預(yù)算決算審查監(jiān)督的湖南創(chuàng)新與思考

朱新民

預(yù)算審查監(jiān)督條例》，這也是當(dāng)時(shí)領(lǐng)先制定地方性法規(guī)的省份。這部條例全面規(guī)范了政府預(yù)算決算行為，是一部操作性強(qiáng)的地方法規(guī)。比如條例第六條就明確規(guī)定，“將本部門、本單位應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理的資金實(shí)行綜合預(yù)算”，這為全口徑預(yù)決算奠定了基礎(chǔ)。

2004年，省人大常委會(huì)在全國第一個(gè)制定出臺(tái)了《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》，將政府公共財(cái)政之外的所有收入含政府基金、國有資本經(jīng)營收益、社保基金全部納入非稅收入進(jìn)行預(yù)算管理，接受人大監(jiān)督。這部地方性法規(guī)創(chuàng)造了前所未有的奇跡，填補(bǔ)了預(yù)決算審查監(jiān)督法律體系的空白，受到全國人大財(cái)經(jīng)委的稱贊和高度評價(jià)。第十屆全國人大財(cái)經(jīng)委主任委員傅志寰說，“湖南省人大常委會(huì)制定的這部地方性法規(guī)解決了中央多年來想解決而沒有解決的問題，是歷史性的突破?！?/p>

隨后，2005年至2009年期間，省人大常委會(huì)安排省人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)工委開展了三次執(zhí)法檢查和執(zhí)法調(diào)研，監(jiān)督支持政府加大對非稅收入的征收管理力度。特別要求所有部門和單位包括省政府臨街門面出租收入，省委、省政府機(jī)關(guān)幼兒園生費(fèi)收入，廣播電視媒體廣告收入，城市公共用地停車費(fèi)收入，高速公路通行費(fèi)收入等全部納入非稅收入賬戶進(jìn)行預(yù)算管理。這部地方性法規(guī)實(shí)施10年，成效顯著。在湖南境內(nèi)，除了稅收就是非稅收入且全部納入預(yù)算管理，任何行政收費(fèi)、罰沒款統(tǒng)稱為非稅收入。

更值得一提的是，2015年，省廣電集團(tuán)的媒體廣告收入作為政府壟斷性資源收益繳納了8%（5.6億元）給一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排使用。這是省人大常委會(huì)在制定《決定》的過程中向廣電集團(tuán)提出的要求，省人民政府省長非常支持這一要求，對廣電集團(tuán)說，“按國務(wù)院文件規(guī)定，到2020年，繳納比例要達(dá)到30%”。新預(yù)算法吸收了湖南的做法，第四條明確規(guī)定，“政府全部收支納入預(yù)算?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)制定的《決定》也將此作為第一條規(guī)定。

湖南創(chuàng)新對預(yù)算法修改的貢獻(xiàn)

——全國第一個(gè)實(shí)現(xiàn)四部預(yù)算全上人代會(huì)、第一個(gè)提出關(guān)注地方政府債務(wù)

2014年8月，全國人大常委會(huì)表決通過了新修訂的預(yù)算法。從某種意義上說，新預(yù)算法解決了以往政府“權(quán)力預(yù)算”的張揚(yáng)，確保了法律預(yù)算的運(yùn)行，也可以說是全國人大和地方各級人大積極探索、不斷創(chuàng)新的成果總結(jié)。新預(yù)算法由原來的79條增加到101條，增加了22條，修改的內(nèi)容很多，前后反復(fù)修改的有80多條。這部法律的許多規(guī)定，主要還是汲取了全國人大、地方各級人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)踐的精華和經(jīng)驗(yàn)，其中包含湖南省的創(chuàng)新實(shí)踐。

