浙江海寧要素市場化改革的主要做法與經(jīng)驗啟示

浙江海寧要素市場化改革的主要做法與經(jīng)驗啟示

①比如實施一年以后海寧全市項目的平均投資強(qiáng)度達(dá)到了250萬元/畝，畝均稅收13萬元。

□袁涌波

摘要：推進(jìn)我國生產(chǎn)要素的市場化改革，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的前提，是我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展迫在眉睫的關(guān)鍵所在。浙江海寧以土地要素為核心，在要素市場化改革方面進(jìn)行了有益的探索，把要素差別化配置作為政府的“有形之手”，把企業(yè)畝產(chǎn)質(zhì)量和效益作為市場的“無形之手”，其改革主要目的在于，劃分政府和市場的界限，讓市場在資源要素配置中起決定性作用，提高要素配置效能，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和落后產(chǎn)能淘汰，從而推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。海寧的做法與經(jīng)驗對其他地區(qū)而言有較強(qiáng)的示范意義。

關(guān)鍵詞：要素市場化；改革；浙江海寧

收稿日期：2014-09-26

作者簡介：袁涌波，浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授，科學(xué)發(fā)展觀和浙江發(fā)展研究中心專職研究人員，主要研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

中圖分類號：F061.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

黨的十八屆三中全會明確了市場在資源配置中的決定性作用。如何使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用？這既是一個重大理論命題，又是一個重大實踐命題。在這個命題的探索進(jìn)程中，生產(chǎn)要素市場化改革備受關(guān)注。

目前，浙江乃至整個長三角地區(qū)甚至全國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展均面臨著土地、能源等資源日趨緊缺、用工成本上升等問題，如何破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的種種矛盾和要素制約？無疑首先要促使資源要素配置市場化，提高資源要素的利用效率，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。地處長三角的海寧和全省絕大多數(shù)城市一樣，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨著土地、能源、資金、人才等資源要素制約日益加劇等共性問題。以土地為例，目前海寧的土地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到28%，而全省的平均水平為11.5%。一方面，許多謀求發(fā)展的企業(yè)找不到地；另一方面，又有部分企業(yè)屯地，或出租或荒廢，造成資源浪費、效能低下。為此，從2011年開始，海寧率先以土地要素為核心對要素市場化改革進(jìn)行了探索，試圖通過價格杠桿、畝產(chǎn)評價、稅收調(diào)節(jié)、銀行信貸等倒逼機(jī)制來提高要素配置效率，解決土地能源緊缺、環(huán)境污染等問題。這次探索雖然取得了一定成效①，但總體效用還不夠理想。

2013年9月11日，浙江省政府批復(fù)《海寧市要素市場化配置綜合配套改革試點總體方案》，海寧率先在全國啟動了資源要素市場化配置改革試點。海寧此次改革主要目的在于，劃分政府和市場的界限，讓政府管該管的事，讓市場在資源配置中起決定性作用，提高要素配置效能，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和落后產(chǎn)能淘汰，從而推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。這對浙江乃至全國而言，都具有較強(qiáng)的示范意義。

一、生產(chǎn)要素的非市場化及其弊端

(一)生產(chǎn)要素的分類

如何理解生產(chǎn)要素這一概念以及生產(chǎn)要素包括哪些主要內(nèi)容，不同的經(jīng)濟(jì)學(xué)家持有不同的看法。薩伊(1803)認(rèn)為生產(chǎn)要素只包括三種：土地、資本和勞動。馬歇爾(1890)將企業(yè)家才能與土地、資本和勞動一起視為四大基本生產(chǎn)要素，“企業(yè)家”的概念由此生發(fā)。國內(nèi)學(xué)者徐斌和徐壽波(2006)提出了廣義生產(chǎn)要素體系概念，它由基本生產(chǎn)要素、單元生產(chǎn)要素、行業(yè)生產(chǎn)要素和部門生產(chǎn)要素四個層次構(gòu)成*徐斌、徐壽波：《生產(chǎn)要素層次理論》，《北京交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2006年第4期。。本文將生產(chǎn)要素定義為：參與生產(chǎn)的并為生產(chǎn)成果做出貢獻(xiàn)的要素。既包括土地、勞動力、資本等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，也包括現(xiàn)代科學(xué)、技術(shù)、管理、信息、資源等現(xiàn)代生產(chǎn)要素。

