“統(tǒng)合治理”模式下的高廉政風(fēng)險及其制約監(jiān)督研究

周魯耀

（浙江大學(xué)城市學(xué)院城市治理與立法研究中心，浙江杭州310015）

主題欄目：權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制研究

“統(tǒng)合治理”模式下的高廉政風(fēng)險及其制約監(jiān)督研究

周魯耀

（浙江大學(xué)城市學(xué)院城市治理與立法研究中心，浙江杭州310015）

“統(tǒng)合治理”是指地方政府在城市化過程中利用公司化平臺進(jìn)行經(jīng)營性運(yùn)作的治理模式，其典型的組織化治理工具是“管委會—公司”架構(gòu)的政府項目平臺?！敖y(tǒng)合治理”模式具有較高的治理績效，但隨之而來的是公權(quán)力“遁入私法”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致廉政風(fēng)險不斷增加。公權(quán)力“遁入私法”在一定程度上繞過了一統(tǒng)體制下自上而下的制度約束，激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性，并使其經(jīng)濟(jì)權(quán)力得以擴(kuò)張;但同時由于制約與監(jiān)督制度未能有效構(gòu)建，導(dǎo)致權(quán)力失控危險增加，集中體現(xiàn)在公權(quán)力可以在政府與企業(yè)的雙重身份中切換，使公權(quán)力能夠借由“遁入私法”的方式擺脫傳統(tǒng)的控權(quán)制度?！敖y(tǒng)合治理”模式能否避免高廉政風(fēng)險并繼續(xù)保持較高的治理績效，在很大程度上取決于對現(xiàn)有制約監(jiān)督機(jī)制的重構(gòu)。

地方政府;統(tǒng)合治理;遁入私法;高廉政風(fēng)險;制約監(jiān)督

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)績效壓力的不斷增加促使地方政府積極調(diào)動轄區(qū)內(nèi)的各類資源，并對相關(guān)資源保持較高的利用效率以實(shí)現(xiàn)其公共治理目標(biāo)［1］，公共權(quán)力和市場機(jī)制相結(jié)合的地方政府公司化現(xiàn)象即由此產(chǎn)生。改革開放初期，集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)下政府的支配性地位與經(jīng)濟(jì)體制改革后市場機(jī)制的引入相結(jié)合，使地方政府官員扮演了“經(jīng)濟(jì)行動者”的角色［2］49-50，進(jìn)而對轄區(qū)的公共資產(chǎn)按照公司化運(yùn)作模式進(jìn)行管理［3］。這種地方政府行動上的公司化模式在20世紀(jì)90年代分稅制改革后發(fā)生了變化，突出表現(xiàn)為政府不再直接經(jīng)營經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而是依托行政權(quán)力以及土地等資產(chǎn)權(quán)力，并借助網(wǎng)絡(luò)化的“項目平臺”組織方式來經(jīng)營轄區(qū)［4］。在這一階段，地方政府“不再居于各經(jīng)濟(jì)法人之上的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管制位置，也不是僅僅扮演保護(hù)、推動本地工商業(yè)活動的角色，而是趨于成為自為一體的經(jīng)濟(jì)主體，成為與其他法人組織在資源和機(jī)會上的直接競爭者”［5］24。從這個意義上講，地方政府逐步從一種行為上的公司化轉(zhuǎn)向組織上的公司化，“統(tǒng)合治理”模式正是地方政府“公司化”在組織架構(gòu)上的具體表現(xiàn)。

“統(tǒng)合治理”是地方政府采用“管委會－公司”的組織架構(gòu)，借助項目平臺運(yùn)作模式，并通過“土地－財政－金融”的方式獲取資金的治理模式①關(guān)于統(tǒng)合治理模式的詳細(xì)論述，可參見陳國權(quán)、毛益民《第三區(qū)域政企統(tǒng)合治理與集權(quán)化現(xiàn)象研究》，載《政治學(xué)研究》2015年第2期，第45-54頁;周魯耀《“統(tǒng)合治理”：地方政府權(quán)力擴(kuò)張的一種理論解釋》，載《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2015年第6期，第177-188頁。?！肮芪瘯尽边@類兼具政府與公司雙重身份的項目平臺公司，則是統(tǒng)合治理模式下典型的組織化治理工具［6］。統(tǒng)合治理模式下，政府權(quán)力通過“遁入私法”的方式在一定程度上繞過了一統(tǒng)體制下自上而下的制度約束，激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性并使其經(jīng)濟(jì)權(quán)力得以擴(kuò)展;但同時，由于制約與監(jiān)督制度未能有效構(gòu)建，導(dǎo)致權(quán)力失控的風(fēng)險增加，統(tǒng)合治理模式在帶來較高的治理績效的同時，也往往伴隨著高廉政風(fēng)險。

