事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問題研究

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問題研究

①2010年4—5月以青島為中心進行，共發(fā)放問卷650份，回收有效問卷455份，調(diào)查地區(qū)包括青島、重慶、武漢和黑龍江。

□趙立波

摘要：建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是重塑事業(yè)單位治理機制、創(chuàng)新公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容。調(diào)查顯示人們對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)了解及評價程度不高，改革探索進展有限。雖然法律政策明確事業(yè)單位法人地位、提出建立法人治理結(jié)構(gòu)要求、提供改革“范本”。但需要梳理改革探索與政策演進，進一步明確事業(yè)單位法人屬性，比較借鑒國內(nèi)外各類組織法人治理結(jié)構(gòu)，以產(chǎn)權(quán)與公務(wù)兩條主線，解決權(quán)力機關(guān)缺失、理事會地位及其架構(gòu)、決策與管理分離、多元治理與治理模式多樣選擇等問題，構(gòu)建起中國特色的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；事業(yè)單位；法人；治理；法人治理結(jié)構(gòu)

收稿日期：2014-05-18

作者簡介：趙立波，中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院基礎(chǔ)教研部二級教授，主要研究方向為公共事業(yè)、公民社會。

基金項目：國家社會科學(xué)

中圖分類號：D630.1文獻標志碼：A

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是重塑事業(yè)單位治理機制、創(chuàng)新公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容。那么，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)社會認知如何？理據(jù)及范本何在？改革怎樣推進？筆者以問卷調(diào)查為主， 2012年5月至2013年5月間進行了調(diào)查(以下簡稱“2013調(diào)查”)；同時，參考筆者2010年進行的調(diào)查(以下簡稱“2010調(diào)查”)，①結(jié)合改革推進梳理與相關(guān)理論分析對以上問題進行探討。

一、法人治理結(jié)構(gòu)改革探索調(diào)查

中共中央、國務(wù)院2011年3月制定的《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)是2012年4月16日新華社公開發(fā)布的，政策制定部門、媒體及學(xué)者等進行了廣泛而集中報道與解讀；同時，有關(guān)法人治理結(jié)構(gòu)改革配套政策、試點要求等相繼下發(fā)，故調(diào)查選擇以2012年5月為起點。共發(fā)放問卷1800份，回收有效問卷1209份：青島466份、黑龍江100份、甘肅143份、重慶95份、寧夏37份、湖北128份、安徽57份、浙江184份；調(diào)查對象分為10類：政府機關(guān)、公立學(xué)校、公立衛(wèi)生機構(gòu)、其他事業(yè)單位、國企、非國有企業(yè)、社會團體、民辦非企業(yè)單位、農(nóng)業(yè)勞動者及其他；上述10類人員可歸為事業(yè)單位改革關(guān)系密切的三大利益相關(guān)群體：事業(yè)單位(493)、事業(yè)單位舉辦者——政府(379)、事業(yè)單位服務(wù)對象(322)，以及少量其他(15)。

(一)對法人治理結(jié)構(gòu)的了解情況

表1　對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的了解

總體看，人們對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的了解程度不高，選擇一般的最多，達到34.3%；其次是不太了解、比較了解、不了解：32.5%、16.4%、14.3%，非常了解的僅有2.5%。兩期調(diào)查平均值僅為2.602*按照李克特量表賦分(如不了解、不太了解、一般、比較了解、非常了解分別賦1、2、3、4、5分)，計算調(diào)查對象所作選擇的平均值等數(shù)值。下同。，介于不太了解與一般之間(假如所有調(diào)查對象選擇一般則為3)；但積極的變化是2013調(diào)查的平均值略高于2010調(diào)查，分別為2.667、2.431，顯示調(diào)查對象了解程度有提高。據(jù)兩期調(diào)查分析，不同群體對法人治理結(jié)構(gòu)了解程度存在差別，政府機關(guān)了解程度最高，其次是事業(yè)單位，再次是服務(wù)對象及其他，分別是2.680、2.647、2.450、2.366。原因是：我國改革屬于政府主導(dǎo)型改革，政府機關(guān)公務(wù)員對國家政策特別是改革政策及實施關(guān)注與了解程度高于其他群體；事業(yè)單位是改革對象、改革參與者，其對有關(guān)自身改革的關(guān)切度通常高于其他社會公眾。

從地區(qū)分布看，2013調(diào)查顯示：了解程度高于平均值(2.602)的地區(qū)除黑龍江外，重慶、浙江是國家確定的事業(yè)單位改革試點省市，寧夏、安徽的調(diào)查對象分別以兩地參加事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研討班、文化改革發(fā)展研討班學(xué)員為主；筆者所在的青島了解程度最低(2.516)，這與青島改革滯后、尚未有一家單位建立法人治理結(jié)構(gòu)有關(guān)。因此，了解程度高低與改革實際推進、是否參與改革有較高相關(guān)性。表2從另一角度佐證上述結(jié)論：選擇了解事業(yè)單位改革群體對法人治理結(jié)構(gòu)了解的平均值分別為3.04，選擇不了解事業(yè)單位改革群體則為2.39，前者明顯高于后者。

表2　了解與不了解事業(yè)單位改革調(diào)查對象

對問卷中“如果您在事業(yè)單位工作，您單位是否已建立‘法人治理結(jié)構(gòu)’”問題，兩期調(diào)查只有659人作答：因為調(diào)查對象只有672人是事業(yè)單位工作人員。作答者中45.2%選擇不知道，選擇是、否的分別為26.4%、28.4%，即只有173人認為本事業(yè)單位建立了法人治理結(jié)構(gòu)。筆者進一步調(diào)查分析的結(jié)論是：許多人是由于“誤讀”而選擇是，因只有極少數(shù)調(diào)查對象所在單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，許多人以為本單位進行法人登記、有法定代表人就誤認為是建立了法人治理結(jié)構(gòu)。積極的變化是2013調(diào)查選擇是的調(diào)查對象比2010調(diào)查增加了2.3個百分點，而選擇否的下降4.1個百分點，表明更多單位、人員了解甚至開展這項工作。

