西，總統(tǒng)可以發(fā)布臨時行政命令，但臨時命令具有時間期限，到期前需得到參眾兩院的批準，方可成為正式法令。在阿根廷，總統(tǒng)也可以發(fā)布具有一定緊急性的、政府行政管理所急需的法令，但這類法令不能涉及刑法、稅法、選舉法等法律，且必須附有實施期限，在到期前必須得到國會中一院的批準才能繼續(xù)生效。

二、兩國維護法制統(tǒng)一的主要做法

巴西、阿根廷是比較典型的三權(quán)分立制國家，主要通過事后的司法審查制度來維護國家的法制統(tǒng)一，即由聯(lián)邦法院在個案中對法律、政府法令和地方法規(guī)是否違反憲法進行審查，如果發(fā)現(xiàn)某項法律、政府法令或地方法規(guī)違憲，可以宣布其無效或者要求制定機關(guān)予以修改。如果沒有個案，聯(lián)邦法院不能主動啟動違憲審查程序。但在立法過程中，兩國也十分注意對法律、政府法令、地方法規(guī)是否違反憲法或者違反上位法進行嚴格的事前審查，以維護法制統(tǒng)一。

一是在立法體制方面，聯(lián)邦和省（州）的立法權(quán)限是比較清晰的。兩國憲法、法律對聯(lián)邦與州（?。┑牧⒎?quán)限進行了比較清晰的界定。比如，阿根廷憲法列舉了聯(lián)邦議會9個方面的立法權(quán)限，還規(guī)定，凡按本憲法規(guī)定屬于聯(lián)邦政府之外的一切權(quán)力和各省加入聯(lián)邦時以特別協(xié)議明確保留的權(quán)力，均屬省政府。各省不得行使屬于國家的權(quán)力，不得簽訂政治性的地方協(xié)議；不得制定有關(guān)貿(mào)易、內(nèi)河航行或航海的法律；在議會頒布民法、貿(mào)易法、刑法和礦業(yè)法后，各省不得另行頒布這類法律，對已經(jīng)頒布的法規(guī)必須進行相應(yīng)修改；各省不得對公民和國籍、破產(chǎn)、偽造貨幣或國家文件等事項頒布法律。據(jù)此，火地島省為吸引投資想調(diào)整稅收優(yōu)惠等措施，地方立法沒有這方面的權(quán)限，只能求助于聯(lián)邦立法作出規(guī)定。又如，在巴西，環(huán)境保護屬于聯(lián)邦與州、市共享的立法權(quán)限。在這種情況下，聯(lián)邦立法必須是原則性的，只規(guī)定基本原則；各州根據(jù)當?shù)氐奶攸c制定實施辦法或細則，如規(guī)定如何申請和發(fā)放環(huán)保許可證等；各市可以對具體問題進行立法，如規(guī)定垃圾站選址、固體垃圾回收方式等。同時，還在立法范圍上作出明確區(qū)分：聯(lián)邦法律明確規(guī)定，凡屬于海岸線環(huán)境保護的，須由聯(lián)邦立法；屬于內(nèi)湖及河流的環(huán)境保護，則由各州立法。據(jù)此，里約市議會針對環(huán)境許可證頒發(fā)條件作出了更為嚴格的規(guī)定。憲法、法律對中央與地方立法權(quán)限的清晰界定，使得各個立法主體在制定法律法規(guī)時就對自身立法權(quán)限作出清楚的判斷，從源頭上減少或避免因下位法律法規(guī)違反憲法或上位法的現(xiàn)象。

二是行政立法既靈活高效，又受到議會的有效監(jiān)督。巴西現(xiàn)行憲法取消了總統(tǒng)直接頒布法令的權(quán)力，但另外規(guī)定，總統(tǒng)可以頒布臨時措施。臨時措施是一種具有法律效力的行政立法行為，只有在特別和緊急狀態(tài)下方可使用，且一經(jīng)公布立即生效。近年來，為了推行相關(guān)政策，政府發(fā)布的臨時措施越來越多；臨時措施已經(jīng)成為一種經(jīng)常性的行政立法，發(fā)揮著與行政法規(guī)類似的作用。為了提高行政效率，同時維護法制統(tǒng)一，巴西憲法規(guī)定，臨時措施的有效期限是120天，在議會沒有討論之前，一直有效。120天屆滿，如果議會仍然沒有討論該臨時措施，其他議程一律停止，先對臨時措施進行投票。如果臨時措施被議會否決，議會應(yīng)當通過法律，確認該臨時措施在120天內(nèi)是有效的。此外，臨時措施不能涉及公民基本權(quán)利、民事、刑事等領(lǐng)域。阿根廷憲法也規(guī)定，除了為執(zhí)行國家法律制定實施條例外，總統(tǒng)還可以發(fā)布具有一定緊急性的、政府行政管理所急需的法令，但這類法令不能涉及刑法、稅法、選舉法等法律，且必須附有實施的期限，在到期前必須得到國會中一院的批準才能繼續(xù)生效。比如，2009年阿根廷總統(tǒng)曾就向父母沒有工作的未成年人發(fā)放補貼問題發(fā)布了總統(tǒng)令，因為這是社會普遍關(guān)注的，也是比較急需的。在到期前，眾議院批準了這項總統(tǒng)令。

