政府跨域治理協(xié)同分析模型

政府跨域治理協(xié)同分析模型

□曹堂哲

摘要：政府跨域治理研究缺乏核心問題的提煉和形式理論的建構(gòu)，是制約跨域治理研究向前推進(jìn)的一大瓶頸。文章將政府跨域治理協(xié)同作為政府跨域治理研究的核心問題之一，結(jié)合政府跨域治理的系統(tǒng)屬性，引入政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)的分析框架下，建構(gòu)了“基于政策循環(huán)和政策子系統(tǒng)的跨域治理協(xié)同分析模型”。在這一模型的指引下，文章系統(tǒng)梳理了跨域治理協(xié)同分析的“政策循環(huán)維度”、“政策子系統(tǒng)維度”和“跨域事務(wù)維度”的理論資源和知識(shí)積累；總結(jié)了政府跨域治理協(xié)同分析的協(xié)同學(xué)途徑、網(wǎng)絡(luò)途徑和制度分析途徑。

關(guān)鍵詞：跨域治理；協(xié)同；政策循環(huán)；政策子系統(tǒng)；途徑

收稿日期：2014-06-20

作者簡介：曹堂哲，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)楣补芾砝碚撆c方法、政策執(zhí)行、政府績效評(píng)估。

基金項(xiàng)目：國家社科基金青年項(xiàng)目“基于模糊理論的地方政府績效評(píng)估的元評(píng)估指標(biāo)體系研究”(編號(hào)：11CGL074)；受北京市教育委員會(huì)北京高等學(xué)校青年英才計(jì)劃項(xiàng)目(Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project)“公共部門績效評(píng)估方法體系”(編號(hào)：YETP0970)資助。

中圖分類號(hào)：D089文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

一、政府跨域治理協(xié)同問題的提出

政府管理中的跨域事務(wù)(across-boundary affair)指同時(shí)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上管理單元，需要這些管理單元協(xié)同治理的事務(wù)。政府能否在跨域事務(wù)治理中實(shí)現(xiàn)協(xié)同？將成為衡量政府公共管理水準(zhǔn)的“試金石”，理當(dāng)成為未來公共管理研究的關(guān)鍵議題。*曹堂哲：《政府跨域治理的緣起、系統(tǒng)屬性和協(xié)同評(píng)價(jià)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2013年第5期。政府跨域治理協(xié)同指的是在跨域事務(wù)的治理過程中各個(gè)子系統(tǒng)之間以及子系統(tǒng)構(gòu)成要素治理環(huán)境、治理主體、治理政策、治理結(jié)構(gòu)、治理績效這些子系統(tǒng)的匹配一致、內(nèi)容耦合、協(xié)同增效的狀態(tài)與過程。跨域治理的事務(wù)是哪些需要多個(gè)管理單元共同努力的事務(wù)，故跨域治理涉及的環(huán)境、主體、客體和工具等方面的匹配一致、功能耦合和協(xié)同增效理應(yīng)是跨域治理研究的核心問題。政府跨域治理協(xié)同的研究是政府跨域治理研究和協(xié)同研究的交叉領(lǐng)域，目前仍然是一個(gè)有待完善的領(lǐng)域。

遺憾的是，一方面在政府跨域治理的實(shí)踐中存在大量的“碎片化”局面；另一方面政府跨域治理的研究也處于“分散化”局面，學(xué)者們對(duì)于跨域治理的理論范式、方法流派尚未達(dá)成共識(shí)。*丁煌、葉漢雄：《論跨域治理多元主體間伙伴關(guān)系的構(gòu)建》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2013年第1期。跨域治理的研究似乎成了時(shí)髦的學(xué)術(shù)“標(biāo)簽”，各種理論和實(shí)踐的研究都松散地聚集在跨域治理的旗幟之下。*蔣輝：《 跨域治理決策的動(dòng)態(tài)演化路徑與均衡策略研究——理論與現(xiàn)實(shí)層面的考察》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012年第6期。 王鵬：《跨域治理視角下地方政府間關(guān)系及其協(xié)調(diào)路徑研究》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2013年第2期。趙新峰、李水金：《藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府跨域治理的困境及其克服——以山東半島為個(gè)案》，《行政論壇》，2013年第1期。如果政府跨域治理研究缺乏核心問題的提煉和形式理論的建構(gòu)，那么很可能使跨域治理的研究成為一個(gè)松散研究成果的簡單拼湊，而不是具有理論內(nèi)聚力和方法獨(dú)特性的研究領(lǐng)域。

換言之，提煉政府跨域治理研究的核心問題，并在理論整合的基礎(chǔ)上建立周全的理論框架用以描述、解釋和預(yù)測政府跨域治理的“棘手”問題是目前制約政府跨域治理研究向前推進(jìn)的一大瓶頸。為此，本文擬從公共管理研究的基本問題 “如何有效地實(shí)現(xiàn)分工后的合作，以獲得部分大于整體的效果，從而經(jīng)濟(jì)、效率、效益地實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)？”出發(fā)，將跨域治理協(xié)同問題作為政府跨域治理研究的核心問題之一，結(jié)合跨域治理的系統(tǒng)屬性，引入政策循環(huán)的分析框架下，對(duì)跨域治理的協(xié)同理論和方法重新進(jìn)行整合，從不同的側(cè)面和角度提升跨域治理協(xié)同理論的豐裕度、多維度和復(fù)雜度，以回應(yīng)同樣豐富、多變和復(fù)雜的政府跨域治理協(xié)同問題，從而有望為政府跨域治理協(xié)同的研究奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

