地方社會治理的“三個平衡”及其實踐指向

繆文卿

（濟南大學(xué)軟實力研究中心，山東濟南250002）

地方社會治理的“三個平衡”及其實踐指向

繆文卿

（濟南大學(xué)軟實力研究中心，山東濟南250002）

在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，地方社會治理應(yīng)當(dāng)達成三個一脈相承的動態(tài)平衡：第一個平衡是最基本的，即在保持地方治理整體有序的前提下，達成地方治理局部有序性與局部無序性的動態(tài)平衡;第二個平衡建立在第一個動態(tài)平衡之上，即在保持地方治理整體有效性的前提下，達成地方治理局部有效性與局部無效性的動態(tài)平衡;第三個平衡則建立在前兩個動態(tài)平衡之上，即達成地方治理整體有序性與整體有效性的動態(tài)平衡，它也是地方治理中最高層次的動態(tài)平衡。地方社會治理中的“三個平衡”，對地方政府的社會治理理念和社會治理能力提出了新的、更高的要求。

地方政府;社會治理;有序性;有效性

在社會治理研究視域中，“地方社會治理本質(zhì)”是一個非常重要的范疇，從某種意義上說，它是理解和認(rèn)識地方社會治理的鑰匙和邏輯基點。但是，學(xué)界迄今為止尚未對“地方社會治理本質(zhì)”問題做出全面、深入、透徹的研究。有鑒于此，本文提出并運用“三個平衡”理論分析框架，探究地方社會治理的本質(zhì)及其邏輯內(nèi)核，認(rèn)為地方社會治理本質(zhì)寄寓于治理有序性與治理有效性的有機統(tǒng)一之中。在“三個平衡”理論分析框架的觀照之下，地方政府應(yīng)當(dāng)在五個實踐領(lǐng)域創(chuàng)新社會治理理念、提升社會治理能力，這五個領(lǐng)域分別是：實現(xiàn)社會治理有序性與有效性的有機統(tǒng)一、運用法治思維和法治方式進行社會治理、為社會公眾提供更多更好的公共服務(wù)、培育具有治理能力的社會組織、有效管控和化解社會風(fēng)險。概而言之，地方社會治理“三個平衡”理論分析框架的提出，既可以為學(xué)界提供一個比較新穎的理論分析框架，有助于研究者從新的視角來理解和認(rèn)識“地方社會治理本質(zhì)”;又可以為地方社會治理實踐提供相應(yīng)的理論支撐，有助于地方政府明確社會治理實踐的具體目標(biāo)要求。

一、地方社會治理“三個平衡”的生成邏輯

在地方社會治理中，治理有序性與治理有效性缺一不可，治理有序性是治理有效性的前提和必要條件，而治理有效性是治理有序性的價值指向和價值指歸。換言之，沒有治理有序性，治理有效性就變成了無源之水和無本之木;沒有治理有效性，治理有序性也就失去了存在的價值和意義。成功的地方社會治理必定是治理有序性與治理有效性的有機統(tǒng)一。

（一）地方治理的“第一個平衡”：局部有序性與局部無序性的平衡

根據(jù)組織社會學(xué)理論，社會是利益相關(guān)者按照某種規(guī)則所結(jié)成的利益相關(guān)者集合體［1］，對社會的本質(zhì)可以有如下理解和認(rèn)識：第一，社會是實存的利益相關(guān)者集合體，有自身的邊界和特定的存在價值，并有自身的構(gòu)成體系和各階層的利益訴求。第二，社會中的利益相關(guān)者由于各自的資源稀缺性不同，在社會中的話語權(quán)和利益訴求也不同，其所獲致的利益也會有所差異;同時，各階層利益相關(guān)者對自身利益的訴求也常常與社會整體利益和長遠(yuǎn)利益之間存在差異甚至沖突。而為了社會的正常運行，各階層利益相關(guān)者又必須在一起進行社會活動并發(fā)生著紛繁復(fù)雜的利益交互關(guān)系，由此，社會內(nèi)部的利益沖突不可避免，并與社會內(nèi)部的協(xié)作共生共存。