新預(yù)算法第五條規(guī)定，編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；痤A(yù)算報(bào)請代表大會(huì)批準(zhǔn)。以前，省人民政府僅編制一部公共財(cái)政預(yù)算報(bào)請代表大會(huì)批準(zhǔn)。黨的十七大、十八大以來，省人大常委會(huì)不斷督促省人民政府完善預(yù)算編制報(bào)批的內(nèi)容。從2007年起，省本級政府性基金預(yù)算、2009年省本級社?；痤A(yù)算、2014年省本級國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算已經(jīng)全部報(bào)請代表大會(huì)批準(zhǔn)，建立了完整的全口徑預(yù)算編報(bào)體系，是全國第一個(gè)實(shí)現(xiàn)了四部預(yù)算全部上代表大會(huì)的省份。當(dāng)時(shí)，副省級城市唯一實(shí)現(xiàn)四部預(yù)算報(bào)代表大會(huì)批準(zhǔn)的只有深圳市。湖南省在新預(yù)算法頒布實(shí)施的第一年，提前實(shí)現(xiàn)新預(yù)算法第五條的規(guī)定動(dòng)作。財(cái)政部推介湖南做法。省人大常委會(huì)制定的《關(guān)于加強(qiáng)政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的決定》將此要求作為第一條規(guī)定。

新預(yù)算法第三十五條對地方政府債務(wù)特別是舉債行為，作了非常嚴(yán)格、非常嚴(yán)厲的規(guī)定。我認(rèn)為，這是新法最大的亮點(diǎn)，最大的擔(dān)當(dāng)和貢獻(xiàn)，開了前門，堵住后門。從某種意義上說，這是國家用法律解決了此前全國地方政府舉債的非法行為，追認(rèn)了地方政府債務(wù)的合法性，說得更具體一點(diǎn)是法律認(rèn)可了“事實(shí)婚姻”。 應(yīng)該說，用法律規(guī)范政府的舉債行為的提出，湖南是作出了積極努力和貢獻(xiàn)的。

地方人大第一個(gè)提出關(guān)注地方政府債務(wù)的是湖南省人大常委會(huì)。2004年，國家開發(fā)銀行為了幫助支持地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出了地方政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目打捆貸款擔(dān)保，促進(jìn)了地方城市的公共道路、公共用水、公共環(huán)境、公益事業(yè)的發(fā)展。增強(qiáng)了城市功能，百姓受益，效果很好。但隨之而來的是，其他商業(yè)銀行紛紛效仿，所有政府項(xiàng)目貸款都要地方政府擔(dān)保，違反了預(yù)算法和擔(dān)保法的規(guī)定，進(jìn)而發(fā)展到要人大擔(dān)保。2005年12月，省人大常委會(huì)召開全省的市、州人大常委會(huì)主任座談會(huì)，14個(gè)市州人大常委會(huì)主任都反映政府項(xiàng)目貸款要人大擔(dān)保，引起時(shí)任省委書記、省人大常委會(huì)主任楊正午的重視，指示省人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)工委開展調(diào)查。2006年元月，我們在全省開展調(diào)查寫出專題報(bào)告報(bào)給省委、省政府，隨即連續(xù)三年，我們向全國人大財(cái)經(jīng)委委員馮淑萍報(bào)告，引起全國人大財(cái)經(jīng)委的重視。2014年，預(yù)算法修訂過程中，全國人大常委會(huì)預(yù)工委副主任馮淑萍將地方政府債務(wù)的規(guī)定作為課題交給湖南省研究。我們提出，新修訂的預(yù)算法應(yīng)當(dāng)允許地方政府舉債，但必須做到“額度控制、用途控制、審批權(quán)力上收”的操作辦法，也就是平常說的“開前門、堵后門”。全國人大財(cái)經(jīng)委吸收了我們的建議。

其實(shí)，管住地方政府債務(wù)關(guān)鍵是額度和用途的嚴(yán)格控制。省人民政府財(cái)政部門從2012年起在全國率先建立了地方政府債務(wù)評估和預(yù)警機(jī)制，受到財(cái)政部的肯定，并總結(jié)了湖南的做法。省人大常委會(huì)制定的《決定》將地方政府債務(wù)的規(guī)定，作為第四條的內(nèi)容。此后，湖南省省本級預(yù)算形成由四部預(yù)算和政府債務(wù)預(yù)算構(gòu)成的“4+1”預(yù)算模式。