一、“統(tǒng)合治理”模式的組織架構(gòu)與權(quán)力運(yùn)行

在集中制的政治體制下，中央權(quán)威是政體穩(wěn)固的核心，因而要求全國范圍內(nèi)政令整齊劃一，其基本特征是合法性的自上而下，下級政府的合法性來自上級政府的授權(quán)，而中央政府的合法性則源于全體人民的授權(quán)。隨著改革開放的逐步深入，政府的合法性基礎(chǔ)逐漸從克里斯瑪型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威轉(zhuǎn)向“績效合法性”，或是“治理合法性”，高治理績效成為中央執(zhí)政合法性的重要基礎(chǔ)。社會治理的復(fù)雜性以及對地方政府經(jīng)濟(jì)績效的考核需要，授予了地方政府更多的權(quán)力，但政策執(zhí)行中的偏差又可能對中央集權(quán)權(quán)威造成威脅，因而傳統(tǒng)官僚體制必須在“用”與“治”之間尋找平衡［7］。這就導(dǎo)致中央傾向于在保持形式上一統(tǒng)性的同時，借由實(shí)際上的靈活性將部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力下放到地方［8］。如此一來，一統(tǒng)體制對制度整齊劃一的要求與績效合法性下地方對發(fā)展經(jīng)濟(jì)自主權(quán)力的空間訴求之間就產(chǎn)生了張力，地方政府的經(jīng)濟(jì)性權(quán)力借此實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)張。

地方政府權(quán)力擴(kuò)張空間的大小，在很大程度上取決于其所受目標(biāo)考核的壓力大小、制度約束的嚴(yán)格程度以及可能受到的監(jiān)督問責(zé)的嚴(yán)厲程度之間的均衡。默頓在《社會理論與社會結(jié)構(gòu)》一書中對影響個體行為的因素進(jìn)行了細(xì)致的劃分，指出行為的達(dá)致受到三個要素的制約，即文化目標(biāo)、合法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段以及機(jī)會［9］。這個框架同樣可以用來解釋地方政府在面臨目標(biāo)考核壓力、制度約束以及監(jiān)督問責(zé)時的行動策略。當(dāng)中央更注重經(jīng)濟(jì)績效時，通常更注重形式上的一統(tǒng)性，監(jiān)督問責(zé)的壓力會相應(yīng)降低，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力和空間也就隨之增大;當(dāng)中央政府強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性的一統(tǒng)性時，則會加大監(jiān)督問責(zé)力度，對地方政府的權(quán)力空間加以限制，從而使經(jīng)濟(jì)績效受到影響。改革開放之后，我黨的執(zhí)政合法性越來越多地轉(zhuǎn)向績效合法性，對地方政府的績效考核目標(biāo)不斷提高，中央在特定情況下默許甚至鼓勵地方政府以試點(diǎn)的方式對一統(tǒng)性制度進(jìn)行某種突破，允許地方政府使用一定方式繞開既有的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。

統(tǒng)合治理模式的出現(xiàn)正是地方政府權(quán)力（主要是經(jīng)濟(jì)權(quán)力）在這一階段繞過中央一統(tǒng)性規(guī)制、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張的具體表現(xiàn)。為了與擴(kuò)張后的經(jīng)濟(jì)權(quán)力相適應(yīng)，地方政府傳統(tǒng)管理架構(gòu)也進(jìn)行了調(diào)整，在現(xiàn)實(shí)操作中，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一是設(shè)立新區(qū)、特區(qū)、開發(fā)區(qū)等享受特殊政策待遇的特別區(qū)域，在維持全國性政策統(tǒng)一的前提下，給予這些特別區(qū)域以特殊政策用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。事實(shí)上，各類開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要增長引擎，據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，2014年僅215家國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與115家國家高新區(qū)就國家級開發(fā)區(qū)累計實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值14.25萬億元，占全國地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到22.5%，其中第二產(chǎn)業(yè)增加值約10萬億元，占全國的比重高達(dá)36.7%，而且這一比例還在持續(xù)提高①相關(guān)數(shù)據(jù)參見商務(wù)部國際商報社聯(lián)合投促匯開發(fā)區(qū)研究院編《2015中國開發(fā)區(qū)競爭力研究報告》，2015年12月。。這還不包括大大小小的省、市、縣乃至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級開發(fā)區(qū)。