在社會內(nèi)部既有沖突又有協(xié)作的態(tài)勢之下，地方政府無可爭辯地是某個行政區(qū)域的利益仲裁者和利益分配規(guī)則制定者，由它所提供的治理有序性作為地方社會運行的必要和前提條件，與地方社會中的每個利益相關(guān)者都息息相關(guān)。建構(gòu)合理的地方社會運行秩序，為轄區(qū)內(nèi)利益相關(guān)者的生存和發(fā)展創(chuàng)造必要條件，始終是地方社會治理中必須追求的基本價值目標(biāo)。正是地方社會治理的有序性為轄區(qū)社會的正常運行和發(fā)展提供了基本的秩序保障。治理有序性作為表征地方政府存在價值和狀態(tài)的一個重要范疇，既表征了地方治理具有相對穩(wěn)定性或處于相對穩(wěn)定狀態(tài)的事實和價值，又表征了治理主體在社會治理過程中具有協(xié)調(diào)一致性或處于協(xié)調(diào)狀態(tài)的事實和價值。從某種意義上講，相對穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)一致性是地方治理有序性的兩個表征維度，也是地方治理有序性的一體兩面。地方治理有序性寄寓于相對穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)一致性的有機統(tǒng)一及相互融通之中。

在地方治理中，有序性與無序性是天然對立的兩個概念。有序性可以進一步細(xì)分為整體有序性和局部有序性，無序性也可以細(xì)分為整體無序性和局部無序性。在地方治理中，局部有序性與局部無序性是此消彼長的關(guān)系，兩者經(jīng)過不斷博弈和調(diào)適，最終會在一個相對穩(wěn)定的區(qū)間內(nèi)達成動態(tài)平衡并共生共存，而在這個區(qū)間內(nèi)存在著局部有序性上限和局部有序性下限。在業(yè)已形成的動態(tài)平衡中，局部有序性只能無限接近其上限而不能突破，此時，地方治理中雖然存在局部無序性，但局部有序性大于局部無序性，兩者所達成的動態(tài)平衡是一個正的動態(tài)平衡，地方治理也會呈現(xiàn)為整體有序性。同時，在業(yè)已形成的動態(tài)平衡中，局部有序性也存在一個下限。如果不突破這個下限，局部有序性一直大于局部無序性，兩者所達成的動態(tài)平衡仍然是正的，地方治理也會一直呈現(xiàn)為整體有序性;但是，一旦局部有序性突破了這個下限，局部有序性將會小于局部無序性，兩者所達成的動態(tài)平衡就變成了負(fù)的，地方治理也將呈現(xiàn)為整體無序性。在地方區(qū)域范圍內(nèi)，社會要正常地運行和發(fā)展，就必須保持地方治理的整體有序性，否則，地方社會運行就會出現(xiàn)問題。

（二）地方治理的“第二個平衡”：局部有效性與局部無效性的平衡

從根本上講，地方社會治理的價值指歸可以具體化為治理有效性問題［2］，它與地方治理的成敗密切相關(guān)。所謂地方治理的有效性，是指地方社會治理功能在整體有序性的框架體系約束下發(fā)揮出了應(yīng)有的效用。地方治理有效性的內(nèi)涵可以概括為三個方面：第一，地方治理有效性是一種客觀的事實和價值。在某一特定時空范圍內(nèi)，盡管社會公眾或其他治理主體主觀上可能會給予不同的評價，但在更廣大的時空層面上它一定可以被客觀公正地評判，這是因為在更廣大的時空層面上必定存在一個客觀公正的評判標(biāo)準(zhǔn)，且不以時空轉(zhuǎn)換而變易。第二，地方治理有效性是表征和測度地方社會治理水平高低的重要指標(biāo)。它刻畫和揭示了一個事實，即地方治理之終極目的和根本目的乃是要有效率和有成效地集聚和運用社會資源以實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。與地方治理有序性的表征作用類似，通過地方治理有效性，社會公眾得以從不同視角、不同層面來審視和評價地方社會治理功能的發(fā)揮程度以及地方治理的成功程度。第三，地方治理有效性描述和揭示了一個漸次顯現(xiàn)、漸次遞進和漸次展延的有效性治理過程。事實上，正是仰賴于這一過程，地方社會治理功能才得以有序發(fā)揮，地方治理愿景目標(biāo)才得以不斷實現(xiàn)。

