探索作為公眾參與的立法辯論

劉晨熙

不同于在人大會議上拓展立法審議過程中的辯論，公眾參與的立法辯論是一種提高我國公民參與立法工作的最有力方式之一，而且有利于公民法治意識的培養(yǎng)。

一、前言

近期廣東相關(guān)行業(yè)圍繞《廣東省電梯安全條例》制定中的侵權(quán)責(zé)任配置展開激烈的辯論，引發(fā)社會廣泛關(guān)注，也激發(fā)人們對立法辯論的理性思考，為拓寬公眾參與的立法辯論模式提供了有益的樣本。立法本身就是利益協(xié)調(diào)的一個(gè)平臺，立法過程就是各種利益表達(dá)、沖突、妥協(xié)、調(diào)和的過程。不同于國外將立法辯論視為必經(jīng)程序，我國還未建立立法辯論制度，只有在少數(shù)地方立法中進(jìn)行了初步嘗試，例如2009年江蘇省關(guān)于城市規(guī)劃條例的當(dāng)中3個(gè)利益團(tuán)體的辯論，還有2014年深圳市人大常委會審議《深圳市人大常委會立法辯論規(guī)則》。不同于在人大會議上拓展立法審議過程中的辯論，公眾參與的立法辯論是一種提高我國公民參與立法工作的最有力方式之一，而且有利于公民法治意識的培養(yǎng)。

二、公眾參與的立法辯論合理補(bǔ)充現(xiàn)行人大立法審議辯論

近年學(xué)術(shù)界探討立法民主化時(shí)引進(jìn)立法辯論的必要性，但是目前學(xué)理上探討立法辯論既受到國外議會立法辯論的啟發(fā)，也受其局限。

（一）西方國家以議會式立法辯論為主的模式評析

為什么在立法過程中需要辯論？正是因?yàn)檗q論能夠讓民眾相信這是一部集合民意的好的法律。就好像羅伯特議事規(guī)則中所要求的一樣，“從廣泛意義上講，辯論是人類文明的基本元素之一。它使人類社會能夠產(chǎn)生理性而有價(jià)值的決定”[1]。所有決定必須是在經(jīng)過了充分而且自由的辯論協(xié)商之后才能作出。每個(gè)人都有權(quán)利通過辯論說服其他人接受自己的意志，甚至一直到這個(gè)意志變成總體的意志。

思想是開放的，希望能通過討論得到啟發(fā)。從形式意義上來說，國外議會立法辯論制度是由議員在法案審議過程中，表決前就有關(guān)法案爭議的內(nèi)容進(jìn)行爭辯。作為一項(xiàng)重要的立法審議程序，立法辯論的規(guī)則在西方國家議會議事規(guī)則中一般都進(jìn)行詳細(xì)地規(guī)定。例如，對于準(zhǔn)許發(fā)言規(guī)則，美國威斯康星州參議院規(guī)則規(guī)定：“任何希望在辯論中發(fā)言或向眾議院遞交任何文件的議員須從分配給自己的坐席上起立并以恭敬的口氣向會議主持官員提出請求。一旦其請求被同意后，該議員須在眾議院將自己的發(fā)言限定在辯論的主題上且不得進(jìn)行人身攻擊。議員只能憑其所在區(qū)域的編號獲得發(fā)言許可?！盵2]有發(fā)言，但必須限制發(fā)言的時(shí)間，以希望議會議員能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出最有力的論述支撐自己的觀點(diǎn)。羅伯特議事規(guī)則中這樣規(guī)定辯論的時(shí)間：“如果會議組織沒有制定‘特別議事規(guī)則’來規(guī)定辯論發(fā)言的時(shí)間長度，那么每次發(fā)言的最長時(shí)間為10分鐘。除非會議‘一致同意’或者通過‘調(diào)整辯論限制’（Extend the limits of Debate）來批準(zhǔn)延長。如果發(fā)言時(shí)間到了而發(fā)言人沒有停止發(fā)言，那么主席起來示意，提醒發(fā)言人時(shí)間已到，必要時(shí)可以直接打斷發(fā)言。但是如果寬延一分鐘可以讓發(fā)言人體面地結(jié)束發(fā)言，主席或者任何成員都可以建議會議用‘一致同意’的方式給予略微延長”[3]。意大利參議院議事規(guī)則對于發(fā)言次數(shù)的規(guī)定：“任何參議院在同一場辯論中的發(fā)言不得超過一次。”[4]