三是在法案審議過程中，有關(guān)專門委員會對法律草案是否違憲進行嚴格審查。巴西國會的每個議員雖然都有權(quán)提出法案，但議會審議的不少法案都是政府提出的。根據(jù)不同性質(zhì)，法案的審議程序有所不同。通常情況下，法案宣讀后應(yīng)按專題送有關(guān)專門委員會審議，該委員會須在5日內(nèi)提出修改意見；有關(guān)專門委員會審議通過后，再送憲法、司法和公民委員會審議，只有經(jīng)該委員會的多數(shù)議員表決通過后才能提交眾議院全體會議討論。憲法、司法和公民委員會的審查重點，是該法案是否違反憲法、是否與其他法律相沖突。如果某項法案被該委員會判定為違憲，即終止議會審議程序；如被判定為部分違憲，該委員會則要提出修改意見。因此，該委員會在維護法制統(tǒng)一方面發(fā)揮著十分重要的作用。阿根廷眾議院的憲法事務(wù)委員會、法律委員會在立法過程中也發(fā)揮了類似的作用。

三、兩國議會的立法專業(yè)隊伍建設(shè)

議會的主體是議員，議員是民意代表，也是政治家，在國家政治生活中發(fā)揮極其重要的作用。但巴西、阿根廷兩國，議會的順暢運行，同樣離不開一支高素質(zhì)、職業(yè)化的議會立法工作專業(yè)隊伍。首先，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，議會立法事項和討論的議題越來越多元化，議員由于精力和專業(yè)所限，必須有立法專業(yè)人士提供服務(wù)。其次，議員和政黨有“貧”“富”之分，有錢的議員可以聘請多一些專業(yè)人士作為助手，政治獻金多的政黨甚至可以建立自己的智庫或者研究機構(gòu)，這對其他議員和政黨是不公平的，也不利于議會充分發(fā)揮平衡利益的作用。因此，需要議會立法專業(yè)隊伍面向全體議員提供中立、客觀的服務(wù)。再次，議員雖然都有個人助手和工作班子，但流動性強、質(zhì)量參差不齊、專業(yè)知識也不可能面面俱到，其履行職權(quán)，離不開議會立法專業(yè)隊伍的工作協(xié)助和專業(yè)支持。

巴西、阿根廷兩國議會立法專業(yè)隊伍的特點是：第一，規(guī)模大。巴西人口2.028億，國會共有參議院議員81名、眾議院議員513名，參眾兩院目前分別聘用法律專家200名左右（編制數(shù)240名），共分4個方面，20個專業(yè)，其中絕大多數(shù)是法律專家或者具有法律背景，也有少數(shù)醫(yī)生、經(jīng)濟學(xué)家、建筑師等專家。阿根廷人口4011萬，眾議院議員257名，其議會秘書處和議員信息處共有職員近200名，為眾議員提供立法和其他服務(wù)保障。第二，地位高。兩國議會立法專業(yè)隊伍的專業(yè)性較強，以法律顧問為主體，社會地位較高，對高素質(zhì)的專業(yè)人士有較強的吸引力。與我們進行工作會談的巴西眾參兩院法律顧問，都是法律界的資深人士，長期從事立法工作，不僅在交流中表現(xiàn)出了較高的專業(yè)素養(yǎng)，積極主動地回答問題、介紹情況，而且對自己從事的職業(yè)充滿感情，具有很強的職業(yè)自豪感。第三，待遇好。沒有一定的待遇，留不住優(yōu)秀的立法人才，也就不能保證議會的議事效率和立法質(zhì)量。與我們進行工作會談的阿根廷眾議院第一副秘書長介紹，眾議院工作人員的待遇與私營機構(gòu)相同或與類似資歷的人士相比，一般都要稍高一些；高層工作人員的待遇，雖然要比那些大企業(yè)的CEO略低一些，但仍是比較可觀的。因此，在眾議院從事立法工作的人員具有長期性和穩(wěn)定性。第四，作用大。兩國議會立法專業(yè)隊伍中，除少數(shù)提供會議組織、媒體公關(guān)、對外交往、文字記錄、編輯公報等行政服務(wù)工作外，絕大多數(shù)從事起草法律草案、議員發(fā)言稿、提供專業(yè)數(shù)據(jù)和分析報告、分析法律草案條文合憲性等立法支持工作，對于提高立法質(zhì)量具有十分重要的作用。比如，巴西參議員提出的86%的法律草案、眾議員提出的90%的法律草案，都由法律顧問起草；參議院通過的96%的法律草案、眾議院通過的95%的法律草案，都由法律顧問審核把關(guān)。

巴西、阿根廷兩國議會立法專業(yè)隊伍建設(shè)給我們以深刻啟示。兩國議員都是專職的，在有個人助手和工作班子的前提下，仍高度重視議會立法專業(yè)隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮法律顧問等專業(yè)人士的作用。我國人大代表都是兼職的，沒有個人助手和工作班子，由各級人大常委會的辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)提供集體參謀助手服務(wù)，這就更加需要加強專業(yè)隊伍特別是立法工作隊伍建設(shè)，為深入推進科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系提供堅實的人才保障和專業(yè)支持。

（作者單位：全國人大常委會法工委）