表3　所在單位是否已建立法人治理結(jié)構(gòu)

(二)建立法人治理結(jié)構(gòu)的作用

對建立法人治理結(jié)構(gòu)的作用問題，半數(shù)以上(50.4%)選擇說不清，以下是比較大、不太大、非常大、沒有作用：27.3%、9.8%、6.7%、5.8%；另外，3.194的平均值高于對法人治理結(jié)構(gòu)了解2.602的平均值:這說明人們在對法人治理結(jié)構(gòu)了解有限情況下依然對其作用有較高期待。各群體排序與對法人治理結(jié)構(gòu)了解排序一樣：政府機關(guān)評價最高，其次是事業(yè)單位，再次是服務(wù)對象及其他，分別是3.271、3.185、3.136、2.927。值得注意甚至警惕的是：政策出臺發(fā)布，改革不斷深入，但對改革作用評價(平均值)不升反降(表4)。

表4　對事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)作用的看法

根據(jù)2013調(diào)查，不同行業(yè)對法人治理結(jié)構(gòu)作用的評價存在差異，排序是文化系統(tǒng)、非事業(yè)單位、其他事業(yè)單位、衛(wèi)生系統(tǒng)。值得注意的是：作為改革代表領(lǐng)域的衛(wèi)生系統(tǒng)不僅對法人治理結(jié)構(gòu)了解程度最低(2.55)，而且對其作用評價也最低(2.96)。

了解程度低、有“誤讀”、改革作用評價不升反降、改革典型領(lǐng)域如衛(wèi)生系統(tǒng)了解及評價最低等，說明目前人們對法人治理結(jié)構(gòu)了解、接受程度，對其作用及期望值不高，建立法人治理結(jié)構(gòu)工作進展有限。因此，對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)重大理論與實踐問題深入研究并形成一定共識是改革順利推進的重要基礎(chǔ)。

二、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革探索及其法律政策依據(jù)

《民法通則》根據(jù)法人設(shè)立宗旨、所從事活動性質(zhì)將法人分企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體四類?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件。應(yīng)當(dāng)具備法人條件意味著一些事業(yè)單位可以不具備法人條件，如我國120多萬個事業(yè)單位中獨立核算事業(yè)單位只有95.2萬個。以青島為例，截止到2012年共有事業(yè)單位5968個，其中市本級事業(yè)單位639個，區(qū)市本級3929個，街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))1400個；市本級法人登記率可達90%，區(qū)市級及以下不到50%。不具有法人資格部分是達不到登記條件不予登記；部分是行使行政職能、或與主管部門財務(wù)不獨立等不宜、不愿進行法人登記。

(一)法人與非法人

我國的《民法通則》是改革開放不久、計劃體制尚未解體情況下制定的，對法人分類延續(xù)計劃體制關(guān)于社會組織特別是機構(gòu)編制管理關(guān)于機構(gòu)編制的劃分，如企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體之分。今天看來，《民法通則》對法人的劃分存在不少有待完善之處：“《民法通則》的法人的分類與國務(wù)院‘編制管理’核定的機構(gòu)分類是一致的；更準確地說，《民法通則》把1963年創(chuàng)設(shè)的單位分類改寫為‘法人’分類。但是，‘單位’和法人畢竟是兩類性質(zhì)相去甚遠的機構(gòu)。”*方流芳：《從法律視角看中國事業(yè)單位改革——事業(yè)單位“法人化”批判》，《比較法研究》，2007年第3期。如，包括中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”等在內(nèi)的120萬個事業(yè)單位有必要、有能力都成為獨立法人嗎？美國近15000個包括多個學(xué)校、具有董事會治理框架的學(xué)區(qū)，作為一類地方政府僅為準公立法人。*王名揚：《比較行政法》，北京大學(xué)出版社2006年版，第92頁。而德國“除了特定歷史條件的例外，公立學(xué)校迄今為止仍然是隸屬于公共團體的沒有法律能力的公共設(shè)施。”*[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法(第三卷)》，商務(wù)印書館2007年版，第309頁。作為我國建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)、管辦分離改革政策設(shè)計重要“范本”的香港職業(yè)訓(xùn)練局、醫(yī)院管理局，所屬教育培訓(xùn)機構(gòu)、公立醫(yī)院均非是獨立法人，只有作為法定機構(gòu)的職業(yè)訓(xùn)練局、醫(yī)院管理局才是法人。如此比較，我國讓每個事業(yè)單位都成為獨立法人要求制度基礎(chǔ)不堅實、現(xiàn)實必要性亦不充分。

(二)法人屬性與法人制度

事業(yè)單位法人屬于何種法人？大陸法系國家以法人設(shè)立的法律根據(jù)為標準，依公法設(shè)立的為公法人，而依私法設(shè)立的為私法人；社團法人與財團法人的主要劃分標準是法人成立基礎(chǔ)(人與財產(chǎn))；以法人活動的目的作為標準可將私法人劃分為營利法人、非營利法人，財團法人一般為公益法人。英美法系國家無財團法人概念，財團法人制度一般可由信托制度代替。學(xué)界大多承認我國法律體系可劃入大陸法系，但我國關(guān)于法人劃分既無公、私法人也無社團、財團法人之分，自成一體系。雖然調(diào)整法人制度及分類的動議早已啟動但至今待字閨中，新的法人分類體系沒有形成，只是隨著各類組織增多而增加新的法人類型如民辦非企業(yè)單位法人、基金會法人等；而公法人在中國還只是學(xué)術(shù)話語而非法律概念。