地方治理的“第二個平衡”建基于“第一個平衡”之上，換言之，如果沒有地方治理的“第一個平衡”，“第二個平衡”根本就無從談起。在地方治理中，有效性與無效性也是一對天然對立的概念。有效性可以細(xì)分為整體有效性和局部有效性，無效性也可以細(xì)分為整體無效性與局部無效性。在地方社會中，局部有效性與局部無效性是此消彼長的關(guān)系，兩者經(jīng)過不斷地博弈和調(diào)適，會在一個相對穩(wěn)定的區(qū)間內(nèi)達成動態(tài)平衡，而這個區(qū)間內(nèi)也存在著局部有效性上限和局部有效性下限。在業(yè)已形成的動態(tài)平衡中，局部有效性只能無限接近其上限而不能突破，此時盡管存在局部無效性，但局部有效性大于局部無效性，地方治理呈現(xiàn)為整體有效性，兩者所達成的動態(tài)平衡是一個正的動態(tài)平衡。同時，在業(yè)已形成的動態(tài)平衡中，局部有效性也存在著一個下限，如果不突破這個下限，局部有效性一直大于局部無效性，兩者所達成的動態(tài)平衡一直是正的，地方治理也會一直呈現(xiàn)為整體有效性;但一旦局部有效性突破了這個下限，局部有效性將會小于局部無效性，兩者所達成的動態(tài)平衡就變成了負(fù)的，地方治理也會呈現(xiàn)為整體無效性。在地方社會中，要發(fā)揮好地方治理應(yīng)有的功能，取得理想和預(yù)期的治理績效，就需要在地方治理“第一個平衡”的基礎(chǔ)上達成“第二個平衡”，從而使地方社會治理呈現(xiàn)為整體有效性。

（三）地方治理的“第三個平衡”：整體有序性與整體有效性的平衡

上文相繼提出了地方治理的“第一個平衡”和“第二個平衡”。其中，“第一個平衡”是最基本的，即要在保持地方治理整體有序性的前提下，達成局部有序性與局部無序性的動態(tài)平衡。“第二個平衡”承前啟后，建基于“第一個平衡”之上，即要在保持地方治理整體有效性的前提下，達成局部有效性與局部無效性的動態(tài)平衡。而地方治理的“第三個平衡”則建基于前兩個動態(tài)平衡之上，它是在整體有序性與整體有效性之間所達成的動態(tài)平衡?！暗谌齻€平衡”一旦建立起來，這三個動態(tài)平衡之間必然會發(fā)生交互作用。換言之，這三個動態(tài)平衡會相互影響，產(chǎn)生作用力和反作用力，在三者的作用力和反作用力的推動下，地方社會治理會達成一個整體的、綜合的、系統(tǒng)的動態(tài)平衡。地方治理的“第三個平衡”是地方治理的最高層次和最根本的動態(tài)平衡，其價值和意義是其他兩個動態(tài)平衡所不可比擬的。這是因為只有當(dāng)且僅當(dāng)“第三個平衡”達成之后，地方社會治理功能才有了一個可以發(fā)揮自身作用的較為完整的載體和場域，地方社會治理架構(gòu)和治理體系才能較為完整地確立起來，地方社會的運行和發(fā)展才有了比較穩(wěn)定的組織保障和制度保障。此外，“第三個平衡”還在地方社會治理能力與其他兩個動態(tài)平衡之間發(fā)揮著不可替代的媒介和傳遞作用。地方社會治理能力至關(guān)重要，它直接決定著治理水平的高低，也決定著地方治理的三個動態(tài)平衡能否得以優(yōu)化。一旦地方社會治理能力發(fā)生了變化，就會首先作用于“第三個平衡”，“第三個平衡”也會隨之發(fā)生變化并調(diào)適自己與地方社會治理能力之間的匹配關(guān)系，再經(jīng)由三個平衡內(nèi)部的傳導(dǎo)機制，漸次傳導(dǎo)給其他兩個動態(tài)平衡，使其他兩個平衡也相應(yīng)地發(fā)生變化并調(diào)適各自與地方社會治理能力之間的匹配關(guān)系。這樣一來，地方治理的三個平衡就都響應(yīng)了地方社會治理能力的變化，并都調(diào)適了彼此之間以及它們各自與地方社會治理能力之間的匹配關(guān)系，從而形成了三個新的動態(tài)平衡。

上述各種匹配關(guān)系確實比較復(fù)雜，基于從外及內(nèi)、由上而下的分類原則，可以將上述匹配關(guān)系細(xì)分為九類、四十五種具體關(guān)系。