西方議會國家對其議事規(guī)則的辯論程序都作一定的規(guī)則限制，以保證辯論能夠具有一定的民主性、權(quán)威性，以達(dá)至立法結(jié)果能夠獲得充分的討論。立法辯論制度所追求的立法程序民主化對于我國人大立法審議過程有著借鑒和學(xué)習(xí)的意義，作為公眾參與一種方式的立法辯論由于參與者的多元性，更加需要辯論規(guī)則的限制，以免出現(xiàn)不必要的沖突。

（二）作為制度化的人大立法審議辯論成效顯微

對于我國而言，現(xiàn)代化的發(fā)展需要多元化的思想才能夠滿足確切的利益需求，并不能夠一直保持著政府主導(dǎo)的模式。而且既要多元發(fā)展，也要防止出現(xiàn)潛規(guī)則現(xiàn)象，不能僅僅憑借部分團(tuán)體或者部分立法代表的建議就決定特定事項(xiàng)。寄托于人民代表大會制度上，由人大代表或者常委會委員在審議法案過程中，圍繞一項(xiàng)或者多項(xiàng)議題進(jìn)行論辯，這樣的做法目前在某些地方人大常委會中被極力推動(dòng)著，比如深圳人大常委會首次對立法辯論議事規(guī)則的審議。但是，辯論作為一種對抗運(yùn)動(dòng)，我們能通過這一過程來發(fā)現(xiàn)立法事項(xiàng)中涉及領(lǐng)域的利與弊，還有“有研究才有發(fā)言權(quán)”，辯論能促使我們對立法事項(xiàng)進(jìn)行詳盡地調(diào)查，確保自己的觀點(diǎn)能夠得到科學(xué)論證。正如洛克所言：“在未聽到辯論并權(quán)衡各方面的理由以前就進(jìn)行投票，則不可能真正確定國家和公共福利的需要。”[5]

筆者認(rèn)為導(dǎo)致目前人民代表大會制度運(yùn)用辯論原則成效顯微的原因有以下幾點(diǎn)。

第一，人大代表缺乏對抗思維。從我國實(shí)行人民代表大會制度開始，人大代表對于會議議程中的相關(guān)事項(xiàng)一直保持著盡量通過的態(tài)度，盡管心里的確存在異議或者拒絕的想法，也不會表達(dá)出來?，F(xiàn)代社會充斥著利益對抗，并不能永遠(yuǎn)地保持中庸以及和諧，立法是一個(gè)將不同利益能夠分配好的過程，而不是通過強(qiáng)硬手段獲得暫時(shí)的平靜，矛盾是普遍存在的，當(dāng)某一方利益群體對立法結(jié)果不服從，往往后果都是很嚴(yán)重的。所以，人大會議中議題討論不免給我們一種走過場的形象，因而辯論原則在人大會議中實(shí)施比較困難。

第二，人大代表缺乏自主性。對于目前現(xiàn)代化國家，追求盧梭提倡的直接民主[6]是很難運(yùn)用的，只能通過間接民主來管理國家，因而就出現(xiàn)代表架空所代表的人民，代表所代表的利益不是人民的利益，而是片面的自己的利益。從而當(dāng)議題所討論的問題不涉及自身利益時(shí)，他們就自然而然地消極對待，不會主動(dòng)去為人民的利益作斗爭。