(二)產(chǎn)品的市場化與要素的非市場化

現(xiàn)代市場體系是指各類市場在相互聯(lián)系、相互作用過程中形成的市場有機(jī)整體，它既包括商品市場，也包括勞動力市場、信息市場、土地市場等生產(chǎn)要素市場。各類市場有其特定的功能和定位，都是現(xiàn)代市場體系不可或缺的部分。過去三十多年中國經(jīng)濟(jì)之所以取得巨大成功，最重要的原因是推進(jìn)了市場化改革。改革開放以來，我國在產(chǎn)品市場化改革上取得了顯著成就，絕大多數(shù)的商品價格以市場方式來定價，因此產(chǎn)品的成本與收益就能夠歸結(jié)到產(chǎn)品的價格上去。商品價格能夠經(jīng)常地、動態(tài)地反映供求關(guān)系，從而充分發(fā)揮價格杠桿對資源配置的調(diào)節(jié)作用，但要素市場化改革卻明顯滯后了*魯利玲：《推進(jìn)要素市場化改革進(jìn)程》，《中國改革》，2005年第10期。。

當(dāng)前，我國生產(chǎn)要素的非市場化主要表現(xiàn)在三個方面：一是缺乏不同要素所有者的市場交易主體，二是缺乏反映需求變化的市場交易價格，三是缺乏市場競爭秩序所必需的規(guī)則與監(jiān)管。由于生產(chǎn)要素的非市場化，導(dǎo)致要素價格存在不同程度的制度性和政策性扭曲，往往與市場均衡價格相去甚遠(yuǎn)。在這種情況下，要素價格不但不能靈活反映要素市場供求關(guān)系的變化和資源稀缺程度，造成資源配置效率下降*羅德明等：《要素市場扭曲、資源錯置與生產(chǎn)率》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2012年第3期。，而且導(dǎo)致尋租活動猖獗。也就是說，這樣的制度安排不是讓企業(yè)在市場競爭中發(fā)展壯大自己，而是引導(dǎo)企業(yè)千方百計通過非市場化的方式從政府那里獲得各類要素?？梢姡挥型晟频纳a(chǎn)要素市場，市場機(jī)制對企業(yè)的優(yōu)勝劣汰功能才能充分發(fā)揮出來，國家也才能對市場運行過程進(jìn)行有效的調(diào)控、監(jiān)督和引導(dǎo)。

(三)要素非市場化的弊端

生產(chǎn)要素領(lǐng)域市場化改革的相對滯后，給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了一系列不良后果。首先，造成了生產(chǎn)要素資源配置的低效率。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的核心問題是實現(xiàn)資源合理有效配置，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。目前生產(chǎn)要素價格主要由政府決定和配置，不僅使大多數(shù)生產(chǎn)要素價格明顯扭曲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離市場均衡價格，不能反映要素資源的供求變化和稀缺程度；同時也使生產(chǎn)要素價格結(jié)構(gòu)單調(diào)，不能調(diào)節(jié)要素資源的合理流向?？傊a(chǎn)要素?zé)o法得到合理有效配置。其次，影響統(tǒng)一開放的現(xiàn)代市場體系的建立。建立統(tǒng)一開放的現(xiàn)代市場體系，是我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一項基礎(chǔ)性任務(wù)。我國商品市場建設(shè)已經(jīng)取得明顯成效，絕大多數(shù)的商品和服務(wù)價格已經(jīng)市場化，但要素市場建設(shè)卻大大滯后，資金、土地、勞動力等要素價格(大體由行政力量決定和配置)遠(yuǎn)未市場化，導(dǎo)致我國無法真正建立統(tǒng)一開放的現(xiàn)代市場體系。長期來看，這無疑會制約或影響社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善。最后，擾亂了正常的市場秩序，為各種投機(jī)活動提供了可乘之機(jī)，滋生了腐敗。生產(chǎn)要素價格的失真以及各種價差的存在也帶來了新的社會分配不公。

總之，實現(xiàn)生產(chǎn)要素價格的市場化是社會主義市場經(jīng)濟(jì)合理有效配置資源的先決條件。生產(chǎn)要素領(lǐng)域的市場化改革，有利于大幅度減少政府對資源的直接配置，實現(xiàn)要素資源的合理有效配置。同時，生產(chǎn)要素領(lǐng)域的充分競爭總體上有利于降低要素成本，提高要素供給能力，進(jìn)而提高各產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。而要素市場化改革的關(guān)鍵就是要放開要素價格，真實反應(yīng)要素市場的供求變化。換而言之，要素價格只有在由市場方式?jīng)Q定的條件下，要素價格機(jī)制才能充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用。進(jìn)一步而言，生產(chǎn)要素市場化改革關(guān)系到我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制能否真正建立的大問題。