湖南嚴(yán)格規(guī)范超收收入使用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為新預(yù)算法吸收。老的預(yù)算法對超收收入的使用，僅僅規(guī)定了使用方向，沒有規(guī)定使用程序，政府對超收收入自主使用不需要人大審查批準(zhǔn)，用完后向人大常委會(huì)備案，完全脫離了人大的審查監(jiān)督。為此，2012年元月，省人大財(cái)經(jīng)委在代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告中專門寫上一條，省人民政府動(dòng)用當(dāng)年超收收入必須報(bào)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。同時(shí)，向省政府財(cái)政部門提出，如有必要，每年年底，省人大常委會(huì)可以增開一次會(huì)議，專題審查批準(zhǔn)超收收入的使用方案。省人民政府嚴(yán)格按照代表大會(huì)審查意見辦理。當(dāng)年8月份召開政府常務(wù)會(huì)議作出決定，省級超收收入當(dāng)年一分錢都不動(dòng)用，全部結(jié)轉(zhuǎn)下年，納入下年度預(yù)算統(tǒng)籌安排。當(dāng)年9月27日，省人民政府辦公廳發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)2012年全省財(cái)政收支預(yù)算管理工作的通知》（湘政辦發(fā)〔2012〕96號），其中，第五條規(guī)定：“嚴(yán)格預(yù)算約束，減少預(yù)算追加。要進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算意識(shí)，嚴(yán)格按照預(yù)算辦理，嚴(yán)禁無預(yù)算開支、超預(yù)算開支和超進(jìn)度撥款，切實(shí)控制和減少執(zhí)行中的預(yù)算追加。從2012年起，省級超收收入當(dāng)年均不安排使用，全部納入下一年度預(yù)算統(tǒng)籌安排。”隨后，省人民政府以此建立了省級預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，得到財(cái)政部的好評。為了鞏固這一成果，省人大常委會(huì)將這一做法和要求寫入了《決定》的第二條第二款。為了擴(kuò)大這項(xiàng)成果，在2012年3月召開的全國人代會(huì)上，李江同志又領(lǐng)銜聯(lián)名提出了湖南代表團(tuán)建議，建議全國人大常委會(huì)修訂預(yù)算法時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范超收收入的使用，此建議得到采納，形成了新預(yù)算法第六十六條的第一款規(guī)定，即“各級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。這一規(guī)定終結(jié)了政府自主使用超收收入的權(quán)力，增強(qiáng)了人大預(yù)算審查的權(quán)力。這也說明源于實(shí)踐的創(chuàng)新的生命力，對立法也是重要的支撐和貢獻(xiàn)。

湖南積極建立專項(xiàng)資金的退出機(jī)制。省政府財(cái)政部門按照省人大常委會(huì)監(jiān)督審查意見的要求，從2011年著手清理專項(xiàng)資金。對歷年來形成的4500多項(xiàng)專項(xiàng)資金進(jìn)行清理，到2012年剩下450項(xiàng)，2013年剩下300多項(xiàng)，到2014年僅保留了98項(xiàng)。為了鞏固成果不反彈，2014年7月，省人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)工委在批準(zhǔn)省級決算審查報(bào)告中特別提出規(guī)范使用專項(xiàng)資金三條嚴(yán)格要求：“一、嚴(yán)格控制設(shè)立專項(xiàng)資金；二、嚴(yán)格規(guī)范專項(xiàng)資金用途和辦法；三、嚴(yán)格規(guī)定專項(xiàng)資金使用年限，建立退出機(jī)制?！睂彶閳?bào)告明確專項(xiàng)工作完成后，專項(xiàng)資金必須退出。省人民政府也發(fā)出文件明確規(guī)定，從2014年起，專項(xiàng)資金使用期限一般不超過三年，新設(shè)專項(xiàng)資金期限為一年，打破利益固化局面。2013年，我們曾在全省開展了新型工業(yè)化專項(xiàng)引導(dǎo)資金的調(diào)研，該專項(xiàng)從2007年設(shè)立，6年投入17.7億元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該專項(xiàng)整體管理和效果不錯(cuò)，但尚未達(dá)到最好績效，還存在平均分配以及從中安排了獎(jiǎng)勵(lì)資金的現(xiàn)象。在調(diào)研報(bào)告中，我們提出了完善和改進(jìn)的建議。省人民政府十分重視，2014年8月，向省人大常委會(huì)函復(fù)整改措施的第一條就是停止發(fā)獎(jiǎng)金。