第二則是通過設(shè)立融資項目平臺公司的方式，為公權(quán)力運(yùn)作創(chuàng)設(shè)一套企業(yè)身份，進(jìn)而通過“行政機(jī)制”與“公司身份”的統(tǒng)合，繞過一統(tǒng)性規(guī)則對地方政府權(quán)力的限制。實(shí)踐中一種典型的形式就是由管委會和公司組成“兩（多）塊牌子、一套班子”②現(xiàn)實(shí)中管委會與公司之間的關(guān)系往往更加隱秘，通常不會直接表現(xiàn)為“一套班子，兩（多）塊牌子”，而是采用管委會下設(shè)公司等方式，且經(jīng)過多輪政企分開改革之后，管委會領(lǐng)導(dǎo)一般不再直接擔(dān)任相關(guān)投資公司的負(fù)責(zé)人，但管委會對公司的運(yùn)作仍然保持較強(qiáng)的掌控力。。其中管委會是地方政府的派出機(jī)構(gòu)，代表地方政府行使權(quán)力;投資公司則多由地方政府成立，并直接受管委會領(lǐng)導(dǎo)［10］。

這兩種路徑往往交織在一起，開發(fā)區(qū)的建設(shè)通常采用“管委會＋公司”的模式，而政府為重大工程建設(shè)而設(shè)立的開發(fā)公司一般也會以特定區(qū)域作為空間載體。這也成為地方政府“土地－財政－金融”三位一體經(jīng)營模式的由來：地方政府通過土地儲備壟斷了土地一級供應(yīng)市場，同時可以通過財政擔(dān)保和土地抵押的方式取得更大規(guī)模的金融貸款以投入城市建設(shè)，進(jìn)而形成“土地收入—銀行貸款—城市建設(shè)—征地”這樣一個不斷滾動增長的循環(huán)過程［11］。地方政府借此在常規(guī)性稅收收入之外獲得了另外一項重要的收入來源，并繞過原預(yù)算法中對地方政府不能借貸的規(guī)定，在一定程度上彌補(bǔ)了公共服務(wù)及推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所面臨的預(yù)算內(nèi)財政缺口［12］。

在“晉升錦標(biāo)賽”式的地方政府競爭格局下，經(jīng)濟(jì)權(quán)力需要不斷地轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)績效、政治績效，統(tǒng)合治理模式下的地方政府公司化從一種行為方式逐步實(shí)現(xiàn)了組織化，形成了將經(jīng)濟(jì)績效源源不斷地轉(zhuǎn)化為治理績效的高效制度安排。雖然利用了公司化的組織架構(gòu)，但這種“績效轉(zhuǎn)換方案”與公共服務(wù)民營化所倡導(dǎo)的“合同式治理”不同［13］，“管委會—公司”類的組織架構(gòu)嵌入在傳統(tǒng)的科層權(quán)力結(jié)構(gòu)之下，形成了一種“雙重經(jīng)營體制”［14］，政府權(quán)力得以自由地在公、私雙重身份之間切換，極大地擴(kuò)展了地方政府的資源整合與動員能力［6］。借助于政治機(jī)制、行政機(jī)制與公司化經(jīng)營機(jī)制的結(jié)合，地方政府能夠以更富有彈性的方式來行使政治權(quán)力與行政權(quán)力，但代價則是公權(quán)力“遁入私法”后所造成的權(quán)力失序。

對“管委會－公司”這類組織而言，通常是用政治性任務(wù)吸收公司的營利性目標(biāo)，通過將市委市政府下達(dá)的融資任務(wù)轉(zhuǎn)變成公司本身的經(jīng)營目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的協(xié)調(diào);同時，在具體運(yùn)行中采用分散項目制的方式把不同價值取向的任務(wù)分解到多個項目中去。如圖1所示，對于“管委會—公司”式的政府平臺公司而言，通過土地經(jīng)營獲取治理資金始終是排在第一位的，組織架構(gòu)的調(diào)整、公共服務(wù)的增加等在很大程度上都需要服務(wù)于這一政治性目標(biāo)。常規(guī)性的行政目標(biāo)也經(jīng)常需要借助政治機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，且一旦政治機(jī)制開始發(fā)揮作用，行政機(jī)制就會讓位于政治機(jī)制。