二、基于政策循環(huán)和政策子系統(tǒng)的政府跨域治理協(xié)同分析模型

從政策科學(xué)的視角來看，政府跨域治理是一個(gè)政策循環(huán)、政策子系統(tǒng)和跨域事務(wù)三位一體的概念。

(一)政策循環(huán)

最流行的簡化公共政策制定的方式之一，是將這一過程分解為一系列不連續(xù)的階段和子階段，由此產(chǎn)生的階段序列被稱為“政策循環(huán)”。*[美]邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩譯，三聯(lián)書店2006年版，第18頁。我們?cè)诜治稣缬蛑卫淼恼哌^程之時(shí)，引入政策循環(huán)的思想，將政府跨域治理的政策過程劃分為議程設(shè)定、方案規(guī)劃、公共決策、政策執(zhí)行和政策評(píng)估五個(gè)階段。議程設(shè)定的過程就是將所有問題中真正成為關(guān)注焦點(diǎn)的問題篩選到列表中的過程。*John W. Kingdom. Agendas, Alternatives, and Public Policies, Boston：Little, Brown, 1984,pp.3-4.方案規(guī)劃是定義、考察、接受或拒絕可選方案的過程。*[美]邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩譯，三聯(lián)書店2006年版，第212頁。公共決策是公共決策者根據(jù)多種標(biāo)準(zhǔn)，通過備選方案的比較和綜合，選擇一個(gè)最終方案的過程。政策執(zhí)行則是將制定的政策轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)、使之變?yōu)閷?shí)踐的過程。評(píng)估是根據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)，收集證據(jù)對(duì)政策實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果進(jìn)行判定的過程?！罢哐h(huán)維度上”的政府跨域治理協(xié)同分析包括是對(duì)政府跨域治理政策過程的描述和政府跨域治理過程的政策演化和協(xié)同演進(jìn)。

(二)政策子系統(tǒng)

如果僅僅從政策循環(huán)的維度分析政府跨域治理問題，那么就會(huì)陷入線性化、忽視每一個(gè)階段中的復(fù)雜性和小循環(huán)、沒有探討每個(gè)階段中的驅(qū)動(dòng)因素等缺陷。*[美]邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩譯，三聯(lián)書店2006年版，第18頁。引入政策子系統(tǒng)的概念，可有有效地克服政策循環(huán)分析的缺憾。政策子系統(tǒng)是貫穿在政策過程中，影響政策過程、推動(dòng)政策過程開展的各個(gè)因素的集合，“包括行動(dòng)主體、機(jī)構(gòu)、工具和沿著上述路線展開的話語?！?[美]邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩譯，三聯(lián)書店2006年版，第21頁。

政策子系統(tǒng)維度對(duì)政府跨域治理問題的分析重點(diǎn)關(guān)注(1)政府跨域治理中涉及的各個(gè)主體子系統(tǒng)。政府跨域治理主體之間的目標(biāo)、資源、利益等方面的差異，促使政府跨域治理主體之間形成復(fù)雜的博弈關(guān)系，政府跨域治理協(xié)同是政府跨域治理主體之間利益共融、尋求共識(shí)、協(xié)調(diào)合作的過程和狀態(tài)。(2)政府跨域治理的制度、機(jī)構(gòu)和價(jià)值子系統(tǒng)；政府跨域治理的制度、結(jié)構(gòu)和價(jià)值子系統(tǒng)是政府跨域治理系統(tǒng)中相對(duì)固定的制度安排、體制機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和特定的文化傾向。政府跨域治理的制度、機(jī)構(gòu)和價(jià)值子系統(tǒng)是影響政府跨域治理政策循環(huán)相對(duì)固定的參量。政府跨域治理機(jī)制研究的核心是尋求制度、機(jī)構(gòu)和價(jià)值的變革，促使跨域治理的行動(dòng)者，形成協(xié)同狀態(tài)。(3)政府跨域治理的政策工具和工具選擇子系統(tǒng)。政府跨域治理的政策工具和工具選擇子系統(tǒng)重點(diǎn)分析政府跨域治理過程中政策工具運(yùn)用、選擇和優(yōu)化組合問題。政策工具與政策目標(biāo)之間的協(xié)同性，政策工具之間的適當(dāng)組合與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是政府跨域治理協(xié)同工具子系統(tǒng)分析的關(guān)鍵問題。

(三)跨域事務(wù)

引入政策循環(huán)和政策子系統(tǒng)的分析，還無法針對(duì)具體的政府跨域事務(wù)展開分析，有必要在引入政府跨域治理事務(wù)的維度?？缬蚴聞?wù)不僅涵蓋了多個(gè)公共管理的研究領(lǐng)域(諸如地方治理、區(qū)域治理、府際關(guān)系、整體政府、公私伙伴關(guān)系、部際關(guān)系等)，而且涵蓋了多個(gè)實(shí)質(zhì)性的政策專業(yè)領(lǐng)域(比如流域治理、區(qū)域發(fā)展、垃圾處理、空間開發(fā))，因此具有橫斷研究的特性。