2015年以來，我們?nèi)闻c省政府財(cái)政部門溝通，就如何貫徹實(shí)施預(yù)算法，完善預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制提出意見和要求。按照新預(yù)算法關(guān)于“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的要求，省財(cái)政廳在制訂跨年度預(yù)算平衡規(guī)劃時(shí)，我們監(jiān)督財(cái)政廳全面清理省直部門結(jié)轉(zhuǎn)二年以上的資金，列出清單收歸財(cái)政，進(jìn)入預(yù)算監(jiān)督。

防止“屢審屢犯”的制度創(chuàng)新

——先于監(jiān)督法提前實(shí)現(xiàn)省級審計(jì)報(bào)告和審計(jì)整改報(bào)告向社會(huì)全文公開

審計(jì)報(bào)告的公開和審計(jì)整改報(bào)告的公開，湖南同樣走在前列。2005年5月，湖南省審計(jì)報(bào)告通過媒體向社會(huì)全文公開，引起社會(huì)極大反響。這是當(dāng)時(shí)全國為數(shù)很少的幾個(gè)省級審計(jì)報(bào)告公開的省份。為了推動(dòng)這項(xiàng)工作，當(dāng)年從3月至5月，省人大財(cái)經(jīng)委連續(xù)約談審計(jì)廳三位正副廳長溝通審計(jì)報(bào)告公開事項(xiàng)。緊接著的2006年5月，湖南省省級審計(jì)整改報(bào)告也向社會(huì)全文公開，引起國內(nèi)媒體廣泛關(guān)注與宣傳。監(jiān)督法是2006年8月全國人大常委會(huì)表決通過，2007年元月開始施行的。這一舉動(dòng)比監(jiān)督法第二十二條第二款規(guī)定提前一年實(shí)現(xiàn)了審計(jì)整改報(bào)告向社會(huì)公布的要求。再一次證明，實(shí)踐創(chuàng)新是立法之本，是法律的生命之源。

隨后5年，針對有的單位“屢審屢犯”，整改質(zhì)量不高，效果不佳的狀況以及審計(jì)廳既指出問題又整改問題，一家包打包唱、唱獨(dú)角戲的現(xiàn)狀，省人大常委會(huì)組成人員多次提出要改變整改方式，提高整改質(zhì)量。如何創(chuàng)新整改方式，省人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)工委在廣泛聽取常委會(huì)組成人員意見的基礎(chǔ)上，于2011年11月向省人大常委會(huì)主任會(huì)議提出建議，從本次會(huì)議起，在每年11月份召開的省人大常委會(huì)會(huì)議上，所有審計(jì)報(bào)告指出問題涉及的廳、局由其一把手報(bào)告各自的審計(jì)整改情況。主任會(huì)議同意此建議。這一年11月，有14個(gè)廳局單位的主要負(fù)責(zé)人在省人大常委會(huì)會(huì)議上報(bào)告了本單位對審計(jì)報(bào)告指出問題的整改情況，整改效果有了明顯的提升。為了將這種做法法制化、制度化、規(guī)范化，省人大常委會(huì)將此寫入了《決定》的第五條第三款。2014年審計(jì)報(bào)告指出問題涉及21個(gè)廳局，為了抓好整改工作，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委三次組織這21個(gè)廳局及其財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)人開會(huì)提要求。針對有的單位講客觀原因多，講實(shí)質(zhì)內(nèi)容少的現(xiàn)象，特別提出三點(diǎn)要求：“一是認(rèn)錯(cuò)，二是改錯(cuò)，三是不再重犯。”會(huì)議提出的要求細(xì)化到整改具體日期、具體金額和調(diào)賬憑證等。為此，21個(gè)廳局組織56個(gè)整改組深入到涉及整改的7個(gè)市、30多個(gè)縣抓整改。審計(jì)廳的負(fù)責(zé)人說，以前就我們一家去抓整改，根本沒力量，下面也不買賬，現(xiàn)在各廳局直接下去促整改，力度大多了，關(guān)鍵是上下對口單位買賬。8月份，我們組織省水利廳到兩個(gè)縣級市跟蹤整改情況，發(fā)現(xiàn)效果非常好，兩個(gè)縣級市整改抓了3人、撤職4人、撤并機(jī)構(gòu)2個(gè)。在當(dāng)年11月份召開的省人大常委會(huì)會(huì)議上，21個(gè)單位的主要負(fù)責(zé)人分別報(bào)告審計(jì)整改情況，常委會(huì)組成人員都比較滿意，認(rèn)為是改得最好的一年。與此同時(shí)，每年7月、11月的省人大常委會(huì)會(huì)議都有審計(jì)工作報(bào)告和審計(jì)整改報(bào)告，均通知省監(jiān)察廳廳長列席會(huì)議，直接了解掌握情況。益陽市人大常委會(huì)學(xué)習(xí)省里做法，并進(jìn)一步創(chuàng)新。從2012年開始，在市人大常委會(huì)會(huì)議上，對每個(gè)整改單位的整改情況進(jìn)行表決，一次未通過，下次會(huì)議再報(bào)告，仍未通過的，可以啟動(dòng)詢問、質(zhì)詢和特別問題調(diào)查程序，直到整改通過。長沙縣人大常委會(huì)根據(jù)省人大常委會(huì)制定的《決定》的要求，于2014年聽取了15個(gè)整改單位的審計(jì)整改情況報(bào)告后，進(jìn)行滿意度電子表決，14個(gè)單位通過，1個(gè)單位未通過，下次會(huì)議再報(bào)告，再表決才通過。