法人這一概念意味著一個組織能夠作為權(quán)利義務(wù)的歸屬者出現(xiàn)。一些國內(nèi)學(xué)者借鑒公法人理論，將我國的事業(yè)單位與法國的公務(wù)法人(有譯成“公立公益機構(gòu)”)、德國的公共設(shè)施(有譯成“公共機構(gòu)”)等類比，認為“公法人不僅包括那些具有獨立公法地位的國家機關(guān)和兼有行政管理職能的事業(yè)單位，也包括那些雖然不具有行政管理職能，但其事業(yè)關(guān)系到國民生活及社會安定等公共利益，如完全交由私法組織恐難以實施的法人組織(如公立醫(yī)院、公立高等院校等)?！?田韶華、嚴明：《論準公益性傳媒的法人制度建構(gòu)》，《河北科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2009年第1期。如德國作為間接行政主體的“公共設(shè)施”，“是公共行政的物質(zhì)組織形式”； “廣播電視臺采取公法設(shè)施的組織形式，一方面可以使其接受公法約束，另一方面有可以使其在與各種社會力量的關(guān)系中成為一個自負其責(zé)的活動?！?[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第577、579頁。2008年8月1日國務(wù)院發(fā)布的《公共機構(gòu)節(jié)能條例》將全部或者部分使用財政性資金事業(yè)單位列入公共機構(gòu)。如事業(yè)單位是公共機構(gòu)、屬公法人，僅依照企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)為范本建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是否可行？

1986年《民法通則》明確事業(yè)單位法人是我國四類法人之一。1990年代中期國家開始參照企業(yè)通過政府核準登記取得法人資格做法，試點事業(yè)單位登記工作。1998年10月國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，首次粗線條地對事業(yè)單位法人設(shè)立、變更、注銷和監(jiān)督等提出要求，其第三條規(guī)定：“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件”。事業(yè)單位法人資格取得通過兩種形式：登記或者備案。

(三)治理結(jié)構(gòu)

2005年4月國家事業(yè)單位登記管理局頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》首次在規(guī)章層面提出“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”設(shè)想。其后，結(jié)合事業(yè)單位分類改革試點工作，少數(shù)省市開始有意識推進建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)工作。十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出：主要從事公益服務(wù)的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強政府監(jiān)管。《指導(dǎo)意見》再次提出公益性事業(yè)單位“建立健全法人治理結(jié)構(gòu)”要求。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》(以下簡稱《意見》)提供法人治理結(jié)構(gòu)基本規(guī)定和范本，要求“要把建立和完善以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要構(gòu)架的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新事業(yè)單位體制機制的重要內(nèi)容和實現(xiàn)管辦分離的重要途徑。”國家事業(yè)單位登記管理局2012年2月印發(fā)《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點工作實施方案》，部署事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點工作。中央編辦2012年5月下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈事業(yè)單位章程示范文本〉的通知》(以下簡稱《章程文本》)，以章程形式勾勒出事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)基本框架及諸多操作性的具體要求。

(四)規(guī)范文本

《意見》等推出的“理事會+執(zhí)行層”模式成為“規(guī)范文本”，主要內(nèi)容包括：

一是理事會決策。借鑒美國為代表、以董事會控制與監(jiān)督為主導(dǎo)的“單一董事會模式”，明確理事會是決策監(jiān)督機構(gòu)的主要組織形式(也可探索董事會、管委會等多種形式)。同時，部分采納日本及我國企業(yè)通用的“混合董事會模式”：“也可探索單獨設(shè)立監(jiān)事會，負責(zé)監(jiān)督事業(yè)單位財務(wù)和理事、管理層人員履行職責(zé)的情況。”對于一般不設(shè)監(jiān)事會的理由，有關(guān)政策解答如下解釋：國外公司法人與外公益機構(gòu)一般不設(shè)監(jiān)事會；“在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中，要從實際出發(fā)，講求精簡效能，防止照搬企業(yè)做法和疊床架屋、重復(fù)設(shè)置機構(gòu)的傾向”。*岳云龍、陳立庚：《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問答(8)為什么事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中一般不設(shè)監(jiān)事會?》，《中國機構(gòu)與編制》，2013年第6期。

二是管理層執(zhí)行。管理層作為理事會的執(zhí)行機構(gòu)，由事業(yè)單位行政負責(zé)人及其他主要管理人員組成，管理層對理事會負責(zé)；按照理事會決議獨立自主履行日常業(yè)務(wù)管理、財務(wù)資產(chǎn)管理和一般工作人員管理等職責(zé)。

三是按章程治理。事業(yè)單位需要制定章程，該章程應(yīng)明確理事會和管理層的關(guān)系，包括理事會的職責(zé)、構(gòu)成、會議制度，理事的產(chǎn)生方式和任期，管理層的職責(zé)和產(chǎn)生方式等；章程草案由理事會通過并經(jīng)舉辦單位同意后，報登記管理機關(guān)核準備案。此外，還提出探索研究制定法人治理準則的設(shè)想。

但有法律規(guī)定政策要求，并不意味著改革就能順利推進；調(diào)查顯示對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)了解程度低、實際作用評價不高，說明改革實施不到位，更反映政策設(shè)計亦有不少有待完善之處。實際上，從法律依據(jù)(如《民法通則》關(guān)于事業(yè)單位法人的規(guī)定)到各地設(shè)計的法人治理結(jié)構(gòu)架構(gòu)，均有許多有待完善之處。