還有人大會議的時(shí)間、次數(shù)等受到嚴(yán)格限制，并不能對某一議題所涉及的方方面面都能夠商討、協(xié)調(diào)、平衡，盡管有時(shí)間討論，也只是做片面的形勢政策分析，并不能實(shí)實(shí)在在地解決問題。因而在人大會議中建立立法辯論制度，在國家和地方都只有寥寥無幾的案例，辯論原則并不能很好地貫徹于人大會議當(dāng)中。立法辯論在我國的人大會議中成效甚微，因而需要第三方即公眾代表或者社會團(tuán)體代表的參與，訴說自己的意愿、需求以及意見，推動(dòng)立法的民主化、科學(xué)化。這是對人大審議法律案程序的一種很有力的補(bǔ)充完善手段。

（三）立法辯論是具有獨(dú)立價(jià)值的公眾參與立法方式

開展立法辯論在廣東地方立法中有明確的法律依據(jù)，2013年出臺的《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證規(guī)則》第二十三條規(guī)定：在立法聽證的“陳述階段結(jié)束后，聽證主持人歸納分歧點(diǎn)，組織聽證陳述人和旁聽人圍繞主要分歧點(diǎn)展開辯論”。該聽證規(guī)則明確立法辯論作為公眾參與立法的性質(zhì)，但是還僅僅將立法辯論作為立法聽證的一個(gè)程序環(huán)節(jié)，并沒有突出立法辯論應(yīng)有的地位和作用。

立法辯論與立法聽證有許多共同之處，但是立法辯論的議題具有明確的針對性，即存在明確爭議的法案議題，而立法聽證一般適用于大致認(rèn)可的法律案議題[7]。也因?yàn)槲覈⒉恢鲝垖?shí)行立法辯論而導(dǎo)致聽證所得出的資料和結(jié)果并不能實(shí)際運(yùn)用起來，往往審議法律案的人員并不太重視聽證的成果。

在參與人員方面，參與辯論人員具有直接利益代表性，即爭議法案背后不同利益、不同觀點(diǎn)的利害關(guān)系人。而聽證會的參與人員是無直接利害關(guān)系的代表，他們并不會主動(dòng)為了這一議題據(jù)以力爭。

在辯論內(nèi)容上，辯論會顧名思義是希望能夠通過多方的觀點(diǎn)陳述后，凸顯出該事項(xiàng)的矛盾點(diǎn)，再通過爭辯、妥協(xié)、調(diào)解，最后通過滿足多方利益的需求的法律案。相比較而言，聽證缺乏這種實(shí)際的對抗性。

立法辯論與立法聽證都是為了充分聽取不同的意見，具有共同的目的，但是立法聽證不能全面涵蓋立法辯論的內(nèi)容，也不能充分反映立法辯論的價(jià)值。立法辯論作為公眾參與立法的制度設(shè)計(jì)，為各種不同意見、愿望和利益的自由、充分表達(dá)提供活動(dòng)空間，促進(jìn)立法過程成為聽取民聲、匯集民智和表達(dá)民意的過程。因而區(qū)別于立法聽證，立法辯論是具有獨(dú)立價(jià)值公眾參與的立法方式。

（四）立法辯論是具有突出實(shí)效性的公眾參與方式

博登海默說過：“法律主要是一種理性的規(guī)定。它企圖解決在社會生活上內(nèi)在的沖突，不采取隨心所欲的武力、橫暴或者恐怖手段，而是采取一種有序的與和平的方法，調(diào)整個(gè)體的或者群體的合理要求?！盵8]法律是一個(gè)利益的集合產(chǎn)物，多元化的利益紛爭在法律面前得到合理地協(xié)調(diào)，法律的實(shí)施能夠讓每一利益群體獲得令自己滿意的回報(bào)。每一個(gè)利益群體都有自己的意志，即旨在達(dá)到以特定且具體之結(jié)果的旨向，為了引發(fā)某種行動(dòng)，而存在特定的驅(qū)動(dòng)力去表達(dá)一種可欲性的看法。每個(gè)群體都能夠平等地提出自己的觀點(diǎn)，并且據(jù)以力爭，保障自身利益。