政治機(jī)制的主導(dǎo)性地位會使行政機(jī)制、公司機(jī)制下的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制都難以發(fā)揮作用，公權(quán)力“遁入私法”導(dǎo)致了廉政風(fēng)險不斷增加。一方面，統(tǒng)合治理模式下的腐敗問題日益嚴(yán)重，諸多開發(fā)區(qū)管委會在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，腐敗案件也屢屢曝光，一度被中紀(jì)委稱為“腐敗洼地”③僅以湖北一省為例，2000年至2013年即累計查處開發(fā)區(qū)科級以上黨員干部違紀(jì)違法案件215件，其中縣處級61人、地廳級7人，且這些腐敗案件中“一把手”違規(guī)違紀(jì)占45.1%。參見湖北省紀(jì)委課題組《如何防止“發(fā)展高地”變?yōu)椤案瘮⊥莸亍薄罚?014年3月17日，http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0317/c64371-24655677.html，2016年5月30日。;另一方面，政治機(jī)制的主導(dǎo)性往往導(dǎo)致責(zé)權(quán)失衡，進(jìn)而導(dǎo)致激勵與監(jiān)管機(jī)制的失靈。統(tǒng)合治理模式下的關(guān)鍵性決策往往是通過政治機(jī)制做出的，最終決策權(quán)掌握在上級主管部門或本級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)手中，但責(zé)任后果卻往往是通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，難以對真正的決策者產(chǎn)生約束。權(quán)力與責(zé)任的不匹配還表現(xiàn)在責(zé)任后果的跨屆承擔(dān)上，“管委會—公司”類的政府項目公司通常又是重要的政府融資平臺，主要為公共基礎(chǔ)設(shè)施等大型開發(fā)建設(shè)項目融資，周期跨度較長，通常會超過地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的任期，導(dǎo)致投融資的風(fēng)險約束機(jī)制難以形成。由此所引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險、重復(fù)投資等諸多問題，在一定程度上也可以被視為廉政風(fēng)險高企的一種表現(xiàn)。

圖1 統(tǒng)合治理模式下政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

隨著中國經(jīng)濟(jì)增長速度的調(diào)整換擋，中國經(jīng)濟(jì)當(dāng)前所面臨的問題在統(tǒng)合治理模式中被加倍放大，之前促使這種模式取得高經(jīng)濟(jì)績效的因素，現(xiàn)在卻反過來成為該模式轉(zhuǎn)型升級的阻礙。統(tǒng)合治理模式下的高廉政風(fēng)險變得越來越不可控，并在相當(dāng)程度上導(dǎo)致該模式難以延續(xù)。

二、公權(quán)力“遁入私法”及其高廉政風(fēng)險

統(tǒng)合治理模式下地方政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的擴(kuò)張，在治理策略上賦予了地方政府更大的靈活性，但同時也使權(quán)力更容易突破傳統(tǒng)官僚體制約定俗成的“禁忌結(jié)構(gòu)”，進(jìn)而成為一種“破壞性整合權(quán)力”［15］73-81，這集中體現(xiàn)在公權(quán)力可以在政府與企業(yè)的雙重身份中來回切換，使公權(quán)力能夠借由“遁入私法”的方式來擺脫傳統(tǒng)的控權(quán)制度。同時，公權(quán)力“遁入私法”也放大了多任務(wù)委托代理格局下的激勵和監(jiān)管困境。

（一）統(tǒng)合治理模式下公權(quán)力“遁入私法”現(xiàn)象

私法行為與公法行為是法律體系中對法律行為的基本分類，公法與私法對行為主體的要求很不一樣：私法行為以“私法自治”和“所有人自由”為兩大支柱，法律不會考慮私法主體的行為動機(jī)，除發(fā)生權(quán)利濫用的情形外，私法主體一般無須對其行為的正當(dāng)性進(jìn)行說明;相比之下，公法對行為主體的限制則嚴(yán)格得多，雖然公法主體可以擁有一定程度的自由裁量權(quán)，但裁量范圍要受到法律的嚴(yán)格約束，且必須說明公法主體行為的正當(dāng)性，并接受是否遵守法律規(guī)定的審查［16］7-10?，F(xiàn)代行政法理論認(rèn)可政府可以兼具公法人格與私法人格，即政府一方面可以作為公法主體開展社會公共事務(wù)管理，另一方面也能夠以私法主體的身份從事一定的民商事活動。但政府在履行其公共職能時，必須以公法主體的身份，并接受公法上相關(guān)規(guī)定的約束;其私法主體的身份所能參與的僅限于非公共行政類的民商事行為，且政府參與市場活動時，必須遵循與其他市場參與者相同的法律法規(guī)要求，并與其他市場參與者處于平等地位［17］227。由于市場機(jī)制通常被認(rèn)為具有高回應(yīng)性、高效率以及低成本的優(yōu)勢，現(xiàn)代行政法中同樣也接受政府通過建立“私法形式行政組織”的方式提供公共服務(wù)，表現(xiàn)為在戰(zhàn)略壟斷領(lǐng)域或公用事業(yè)領(lǐng)域設(shè)立國有企業(yè)，以私法方式達(dá)成行政任務(wù)［18］。在我們國家還存在大量國有控股、直接從事市場經(jīng)營活動的國有企業(yè)。