三、法人治理結(jié)構(gòu)比較及借鑒

“非營利法人的治理結(jié)構(gòu)脫胎于營利法人治理結(jié)構(gòu)，但是卻有其自身的特質(zhì)?！?金錦萍：《非營利法人制度研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第63頁。傳統(tǒng)企業(yè)所有者與經(jīng)營者不分，但現(xiàn)代公司制企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)是高度分離的；在所有者與經(jīng)營者分離狀況下組織剩余要由經(jīng)營者與所有者分享，而且兩者信息是不對稱的，存在著代理風(fēng)險。為理順委托代理關(guān)系、解決“代理問題”，既有效激勵代理人又防止其損害委托人利益，需要通過制度安排形成決策結(jié)構(gòu)復(fù)雜的公司治理機制，達到所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及監(jiān)督權(quán)的分立與制衡。深入研究發(fā)現(xiàn)，委托代理現(xiàn)象并非企業(yè)所獨有，其他組織也存在。

(一)公司企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)的實質(zhì)是通過合理配置權(quán)利協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者關(guān)系，實現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及監(jiān)督權(quán)分立與制衡，形成有效的激勵、約束和制衡機制。雖然各國存在一些差異，但股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層等構(gòu)成企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的基本架構(gòu)。所有者組成的股東會是權(quán)力機構(gòu)，擁有最高決策權(quán)；股東會不是常設(shè)機構(gòu)，故在股東會之下設(shè)置公司董事會及經(jīng)理層、監(jiān)事會等常設(shè)機構(gòu)，分別作為業(yè)務(wù)執(zhí)行機關(guān)、輔助業(yè)務(wù)執(zhí)行機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)而行使執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在股權(quán)高度分散情況下股東會難以有效行使決策權(quán)，董事會在很大程度上是實際“決策者”。由于國有獨資公司所有者是單一的，設(shè)立股東會無意義，股東會職權(quán)分散由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)及其授權(quán)公司董事會乃至政府行使，《公司法》第六十七條規(guī)定：國有獨資公司不設(shè)股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)行使股東會職權(quán)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)可以授權(quán)公司董事會行使股東會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發(fā)行公司債券，必須由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)決定；其中，重要的國有獨資公司合并、分立、解散、申請破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)審核后，報本級人民政府批準。

(二)社會團體法人治理結(jié)構(gòu)

我國社會團體法人普遍采用的治理結(jié)構(gòu)模式是：會員大會或會員代表大會是最高權(quán)力機構(gòu)；理事會是執(zhí)行機構(gòu)，在會員(代表)大會閉會期間領(lǐng)導(dǎo)本團體開展日常工作，對會員(代表)大會負責(zé)；理事會(部分社會團體還設(shè)常務(wù)理事會)承擔(dān)大量決策職能、是實在的“決策者”。通常秘書長主持辦事機構(gòu)開展日常工作及其他工作，但社會團體章程也可規(guī)定理事長(會長)負責(zé)具體執(zhí)行事宜，副理事長(副會長)、秘書長協(xié)助理事長(會長)開展工作；為加強內(nèi)部監(jiān)督機制，除會員(代表)大會可以進行監(jiān)督外，可以設(shè)立監(jiān)事會(或監(jiān)事)專司監(jiān)督職能。

(三)基金會法人治理結(jié)構(gòu)

基金會是以財產(chǎn)為基礎(chǔ)的組織(相當(dāng)于財團法人)，無人格化所有者與意思機關(guān)，依據(jù)章程運行。其治理結(jié)構(gòu)主要包括分別行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)的理事會、監(jiān)事、執(zhí)行機構(gòu)?！痘饡芾項l例》規(guī)定：理事會是基金會的決策機構(gòu)(注意：是決策而非權(quán)力機構(gòu))，依法行使章程規(guī)定的職權(quán)；基金會設(shè)監(jiān)事，監(jiān)事列席理事會會議；理事會設(shè)理事長、副理事長和秘書長，從理事中選舉產(chǎn)生，理事長是基金會的法定代表人；執(zhí)行權(quán)責(zé)由理事長或秘書長或兩者共同行使。

(四)民辦非企業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

民辦非企業(yè)單位依據(jù)法律地位分為法人、個體、合伙三種類型，以法人型單位為代表。民辦非企業(yè)單位同樣是以財產(chǎn)為基礎(chǔ)的組織(屬中國特色、簡陋型的財團法人)，無意思機關(guān)，依據(jù)章程運行。治理結(jié)構(gòu)架構(gòu)通常是：理(董)事會(決策機構(gòu))、執(zhí)行層(院長、校長、所長等)，監(jiān)事會非必設(shè)機構(gòu)，也可只設(shè)監(jiān)事。

(五)域(境)外公共服務(wù)機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)

域(境)外與事業(yè)單位對應(yīng)或相近的公共服務(wù)機構(gòu)(公務(wù)法人、公共設(shè)施、法定機構(gòu)等)類型多樣，有法人實體，有非獨立法人，其治理結(jié)構(gòu)大致有以下三大類型：一是“執(zhí)行負責(zé)人”或一人治理模式，如在德國該模式廣泛應(yīng)用于部門代理機構(gòu)。二是“管理委員會+首席執(zhí)行官”模式，如英國非政府公共實體管理委員會有一名主席和一些非執(zhí)行成員組成，多數(shù)為兼職；*經(jīng)濟合作和發(fā)展組織：《分散化的公共治理：代理機構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實體》，中信出版社2004年版，第116、270-274頁。代理機構(gòu)的管理委員會由一名資深官員和兩名外部委員組成。其職責(zé)包括監(jiān)督履行職責(zé)，制定戰(zhàn)略、計劃和政策，簽訂框架文件(執(zhí)行機構(gòu))等。首席執(zhí)行官受管理委員會的委托對機構(gòu)進行全面管理。三是“理事會(董事會)+管理執(zhí)行層”模式。具有廣泛代表性的理事會負責(zé)對重大問題和政策做出決定，執(zhí)行負責(zé)人負責(zé)日常工作中并貫徹理事會的決策，溝通內(nèi)外聯(lián)系等；一些機構(gòu)還在理事會或管理執(zhí)行層下設(shè)置一些專門委員會，提供咨詢建議或負責(zé)特定業(yè)務(wù)管理；理事會成員和執(zhí)行負責(zé)人一般都由政府或者政府主管部門任命或者確認。