第一類共有九種關(guān)系，包括地方社會治理能力與“第三個平衡”的關(guān)系、地方社會治理能力與“第二個平衡”的關(guān)系、地方社會治理能力與“第一個平衡”的關(guān)系、地方社會治理能力與整體有序性的關(guān)系、地方社會治理能力與整體有效性的關(guān)系、地方社會治理能力與局部有序性的關(guān)系、地方社會治理能力與局部無序性的關(guān)系、地方社會治理能力與局部有效性的關(guān)系、地方社會治理能力與局部無效性的關(guān)系。

第二類共有八種關(guān)系，包括“第三個平衡”與“第一個平衡”的關(guān)系、“第三個平衡”與“第二個平衡”的關(guān)系、“第三個平衡”與整體有序性的關(guān)系、“第三個平衡”與整體有效性的關(guān)系、“第三個平衡”與局部有序性的關(guān)系、“第三個平衡”與局部無序性的關(guān)系、“第三個平衡”與局部有效性的關(guān)系、“第三個平衡”與局部無效性的關(guān)系。

第三類共有七種關(guān)系，包括“第二個平衡”與“第一個平衡”的關(guān)系、“第二個平衡”與整體有序性的關(guān)系、“第二個平衡”與整體有效性的關(guān)系、“第二個平衡”與局部有序性的關(guān)系、“第二個平衡”與局部無序性的關(guān)系、“第二個平衡”與局部有效性的關(guān)系、“第二個平衡”與局部無效性的關(guān)系。

第四類共有六種關(guān)系，包括“第一個平衡”與整體有序性的關(guān)系、“第一個平衡”與整體有效性的關(guān)系、“第一個平衡”與局部有序性的關(guān)系、“第一個平衡”與局部無序性的關(guān)系、“第一個平衡”與局部有效性的關(guān)系、“第一個平衡”與局部無效性的關(guān)系。

第五類共有五種關(guān)系，包括整體有序性與整體有效性的關(guān)系、整體有序性與局部有序性的關(guān)系、整體有序性與局部無序性的關(guān)系、整體有序性與局部有效性的關(guān)系、整體有序性與局部無效性的關(guān)系。

第六類共有四種關(guān)系，包括整體有效性與局部有序性的關(guān)系、整體有效性與局部無序性的關(guān)系、整體有效性與局部有效性的關(guān)系、整體有效性與局部無效性的關(guān)系。

第七類共有三種關(guān)系，包括局部有序性與局部無序性的關(guān)系、局部有序性與局部有效性的關(guān)系、局部有序性與局部無效性的關(guān)系。

第八類共有兩種關(guān)系，包括局部無序性與局部有效性的關(guān)系、局部無序性與局部無效性的關(guān)系。

第九類只有一種關(guān)系，即局部有效性與局部無效性的關(guān)系。

二、地方社會治理“三個平衡”的實踐指向

基于“三個平衡”的要求，地方政府應(yīng)該在更高的層面上統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，大力推進社會治理理念創(chuàng)新和社會治理體系創(chuàng)新［3］，以實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，即地方社會治理的目標(biāo)愿景要從“維持社會穩(wěn)定運行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白非笊鐣瘸錆M活力又和諧有序”，地方社會治理的主體要從“政府獨家主導(dǎo)和管控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣卫碇黧w協(xié)同治理”，地方社會治理的實現(xiàn)手段也要從“行政管理與行政命令”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ嗡季S與法治方式”。具體而言，地方政府應(yīng)當(dāng)在五個實踐領(lǐng)域創(chuàng)新社會治理理念、提升社會治理能力。這五個領(lǐng)域分別是：實現(xiàn)社會治理有序性與有效性的有機統(tǒng)一、運用法治思維和法治方式進行社會治理、為社會公眾提供更多更好的公共服務(wù)、培育具有治理能力的社會組織、有效管控和化解社會風(fēng)險。

（一）實現(xiàn)社會治理有序性與有效性的有機統(tǒng)一

基于“三個平衡”的要求，有必要對社會治理有序性的內(nèi)涵再做一番省思。過往的地方治理習(xí)慣于將地方治理目標(biāo)定位于化解社會矛盾，地方政府經(jīng)常狹隘地乃至過度地尋求地方社會運行的穩(wěn)定性和有序性，這無疑是一種簡單化和偏執(zhí)化的“剛性維穩(wěn)思維”。地方政府在工具選擇上也更多地傾向于選擇行政性的“社會管控”，習(xí)慣于片面化地將社會治理理解為“政府包辦一切、政府代替一切、政府掌控一切”。在新形勢下，地方治理是政府主導(dǎo)與社會自治、社會自我管理之間的良性互動和協(xié)同合作。在地方治理中，政府應(yīng)當(dāng)切實保障各利益相關(guān)者的正當(dāng)權(quán)利，積極回應(yīng)各利益相關(guān)者的利益訴求，大力促進社會公平正義，使社會發(fā)展既充滿活力又和諧有序。