省級預(yù)算決算公開，不僅僅是“三公”經(jīng)費(fèi)公開，而是全部預(yù)算和決算的公開。新修訂的預(yù)算法第十四條對此作了專門規(guī)定。省人大常委會(huì)制定的《決定》第三條明確規(guī)定，“經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算決算，省人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，并方便公眾查詢?！苯刂?014年底，省本級預(yù)算、決算和省直124個(gè)部門預(yù)算已全面向社會(huì)公開，受到財(cái)政部的好評。

預(yù)算審查監(jiān)督幾個(gè)具體問題

——人大對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、集中支付連網(wǎng)，實(shí)行在線監(jiān)督，值得推介

關(guān)于代表大會(huì)恢復(fù)聽取預(yù)算報(bào)告的問題。2004年3月，全國人代會(huì)突然停止了幾十年聽取預(yù)算報(bào)告的做法。隨后，從2005年起，地方各級人大紛紛效仿，取消了口頭作預(yù)算報(bào)告。從此，人大代表審查預(yù)算少了一道“聽取”的程序。據(jù)我此后十多年的親身經(jīng)歷，所在的幾個(gè)代表團(tuán)、代表分組審查預(yù)算時(shí)都沒宣讀預(yù)算報(bào)告的程序。為此，我百思不得其解，為什么要取消這道程序？關(guān)系全體納稅人的權(quán)利、全體人民根本權(quán)益的如此重要的預(yù)算報(bào)告，竟然在大會(huì)上悄無聲息了，短短幾天會(huì)議審查六個(gè)報(bào)告，預(yù)算審查只能一帶而過，顯然有“走過場”之嫌。而國際上通行做法，預(yù)算審查是作專題審查，全球人民最關(guān)心的是預(yù)算草案的合理性和科學(xué)性。嚴(yán)格意義上說，即便今后代表大會(huì)恢復(fù)了口頭作預(yù)算報(bào)告，也應(yīng)當(dāng)全程直播，讓全國人民都聽到、看到政府是如何管好用好納稅人的錢。當(dāng)然，這只是愿望，也只能算后話。因此，從那以后的十多年里，我利用一切機(jī)會(huì)呼吁恢復(fù)代表大會(huì)聽取預(yù)算報(bào)告。努力也沒白費(fèi)，2012年7月至12月，省人大常委會(huì)正在為2013年元月召開的省第十二屆人大一次會(huì)議做各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，在我強(qiáng)烈要求下，省人大常委會(huì)辦公廳在這期間二次向全國人大常委會(huì)辦公廳去函請示代表大會(huì)聽取預(yù)算報(bào)告的問題。全國人大常委會(huì)辦公廳二次復(fù)函大意是，法律從沒禁止口頭作預(yù)算報(bào)告，只規(guī)定要向大會(huì)報(bào)告預(yù)算，地方人大可以自己決定是否聽取預(yù)算報(bào)告。省人大常委會(huì)主任會(huì)議發(fā)揮了敢于擔(dān)當(dāng)、敢為人先的精神，在省十二屆人大一次會(huì)議議程草案初稿上終于出現(xiàn)了聽取和審查預(yù)算報(bào)告的議程。但由于極其特殊的人事變動(dòng)的原因，代表大會(huì)議程草案第二稿又拉下了“聽取”的程序，有點(diǎn)惋惜。但我堅(jiān)信，這一程序的恢復(fù)已為時(shí)不遠(yuǎn)了。