二、海寧資源要素改革試點的主要做法及成效

海寧資源要素市場化改革試點，以土地要素*海寧的資源要素市場化試點改革以土地要素為核心，涉及了能源、排污權(quán)等，所以本文的討論也以土地要素為核心展開。為核心，以企業(yè)綜合績效評價為基礎(chǔ)，以要素差別化(主要包括土地、能源、排污權(quán)、金融等)使用政策為重要手段，改變要素以往那種行政分配、計劃分配的方式，形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度的生產(chǎn)要素和水電氣價格形成機(jī)制，進(jìn)而促使企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

(一)海寧要素市場化改革的主要做法

海寧把要素差別化配置作為政府的“有形之手”，把企業(yè)畝產(chǎn)質(zhì)量和效益作為市場的“無形之手”，“兩手”合力共同形成了要素配置與企業(yè)質(zhì)量和效益相掛鉤的機(jī)制。按照“抓兩頭帶中間”的原則，針對不同類型企業(yè)，在用地、用電、用能、用水、排污、金融、科技等方面出臺實施差別化的激勵和倒逼的政策措施。其主要做法如下：

1.建立以企業(yè)畝產(chǎn)效益為核心的綜合評價體系。海寧率先建立了以企業(yè)畝產(chǎn)效益為核心的綜合評價體系，采用畝均工業(yè)增加值、畝均銷售、全員勞動生產(chǎn)率、畝均稅收、單位能耗工業(yè)增加值、單位COD工業(yè)增加值等6大指標(biāo)，按紡織、皮革、機(jī)械電子和其他四大行業(yè)，對3畝以上的1659家用地工業(yè)企業(yè)進(jìn)行排序，將企業(yè)分為A(發(fā)展提升類)、B(整治提升類)、C(落后淘汰類)三類*對A、B、C三類企業(yè)實行動態(tài)管理，每年評價1次并及時調(diào)整，督促企業(yè)以“畝產(chǎn)論英雄”，努力前移位次，提質(zhì)增效。企業(yè)如對自己“成績單”上的指標(biāo)計算得分有異議，可以“申訴”，經(jīng)信部門會重新核對企業(yè)上報的數(shù)據(jù)，經(jīng)核實后及時予以更正并公示，做到公正、公平、公開。，據(jù)此分別給予不同的要素保障政策(詳見表1)。同時，鼓勵C類企業(yè)與A類企業(yè)兼并重組或以土地作價入股等方式盤活土地；鼓勵低效用地企業(yè)通過市級土地交易平臺將土地使用權(quán)整宗或分割轉(zhuǎn)讓，對買賣雙方進(jìn)行交易稅費減免，提高土地利用效率。

表1　企業(yè)分類排序及差別化政策供應(yīng)導(dǎo)向 * 資料來源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理而得。

①海寧的資源要素市場化試點改革以土地要素為核心，涉及了能源、排污權(quán)等，所以本文的討論也以土地要素為核心展開。

②對A、B、C三類企業(yè)實行動態(tài)管理，每年評價1次并及時調(diào)整，督促企業(yè)以“畝產(chǎn)論英雄”，努力前移位次，提質(zhì)增效。企業(yè)如對自己 “成績單”上的指標(biāo)計算得分有異議，可以“申訴”，經(jīng)信部門會重新核對企業(yè)上報的數(shù)據(jù)，經(jīng)核實后及時予以更正并公示，做到公正、 公平、公開。

③資料來源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理而得。

④1659家企業(yè)中，A+類企業(yè)109家，A類企業(yè)1098家，B類企業(yè)327家，C類84家，另有41家新投項目未達(dá)產(chǎn)暫未分類。印染、化工、 制革等整治行業(yè)一律不列入A類企業(yè)。

⑤用電超過限額部分，A類和B類企業(yè)每千瓦時加價0.1元，超過1倍以上每千瓦時加價0.3；C類企業(yè)每千瓦時加價0.3。

2.率先建立差別化要素配置機(jī)制。差別化要素供應(yīng)導(dǎo)向是海寧改革試點的核心。根據(jù)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和不同類型企業(yè)的特點，制定差別化的要素配置機(jī)制。例如，對土地要素實行差別化供給和管理機(jī)制。對A類企業(yè)(即行業(yè)排名前80%規(guī)模以上企業(yè)和前70%規(guī)模以下企業(yè)及高新技術(shù)企業(yè)和興海工程企業(yè)，印染、化工、制革前道等重污染高耗能企業(yè)除外)中的重點扶持類企業(yè)，在用地方面優(yōu)先進(jìn)行項目核準(zhǔn)備案；對于C類企業(yè)來說，禁止參與工業(yè)用地招拍掛競買活動，不予審批新的投資項目。與此同時，海寧還率先建立了產(chǎn)業(yè)地價修正系數(shù)。工業(yè)、服務(wù)業(yè)用地價格在產(chǎn)業(yè)地價修正系數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)畝均稅收、投資強(qiáng)度、容積率等指標(biāo)給予一定的修正系數(shù)矯正，如對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、重點鼓勵產(chǎn)業(yè)分別實行0.5、0.8的修正系數(shù)，對橡膠和塑料制品業(yè)、紡織服裝業(yè)等行業(yè)實行1.2修正系數(shù)。