盡管關(guān)于跨域事務(wù)的分析已經(jīng)積累的大量的文獻(xiàn)，但是對(duì)于跨域治理事務(wù)協(xié)同性的分析仍然是一個(gè)薄弱的環(huán)節(jié)。在政府跨域治理協(xié)同分析框架中，跨域事務(wù)的分析重點(diǎn)關(guān)注跨域事務(wù)本身作為自然系統(tǒng)的屬性、跨域事務(wù)作為人工物的屬性、以及跨域事務(wù)系統(tǒng)構(gòu)成要素的協(xié)同性。跨域事務(wù)自然系統(tǒng)的屬性重點(diǎn)分析跨域事務(wù)作為自然系統(tǒng)涉及的各個(gè)要素之間的聯(lián)系和發(fā)展變化的特點(diǎn)與規(guī)律?？缬蚴聞?wù)作為人工物的屬性重點(diǎn)分析人們通過人工設(shè)施的建造，對(duì)自然屬性的改造和利用?？缬蚴聞?wù)自然系統(tǒng)與人工物的協(xié)同性重點(diǎn)分析跨域事務(wù)自然規(guī)律與人工物改造設(shè)定目標(biāo)之間的一致性、自然規(guī)律對(duì)設(shè)定目標(biāo)的約束性以及人為設(shè)定目標(biāo)對(duì)自然狀態(tài)的影響。

(四)整合的分析框架

將上述三個(gè)維度進(jìn)行整合，可以形成包括三個(gè)維度的政府跨域治理協(xié)同分析框架，在此框架基礎(chǔ)上加入“環(huán)境與跨域治事務(wù)的產(chǎn)生”、“政府跨域治理的協(xié)同效應(yīng)”兩個(gè)環(huán)節(jié)，就形成了比較完整的政府跨域治理協(xié)同分析模型。該模型的核心部分是政府跨域治理的協(xié)同分析框架。如圖1所示：

圖1　政府跨域治理協(xié)同分析模型

按照跨域治理協(xié)同分析模型的指引，當(dāng)我們?cè)诜治隹缬蛑卫韰f(xié)同問題的時(shí)候，我們可以：(1)首先，分析跨域事務(wù)產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境，分析跨域治理事務(wù)產(chǎn)生的原因、歷史和特點(diǎn)。(2)然后，根據(jù)“跨域治理的協(xié)同分析框架”分別從跨域事務(wù)、政策循環(huán)、政策子系統(tǒng)三個(gè)維度對(duì)跨域治理的協(xié)同性展開分析。比如：當(dāng)針對(duì)一個(gè)特定的跨域事務(wù)時(shí)，我們可以逐層分析行動(dòng)主體如何協(xié)同一致地推動(dòng)政府跨域治理政策循環(huán)的發(fā)生；制度與機(jī)構(gòu)形成了什么樣的協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)了政策循環(huán)的發(fā)生；行動(dòng)工具所使用的政策工具與政策目標(biāo)是否協(xié)同一致、工具的選擇和組合是否是一種優(yōu)化的形式推動(dòng)了政策循環(huán)。(3)最后,對(duì)政府跨域治理的協(xié)同效應(yīng)進(jìn)行度量，通過提煉出系統(tǒng)化的指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)政府跨域治理中各個(gè)要素的協(xié)同程度和協(xié)同結(jié)果。

政府跨域治理協(xié)同分析的三個(gè)維度是是統(tǒng)一的整體，其中跨域事物維度側(cè)重分析構(gòu)成跨域事務(wù)的子系統(tǒng)或構(gòu)成要素的協(xié)同；政策循環(huán)和政策子系統(tǒng)側(cè)重分析政府跨域事務(wù)治理政策的協(xié)同。當(dāng)政府跨域治理的政策體系協(xié)同一致，并能夠體現(xiàn)跨域事物本身的協(xié)同性的時(shí)候，政府跨域治理就達(dá)到了最佳的狀態(tài)。

三、政府跨域治理協(xié)同分析的理論資源及其整合

政府跨域治理協(xié)同的研究是一個(gè)多學(xué)科領(lǐng)域共同關(guān)注，研究維度和研究視角不斷豐富的領(lǐng)域。管理學(xué)的協(xié)同研究從戰(zhàn)略協(xié)同、管理流程與子系統(tǒng)協(xié)同以及管理技術(shù)協(xié)同等角度豐富了政府跨域治理“政策循環(huán)維度”上的含義。治理理論、整體型政府與整體性治理理論、政策組合與政策工具理論從“政策子系統(tǒng)”的維度豐富了跨域治理協(xié)同分析的理論資源。協(xié)同度的測量和評(píng)價(jià)研究則從“跨域事務(wù)”的自然屬性和人工物屬性的角度豐富了政府跨域治理的協(xié)同分析。當(dāng)然，上述三個(gè)維度的理論資源永遠(yuǎn)是開放的，本文不可能窮盡所有的理論資源和知識(shí)儲(chǔ)備，僅僅為政府跨域治理協(xié)同分析的理論梳理提供了一個(gè)可能的分析框架。