辯論，就是爭辯、論辯。真理越辯越明，辯論有助于去偽存真，發(fā)現(xiàn)和提煉真理，批評能讓真理更加強(qiáng)大和完善。讓不同的聲音在立法過程中充分表達(dá)，是現(xiàn)代立法民主的核心價(jià)值，立法作為高層次的公共決策，在社會利益多元化的背景下，面臨日趨激烈的矛盾和沖突，立法辯論可以為不同利益訴求提供充分表達(dá)、公平博弈的平臺。

立法工作是一項(xiàng)龐雜的工作，從立法的準(zhǔn)備工作到立法的公布工作，要收集各種各樣的資料。單憑提出法律案的部門所收集的資料是很難完全地、具體地把握該立法事項(xiàng)的情況，而立法辯論主體往往都是在這一方面都有充足數(shù)據(jù)、材料的團(tuán)體，能夠讓立法工作更加合理，并不會出現(xiàn)片面化。立法辯論可以使立法中的爭論問題和分歧得到更加公開、充分的討論，有利于促使辯論雙方調(diào)查研究，廣泛收集意見，為自己的觀點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)論證，從而為立法增強(qiáng)科學(xué)性和民主性。當(dāng)然這是一個(gè)絕對公開的程序，上面也提到人民的思想是開放的，國家的決策也因此是要開放的，并不能夠封閉起來討論，這樣得出的法律條文并不是人民認(rèn)可的，而是立法者之間的潛規(guī)則定式。

在現(xiàn)代多元化的趨勢下，基層群眾或者集體的意見要通過公眾參與等方式進(jìn)行民主決策，改變以往的思維定式，希望能夠通過自己的意見來影響高層立法，企圖讓立法能夠獲得更多的民意，讓法律在實(shí)施過程中避免更多的阻礙，提高法律的實(shí)效性。

三、建立作為公眾參與的立法辯論制度

（一）作為公眾參與的立法辯論制度的法理分析

但是將立法辯論設(shè)計(jì)為公眾參與的程序就無任何障礙，只要不同社會群體之間對具體立法事項(xiàng)有明顯利益沖突的，對法案內(nèi)容存在較大爭議的，人大專門委員會或者相關(guān)工作部門就可以組織不同利益群體代表圍繞爭議的議題進(jìn)行論辯，而不受人大常委會委員規(guī)模、人大會期的制約。作為公眾參與的立法辯論并不降低其實(shí)際效果，反而通過利益辯論而得來的辯論記錄作為立法材料，供人大常委會委員立法審議、取舍、權(quán)衡，最終實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性、民主性。

我們并不清楚也不了解如何“在大社會中達(dá)成的共識的具體結(jié)果”[9]，僅僅是在程序上手段上達(dá)成了一致，因?yàn)檫@一做法在目前看來能夠提供一個(gè)更好的機(jī)會，盡管其最終結(jié)果令某些人變得更糟糕。我們并不能用社會正義去衡量一部法律的好與壞，因?yàn)樯鐣x根本就是一個(gè)空洞之物，從抽象的角度并不能分析法律的好與壞，只能從實(shí)際上具體的利益均衡才能保證這部法律能夠得到利益群體的認(rèn)可。

我們并沒有能力對我們所認(rèn)識到的東西作出界定，而且社會是多元化的，“社會越大，其成員所擁有的共同知識也越有可能是相關(guān)事務(wù)或相關(guān)行動(dòng)所具有的抽象特征”[10]，正是這種抽象歸納而出現(xiàn)的規(guī)則，對于所通過的法案那個(gè)未知的特定的目的效果，才能比簡單多數(shù)或者少部分人的意志所決定的法案獲得更多的社會認(rèn)可度。立法辯論所推崇的就是這種法律觀，即通過有利害關(guān)系的社會群體對立法事項(xiàng)的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行前期調(diào)研、中期分析、后期討論的方式，多方協(xié)商，平衡利益。正義所關(guān)注的并不是一個(gè)自生自發(fā)秩序所產(chǎn)生的那些非意圖的后果（unintended consequences）[11]，如同John.Rawls有關(guān)競爭之正義問題的觀點(diǎn)：真正重要的乃是競爭得以展開的方式，而不是競爭的結(jié)果[12]。