但統(tǒng)合治理模式下“管委會－公司”類組織，與作為單純民商事主體的政府機(jī)關(guān)以及提供給付行政或開展市場經(jīng)營的國有企業(yè)具有根本上的不同。統(tǒng)合治理模式下“管委會－公司”類組織因?yàn)榧婢哒c企業(yè)的雙重身份，通常可以在公法主體與私法主體之間根據(jù)需要來回切換。當(dāng)其選擇以私法主體身份完成公共任務(wù)時，公共權(quán)力就產(chǎn)生了“遁入私法”效應(yīng);而選擇以公法主體身份開展市場活動時，則又容易引發(fā)權(quán)力的濫用。

以杭州市原運(yùn)河集團(tuán)為例，該集團(tuán)就屬于典型的“一套班子、兩塊牌子”的組織架構(gòu)。2003年，杭州市為實(shí)現(xiàn)對大運(yùn)河沿岸區(qū)域范圍的綜合治理，組建了“運(yùn)河綜合保護(hù)管理委員會”與“運(yùn)河開發(fā)投資總公司”，其中“運(yùn)河綜合保護(hù)管理委員會”屬于正局級事業(yè)單位，而“運(yùn)河開發(fā)投資總公司”則屬于國有企業(yè)。通過對運(yùn)河沿岸500—1000米范圍內(nèi)土地的經(jīng)營開發(fā)，運(yùn)河集團(tuán)取得了巨大的治理績效，并在2014年大運(yùn)河成功申遺后達(dá)到頂峰。但這種“管委會－公司”的雙重架構(gòu)在具有資源整合績效優(yōu)勢的同時也導(dǎo)致公權(quán)力可以在不同身份間自由切換，造成權(quán)力監(jiān)管上的困難，增加了廉政風(fēng)險。一方面，原運(yùn)河集團(tuán)所具有的企業(yè)組織架構(gòu)主要是為其獲得私法上的身份，進(jìn)而可以通過公司化運(yùn)營方式開展經(jīng)營活動，但公司架構(gòu)下的權(quán)力制衡機(jī)制則完全沒有發(fā)揮作用，監(jiān)事會更是處于虛職的狀態(tài);另一方面，當(dāng)面對來自政府體制內(nèi)的制約與監(jiān)督時，其企業(yè)身份又成為規(guī)避監(jiān)管的擋箭牌，傳統(tǒng)官僚體系下的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制也難以發(fā)揮作用。原運(yùn)河集團(tuán)并沒有獨(dú)立的紀(jì)檢部門，而是采取了組織人事處與紀(jì)檢監(jiān)察處合署的方式，而上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在開展工作時，也往往面臨著信息不對稱以及標(biāo)準(zhǔn)難把控等困境①關(guān)于杭州市運(yùn)河集團(tuán)的案例，限于篇幅無法具體展開，可以參見周魯耀《“管委會－公司”模式下的治理績效與控權(quán)困境——基于一項典型案例的研究》，載《中國行政管理》2016年第7期，第46-51頁。。

（二）權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的“雙重失靈”

“當(dāng)一個委托人為了自己的利益最大化設(shè)計一個組織結(jié)構(gòu)時，他會盡力建立起一個由他的代理人組成的監(jiān)督體系，以此來縮小他所面臨的信息差;與此相似，一個設(shè)計得很好的憲政也必須要將不同的政府主體組織成監(jiān)督體系?！保?9］91傳統(tǒng)政府與企業(yè)都有相對嚴(yán)密的權(quán)力制約與監(jiān)督規(guī)則，但統(tǒng)合治理模式下“管委會－公司”組織架構(gòu)可以根據(jù)需要在政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)組織雙重身份間隨時切換，往往使行為主體不但擺脫了既有政府系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的束縛，也難以受到公司機(jī)制下相關(guān)監(jiān)督制度的制約。