此外，海寧也在能源、排污權(quán)等領(lǐng)域建立了以節(jié)能減排為重點的差別化產(chǎn)業(yè)政策。例如，海寧建立了高耗能行業(yè)用電差別化電價、加價部分直接結(jié)算制度，并探索建立用能指標(biāo)交易機(jī)制；對A類企業(yè)在排污權(quán)指標(biāo)分配上予以支持，對C類企業(yè)排污權(quán)有償使用和交易價格則在基準(zhǔn)價上加價執(zhí)行、不得租賃排污權(quán)等。通過實施差別化的產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)社會樹立“環(huán)境有價”的理念，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.推進(jìn)金融要素配置改革。海寧以改革試點為契機(jī)，創(chuàng)新地方金融要素供應(yīng)和保障機(jī)制，主要舉措有：對A、B、C三類企業(yè)實施差別化的信貸政策，提供差別化金融服務(wù)；積極引導(dǎo)民間資本設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，引入德清農(nóng)商行等外地主體參與海寧小額貸款公司改制村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)信社改制農(nóng)村商業(yè)銀行等工作；組建市場化運作、公司化管理、政府參與的海寧民間融資管理中心；加強(qiáng)與浙江股權(quán)交易中心的戰(zhàn)略合作，設(shè)立省股權(quán)交易海寧分中心，為本地企業(yè)進(jìn)入資本市場做好對接，目前已有17家企業(yè)掛牌。海寧還在建立科技與金融良性互動機(jī)制方面作了有益探索，如打造“基金小鎮(zhèn)”實體平臺和網(wǎng)上平臺，通過建設(shè)高品質(zhì)的辦公場所和生活配套設(shè)施，吸引境內(nèi)外知名創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)(基金)入駐，引導(dǎo)創(chuàng)投對接本地高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

4.打造區(qū)域性要素交易市場。在要素市場化改革過程中，規(guī)范有序的區(qū)域性要素交易市場對于實現(xiàn)要素合理有效配置至關(guān)重要。海寧在要素交易市場的建設(shè)上采用1+X模式——即一個稀缺性資源綜合市場加上若干要素專業(yè)市場的市場體系。一個稀缺性資源綜合市場，主要是土地交易、排污權(quán)儲備交易、用能總量指標(biāo)交易。由政府或政府與其他社會主體合作搭建平臺，制定交易規(guī)則和交易程序，統(tǒng)一集中管理。各專業(yè)要素市場主要包括人力資源市場、產(chǎn)權(quán)交易市場、技術(shù)市場及其他市場，則采用市場化運作方式，政府相關(guān)職能部門做好規(guī)劃、引導(dǎo)和公共服務(wù)工作。另一方面，海寧還加快搭建公共資源交易中心、要素交易中心等網(wǎng)站，向全社會及時發(fā)布各類要素交易信息。2013年12月2日，海寧要素交易中心掛牌。這個平臺主要承接土地使用權(quán)、排污權(quán)指標(biāo)、用能總量指標(biāo)等三大要素交易。截至2014年12月，已累計完成土地交易、排污權(quán)交易、用能總量指標(biāo)交易45.79億元。排污權(quán)指標(biāo)首次成功實現(xiàn)二級市場交易，4家企業(yè)成功交易56.57噸排污權(quán)指標(biāo)，交易金額共1609萬元。

5.大力推進(jìn)要素市場化配套改革。為配合要素市場化改革，海寧加大了行政審批制度改革的力度。企業(yè)投資審批環(huán)節(jié)繁瑣，一直是困擾企業(yè)的一個難題。在新一輪行政審批制度改革中，海寧先行先試，大膽實踐，其做法主要有：一是削減審批事項，至今已取消行政許可112項，約占總量的33%，取消非行政許可64項，約占總量的四分之三；二是再造審批流程，實行一個部門受理、一個窗口對外、一枚公章辦結(jié)，對涉及要素市場化改革的8個部門合并職能，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由70個減少到52個；三是區(qū)域規(guī)劃環(huán)評、安全影響評價等實行“化零為整”審查制，單個項目的環(huán)評、能耗評審等則由審批制改為備案制。四是變被動審批為主動審批，目前已在13個與企業(yè)群眾密切相關(guān)的行業(yè)中推行“先照后證”，下一步將擴(kuò)大到35個行業(yè)。在強(qiáng)化監(jiān)管方面，海寧也積極探索，不斷創(chuàng)新，徹底整合行政執(zhí)法隊的人權(quán)、財權(quán)和事權(quán)，開展聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法、專項執(zhí)法，切實加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，改變過去交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法等情況，實現(xiàn)“市場的歸市場，政府的歸政府”。