(一)政策循環(huán)維度

政策循環(huán)維度上的理論資源是那些有助于探索、描述、解釋和預(yù)測政府跨域治理政策過程的概念和命題。從政策循環(huán)的維度對(duì)政府跨域治理展開探討是一個(gè)具有開放性的廣闊地帶，諸如戰(zhàn)略協(xié)同、規(guī)劃協(xié)同、政策協(xié)同、執(zhí)行協(xié)同等方面的研究都可以歸入此類。其中，管理學(xué)領(lǐng)域的協(xié)同研究積累較為深厚，同時(shí)考慮到政策與管理的緊密關(guān)聯(lián)性，本文將管理協(xié)同研究作為政府跨域治理協(xié)同分析在政策循環(huán)維度上的重要理論資源。

管理學(xué)領(lǐng)域的協(xié)同研究從“分工和協(xié)同如何提高管理效率”這一管理學(xué)的基本問題出發(fā)，探究管理協(xié)同的過程和機(jī)制。管理學(xué)領(lǐng)域的協(xié)同研究重點(diǎn)探究不同管理環(huán)節(jié)中的協(xié)同問題，這一點(diǎn)與政策循環(huán)所描述的政策“過程”思想異曲同工。管理協(xié)同研究的眾多理論資源中，戰(zhàn)略協(xié)同研究、流程與子系統(tǒng)協(xié)同研究、協(xié)同管理技術(shù)研究對(duì)分析政府跨域治理政策制定、執(zhí)行和評(píng)估等環(huán)節(jié)具有重要的理論借鑒意義。*曹堂哲：《公共行政執(zhí)行的中層理論：政府執(zhí)行力研究》，光明日?qǐng)?bào)出版社2011年版，第144-145頁。

事實(shí)上，政府跨域治理政策循環(huán)維度上的理論資源并不局限于管理學(xué)領(lǐng)域，諸如政治過程、戰(zhàn)略過程、決策過程、政策過程、政府過程的研究都為深入分析政府跨域治理的政策循環(huán)問題提供豐富的理論資源。特別是，協(xié)作性公共管理研究的興起為我們?nèi)笆降胤治稣缬蛑卫韰f(xié)同提供了直接的借鑒。協(xié)作性公共管理(collaboration public management)“包括制定政策、計(jì)劃和實(shí)施項(xiàng)目，以及管理資金?！仁且环N活動(dòng)，又是一種戰(zhàn)略……協(xié)作既存在于強(qiáng)調(diào)美國聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi)政府層級(jí)的縱向環(huán)境，也存在于參與者是地方并代表社區(qū)內(nèi)多種利益的橫向環(huán)境里?！?[美]羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》(李玲玲、鄞益奮譯)，北京大學(xué)出版社2007年版，第5-20頁。當(dāng)我們分析具體的跨域事務(wù)時(shí)，這些理論從過程的角度為我們提供了堅(jiān)實(shí)、有效的概念工具和理論框架。

(二)政策子系統(tǒng)維度

政策子系統(tǒng)維度上的理論資源是哪些旨在揭示政策過程得以形成的行動(dòng)主體、制度機(jī)構(gòu)、工具手段的相關(guān)理論。政策子系統(tǒng)維度上與政府跨域治理分析直接相關(guān)的理論資源較為豐富，本文重點(diǎn)介紹治理理論、整體型政府與整體性治理理論、政策組合與政策工具理論。治理理論的理論涵蓋面較寬，同時(shí)關(guān)注政策子系統(tǒng)的行動(dòng)主體、制度機(jī)構(gòu)和工具手段。整體型政府與整體性治理理論則重點(diǎn)關(guān)注治理的制度和機(jī)構(gòu)。政策工具和政策組合理論重點(diǎn)關(guān)注治理的手段和工具。