一方面，公共權(quán)力通過借助企業(yè)化運(yùn)作方式“遁入私法”的現(xiàn)象，使既有的監(jiān)督體系難以真正發(fā)揮作用。公權(quán)力“遁入私法”的一個突出表現(xiàn)就是政府意志可以通過公司化運(yùn)營機(jī)制得到更加直接的執(zhí)行。由于公共決策方案制定與選擇是通過公司化的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的，這在一定程度上將政府性權(quán)力在形式上轉(zhuǎn)化為一種企業(yè)性權(quán)力，使公法行為具有了私法行為的表面特征，進(jìn)而規(guī)避了對政府公權(quán)力的嚴(yán)格限制。通過這種“政府決策——企業(yè)執(zhí)行”的運(yùn)作模式，行政權(quán)力規(guī)避了既有決策規(guī)則體系約束，也加劇了公共決策中發(fā)生利益沖突與權(quán)力尋租的風(fēng)險，一些資源配置權(quán)力較為集中的關(guān)鍵職位成為腐敗發(fā)生的高風(fēng)險崗位［20］。

另一方面，盡管“管委會－公司”類組織一般都具有相對完整的企業(yè)形態(tài)，但很大程度上只是用于幫助組織獲得私法上的身份，進(jìn)而可以用公司化運(yùn)營的方式來開展活動。在“管委會－公司”類組織中，董事會、董事大會、監(jiān)事會等相關(guān)機(jī)構(gòu)的基本功能經(jīng)常是虛置的，真正發(fā)揮作用的是政治機(jī)制、行政機(jī)制與公司機(jī)制的混合機(jī)制，且其中政治機(jī)制發(fā)揮著主導(dǎo)作用。公司架構(gòu)下權(quán)力制約架構(gòu)設(shè)計的作用非常有限，反而可能成為規(guī)避紀(jì)檢監(jiān)察等政府監(jiān)管手段的擋箭牌。

（三）雙重委托代理下的激勵與監(jiān)管困難

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征，其中基于所有權(quán)派生出的占有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的委托代理構(gòu)成了現(xiàn)代企業(yè)的基本組織結(jié)構(gòu)［21］13?！拔校怼睓C(jī)制下掌握企業(yè)所有權(quán)的委托人與作為企業(yè)經(jīng)營者的代理人之間會存在信息不對稱以及利益不兼容，并極易引發(fā)代理人的“道德風(fēng)險”問題。如何對代理人進(jìn)行監(jiān)督也因此成為經(jīng)典“委托－代理”模型中的核心問題［22］114。

但統(tǒng)合治理模式下，“管委會－公司”類的平臺公司同時具備了公與私的雙重身份，因而也形成了雙重委托代理關(guān)系：一方面，公司身份屬于私法中的法人單位，作為股東的代理人應(yīng)當(dāng)保障出資人的利益，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)和利潤的最大化，遵行商事行為規(guī)則;另一方面，管委會的身份則意味著公法上的身份，作為公眾的代理人，應(yīng)當(dāng)代表和維護(hù)公共利益，遵行公法的行為規(guī)則。“資產(chǎn)保值增值”與“公共利益最大化”的價值目標(biāo)雖然在長遠(yuǎn)上看可能保持一致，但涉及組織具體運(yùn)作時則往往會產(chǎn)生沖突。

傳統(tǒng)上可以通過參與約束、激勵約束機(jī)制來有效防范企業(yè)“委托－代理”關(guān)系中的信息不對稱以及利益沖突風(fēng)險［23］。其中參與約束主要指代理人從接受機(jī)制中所得到的期望效用應(yīng)當(dāng)不低于其他機(jī)制下的平均水平;激勵約束則強(qiáng)調(diào)機(jī)制設(shè)計應(yīng)當(dāng)使代理人利益最大化的行為與委托人的目標(biāo)相一致，即在滿足個體理性的同時實(shí)現(xiàn)集體理性［24］11，169。但企業(yè)組織中的激勵合約往往相對單一和明確，并不能很好地應(yīng)對雙重委托代理關(guān)系。由于同時存在多重任務(wù)，“對任何給定工作的激勵不僅取決于該工作本身的可觀測性，而且還取決于其他工作的可觀測性”［25］27，對代理人的參與約束及激勵約束都較難實(shí)現(xiàn)。而且企業(yè)與政府所面臨的激勵條件以及各自的問責(zé)機(jī)制存在很大區(qū)別，尤其在“管委會－公司”架構(gòu)的政府性平臺公司中，其組織目標(biāo)、功能設(shè)置與考核機(jī)制比普通企業(yè)復(fù)雜得多，參與約束和激勵約束機(jī)制的空間則更加狹小。