關(guān)于人大對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、集中支付連網(wǎng)，實(shí)行在線監(jiān)督的問題。人大及其常委會(huì)對政府預(yù)算、決算的審查批準(zhǔn)有嚴(yán)格的程序和方式，但唯獨(dú)對預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督缺少程序和手段，盡管盯住了兩頭，但中間這一塊缺失，很難做到全口徑、全過程的監(jiān)督。廣東省人大常委會(huì)從2004年開始與財(cái)政支付網(wǎng)連網(wǎng)，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程中是否按代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算支付資金走向。隨后，四川、遼寧、黑龍江等省人大常委會(huì)也與財(cái)政支付網(wǎng)連網(wǎng)，實(shí)行了在線監(jiān)督，反映很好。由于認(rèn)識(shí)上有差異，有些爭議。我認(rèn)為，人大自己批準(zhǔn)的預(yù)算，想看一看執(zhí)行情況難道不可以？既然預(yù)決算都向社會(huì)公開了，執(zhí)行過程還對人大回避：到一定時(shí)候，除了國防、安全，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算執(zhí)行過程也向社會(huì)公開，就如同村務(wù)公開一樣，讓全體人民都能看到每一毛錢是否用在代表大會(huì)批準(zhǔn)的項(xiàng)目上?？上驳氖?，道縣人大常委會(huì)從2011年開始，實(shí)施了對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、集中支付的在線監(jiān)督。解決了省人大常委會(huì)多年想解決而沒有解決的問題，是湖南人大在線監(jiān)督的歷史性突破，值得宣傳、推介。

關(guān)于代表大會(huì)沒有批準(zhǔn)預(yù)算如何處理的問題。2002年元月，湖南省第九屆人大五次會(huì)議正在進(jìn)行，與此同時(shí)，沅陵縣人民代表大會(huì)會(huì)議也在緊張進(jìn)行中，結(jié)果該縣的預(yù)算草案在代表大會(huì)表決時(shí)沒有通過。懷化市人大財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)同志打電話請示該怎么辦？我毫不遲疑當(dāng)即回復(fù)，“做好代表工作，擇期增開一次代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算?！彪S后市、縣兩級人大積極做好全體縣人大代表的工作，修改預(yù)算草案，增開一次代表大會(huì)批準(zhǔn)了縣級預(yù)算草案。2014年7月，在全國人大常委會(huì)法工委的預(yù)算法修訂草案（表決稿）修改討論會(huì)上，我曾建議，增加一條萬一代表大會(huì)未能批準(zhǔn)預(yù)算草案如何處理的“救援條款”。主持會(huì)議的負(fù)責(zé)同志說，原來也曾想設(shè)這條，但從制度設(shè)計(jì)的初衷，真不愿發(fā)生這種情況，如果設(shè)了這一條款，又擔(dān)心引發(fā)更多運(yùn)用此條規(guī)定的現(xiàn)象產(chǎn)生。我一直認(rèn)為，這始終是難以回避的難題，需要各級人大和政府財(cái)政部門事前、事中、事后做好預(yù)算草案的各項(xiàng)具體工作，取得全體代表的支持，竭力避免此類情況發(fā)生。

關(guān)于預(yù)算法執(zhí)法主體的探討。新修訂的預(yù)算法加大了法律責(zé)任的處罰力度，從第九十二條至第九十六條，共五條專門條款，比原法增加了兩條。特別是對25種情形作了從降職、撤職、開除，直至追究刑事責(zé)任的處罰規(guī)定，許多人都說，新預(yù)算法也是長了牙齒的老虎了。2015年，我到縣級人大調(diào)研，各地都反映，操作上不太好掌握，主要是執(zhí)法主體不十分明確，處罰權(quán)仍分散，誰來執(zhí)行的問題難界定。以往主要通過審計(jì)部門移送線索，以后仍可以這么做，但總覺得太間接了，能否明確一家執(zhí)法主體？建議全國人大常委會(huì)修改完善執(zhí)法的操作程序。

（作者系湖南省人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、常委會(huì)預(yù)工委主任）