1.治理理論。在公共管理研究領(lǐng)域，法約爾和古立克(Luther Gulick)等經(jīng)典管理理論討論的協(xié)調(diào)(coordination)僅局限于行政組織(官僚組織)內(nèi)部的協(xié)調(diào)。20世紀(jì)90年代，治理作為公共管理的新范式的“重新發(fā)現(xiàn)有可能標(biāo)志著這一過程中的一場革命——對(duì)過去由國家進(jìn)行協(xié)調(diào)遭到失敗的事例做出簡單周期性的反應(yīng)；在更晚的一些時(shí)候，則是對(duì)市場調(diào)節(jié)失敗做出的周期性的反應(yīng)?！?[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第59頁。這種反應(yīng)包括以下幾種常見的形式：即作為最小國家、作為公司治理、作為新公共管理、作為善治、作為社會(huì)——控制系統(tǒng)、作為自組織網(wǎng)絡(luò)。*[英]羅伯特·羅茨：《新的治理》，俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第86頁。作為一種新的范式，治理在理念、制度和工具等層面串聯(lián)起來了一個(gè)龐大的理論群簇。在這些理論群簇中，有的側(cè)重于理論基礎(chǔ)的建構(gòu)和論證；有的側(cè)重治理主體分析；有的側(cè)重于結(jié)構(gòu)分析；有的側(cè)重于技術(shù)和工具分析。(1)從主體層面而言，公共管理領(lǐng)域的治理理論將協(xié)同研究從行政組織的內(nèi)部協(xié)調(diào)擴(kuò)展到公共管理各主體和各要素的協(xié)同。多層次治理、地方治理、區(qū)域治理、府際治理等成為治理理論探討多元主體跨域治理的主要理論。*[中國臺(tái)灣]林水波、李長晏：《跨域治理》，五南圖書2005年版。(2)從結(jié)構(gòu)層面而言，網(wǎng)絡(luò)分析途徑成了描述、分析和解釋治理現(xiàn)象的主導(dǎo)途徑。我們將在本文第四部分對(duì)此詳細(xì)分析。(3)從治理的技術(shù)和工具層面而言。治理工具的研究已經(jīng)積累的大量的知識(shí)成果，諸如組織間關(guān)系、政府間關(guān)系、部際關(guān)系、協(xié)作管理、公私伙伴關(guān)系、治理工具、把政府連接起來(join-up government)*Joint - up Government原本是Tony Blair 在英國第一個(gè)電子政府戰(zhàn)略中提出的概念，目標(biāo)是在2005年左右將電子服務(wù)連接起來，后來這一術(shù)語的含義逐漸寬泛，用來指服務(wù)、程序、體制、數(shù)據(jù)和軟件的整合以便實(shí)現(xiàn)流線型的、以公民為中心的政府。等等為分析政府跨域治理問題提供了豐富的理論資源。

2.整體政府與整體性治理。整體型政府側(cè)重通過政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的重塑和政府目的與手段的合理組合應(yīng)對(duì)跨域事務(wù)。整體性治理則在整體型政府的基礎(chǔ)上，拓展到多元主體共同應(yīng)對(duì)跨域事務(wù)。這些理論從結(jié)構(gòu)、制度的角度為政府跨域治理的探討提供了理論資源。

整體政府和整體性治理的研究起源于對(duì)新公共管理局限性的反思。新公共管理使得政府內(nèi)部的競爭超過了合作，分散超過了集中，企業(yè)精神超過了官僚精神，形成了所謂的碎片化局面(fragmentation)和部門主義(sectionalism of officialdom)。為了應(yīng)對(duì)這種局面，解決跨域事務(wù)這類棘手問題，以“整體型政府”作為改革的途徑，開始在英語系及歐陸國家盛行。*Tom Christensen, Per L greid，The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform，Public Administration Review, Vol.67，No. 6 (2007)，pp.1059-1066.

希克斯(Perri 6)等人是整體型政府和整體性治理的倡導(dǎo)者。?？怂贯槍?duì)新公共管理改革的困境和問題，提出使用整體型政府、預(yù)防型政府、文化變革型政府、結(jié)果導(dǎo)向型政府作為政府再造的新原則。他認(rèn)為“著重協(xié)調(diào)與整合的整體型政府，是新一波政府改造的核心議程。*Perri 6，Holistic government，London: Demos,1997.pp.70-71.?？怂沟热苏J(rèn)為：聯(lián)合性問題(joined-up problems)是現(xiàn)代政府面臨問題的本質(zhì)特征，只有讓政策、顧客、組織、官署的目標(biāo)與機(jī)制有效整合，政府的角色、驅(qū)動(dòng)策?、資源、整合關(guān)系等，方能有效解決聯(lián)合性問題。*Perri 6,D.Leat, K. Seltzer, & G. Stoker，Governing in the Round-Strategies for Holistic Government， London: Demos Press，1999.pp. 55-75.希克斯在《邁向整體性治理：新的改革議程》一書中從理論和歷史的角度系統(tǒng)闡明了整體性治理作為一種新的政府形態(tài)與其他政府模式的區(qū)別，說明了該模式的基本構(gòu)成，并對(duì)該模式在組織關(guān)系、信息系統(tǒng)、責(zé)任、財(cái)政等方面的情況進(jìn)行了全面的說明。指出該模式的核心是通過整合機(jī)制解決復(fù)雜性的聯(lián)合性事項(xiàng)(the agenda for joining up)，并使用新涂爾干理論探討了整合的理論基礎(chǔ)。*Perri 6，Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda，London:Palgrave，2002.pp.1-238.整體性政府和整體性治理理論已經(jīng)成為國內(nèi)學(xué)者研究政府跨域治理問題的主導(dǎo)理論途徑。

3.政策工具與政策組合理論。政策工具重點(diǎn)探討政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的手段和方式，政策組合則探討政策工具的配合一致與協(xié)同優(yōu)化。政策工具和政策組合理論為分析政府跨域治理工具的協(xié)同提供了知識(shí)積累。