通過比較，以下五個方面特別值得注意：一是無論是否有人格化的所有權(quán)主體，只要存在委托代理關(guān)系就必然需要一種協(xié)調(diào)委托代理關(guān)系的治理機制。二是對所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)或決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)進行分權(quán)制衡與有效協(xié)調(diào)，是法人治理結(jié)構(gòu)所要解決的核心問題，也是治理機制構(gòu)建的關(guān)鍵所在。三是決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)需相應(yīng)的組織載體承接，不同組織類型法人機關(guān)的設(shè)置、機關(guān)承擔(dān)的權(quán)力存在差異，如基金會等以財產(chǎn)而非成員為基礎(chǔ)的組織沒有意思機關(guān)或權(quán)力機關(guān)；監(jiān)事會在我國公司企業(yè)通常要設(shè)置，而其他組織不設(shè)置是慣例。四是營利機構(gòu)與非營利機構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)方面存在較大差別，非營利機構(gòu)不存在人格化所有者，出資在法律意義上相當(dāng)于捐贈，其治理結(jié)構(gòu)不能簡單套用公司企業(yè)治理模式。第五，公共機構(gòu)與社會組織(公法組織與私法組織)設(shè)立依據(jù)、組織宗旨等存在巨大區(qū)別，雖可借鑒乃至套用私法人特別是公司企業(yè)治理結(jié)構(gòu)一些做法，但必須體現(xiàn)公共屬性；而且公共機構(gòu)類型多樣，不都具有獨立法人地位，所以其治理結(jié)構(gòu)多樣化；但建立承擔(dān)決策功能的管理委員會或理事會(董事會)，是規(guī)模較大公共服務(wù)機構(gòu)特別是法人機構(gòu)的通常做法。

事業(yè)單位作為我國特有的組織，政府與事業(yè)單位、事業(yè)單位與服務(wù)對象、所有者與經(jīng)營者等之間存在復(fù)雜的委托代理關(guān)系，內(nèi)部人控制、代理沖突等問題普遍存在。同時，作為提供公共服務(wù)的公共組織，擁有政府部門、社會公眾、服務(wù)對象、經(jīng)營伙伴、單位員工與領(lǐng)導(dǎo)等諸多利益相關(guān)者，各利益相關(guān)群體有不同利益訴求，并以不同方式參與事業(yè)單位決策、運營、監(jiān)督等活動。因此，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)群體關(guān)系，理順所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)關(guān)系，解決內(nèi)部人控制、代理沖突等問題是事業(yè)單位改革與發(fā)展需要解決的重要問題。

從改革實踐看，我國事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)很大程度上借用乃至照搬公司企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。應(yīng)特別關(guān)注廣東省及深圳市借鑒新加坡、香港等國家和地區(qū)做法推出建立法定機構(gòu)改革。法定機構(gòu)是根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或者公共服務(wù)職能，不列入行政機構(gòu)序列，具有獨立法人地位的公共機構(gòu)。在我國現(xiàn)有法律框架下，法定機構(gòu)作為事業(yè)單位法人進行登記管理。國(境)外法定機構(gòu)是公共機構(gòu)，大多是公法實體。如香港職業(yè)訓(xùn)練局作為公營機構(gòu)是依據(jù)《香港職業(yè)訓(xùn)練條例》而成立的法定機構(gòu)，其基本治理架構(gòu)是由18位非政府人員、三位政府官員、執(zhí)行干事組成理事會，由21個訓(xùn)練委員會和五個一般委員會協(xié)助推行專業(yè)教育及訓(xùn)練的工作。法定機構(gòu)改革的意義在于：一是進一步明確事業(yè)單位的公共機構(gòu)屬性；二是強調(diào)機構(gòu)法定，通過“一事一法”或“一類一法”方式在政府機關(guān)之外依法獨立設(shè)置；三是法定機構(gòu)具有獨立法人地位與規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，獨立運作。

筆者認為事業(yè)單位作為政府舉辦提供公共服務(wù)的公共機構(gòu)，其法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)立足公共服務(wù)機構(gòu)(公法人)這一組織屬性，在借鑒各類組織治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，以產(chǎn)權(quán)(兩權(quán)分離)與公務(wù)(公共服務(wù)提供者與生產(chǎn)者分離)兩條主線理順政事、所有者與經(jīng)營者諸關(guān)系，形成具有中國特色、符合事業(yè)單位要求，以理事會為中心、多元參與的治理結(jié)構(gòu)，達成決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分權(quán)制衡與有效協(xié)調(diào)機制，從而在強化公益屬性前提下實現(xiàn)善治。

四、推進事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革

從2011年特別是2012年《意見》出臺后，事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)已從局部探索向普遍試點推進，但目前面臨問題很多，如調(diào)查所顯示的那樣整體進展緩慢。那么，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)迫切需要解決哪些問題？如何解決？

(一)權(quán)力機關(guān)缺失及權(quán)力分解

事業(yè)單位作為政府舉辦提供公共服務(wù)、非營利性組織，沒有人格化所有者組成的股東會，也無作為社團法人成立基礎(chǔ)的成員。因而其治理結(jié)構(gòu)不包含類由出資者(股東)組成的權(quán)力機構(gòu)，也不能以會員(代表)大會作為最高權(quán)力機構(gòu)。