在參與約束機(jī)制下，“管委會－公司”架構(gòu)的政府性平臺公司中的組織成員（主要是領(lǐng)導(dǎo)干部）可以兼具與政府機(jī)關(guān)工作人員相對等的行政級別，以及相對傳統(tǒng)政府公職人員更高的收入;而激勵約束機(jī)制主要是能夠獲得較快的晉升機(jī)會。但由于主要負(fù)責(zé)人通常來自政府主管部門的直接任命，這就使績效與職位晉升之間的對應(yīng)關(guān)系被削弱了。尤其是當(dāng)多種任務(wù)之間存在替代性而非互補(bǔ)性關(guān)系時，多個任務(wù)之間可能存在沖突，任務(wù)完成情況與政治回報之間的關(guān)聯(lián)性變得模糊。而且“管委會－公司”的組織架構(gòu)中往往存在行政編制、事業(yè)編制、企業(yè)編制以及編外用工等多種類型，從分工上看又存在三類員工：純粹機(jī)關(guān)行政人員、純粹企業(yè)合同員工以及身兼一個或多個投資公司主要負(fù)責(zé)人的管委會領(lǐng)導(dǎo)［10］。這些因素都放大了統(tǒng)合治理模式下的雙重委托代理問題，造成激勵與監(jiān)督機(jī)制經(jīng)常呈現(xiàn)出一種“軟激勵與軟監(jiān)督并存”的狀態(tài)［26］39。

此外，“管委會－公司”類組織一直游離于法律規(guī)制的灰色地帶，其組織形式、職能履行，尤其是作為地方政府融資平臺的功能，在立法上始終沒有得到明確。地方政府通過融資平臺的形式實(shí)際上突破了預(yù)算法中關(guān)于地方政府不能舉借債務(wù)的規(guī)定，對這種事實(shí)上的違法現(xiàn)象，盡管中央已發(fā)文要求整頓，但很少會有針對性的處罰措施。法律上的缺失可能導(dǎo)致兩種后果：一種是將這類行為用行政手段加以嚴(yán)格限制，但很可能會影響到行政主體對公共服務(wù)的供給方式;另一種則是將之完全排除在公法約束的范圍之外，進(jìn)而縱容公共權(quán)力“遁入私法”［27］。從實(shí)踐結(jié)果來看，地方政府基本上會傾向于后一種選擇。

統(tǒng)合治理模式下公權(quán)力“遁入私法”所引發(fā)的高廉政風(fēng)險超出了普通經(jīng)濟(jì)問題的范疇，但在目前我國相關(guān)法律規(guī)定沒有對“公行為”與“私行為”進(jìn)行明確界定的情況下，“管委會－公司”類組織架構(gòu)利用企業(yè)身份從事的經(jīng)營活動往往給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的責(zé)任追究造成困難。由于難以界定這類組織中的行為究竟屬于公共行為還是私人行為，紀(jì)檢監(jiān)察部門對監(jiān)察手段的應(yīng)用也經(jīng)常會受到影響。同樣，在責(zé)任追究領(lǐng)域，對“公法主體”與作為企業(yè)的“私法主體”所采取的措施機(jī)制也不相同，很多在政府體制下行之有效的手段和辦法，放到項目平臺公司這類組織的監(jiān)管上則往往難以奏效。這在相當(dāng)程度上也增加了統(tǒng)合治理模式下權(quán)力濫用的風(fēng)險。

三、“統(tǒng)合治理”模式下制約與監(jiān)督機(jī)制的重構(gòu)

“國家的存在對于經(jīng)濟(jì)增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”［28］35改革開放近四十年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的巨大成就在很大程度上肯定了地方政府既有的治理模式，但2012年以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度穩(wěn)步放緩，使這套模式中的弊端開始引發(fā)更多的爭議。作為“能力”意義上的政府權(quán)力擴(kuò)張并不會直接導(dǎo)致腐敗，但權(quán)力本身確實(shí)容易誘發(fā)腐敗，除非這種權(quán)力被另一種比它更高的權(quán)力所制約［29］166。統(tǒng)合治理模式能否避免高廉政風(fēng)險并繼續(xù)保持較高的治理績效，很大程度上取決于對現(xiàn)有制約監(jiān)督機(jī)制的重構(gòu)。