“工具”概念可以通過將之區(qū)分為“客體”和“活動(dòng)”從而得到更明晰的理解。*C. Hood ，The Tools of Government，London :Macmillan，1983.政策工具有時(shí)亦被冠以政府工具、治理工具等稱呼。事實(shí)上，政策工具早已存在并得到廣泛的運(yùn)用，比如經(jīng)濟(jì)政策當(dāng)中的財(cái)政政策工具和貨幣政策工具，管理學(xué)當(dāng)中的管理工具等等。政策工具成為專門的研究領(lǐng)域則是20世紀(jì)80年代，政策科學(xué)、公共行政和公共管理之間的融合和交叉的結(jié)果。政策工具的研究方興未艾，對(duì)于公共政策研究的更加貼近實(shí)務(wù)提供了廣闊的空間。

政策組合(policy mix)本是經(jīng)濟(jì)學(xué)中常用的一個(gè)術(shù)語，指的是一個(gè)國家財(cái)政政策和貨幣政策的結(jié)合，是中央銀行和政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)目標(biāo)的政策工具。對(duì)政策組合的研究可以追溯到凱恩斯主義及其相關(guān)的政策實(shí)踐。*Alan Reynolds，The Fiscal-Monetary Policy Mix，Cato Journal, Vol. 21，No. 2 (2001).隨后Bradley and Potter(1986)*M. D.Bradley, and S. M. Potter, The State of the Federal Budget and the State of the Economy: Further Evidence，Economic Inquiry，Vol. 24 (1993)，pp.143-153.、Takayuki Sakamoto (2009)*Takayuki Sakamoto，Policy and Performance in Industrial Democracies: Party Governments, Central Banks and the Fiscal-Monetary Policy Mix，Routledge,2009.、沈慶鳴(2013)*沈慶鳴、蔣華軍、王華、蔣濤、韋丹萍：《美國次貸危機(jī)以來我國財(cái)政與貨幣政策協(xié)同效應(yīng)研究》，《區(qū)域金融研究》，2013年第5期。等人深入探討了政策組合的協(xié)同效應(yīng)。政策組合表述的政策工具協(xié)同作用，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的思想，得到國內(nèi)學(xué)者的認(rèn)同，為此國內(nèi)學(xué)者們往往將其翻譯為政策協(xié)同或者政策協(xié)調(diào)。起初政策組合的研究主要局限在財(cái)政和貨幣政策領(lǐng)域，隨后政策組合的研究很快拓展到了體育政策(陳立新，2012)*陳立新：《論體育政策和健康政策協(xié)同的復(fù)雜性——英國經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《體育與科學(xué)》，2012年第6期。、社會(huì)保障(王利蕊，2013)*王利蕊：《農(nóng)村弱勢群體救濟(jì)及權(quán)利保護(hù)政策協(xié)同性探析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2013年第7期。、科技政策(彭紀(jì)生等，2008)*彭紀(jì)生、仲為國、孫文祥：《政策測量、政策協(xié)同演變與經(jīng)濟(jì)績效:基于創(chuàng)新政策的實(shí)證研究》，《管理世界》，2008年第9期。等領(lǐng)域。

總之，政策工具和政策組合的研究側(cè)重探討政策工具的協(xié)同問題，為政府跨域治理工具的選擇、組合、優(yōu)化和協(xié)同提供了有用的知識(shí)理解和概念工具。

(三)跨域事務(wù)維度

“跨域事務(wù)維度”重點(diǎn)分析跨域事務(wù)本身作為的系統(tǒng)屬性和系統(tǒng)構(gòu)成要素的協(xié)同狀態(tài)、機(jī)制和效應(yīng)。目前關(guān)于跨域事務(wù)的研究個(gè)案式的定性描述的傾向較為明顯。從協(xié)同分析的角度來看，對(duì)跨域事務(wù)的協(xié)同度的進(jìn)行測量，并展開協(xié)同評(píng)價(jià)是研究的核心。協(xié)同評(píng)價(jià)研究是協(xié)同學(xué)研究的關(guān)鍵問題，亦是將協(xié)同原理運(yùn)用到協(xié)同控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。協(xié)同評(píng)價(jià)包括系統(tǒng)刻畫，協(xié)同作用機(jī)制分析和協(xié)同度測量三方面的內(nèi)容，上述三個(gè)環(huán)節(jié)是緊密聯(lián)系的整體，落腳點(diǎn)是協(xié)同度測量。協(xié)同度是系統(tǒng)協(xié)同狀態(tài)的定量描述，衡量在特定環(huán)境變量之下，系統(tǒng)之間或系統(tǒng)內(nèi)要素(或者子系統(tǒng))在競爭中達(dá)成協(xié)作，從無序走向有序的程度。協(xié)同度的大小是判定系統(tǒng)現(xiàn)狀、演化和效應(yīng)的依據(jù)。*有些學(xué)者習(xí)慣使用“協(xié)調(diào)度”和“協(xié)調(diào)發(fā)展度”等概念表示協(xié)同度的含義。就現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，協(xié)同度的研究已經(jīng)成為社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)和工程科學(xué)都廣為關(guān)注的一個(gè)橫斷性研究議題，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源、工程、生物、醫(yī)藥等系統(tǒng)的協(xié)同度測量。盡管協(xié)同度的研究已經(jīng)具有橫斷研究的性質(zhì)，但是政府跨域治理的協(xié)同研究仍舊停留在協(xié)同理念的引入，協(xié)同機(jī)制的定性分析，協(xié)同效果的定性分析層面，將政府跨域治理協(xié)同的研究推進(jìn)到定量水平，建立政府跨域治理協(xié)同度的定量模型，進(jìn)行跨域治理協(xié)同評(píng)價(jià)是未來的研究方向。