(二)海寧要素市場化改革的主要成效

要素市場化改革的實質(zhì)是政府依據(jù)市場化配置原則重新制定的游戲規(guī)則，最大程度堅持要素資源配置市場化，最大限度地激發(fā)每一個企業(yè)主體的活力，結(jié)果必定是優(yōu)勝劣汰，企業(yè)只有適應(yīng)這一游戲規(guī)則才能生存發(fā)展下來。

1.推動了要素資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)流動，轉(zhuǎn)型升級逐漸成為企業(yè)的自主行為。海寧推出的畝產(chǎn)效益綜合評價是個指揮棒，向所有企業(yè)傳遞一個十分明確的信息：企業(yè)粗放經(jīng)營已經(jīng)不可持續(xù)，政府通過實施差別化措施，使要素資源配置充分向畝產(chǎn)效益好的企業(yè)傾斜，并通過市場化的重新配置，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)做大做優(yōu)做強(qiáng)的信心，倒逼低小散以及不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的企業(yè)加快轉(zhuǎn)型提升、兼并重組或倒逼退出。這樣的制度設(shè)計使得轉(zhuǎn)型升級逐漸成為企業(yè)的自主行為。目前，83家C類企業(yè)已有70家采取了實質(zhì)性的行動，C類企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)退工作取得階段性實效：37家已有出路，其中7家已退地，6家已關(guān)停，8家已完成并購重組，10家正在技改提升*例如，海寧市海潮紙塑有限公司30畝地退地復(fù)墾，海寧市恒勵紡織染整有限公司兼并浙江雅昌染織有限公司。。與此同時，A類企業(yè)紛紛借政策利好，做大做強(qiáng)，擴(kuò)大領(lǐng)先優(yōu)勢，如鑫諾服裝有限公司、海寧敦奴公司、蒙努集團(tuán)等企業(yè)都加大了轉(zhuǎn)型升級和人才引進(jìn)力度，制定了更高的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

2.大幅提升了畝產(chǎn)效益，為企業(yè)發(fā)展騰出空間。土地是海寧市最緊缺的生產(chǎn)要素。在海寧工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評價體系中，企業(yè)用地占的權(quán)重最高*在海寧市工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評價體系中，畝均稅收占權(quán)重占50%、畝均銷售收入占12%、畝均工業(yè)增加值占10%、單位能耗工業(yè)增加值占10%、排放每噸COD工業(yè)增加值占10%、全員勞動生產(chǎn)率占8%。。以土地要素為例，通過要素市場化改革，不少企業(yè)努力提高廠房利用率，大力推進(jìn)“機(jī)器換人”，千方百計增加畝均產(chǎn)出效益。據(jù)統(tǒng)計，目前海寧已有約120家企業(yè)不同程度地開展了“機(jī)器換人”，技改投入達(dá)到95億元，同比增長66.1%，列全省第1位。目前正在大力建設(shè)的海寧時尚產(chǎn)業(yè)園項目，平均投資強(qiáng)度從139萬元/畝提高到320萬元/畝，增長了約1.5倍，稅收從10萬元/畝提高到30萬元/畝，增長了2倍。另一方面，海寧83家C類企業(yè)占用工業(yè)用地約3000多畝，畝均稅收不到2萬元。截至2014年3月，這些企業(yè)中35家已簽訂關(guān)停協(xié)議，將騰退土地1759畝；19家兼并重組，12家進(jìn)行技術(shù)改造。通過實施土地存量盤活、增量選優(yōu)，海寧盤活存量土地1869畝，收回騰退低效用地2730畝，新增各類建設(shè)用地7065畝。