一是事業(yè)單位國家舉辦、國家所有，其所有者是單一的。二是不同政府部門舉辦事業(yè)單位，理論上可以根據(jù)各部門的出資額確定各部門的權(quán)利義務(wù)，但不同政府部門舉辦均屬政府舉辦，其資產(chǎn)屬于國家統(tǒng)一所有，從終極所有權(quán)角度劃分出資額、股權(quán)是無意義的。三是事業(yè)單位不存在經(jīng)濟意義的 “股權(quán)”。股權(quán)是股東因出資而取得的、依法定或者公司章程的規(guī)定和程序參與事務(wù)并在公司中享受財產(chǎn)利益的、具有可轉(zhuǎn)讓性的權(quán)利；政府舉辦事業(yè)單位不是為了“股權(quán)”、成為可以獲取經(jīng)濟利益的“股東”，而是為了實現(xiàn)社會公益目的、提供公共服務(wù)。

理事會等雖可以行使決策等權(quán)力但其本身并不是權(quán)力機構(gòu)，“理事會是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中的最高權(quán)力機構(gòu)，行使著最高決策權(quán)”*賈希凌等：《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究謅議——以公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)研究為例》，《上海商學(xué)院學(xué)報》，2013年第6期。之類的說法不準確。國家政策法規(guī)無理事會是權(quán)力機關(guān)的說法，《章程文本》只規(guī)定“本單位設(shè)立理事會作為決策機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，理事會向舉辦單位報告工作?！?有關(guān)非營利組織基金會、民非等規(guī)定亦如此)如果說事業(yè)單位必須有“權(quán)力機關(guān)”，此“權(quán)力機關(guān)”只能是其舉辦者——無明確經(jīng)濟利益訴求的政府。在德國，“成立設(shè)施的團體通常就是設(shè)施所屬的主體……”，“設(shè)施是所屬主體的機關(guān)或者分支?！?[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法(第三卷)》，商務(wù)印書館2007年版，第238、239頁。

《章程文本》第五條規(guī)定出資主體多元化的單位，可增加條款載明出資者、出資方式、金額等；第六條規(guī)定有多個舉辦單位的，應(yīng)按責(zé)任主次順序依次載明。但責(zé)任主次順序并非一定按照第五條關(guān)于出資主體多元化單位載明的出資金額排序：沒有出資額大小決定權(quán)責(zé)大小的規(guī)定；公司法則明確規(guī)定股東會會議由股東按照出資比例行使表決權(quán)、股東依法享有資產(chǎn)收益等權(quán)利。原因是：股東出資是為獲利，而舉辦事業(yè)單位是為實現(xiàn)社會公益目的：《章程文本》第十條列舉舉辦單位的權(quán)利八項，但沒有享有資產(chǎn)收益的規(guī)定：事業(yè)單位是從事公益服務(wù)、非營利的公共機構(gòu)，政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系存在產(chǎn)權(quán)與公務(wù)雙重關(guān)系。因而，不能僅僅依據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、依據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離構(gòu)建其治理機制，而應(yīng)注意吸納非營利組織、國外公法人治理原則及結(jié)構(gòu)架構(gòu)，突出公務(wù)關(guān)系、公益屬性。

然而，讓政府去充任每一個事業(yè)單位的“權(quán)力機關(guān)”，既不可能也無必要?！豆痉ā逢P(guān)于國有獨資公司不設(shè)股東會，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)行使股東會職權(quán)、授權(quán)公司董事會行使股東會的部分職權(quán)做法，對于解決權(quán)力機關(guān)缺失是有借鑒意義的：作為出資者的政府可以將部分所有者行使的權(quán)力授權(quán)給事業(yè)單位理事會，由其決定部分重大事項；但有關(guān)事業(yè)單位合并、分立、解散以及組織宗旨、重大戰(zhàn)略規(guī)劃等事項決策權(quán)可直接由政府行使。這樣，事業(yè)單位理事會是“代行”一些所有者權(quán)力、具有某些“權(quán)力機構(gòu)”特征的決策機構(gòu)。但性質(zhì)上理事會依然是受托者而非所有者、是行使諸多決策職能的執(zhí)行機構(gòu)而非權(quán)力機構(gòu)。

(二)理事會中心主義

所有者缺位、沒有“權(quán)力機關(guān)”，在治理上帶來的問題是缺乏人格化所有者這一重要利益相關(guān)者，使事業(yè)單位國有資產(chǎn)成為“人人皆有又人人皆無的資產(chǎn)”。因而，構(gòu)建符合事業(yè)單位公共性特別是其產(chǎn)權(quán)特征的治理結(jié)構(gòu)，必須發(fā)揮理事會治理作用，彌補所有者缺位、關(guān)切度不足等問題。