（二）推行立法辯論要有完善的制度設(shè)計(jì)

一定意義上講任何立法都具有辯論因素，立法中不同觀點(diǎn)的陳述和說理，相反觀點(diǎn)的批駁與答辯，構(gòu)成立法辯論的核心要素，立法中存在辯論因素并不構(gòu)成立法辯論制度。立法辯論制度建立需要對辯論的議題、辯論的組織主持、參與辯論代表的產(chǎn)生與形成、辯論程序、辯論記錄及其效力以及辯論保障等規(guī)范化、固定化。只有制度化的立法辯論才具有強(qiáng)制性，才可以推廣，避免采用的隨機(jī)性，充分發(fā)揮立法辯論的積極作用，保障公眾參與的有效性，實(shí)現(xiàn)立法民主性和科學(xué)性，提高立法質(zhì)量。

1.辯論的議題。關(guān)于辯論的議題并沒有太多的限制，只要具體的立法議題存在明顯的爭議，且涉及面比較廣，全國或者地方人大常委會不能很好地把握立法事項(xiàng)的不同領(lǐng)域間矛盾沖突，就應(yīng)當(dāng)將該立法事項(xiàng)進(jìn)行立法辯論。但是有一些議題涉及國家秘密等不宜公開辯論的，則應(yīng)當(dāng)不予辯論。

2.辯論的組織主持。按照我國立法法相關(guān)規(guī)定，主要進(jìn)行法律案起草工作的是人大的法律委員會，它對于立法工作的大體情況都有一定的認(rèn)識，因而由它來召集利害關(guān)系方進(jìn)行辯論再合適不過了。而且辯論的提起時(shí)間不宜過長，以免拖延法律的公布引發(fā)不必要的損害。在發(fā)現(xiàn)適宜且可以適用辯論程序的議題，應(yīng)當(dāng)在3日以內(nèi)通知利害關(guān)系方選出代表進(jìn)行辯論，并在7日內(nèi)向每一方公布辯論時(shí)間和辯論地點(diǎn)。

3.參與辯論代表的產(chǎn)生與形成。凡涉及立法議題的利害關(guān)系方都應(yīng)當(dāng)在收到召集辯論通知后在該群體當(dāng)中選出2名以上5名以下的代表，并且應(yīng)當(dāng)有一名從事法律工作者作為該代表團(tuán)的法律顧問參與辯論。

4.辯論程序。利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)時(shí)到達(dá)進(jìn)行辯論的地點(diǎn)，首先由主持人宣讀關(guān)于本次辯論的主題以及具體的爭論點(diǎn)。每一方有10分鐘的自由闡述觀點(diǎn)的時(shí)間，在闡述觀點(diǎn)后有20分鐘的自由辯論時(shí)間，這段時(shí)間要每一位發(fā)言人注意本方的語氣以及態(tài)度。自由辯論后每一方有5分鐘對本方觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)。

5.辯論記錄及其效力。對于立法過程中的程序，辯論所應(yīng)起到的作用毋庸置疑是很大的。因而辯論記錄應(yīng)當(dāng)公開，讓公眾了解這一立法的具體辯論結(jié)果，人大會議在審議法案過程中應(yīng)當(dāng)以辯論記錄為主要根據(jù)，并且不能表決通過違背記錄上所記載的利益權(quán)衡結(jié)果。