四、政府跨域治理協(xié)同分析的基本途徑

研究途徑是分析研究對(duì)象的視角、路徑和方法，是聯(lián)系理論和經(jīng)驗(yàn)的橋梁和中介。協(xié)同學(xué)途徑、制度主義和網(wǎng)絡(luò)分析是跨域治理協(xié)同分析的基本途徑。協(xié)同學(xué)途徑主要用于跨域治理事務(wù)維度的研究、制度主義和網(wǎng)路途徑則主要運(yùn)用與政府跨域治理政策循環(huán)和政策子系統(tǒng)的分析。

(一)協(xié)同學(xué)途徑

政府跨域治理協(xié)同分析的三維架構(gòu)中，對(duì)跨域事務(wù)的分析往往使用協(xié)同學(xué)的方法展開，協(xié)同學(xué)的方法將跨域事務(wù)作為一個(gè)系統(tǒng)看待，分析系統(tǒng)的構(gòu)成要素或子系統(tǒng)之間的協(xié)同關(guān)系，尋求系統(tǒng)的序參量，建立協(xié)同度的度量模型，對(duì)系統(tǒng)的協(xié)同狀態(tài)和協(xié)同機(jī)制進(jìn)行描述和分析。

協(xié)同學(xué)起源于物理學(xué)領(lǐng)域，由郝爾曼·哈肯創(chuàng)立，隨后協(xié)同學(xué)演變成為一門典型的橫斷科學(xué)，成為一種具有方法論意義的系統(tǒng)科學(xué)。協(xié)同學(xué)的途徑包括以下基本要點(diǎn)：(1)協(xié)同途徑重點(diǎn)分析系統(tǒng)整體效應(yīng)的涌現(xiàn)。(2)協(xié)同學(xué)“建立一種統(tǒng)一的觀點(diǎn)去處理復(fù)雜系統(tǒng)的概念和方法?！?[德]H.哈肯：《信息與自組織》，四川教育出版社1988年版，第1頁。各種類型的子系統(tǒng)是千差萬別的，但是它們之間的合作導(dǎo)致系統(tǒng)產(chǎn)生相變規(guī)律則是相同的。協(xié)同學(xué)嘗試研究這些一般規(guī)律，發(fā)現(xiàn)協(xié)同的機(jī)制和過程。(3)協(xié)同學(xué)研究的是系統(tǒng)怎么從原始均勻的無序狀態(tài)發(fā)展為有序結(jié)構(gòu)，或從一種有序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為另一種有序結(jié)構(gòu)。*苗東升：《系統(tǒng)科學(xué)原理》，中國人民大學(xué)出版社1990年版，第518頁。(4)協(xié)同學(xué)重點(diǎn)關(guān)注自組織結(jié)構(gòu)，但是也研究他組織的人工裝置。協(xié)同學(xué)認(rèn)為人工制造的裝置與自組織具有相同的運(yùn)行機(jī)制和原理，因此研究系統(tǒng)的自組織結(jié)構(gòu)的協(xié)同學(xué)，也使用協(xié)同的觀念研究人工裝置。(5)協(xié)同學(xué)關(guān)注目的性和序參量 ，在開放系統(tǒng)中，序參量與各個(gè)變量會(huì)循環(huán)強(qiáng)化，協(xié)同增效。*曹堂哲：《公共行政執(zhí)行協(xié)同機(jī)制研究的協(xié)同學(xué)途徑——理論合理性和多學(xué)科基礎(chǔ)》，《 中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2009年第1期。協(xié)同學(xué)途徑已經(jīng)成為分析政府跨域治理協(xié)同的基本方法。

(二)網(wǎng)絡(luò)途徑

網(wǎng)絡(luò)分析起初還只是定性的描述，后來經(jīng)過數(shù)學(xué)方法的引入，已經(jīng)成為一套規(guī)范的量化分析技術(shù)。使用網(wǎng)絡(luò)分析的方法對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)展開分析，形成了較為完善的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法。從方法上講，網(wǎng)絡(luò)是一中描述社會(huì)結(jié)構(gòu)的方法。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)由四種要素構(gòu)成：結(jié)構(gòu)要素、資源要素、規(guī)則要素和動(dòng)態(tài)要素。*Davern Michael，Social Network and Economic Sociology: A Proposed Research Agenda for a More Complete social Science ，American Journal of Economics and Sociology，Vol.56，No. 3 (1997)，pp. 287-302.用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法對(duì)政策展開研究，形成了政策網(wǎng)絡(luò)理論。