事業(yè)單位治理核心問題是合理劃分、配置決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，應(yīng)根據(jù)決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)相互分離、相互制衡原則，在事業(yè)單位建立以理事會(或董事會、管委會)為中心的法人治理結(jié)構(gòu)，形成事業(yè)單位獨立運作、自我發(fā)展、自我約束、自我管理的現(xiàn)代運行新模式。深圳市在2007年提出的“以理事會(或管委會)為核心的法人治理結(jié)構(gòu)”改革思路是正確的。理事會在性質(zhì)及治理作用方面應(yīng)是行使部分權(quán)力機關(guān)職能的執(zhí)行機關(guān)，是事業(yè)單位經(jīng)營管理的決策機構(gòu)，行使事業(yè)單位經(jīng)營管理重大決策權(quán)。其主要職能包括：負責(zé)單位的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂等決策事項，按照有關(guān)規(guī)定履行人事管理方面的職責(zé)，并監(jiān)督本單位的運行；任命或提名事業(yè)單位行政負責(zé)人并按照人事管理權(quán)限報有關(guān)部門備案或批準；擬定、通過事業(yè)單位章程草案并經(jīng)舉辦單位同意后報登記管理機關(guān)核準備案。理事會首先對舉辦主體(政府)負責(zé)，理事會行使重大決策權(quán)特別是某些“所有者”權(quán)利(制定單位章程、發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃、資產(chǎn)處置等)時需要舉辦主體(政府)一定形式的認可。這樣，理順政事關(guān)系成為事業(yè)單位能否完善法人治理機制的關(guān)鍵，其要點是：既不能取消、弱化政府對事業(yè)單位的監(jiān)管，但要將原先事無巨細的直接、微觀管理改為間接、宏觀管理；政府主要通過向事業(yè)單位委派理事、提名或任命事業(yè)單位理事長、制定發(fā)展規(guī)劃或相關(guān)政策等進行監(jiān)督管理；事業(yè)單位在自主經(jīng)營的同時，應(yīng)及時主管部門向反饋業(yè)務(wù)開展情況，一些重要事項如發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)算等需報主管部門審定或備案。

理事會構(gòu)成既要體現(xiàn)代表性、吸納各利益相關(guān)群體，又要體現(xiàn)政府主導(dǎo)。因此應(yīng)主要由四部分組成：一是政府或政府相關(guān)部門(財政、審計等)委派代表；二是舉辦單位代表；三是事業(yè)單位代表，除行政負責(zé)人等為當(dāng)然理事外，其他事業(yè)單位理事可通過職工(代表)大會或其他形式民主選舉產(chǎn)生；四是社會代表，主要由服務(wù)對象、社會知名人士及其他利益相關(guān)者代表組成，具體人員可由政府、事業(yè)單位、社會組織提名、推薦產(chǎn)生。其中，理事會設(shè)理事長1名，但理事長可由多種產(chǎn)生方式：理事會選舉產(chǎn)生；理事會提名，有關(guān)部門或舉辦單位批準；有關(guān)部門或舉辦單位任命等。

(三)決策與管理分離

理事會產(chǎn)生的管理層行使管理權(quán)。行政負責(zé)人及其副職、財務(wù)負責(zé)人等組成事業(yè)單位的管理層。行政負責(zé)人對理事會負責(zé)，參與理事會決策，定期向理事會匯報事業(yè)單位的運行管理狀況，接受理事會監(jiān)督。

“管理層實行行政負責(zé)人負責(zé)制”(見廣東省《關(guān)于推進我省事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點工作的指導(dǎo)意見》)。此外，與公司企業(yè)將董事長作為法定代表人不同(新公司法改為公司法定代表人可由董事長、執(zhí)行董事或者經(jīng)理擔(dān)任)，行政負責(zé)人是事業(yè)單位的法定代表人。因此，正如所有者將部分權(quán)力機關(guān)職能移入理事會(董事會)一樣，理事會(董事會)實際將部分甚至許多權(quán)力交給行政負責(zé)人，行政負責(zé)人在一定程度上兼具企業(yè)經(jīng)理與董事長雙重身份，這成為目前事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)的一個重要特征。由是，理事長在事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)中更多充任理事會召集人、會議主席、簽署文件、督促檢查角色，已很難對事業(yè)單位活動進行直接干預(yù)，事實上也非事業(yè)單位管理與決策的真正中心。一些地方改革試點中甚至直接讓行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任理事長。這樣，理事會獨立發(fā)揮決策機構(gòu)作用的能力及理事長的地位將大大下降，其權(quán)力部分上移主管部門，部分下移管理層，真正“集權(quán)者”是作為單位法定代表人的行政負責(zé)人，或者是集行政首長與理事長于一身的主管部門領(lǐng)導(dǎo)。

過度強調(diào)行政負責(zé)人負責(zé)制、理事長對主管部門的依存乃至依附，且將重要權(quán)力上交或下移后理事會還能成為決策機構(gòu)嗎？不以理事會為中心的法人治理結(jié)構(gòu)還有多大實際價值？因此，決策與管理(執(zhí)行)應(yīng)當(dāng)分離，但理事會核心地位必須強化，這既是法人治理結(jié)構(gòu)所需更事業(yè)單位是實現(xiàn)善治的基礎(chǔ)：原則上，“在非營利法人中，董事會是一切權(quán)利、權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)的中樞?！?陳金羅等：《中國非營利組織法的基本問題》，中國方正出版社2006年版，第131頁。

(四)多元治理與善治

公共服務(wù)涉及政府、事業(yè)單位、社會公眾等眾多利益相關(guān)者，事業(yè)單位法人治理需要發(fā)揮多元治理作用，形成以理事會為中心的多元治理機制。

監(jiān)事(監(jiān)事會)制度。但總體看，有關(guān)監(jiān)事及監(jiān)事會的規(guī)定大都做淡化處理，監(jiān)事及監(jiān)事會作用有限甚至可有可無：《意見》明確“理事會作為事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機構(gòu)”，《章程文本》將“監(jiān)督管理層執(zhí)行理事會決議”作為理事會職責(zé)；廣東省甚至要求“監(jiān)事主要由事業(yè)單位內(nèi)部職工選舉產(chǎn)生的代表兼任”，而《公司法》的規(guī)定則是“監(jiān)事會應(yīng)當(dāng)包括股東代表和適當(dāng)比例的公司職工代表，其中職工代表的比例不得低于三分之一?！北O(jiān)事主要由單位內(nèi)部職工兼任的好處一是不占編制、減少成本，二是熟悉單位情況、易于開展監(jiān)督；其不足，一是內(nèi)部職工與單位利害關(guān)系密切，其在防止“內(nèi)部人治理”方面存在先天而致命的不足；二是官本位色彩濃厚、工會獨立性不強情況下，內(nèi)部職工對單位特別是單位領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督是困難的。如果讓監(jiān)事(監(jiān)事會)充分發(fā)揮作用，其構(gòu)成需要多元化、專業(yè)化、(相對)獨立化，可由單位職工、審計等政府部門代表、獨立監(jiān)事等組成；規(guī)模較大的事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置監(jiān)事會，中小型事業(yè)單位也可只設(shè)監(jiān)事，或由理事會行使監(jiān)督職能，這需要在理事會中選擇精通法律、財務(wù)等知識且獨立性、權(quán)威性較高的理事專司監(jiān)事職能，從而更好地履行監(jiān)督職能。