3.一批低效率企業(yè)和落后產(chǎn)能退出，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。海寧在要素市場化配置改革方案中，為鼓勵低效落后產(chǎn)能主動退出特別制定一項政策：對政府按原出讓價收回土地的企業(yè)，重新出讓后給予溢價部分50%或每畝兩萬元獎勵，房產(chǎn)按照評估補(bǔ)償；對在要素交易中心自行交易土地的企業(yè)，營業(yè)稅、土地增值稅等地方留成部分予以全額獎勵；對兼并重組企業(yè)，并購過程中產(chǎn)生的各類稅費的地方留成部分給予全額返還，并購重組后的企業(yè)享受3年內(nèi)企業(yè)所得稅環(huán)比增長10%以上地方留成部分的全額獎勵；對淘汰關(guān)停企業(yè)，用能、排污權(quán)在規(guī)定的范圍內(nèi)可以自行交易或由政府按基準(zhǔn)價回購；對提升改造企業(yè)，最高給予設(shè)備投資額7%或1000萬元獎勵。通過這些政策措施，海寧鼓勵低效落后產(chǎn)能主動退出，實現(xiàn)要素的重新配置，也更好地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。截至2014年11月底，海寧已經(jīng)關(guān)?；ぁ類企業(yè)等96家，削減化學(xué)需氧量3143噸，氮氧化物918噸，二氧化硫1718噸。

4.行政審批制度改革取得顯著進(jìn)展，公共服務(wù)更加完善。經(jīng)兩輪清理，海寧確定保留行政審批事項125項，成為全省審批事項最少縣(市)。同時，積極探索企業(yè)投資工業(yè)項目“零審批”，制定工業(yè)企業(yè)投資項目準(zhǔn)入負(fù)面清單，對負(fù)面清單外的工業(yè)項目全面實施承諾備案制，變“先批后建”為“先建后驗”，已確定13個項目先行先試，3個項目基本辦成。率先推行商事登記制度改革，選取與企業(yè)群眾密切相關(guān)的35個行業(yè)推行“先照后證”，目前已辦理58家。海寧還著力打造“無收費”城市。全市取消除資源、補(bǔ)償類以外的涉企行政事業(yè)性收費(每年約為2000萬元)。隨著要素市場化改革的不斷深入，海寧政府管理方式不斷向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)更加完善。從海寧的改革實踐看，政府這雙“有形的手”從要素配置、項目審批、催工收費等事務(wù)中退出，但在規(guī)則制定、市場監(jiān)管等方面，非但沒有收手，轉(zhuǎn)而更為強(qiáng)力。

總之，海寧在生產(chǎn)要素的市場化配置中通過建立畝產(chǎn)效益評價和差別化配置機(jī)制，讓各種要素快捷、高效、順暢地流向優(yōu)質(zhì)市場主體，為全市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級提供動力源，為其他地區(qū)提供了一個鮮活的改革樣本。通過要素市場化改革，海寧的目標(biāo)是，到2017年全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)畝均稅收提高45%、新增工業(yè)用地畝均投資強(qiáng)度比2012年提高45%、單位GDP能耗下降15%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益得到明顯提升。

三、海寧要素市場化改革存在的主要困難和問題

改革不可能一蹴而就，要素市場化配置改革最大的困難在哪？如何打造更加公平有序的要素市場？這就需要進(jìn)一步深化改革，真正讓市場在資源配置中起決定性作用。海寧在要素市場化改革上先行先試，努力為全省蹚出一條資源要素高效配置的道路。但同時，我們也看到，海寧進(jìn)行改革試點的時間很短，存在的困難和問題還不少：

(一)市場機(jī)制作用仍需進(jìn)一步發(fā)揮

海寧在推動土地、能源、金融等要素優(yōu)化配置方面，出臺了一系列政策措施，加大了對資源要素的引導(dǎo)力度，但市場機(jī)制作用發(fā)揮還不夠。要素交易市場還不夠繁榮，交易標(biāo)的和輻射區(qū)域有限；低效土地騰退出來后可進(jìn)入該公共交易市場，但這些土地指標(biāo)只能在鎮(zhèn)域和街道流轉(zhuǎn)；排污權(quán)交易二級市場剛剛起步，排污權(quán)指標(biāo)還無法在企業(yè)之間有序交易和流動；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)等還在探索之中。進(jìn)一步而言，差別化政策措施在實施過程中也面臨著諸多難題：比如在差別化電價實施過程中，依據(jù)國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)只能覆蓋到6個行業(yè)約30家企業(yè)，其他多數(shù)企業(yè)無標(biāo)準(zhǔn)可循，難以真正實施*葉科：《要素市場化配置綜合配套改革的海寧樣本》，《浙江經(jīng)濟(jì)》，2014年第12期。。