基于“三個平衡”的要求，也有必要對治理有效性的內(nèi)涵以及治理有序性與治理有效性之間的有機統(tǒng)一關(guān)系再做一番審視，以求在保證社會和諧有序的前提下實現(xiàn)地方治理的有效性。在轉(zhuǎn)型期，地方治理的績效仍然主要取決于地方政府的治理績效?，F(xiàn)代善治理論認(rèn)為，地方治理中最基本和最重要的“善”莫過于政府運作的高效和便捷，“效率命題”是地方治理中最具價值的目標(biāo)導(dǎo)向之一。從“善治”的視角來看，地方政府在社會治理中必須正確應(yīng)對利益相關(guān)者群體多元價值觀之間的對立、沖突和糾結(jié)。具體到實際的執(zhí)行層面，地方政府需要拿出實實在在的行政舉措和手段，而這些舉措和手段的運用不可避免地會涉及效率問題。沒有效率和成效的治理舉措和手段不但沒有價值和意義，有時甚至還會起到負(fù)面作用。這就需要地方政府不斷強化效率意識、提高治理效率，在公平正義理念的指引下，把為社會公眾服務(wù)的價值取向貫徹到政府運作的全過程中去，以實實在在的治理成效推動地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。20世紀(jì)80年代以來，隨著新公共治理運動在全球范圍內(nèi)的勃興，“政府行政效率”命題大大拓展了其內(nèi)涵和外延，社會公眾也更加關(guān)注政府治理的社會“溢出效應(yīng)”，特別是對地方政府的高效運作有了更高的期許和要求，希望政府在社會治理中能夠樹立成本收益意識，將納稅人的血汗錢用在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的刀刃上，以最低的支出成本獲致最大程度的成效;希望政府能夠優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)體系，將有限的財政資源投入到區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展急需的領(lǐng)域中。社會公眾對政府治理效率的期許和要求，從一個側(cè)面反映出利益相關(guān)群體對自身正當(dāng)利益的合理訴求以及對政府倫理責(zé)任的關(guān)注。政府能不能清正廉潔、務(wù)實高效地運作，無疑是衡量地方治理體系是否健全、高效和公正的最重要的標(biāo)準(zhǔn)。通常來說，地方政府運作的清正廉潔、務(wù)實高效，昭示著地方最重要的治理主體能夠科學(xué)合理地運用各種社會資源以達致地方治理的諸種目標(biāo)愿景。在地方治理體系創(chuàng)新中，應(yīng)當(dāng)正確理解地方治理績效的真切內(nèi)涵，而地方治理績效主要體現(xiàn)在兩個方面：一是區(qū)域經(jīng)濟社會能不能實現(xiàn)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展，二是地方社會運行是不是既充滿生機活力又和諧安定有序。地方治理績效的高低歸根結(jié)底應(yīng)由社會公眾來進行評判，社會公眾才是地方治理績效的享有者和評判者，地方政府制定各項治理政策、出臺各項治理舉措，都應(yīng)以此為立足點和歸宿。