6.辯論保障。在這里所要進(jìn)行制度保障的是關(guān)于辯論人員言語免責(zé)的規(guī)定。在辯論過程中，只要辯論人員在法律規(guī)定下進(jìn)行合理辯論，不對國家、集體等作出不利影響，不進(jìn)行人身攻擊，作出侮辱性語言等過激行為，無疑該人員的言語受到法律的保護(hù)，并不能對其行為進(jìn)行追責(zé)。當(dāng)然最重要的還是在公眾參與方面的立法辯論制度能夠得到認(rèn)可，通過立法對該制度進(jìn)行確認(rèn)，使其合法化、制度化，而不僅僅是學(xué)理上、情感上的追求。

四、總結(jié)

十八屆四中全會所通過的決定中提出“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式”。作為公眾參與的立法辯論，是提高立法活動(dòng)民主性的重要方式之一，它有利于立法項(xiàng)目在立法過程中得到細(xì)致地分析商討，有利于立法程序獲得更多的民眾參與以取得民意基礎(chǔ)，有利于立法結(jié)果在立法表決后得到民眾信任并予以遵守。在我國，人大會議或者人大常委會會議在時(shí)間上和人員上都具有阻礙法律案審議過程當(dāng)中的辯論程序的因素，而且單單僅憑立法聽證程序并不能很好地滿足現(xiàn)代社會多元化的需求，更不要說在我國語境下的立法聽證并不具有實(shí)際的效果。不僅如此，廣泛地收集民意，聽取民眾意見是現(xiàn)在我國立法活動(dòng)急需補(bǔ)充的一環(huán)，公眾參與的立法辯論制度能夠保證我國的立法活動(dòng)不是人大代表或者常委會組成人員履行職責(zé)的活動(dòng)，而是一項(xiàng)全民參與，具有廣泛民意的活動(dòng)。

注釋：

[1][3]【美】亨利·羅伯特：《羅伯特議事規(guī)則》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第271、273～274頁。

[2][4]尹中卿等譯：《英、法、美、德、意、日六國議會議事規(guī)則》，中國民主法制出版社2005年版，第31、566頁。

[5]【英】洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳等譯，商務(wù)印書館1981年版，第134頁。

[6]參見【法】盧梭：《社會契約論》，李平漚譯，商務(wù)印書館2014年版，第107～108頁。盧梭所提倡的直接民主原則：“法律所表達(dá)的就是公意……，人民的立法權(quán)的行使，是不能由他人代表的……，一個(gè)國家的人民只要一選出了代表，他們就不再自由了，他們就無足輕重了。”

[7]參見蔡定劍：《國外議會立法聽證及其特點(diǎn)》，載《國外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第174頁。所謂的立法聽證一般出現(xiàn)在以下兩種情況：其一是立法委員會收到大量有關(guān)立法事項(xiàng)的提案后，要決定某項(xiàng)提案是否提交議會審議，常常需要舉行聽證會，作為決定一項(xiàng)法律案命運(yùn)的依據(jù)；其二是在會議期間對某項(xiàng)正在審議的法案舉行聽證會，以決定如何修改或者為議會辯論該議案提供基礎(chǔ)。

[8]博登海默：《法理學(xué)》，潘漢典譯，法律出版社，前言第1頁。

[9]【英】弗里德里?！ゑT·哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，正文第3～4頁，“在大社會中，人們之所以有可能保有和平和達(dá)成共識，實(shí)是因?yàn)閭€(gè)人不必就目的達(dá)成共識，而只須就那些有助益于各種各樣的目的之實(shí)現(xiàn)且能夠有助益于每個(gè)人實(shí)現(xiàn)自己的目的的手段達(dá)成一致?！?/p>

[10][11]同上注，正文第15頁。立法者的權(quán)力之所以不是無限的，乃是因?yàn)樗臋?quán)力是以這樣一個(gè)事實(shí)為基礎(chǔ)，即“他使之有效的某些規(guī)則不僅被公民們視作是正當(dāng)?shù)囊?guī)則，而且他采納這些規(guī)則的做法本身也必定會對他賦予其他規(guī)則以有效性的權(quán)力構(gòu)成限制”。

[12]參見John Rawls， “Constitutional Liberty and Concept

of Justice”， NormⅥ， Justice （New York，1962）， p.102.

（作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）