在政府跨域治理協(xié)同分析過程中，網(wǎng)絡(luò)分析途徑主要用于分析“政策子系統(tǒng)維度”，即分析政策子系統(tǒng)中行動(dòng)者、制度規(guī)則、資源、工具等方面呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)性特征?！罢呔W(wǎng)絡(luò)是一種中層的概念，主要在處理決策制定過程中利益團(tuán)體與政府角色之微觀分析以及處理權(quán)力分配之宏觀分析的連結(jié)橋梁?！?[中國臺(tái)灣]林玉華：《政策網(wǎng)絡(luò)理論之研究》，瑞興圖書公司2002年版，第62頁。政策網(wǎng)絡(luò)由三個(gè)要素構(gòu)成：(1)相互依賴：政策網(wǎng)絡(luò)的基本前提。(2)政策過程：由各種不同目標(biāo)的參與者組成。(3)制度：由參與者之間的關(guān)系類型組成。*[中國臺(tái)灣]林玉華：《政策網(wǎng)絡(luò)理論之研究》，瑞興圖書公司2002年版，第77-78頁。

利益中介和網(wǎng)絡(luò)治理是政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮協(xié)同作用的兩種機(jī)制。(1)利益中介機(jī)制包括：行動(dòng)者、網(wǎng)絡(luò)功能、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、制度化、行為規(guī)則、 權(quán)力關(guān)系、行動(dòng)者策略等要素。*[中國臺(tái)灣]林玉華：《政策網(wǎng)絡(luò)理論之研究》，瑞興圖書公司2002年版，第95-97頁。政策社群(policy communities)或地域的網(wǎng)絡(luò)(territorial networks)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(professionalized networks)、府際網(wǎng)絡(luò)(intergovernmental networks)、制造者網(wǎng)絡(luò)(producer networks)、議題網(wǎng)絡(luò)(issue networks)是利益中介五種常見機(jī)制。*D. Marsh and R. A. W. Rhodes，Policy Networks in British Politics: A Critique of Existing Approaches. In D. Marsh and R. A. W. Rhodes eds，Policy Networks in British Government.，Oxford: Oxford University Press，1992.轉(zhuǎn)引自[中國臺(tái)灣]林玉華著：《政策網(wǎng)絡(luò)理論之研究》，瑞興圖書公司2002年版，第95頁。(2)政策網(wǎng)絡(luò)亦體現(xiàn)了一種新型的治理結(jié)構(gòu)?！罢呔W(wǎng)絡(luò)正如層級(jí)節(jié)制與市場一般，是一種形式的治理結(jié)構(gòu)，政策社群之所以發(fā)展與存在乃因資源互換的成本經(jīng)濟(jì)。在政策網(wǎng)絡(luò)的系絡(luò)中不同參與者參與政策制定過程中的規(guī)劃與執(zhí)行，經(jīng)由非層級(jí)節(jié)制體系的交易(bargain)獲得協(xié)調(diào)(co-ordinate)?！?[中國臺(tái)灣]林玉華：《政策網(wǎng)絡(luò)理論之研究》，瑞興圖書公司2002年版，第232頁。網(wǎng)絡(luò)治理是一種超越官僚和市場機(jī)制的第三種治理機(jī)制。*沃爾特·W.鮑威爾：《組織的網(wǎng)絡(luò)形式：既非市場亦非層級(jí)》，孫榮周譯，《國外社會(huì)學(xué)》，1994年第4期。

網(wǎng)絡(luò)途徑為政府跨域治理的分析提供了基本的概念工具和分析視角。

(三)制度主義途徑

制度主義途徑是眾多社會(huì)科學(xué)都采用的研究途徑。因?yàn)橹贫痊F(xiàn)象是人類社會(huì)中存在最普遍、最常見、最一般的現(xiàn)象。只要存在人與人之間的相互作用，就一定存在相互作用的規(guī)則。制度主義是一個(gè)紛繁的研究流派，它們圍繞社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)基本矛盾，即行動(dòng)與結(jié)構(gòu)之間的矛盾展開。行動(dòng)者的理性、價(jià)值和情感與結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系是制度主義的共同話題。對(duì)這對(duì)關(guān)系中行動(dòng)、結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系的理解的差異構(gòu)成了各個(gè)學(xué)派的分歧。

在政府跨域治理協(xié)同分析的三維框架中，制度主義是對(duì)“政策子系統(tǒng)”進(jìn)行協(xié)同分析的基本途徑。制度主義將政策子系統(tǒng)中的制度看作行動(dòng)主體之間的一種協(xié)同機(jī)制，引導(dǎo)行動(dòng)者在政策循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)達(dá)到協(xié)調(diào)一致、整體增效的狀態(tài)。什么狀態(tài)算是協(xié)同？影響協(xié)同的因素是什么？如何協(xié)同？協(xié)同的過程是什么？等等問題的回答，不同的制度研究學(xué)派從自己的研究方法、研究途徑和研究立場出發(fā)，會(huì)得出不同的答案。

總之，系統(tǒng)途徑、網(wǎng)絡(luò)途徑和制度主義途徑從不同側(cè)面引導(dǎo)跨域治理協(xié)同的研究，在這三個(gè)基本途徑的指引下，不斷繁衍出豐富多彩的理論成果，推動(dòng)了跨域治理的研究和實(shí)踐走向繁榮。□

(責(zé)任編輯：石洪斌)