(二)企業(yè)績效綜合評價機(jī)制有待進(jìn)一步完善

海寧要素市場化改革的關(guān)鍵舉措之一就是建立了以企業(yè)畝產(chǎn)效益為核心的綜合評價體系，但這一評價體系在實行過程中也面臨著諸多問題：由于規(guī)下、規(guī)上企業(yè)分類考核、分開排序，并且考評標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容差異很大，導(dǎo)致規(guī)下企業(yè)進(jìn)入A類排序相對容易；評價體系雖然包含了畝均工業(yè)增加值等6大指標(biāo)，但仍缺乏技術(shù)創(chuàng)新等指標(biāo)。此外，占地3畝以下的工業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)(占企業(yè)總數(shù)的80%)未列入評價范圍，游離于差別化政策之外，導(dǎo)致企業(yè)之間政策待遇不公平。如何對規(guī)上、規(guī)下企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一合理考核、如何將技術(shù)創(chuàng)新指標(biāo)、占地3畝以下的企業(yè)等都納入要素差別化評價考核體系，仍待進(jìn)一步研究。

(三)企業(yè)主動參與要素市場化改革的積極性仍然不高

對要素市場化改革試點，政府層面積極性很高，省、市、縣各級各部門齊心協(xié)力，匯集了一股強(qiáng)大的推動力。但迄今為止企業(yè)的積極性仍然較低。筆者實地調(diào)研得知，不少企業(yè)對政府開展的績效評價還不夠認(rèn)同。有的企業(yè)對于自己被列為B、C類感到困惑，為什么B、C類企業(yè)要素價格要提高呢？而有些企業(yè)雖然被列為A類企業(yè)(如一家做服裝文化創(chuàng)意的企業(yè))，但因為下游配套企業(yè)被列為B、C類，生產(chǎn)成本也隨之提高，所以這家企業(yè)也有擔(dān)憂。在要素價格機(jī)制的倒逼下，企業(yè)想轉(zhuǎn)型，但缺資金、缺技術(shù)、缺人才，所以依然存在著不愿轉(zhuǎn)、不會轉(zhuǎn)的問題。

四、推進(jìn)要素市場化改革的若干對策建議

海寧實施要素市場化配置改革試點至今已一年有余，取得了階段性成效。在總結(jié)海寧經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，浙江省委省政府于2014年9月將蕭山等24個縣(市、區(qū))列為資源要素市場化改革首批擴(kuò)面地區(qū)，下一步還將在全省面上推開。筆者認(rèn)為，各地在借鑒海寧經(jīng)驗、結(jié)合本地實際推動資源要素市場化配置改革中，應(yīng)重點把握以下幾個方面：

(一)更好地發(fā)揮市場在資源要素配置中的決定性作用

要素市場化改革核心在于更好地發(fā)揮市場在要素資源配置中的決定性作用。在海寧的要素市場化改革中，政府出臺了一系列政策，但市場機(jī)制的作用發(fā)揮仍然非常有限。因此，在要素市場化改革中如何處理好政府與市場的關(guān)系值得我們進(jìn)一步思考。在改革試點初期，更加注重政府這只有形之手也許是必要的，但改革的真正目的是建立市場決定要素資源配置的機(jī)制，即完善價格機(jī)制、供求機(jī)制、競爭機(jī)制和激勵約束機(jī)制，推動要素資源依據(jù)市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，真正實現(xiàn)資源要素配置方式由政府主導(dǎo)型向市場決定型轉(zhuǎn)變。從現(xiàn)階段看，要發(fā)揮市場在資源要素配置中的決定性作用，首先就必須破除體制機(jī)制的“藩籬”，把體制機(jī)制改革作為深化資源要素市場化配置的先決條件，從審批制度、導(dǎo)向機(jī)制、金融體制改革等方面著手，著力破解要素配置中的體制性障礙。

(二)進(jìn)一步培育和繁榮要素交易市場

規(guī)范有序的要素交易市場對于實現(xiàn)生產(chǎn)要素的市場化配置意義重大。海寧市要素交易中心已于2013年正式掛牌和運行。這個平臺目前主要承接土地使用權(quán)、排污權(quán)指標(biāo)、用能總量指標(biāo)等三大要素交易。今后，海寧還將著力籌建3個要素專業(yè)市場——即產(chǎn)權(quán)交易市場、技術(shù)市場和人力資源市場。產(chǎn)權(quán)交易市場主要開展股權(quán)、債券及其他權(quán)益類產(chǎn)品的融資、轉(zhuǎn)讓等活動，主要為企業(yè)和產(chǎn)權(quán)投資者提供各種交易信息；技術(shù)市場，以打造高科技產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為契機(jī)，打造區(qū)域性技術(shù)市場大平臺，推進(jìn)科技成果的有效轉(zhuǎn)讓；人力資源市場，打造為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供規(guī)范化、信息化、國際化的人力資源服務(wù)的省級人力資源服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。