（二）運用法治思維和法治方式進行社會治理

過往的地方治理習(xí)慣于重行政、輕法治，地方政府傾向于通過行政管控方式來進行社會管理，以自上而下的單向度行政手段來解決社會運行中的矛盾和糾紛，以“臨時抱佛腳”和“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的舉措來應(yīng)對社會中利益相關(guān)者之間的利益沖突和利益訴求。基于“三個平衡”的要求，地方政府應(yīng)在發(fā)揮好自身主導(dǎo)作用的同時學(xué)會運用法治思維和法治方式進行社會治理。所謂法治思維，是指把合法性作為判斷是非標(biāo)準(zhǔn)的一種思維方式。在法治思維下，法治理念貫穿于認(rèn)識、分析和解決經(jīng)濟社會問題的全過程。所謂法治方式，是指運用合法性手段處理問題的一種方式。法治中的合法性既包括實質(zhì)合法性，也包括形式合法性;既強調(diào)目的、結(jié)果、內(nèi)容和權(quán)責(zé)的合法性，也強調(diào)程序、手段和舉措的合法性。在依法治國時代，法治不但是治國理政的必由方式，也是地方治理的必由方式。法治兼具價值理性和工具理性兩重功用，它既是衡量社會治理體系是否健全和高效的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，也是社會治理舉措和治理手段賴以實施的重要方式之一。用法治思維和法治方式進行社會治理，“就要把法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到政治治理、經(jīng)濟治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理、治黨治軍等國家治理實踐之中，逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。特別是在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定方面，不能簡單依靠國家強制力甚至國家暴力去壓制，不能用行政手段‘?dāng)[平’，也不能套用‘人民內(nèi)部矛盾人民幣解決’的老辦法，而是要通過法治方式、回歸法治途徑，把社會矛盾的解決建立在法治基礎(chǔ)上，把維穩(wěn)建立在維權(quán)的基礎(chǔ)之上。否則，就會陷入惡性循環(huán)的‘維穩(wěn)陷阱’”［4］21。在法治思維和法治方式的統(tǒng)攝下，地方政府要學(xué)會搭建社會治理的法治架構(gòu)，通過在轄區(qū)范圍內(nèi)營造良好的法治環(huán)境、建立完善的法治程序和明確各治理主體的權(quán)利責(zé)任等方式，鼓勵、引導(dǎo)其他治理主體積極參與地方治理，傾聽他們的意見和建議，保障他們的合法權(quán)益，支持他們依法合規(guī)地履行權(quán)利義務(wù)，以達致“政府治理主體發(fā)揮主導(dǎo)作用、其他治理主體積極參與”的協(xié)同治理局面，推動各治理主體之間形成真正的協(xié)同效應(yīng)。

（三）為社會公眾提供更多更好的公共服務(wù)

在地方治理中，地方政府要取得比較理想的社會治理績效，營造既充滿生機活力又安定和諧有序的社會氛圍，就必須要為社會公眾提供更多更好的公共服務(wù)。因為“公共行政對于廣大公眾生活的各個方面都具有決定性影響，它應(yīng)努力通過和理想情境的溝通對話來促使公共行政與公眾誠摯互動，其根本目標(biāo)還是‘人類幸?！ⅰ篮蒙睢?。而‘好的公共行政’應(yīng)該讓人們在為正義、保障、穩(wěn)定的工作、更好的生活和勞動條件、共享文明化的成果而奮斗時，獲得來自于政府的幫助”［5］92。有鑒于此，一是要進一步深化公共財政體制改革，建立健全公共財政保障機制，夯實區(qū)域公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟基礎(chǔ);二是要制定、落實區(qū)域公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)域公共服務(wù)供給績效評估體系，不斷提高區(qū)域公共服務(wù)供給能力、水平和績效;三是要大力建設(shè)清正廉潔、務(wù)實高效的服務(wù)型政府，加快政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范區(qū)域公共服務(wù)供給程序，管控區(qū)域公共服務(wù)供給風(fēng)險，提升區(qū)域公共服務(wù)供給的法治化水平;四是要在社會保障、教育衛(wèi)生、食品安全、公共安全等民生領(lǐng)域提升公共資源增量，優(yōu)化公共資源存量;五是要創(chuàng)新公共服務(wù)供給理念，拓展公共服務(wù)供給渠道，以市場化和社會化的手段吸引社會機構(gòu)參與區(qū)域公共產(chǎn)品供給，逐步改變政府在此領(lǐng)域“一家獨大”的局面;六是要促進社會公平正義，因為公共服務(wù)“是全社會共同創(chuàng)造的物質(zhì)財富的產(chǎn)物，因而全體社會成員都有權(quán)利獲取或享用，政府分配公共品的權(quán)力必須在陽光下運作，接受公眾的監(jiān)督，政府分配公共品的權(quán)力運行機制要符合民主決策的內(nèi)在邏輯，使多數(shù)人的意見得到充分表達”［6］130。