專家參與機制。根據(jù)單位特點和工作需要，理事會可以下設(shè)咨詢委員會或戰(zhàn)略、審計、財務(wù)、薪酬與考核等專門委員會，其成員通過外聘或內(nèi)選相關(guān)領(lǐng)域的專家代表組成，負責(zé)為理事會及管理層決策管理提供專業(yè)咨詢建議并承擔(dān)部分管理事務(wù)；在專業(yè)性強的單位如高校、研究院所等單位，可以將學(xué)術(shù)或?qū)I(yè)決策權(quán)賦予相應(yīng)的專業(yè)委員會(如學(xué)術(shù)委員會)，體現(xiàn)專家治理要求。

民主管理機制。職工是事業(yè)單位重要利益相關(guān)者，對于職工民主參與問題，國家層面未做統(tǒng)一規(guī)定。廣東省只是泛泛提出理事會決策應(yīng)綜合考慮職工(代表)大會有關(guān)決定和意見，職工(代表)大會可以選舉1-2名代表進入理事會會議；深圳市、河南省則規(guī)定事業(yè)單位涉及全體職工切身利益的重大事項應(yīng)當(dāng)提請職工(代表)大會討論或者審議(但未明確這種討論、審議是否是理事會決策的前置條件)。應(yīng)進一步通過章程明確職工民主參與的作用、方式、程序，特別是對職工(代表)大會與理事會決策、行政負責(zé)人管理關(guān)系及協(xié)調(diào)運作機制進行規(guī)范。

(五)多種治理模式選擇

我國事業(yè)單位的類型、規(guī)模、職能、所屬行業(yè)、運行方式、責(zé)任機制等差異巨大，沒有一種治理模式可將120多萬個、3000萬職工的事業(yè)單位全部納入其中。國外發(fā)達市場經(jīng)濟國家公共服務(wù)單位治理模式也是多樣化的。在進行事業(yè)單位法人治理模式改革時，可以根據(jù)政府對不同事業(yè)單位的管理要求，不同事業(yè)單位的職能、特點、規(guī)模等，選擇符合實際的治理模式。

首先，具有法人地位與不具備法人地位事業(yè)單位治理模式應(yīng)分開，法人治理結(jié)構(gòu)主要適用事業(yè)單位法人；非法人事業(yè)單位在理論與實際地位上屬于政府的特殊組成部分，可以依據(jù)行政機關(guān)組織法有關(guān)規(guī)范進行管理，也可在登記時即注冊為非法人事業(yè)單位(目前尚無此規(guī)定，但可以探討)；沒有獨立法人地位的事業(yè)單位更適宜行政首長負責(zé)制(一長制)。

其次，根據(jù)事業(yè)單位規(guī)模、工作性質(zhì)等，可以系統(tǒng)、全面分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，設(shè)立理事會、管理層、監(jiān)事會(監(jiān)事)、職工代表大會、專業(yè)委員會等多個機構(gòu)進行治理，也可僅設(shè)立理事會、管理層進行治理，其中“理事會+管理層”是目前改革政策主要倡導(dǎo)且簡便易行的治理模式。

再次，法人治理結(jié)構(gòu)可以在事業(yè)單位層面建立(如高校)；也可將多個事業(yè)單位整合，形成所謂“主管級事業(yè)單位”(類似香港職業(yè)訓(xùn)練局)，在“主管級事業(yè)單位”層面設(shè)置理事會、建立法人治理結(jié)構(gòu)，履行國有資產(chǎn)出資人、公共服務(wù)監(jiān)管者職責(zé)，對所屬事業(yè)單位實施綜合管理。由于在“主管級事業(yè)單位”層面形成法人治理結(jié)構(gòu)，其下屬各事業(yè)單位已難以稱作獨立法人(雖然依據(jù)現(xiàn)行法仍可將其看作是中國特色的“事業(yè)單位法人”，但其獨立性事實上已不存在)，可不再設(shè)理事會，也可以設(shè)立僅具有咨詢功能而非決策功能的理事會、管委會等機構(gòu)。

最后，并非所有事業(yè)單位都有必要、有可能建立法人治理結(jié)構(gòu)：單位都需形成良好治理機制，但單位(包括擁有理事會的單位)不一定都要成為法人。實際上，依照國(境)慣例，我國許多事業(yè)單位不屬于能夠獨立行使權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的法人實體，比如大多數(shù)中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”等等。因此，不宜把在大多數(shù)事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)作為政策目標，而應(yīng)考慮：一是將完善我國的法人制度、調(diào)整法人分類體系(如重新修改《民法通則》等)提到議事日程，合理界定法人內(nèi)涵與外延；二是將事業(yè)單位與事業(yè)單位法人分開，法人單位建立法人治理結(jié)構(gòu)；三是非法人單位依據(jù)自身需要創(chuàng)新治理機制，或按照《意見》要求“不宜建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要繼續(xù)完善現(xiàn)行管理模式?！?□

(責(zé)任編輯：石洪斌)