下一步，還應(yīng)研究建立全省乃至全國統(tǒng)一的涉及土地、排污權(quán)、科技等要素交易市場，促進(jìn)生產(chǎn)要素的有序流動。各地已建的要素交易平臺要拓展交易標(biāo)的和輻射區(qū)域，并在一級市場交易基礎(chǔ)上，推動二級市場交易，并積極探索網(wǎng)上交易市場。

(三)建立科學(xué)合理的企業(yè)績效綜合評價機(jī)制

建立科學(xué)合理的企業(yè)績效綜合評價機(jī)制和政策措施，是推行要素配置差別化機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。其實海寧對此仍在不斷的探索。2013年11月，海寧出臺《關(guān)于開展工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評價加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的實施意見(試行)》，經(jīng)過近半年來的實施發(fā)現(xiàn)存在不少問題。為此，海寧對《實施意見》進(jìn)行了重新修改完善。2014年4月21日，經(jīng)修訂后《實施意見(試行)》正式出臺實施。修訂后的《實施意見》將租賃企業(yè)納入評價范圍，調(diào)整了規(guī)下企業(yè)的評價指標(biāo)、權(quán)重及進(jìn)入A類的標(biāo)準(zhǔn)，增加了企業(yè)社會責(zé)任考核，提出了對B類企業(yè)的技改支持政策等，進(jìn)一步完善了評價體系。各地在建立企業(yè)績效綜合評價體系時，可參考海寧采用的指標(biāo)體系，但應(yīng)聯(lián)系本地實際，根據(jù)不同行業(yè)，建立涵蓋畝均稅收、畝均銷售、環(huán)保能耗等指標(biāo)體系。對企業(yè)的績效評價，可以由政府部門實施，也可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，使企業(yè)績效評價更加客觀、公正和權(quán)威。

(四)正確處理正向激勵和反向倒逼的關(guān)系，提高企業(yè)的積極性

海寧在此次改革試點中主要對土地、能源等要素采用差別化配置機(jī)制，從而對企業(yè)形成反向倒逼機(jī)制，迫使低、小、散以及不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的企業(yè)加快轉(zhuǎn)型提升、兼并重組或退出，最終促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，但政府在建構(gòu)正向激勵機(jī)制方面還有待進(jìn)一步突破。事實上，從改革的實踐看，政府既要充分考慮經(jīng)濟(jì)運行情況和企業(yè)可承受能力，又大膽破解企業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的深層次矛盾，加強(qiáng)正向激勵，才能使要素市場化改革走得更遠(yuǎn)。因此，政府要進(jìn)一步通過制定規(guī)則、完善政策，加大對企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的引導(dǎo)力度。譬如，組建企業(yè)轉(zhuǎn)型升級綜合指導(dǎo)服務(wù)中心等，為企業(yè)提供轉(zhuǎn)型升級方面的政策、技術(shù)和人才等信息，并及時反饋企業(yè)的投訴、建議和問題咨詢，使企業(yè)真正成為要素市場化改革的參與者、成果的享受者。同時，要大力引進(jìn)和培育中介組織，并發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會的作用，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供更好的服務(wù)。

五、結(jié)論及下一步研究方向

綜上所述，我們認(rèn)為要素市場化改革核心和關(guān)鍵在于正確處理好政府和市場的關(guān)系，改變以往行政分配、計劃分配的要素配置方式，形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害程度的生產(chǎn)要素價格形成機(jī)制，發(fā)揮市場在要素資源配置中的決定性作用。海寧的主要做法是一方面利用市場杠桿(即企業(yè)畝產(chǎn)質(zhì)量和效益)作用，讓市場這只“無形之手”來配置要素資源，不斷提高要素配置效能，另一方面，把差別化要素配置規(guī)則作為政府的“有形之手”，發(fā)揮“兩只手”的合力，共同形成要素配置與企業(yè)質(zhì)量和效益相掛鉤的機(jī)制，不斷激發(fā)市場主體創(chuàng)業(yè)，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

要素市場化改革的內(nèi)容十分豐富，不僅牽涉到經(jīng)濟(jì)體制改革中的深層次矛盾問題，而且牽涉到各個層面最基本的制度安排。當(dāng)前，浙江海寧的資源要素市場化改革只是走了一小步，主要聚焦在工業(yè)用地的畝產(chǎn)效益評價、差別化政策導(dǎo)向上。事實上，僅僅土地要素就有承包地、宅基地、工業(yè)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等區(qū)分。除土地要素外，資本、勞動力、科技、環(huán)境資源等領(lǐng)域的市場化改革還有許多問題值得我們?nèi)ヌ接懞脱芯?，這是本文進(jìn)一步研究的方向。 □

(責(zé)任編輯：石洪斌)