（四）培育具有治理能力的社會組織

過往的地方社會治理習(xí)慣于將地方政府看作唯一的治理主體，自覺或不自覺地忽略了其他治理主體的作用;即使允許其他治理主體間或參與地方治理，地方政府也習(xí)慣于在其中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位?；凇叭齻€平衡”的要求，地方政府應(yīng)在發(fā)揮自身主導(dǎo)作用的同時，大力引導(dǎo)、鼓勵包括各類社會組織在內(nèi)的其他治理主體參與地方區(qū)域共治。這是因為社會組織在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、反映利益相關(guān)者的利益訴求和利益關(guān)切、擴大社會公眾參與、激發(fā)社會生機和活力、推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展等諸多方面都發(fā)揮著不可替代的重要作用，它們是有能力參與地方治理的重要治理主體之一。在地方治理中，“政府與社會具有共同的治理目標(biāo)，即構(gòu)建一個充滿活力、和諧有序的社會。而且，這種目標(biāo)的達成，既無法完全依靠政府之力，也不可能完全依賴社會自治，而必須來自政府與社會的合力。顯然，成功實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵，在于政府必須建立或完善對于各類社會主體的支持培育機制”［7］27。有鑒于此，一是要為社會組織營造良好的法治環(huán)境。建立健全各級各類社會組織的法定設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，按照法定程序?qū)ι暾埑闪⒌纳鐣M織進行資質(zhì)審核，并將那些已獲準(zhǔn)設(shè)立的社會組織納入管理系統(tǒng)，政府相關(guān)部門依法依規(guī)對其進行分級分類管理。二是要建立健全政府主導(dǎo)的社會組織監(jiān)控體系。政府相關(guān)部門要牽頭建立針對社會組織的運行監(jiān)控體系，政府在其中履行主要監(jiān)管者的責(zé)任，負(fù)責(zé)提出、貫徹和落實社會組織績效評估標(biāo)準(zhǔn)，同時也要探索引入第三方力量協(xié)助政府對其進行監(jiān)管，比如引入律師事務(wù)所和會計師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)對社會組織的財務(wù)透明度、社會責(zé)任履行情況等進行獨立評估。三是要建立健全社會組織獎懲機制和退出機制。對那些運作規(guī)范、績效顯著的社會組織，政府要研究制定獎勵政策，公共財政可以給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持，鼓勵它們在社會治理領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用;對那些缺乏社會責(zé)任感、運作不規(guī)范的社會組織，政府應(yīng)給予必要的懲戒;對那些運作特別不規(guī)范且已造成惡劣影響的社會組織，要堅決撤銷，決不姑息。通過建立健全社會組織獎懲機制和退出機制，督促社會組織進行道德自律和自我規(guī)范約束，推動各級各類社會組織健康、有序和規(guī)范發(fā)展。

（五）有效管控和化解社會風(fēng)險

在地方政府的治理能力體系中，社會風(fēng)險管控能力居于重要地位［8］。社會轉(zhuǎn)型期所累積的各種社會矛盾如果處置不慎、應(yīng)對不當(dāng)，就有可能被激化，從而給社會帶來大量的不穩(wěn)定因素。在這種情形下，地方政府必須要居安思危，統(tǒng)籌謀劃，對轄區(qū)內(nèi)潛在的社會風(fēng)險進行逐一排查，切實做到防患于未然。一是要建立健全政府主導(dǎo)、其他治理主體參與的社會矛盾化解體系。在進一步改進信訪制度和司法調(diào)解制度的同時，要使社會風(fēng)險的防控和化解重心下移，發(fā)揮好基層社區(qū)、基層組織和社會組織的防控作用，將大部分社會風(fēng)險化解于初始階段，盡量不使它們加劇和激化。二是要建立健全社會風(fēng)險研判體系。地方政府要在對社會風(fēng)險進行全面排查的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)總結(jié)轄區(qū)社會風(fēng)險生發(fā)的內(nèi)在邏輯和規(guī)律，對重點領(lǐng)域、重點區(qū)域社會風(fēng)險的生發(fā)緣由及其危害程度等進行分析評估，并結(jié)合地方實際提出針對性和操作性較強的防控及化解措施，不斷提升區(qū)域社會風(fēng)險研判能力及管控能力。

［1］繆文卿：《論大學(xué)組織生成及其與社會的關(guān)系》，《教育研究》2015年第11期，第64-68頁。［Miao Wenqing，″The Generation of University Organization and Its Relationship with Society，″Education Research，No.11（2015），pp.64-68.］

［2］陳毅：《中國轉(zhuǎn)型社會的國家治理有效性——基于國家自主性的視角》，《社會科學(xué)》2013年第1期，第38-47頁。［Chen Yi，″Efficiency of the State Governance in the Transition Society of China：Base on the Standpoint of State Autonomy，″Social Sciences，No.1（2013），pp.38-47.］

［3］陶希東：《大數(shù)據(jù)時代中國社會治理創(chuàng)新的路徑與戰(zhàn)略選擇》，《南京社會科學(xué)》2016年第6期，第85-90頁。［Tao Xidong，″The Path and Strategic Choice of Social Governance Innovation of China in the Era of Big Data，″Nanjing Social Sciences，No.6（2016），pp.85-90.］

［4］張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》2014年第4期，第55-57頁。［Zhang Wenxian，″Rule of Law and National Governance Modernization，″China Legal Science，No.4（2014），pp.55-57.］

［5］王詩宗：《治理理論與公共行政學(xué)范式進步》，《中國社會科學(xué)》2010年第4期，第87-100頁。［Wang Shizong，″Governance Theory and Paradigmatic Progress in Public Administration，″Social Sciences in China， No.4（2010），pp.87-100.］

［6］陳國權(quán)、于洋：《公共品的生產(chǎn)和分配：兩種不同的行政邏輯——兼論民主行政的適用性》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2014年第4期，第126-133頁。［Chen Guoquan&Yu Yang，″The Production and Distribution of Public Goods：Two Different Administrative Logics，″Journal of ZheJiang University（Humanities and Social Sciences），No.4（2014），pp.126-133.］

［7］郁建興、任澤濤：《當(dāng)代中國社會建設(shè)中的協(xié)同治理——一個分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》2012年第8期，第23-31頁。［Yu Jianxing&RenZetao，″Collaborative Governance in Contemporary Chinese Social Development：An Analytical Framework，″Academic Monthly，No.8（2012），pp.23-31.］

［8］姜曉萍：《國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理體制創(chuàng)新》，《中國行政管理》2014年第2期，第24-28頁。［Jiang Xiaoping，″Social Governance System Innovation in the Process of National Governance Modernization，″Chinese Public Administration，No.2（2014），pp.24-28.］

On the″Three Balances″of Local Social Governance and its Practical Orientation

Miao Wenqing
（Soft Power Research Center，University of Jinan，Jinan250002，China）

In view of the research of social governance，″social governance essence″is the logic basis of local social governance.This paper using the theoretical analysis framework of″three balances，″explores the″social governance essence″and its logical kernel.This paper has proposed that orderly governance and effective governance is indispensable，orderly governance is the necessary premise of effective governance，and effective governance is the value orientation of orderly governance;no orderly governance，effective governance can not exist;and no effective governance，orderly governance will lose its value and significance.The successful social governance must be the organic unity of orderly governance and effective governance.In the theoretical analysis framework of″three balances，″″the first balance″is the most basic，under the premise of the overall order of local governance，it should keep the dynamic balance of partial governance order and partial governance disorder;″The second balance″based on″the first balance，″under the premise of the overall effectiveness of local governance，it should keep the dynamic balance of partial governance effectiveness and partial governance inefficiencies;″The third balance″is based on the previous two dynamic balances，namely achieving the overall order of local governance and the overall effectiveness of local governance，it is also the highest level of dynamic balance in local governance.Based on the theoretical analysis framework of″three balances，″the local government should vigorously promote the innovation of social governance concept and social governance system.In order to realize″three changes，″the local government should shift the goal of social governance from″maintaining social stability″to″the pursuit of social vitality and social harmony″;the local government should shift the entity of social governance from″the sole government leading and controlling″to″collaborative governance of pluralistic governance entity″;the local government also should shift the means of the social governance from″the administrative and executive order″to″rule of law.″Specifically，the local government should promote the innovation of social governance concept and social governance system in five practical areas.These five areas are：to achieve the organic unity of orderly governance and effective governance，the use of″rule of law″in social governance，to provide more and better public services，to develop social organizations with governance capabilities，the effective control and resolution of social risks.Putting forward the theoretical analysis framework of″three balances，″will not only provide a novel theoretical analysis framework for academic colleagues，provide them a new perspective to understand the nature of local social governance;but also will provide some corresponding theoretical support for social governance practices，and help local governments understand clearly the specific requirements and objectives of social governance practices.

local government;social governance;order;effectiveness

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.06.023

2016-06-02［本刊網(wǎng)址·在線雜志］http://www.zjujournals.com/soc

［在線優(yōu)先出版日期］2016-11-25［網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號］CN33-6000/C

山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究重點項目（16BJJJ08）

繆文卿（http://orcid.org/0000-0001-7956-827X），濟南大學(xué)軟實力研究中心副教授，管理學(xué)博士，主要從事治理理論研究。