（一）加強(qiáng)現(xiàn)代公司機(jī)制下的控權(quán)機(jī)制

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度下出資人的財產(chǎn)所有權(quán)與作為企業(yè)法人的企業(yè)財產(chǎn)經(jīng)營權(quán)之間是相互分立的，而企業(yè)治理結(jié)構(gòu)本身就是解決這種所有權(quán)人與經(jīng)營者之間委托代理關(guān)系的制度安排。1994年，國務(wù)院政府工作報告中明確將組織一批國有大中型企業(yè)按照公司法實(shí)行公司制改組，正式將“公司制”作為國有企業(yè)改革的現(xiàn)代企業(yè)制度的組織形式。同年出臺的具體方案中，明確要根據(jù)分權(quán)制衡的原則建立規(guī)范的公司內(nèi)部組織管理機(jī)構(gòu)，即“根據(jù)決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)三者相互獨(dú)立、權(quán)責(zé)明確、相互制衡的原則，形成由股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層組成的公司內(nèi)部組織管理機(jī)構(gòu)，有效行使決策、監(jiān)督和執(zhí)行權(quán)”。當(dāng)前“管委會－公司”類組織雖然在形式上一般采用了公司制的組織架構(gòu)，但股東、股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理階層之間并沒有形成真正意義上相互制衡的權(quán)力關(guān)系。2015年以來，新一輪國有企業(yè)體制改革正在推進(jìn)，這一進(jìn)程中針對政府項目平臺公司的改革應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)既有公司的組織架構(gòu)入手，使政府權(quán)力不能直接通過行政機(jī)制和政治機(jī)制取代公司機(jī)制，必須經(jīng)由公司機(jī)制轉(zhuǎn)化為公司權(quán)力進(jìn)行運(yùn)作，從而有效限制政府權(quán)力的濫用。

（二）健全對權(quán)力的有效問責(zé)機(jī)制

問責(zé)是權(quán)力控制鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)，對權(quán)力的問責(zé)是權(quán)力制約監(jiān)督制度運(yùn)行的邏輯結(jié)果，權(quán)力配置、權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督最終需要落實(shí)到權(quán)力主體的責(zé)任承擔(dān)上［30］。統(tǒng)合治理模式下同樣需要以問責(zé)為基礎(chǔ)來構(gòu)建組織外部的控制制度，以實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力擴(kuò)張的限制。其核心在于盡可能地使政府采用間接而非直接的方式來運(yùn)用公司運(yùn)營機(jī)制，避免政府權(quán)力直接介入公司運(yùn)營機(jī)制。統(tǒng)合治理模式下要構(gòu)建以問責(zé)為基礎(chǔ)的外部權(quán)力控制機(jī)制，首先要基于以信息公開和透明為基礎(chǔ)的責(zé)任體系，使政府主管部門、社會公眾、金融機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)者可以清晰地了解“管委會－公司”類組織的績效和運(yùn)營情況。此外還包括建立起完善的政府投資績效評價體系，以此對政府的投資行為進(jìn)行監(jiān)管，并將政府投資效率評價納入到政府官員績效考核的指標(biāo)體系中，進(jìn)而限制政府的盲目沖動投資。

（三）形成監(jiān)督主體間的協(xié)同機(jī)制

行政與企業(yè)的雙重架構(gòu)，使統(tǒng)合治理模式下的“管委會－公司”類組織具有兩套權(quán)力運(yùn)行規(guī)則：一套源于企業(yè)架構(gòu)下的董事會、董事代表大會以及監(jiān)事會制度，遵循的是“所有權(quán)－資本”的邏輯，經(jīng)營者的權(quán)力來自經(jīng)營者與所有權(quán)人之間的委托－代理關(guān)系;另一套正式的法定性權(quán)力則基于行政機(jī)構(gòu)本身的行政級別、編制設(shè)定以及政府下達(dá)的相關(guān)正式性文件，所遵循的是“科層制－權(quán)力”的邏輯，合法性來自對政府整體性權(quán)威的分享。盡管都包含對權(quán)力進(jìn)行制衡監(jiān)督的底層設(shè)計，但兩套權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制以及相應(yīng)的約束性制度設(shè)計卻不盡相同。這就要求統(tǒng)合治理模式下權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計必須兼顧這兩套權(quán)力運(yùn)行邏輯的特點(diǎn)，構(gòu)建監(jiān)督主體間的協(xié)調(diào)機(jī)制。一種可行的方案是對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、國資委系統(tǒng)的外派監(jiān)事以及公司內(nèi)部的法務(wù)部工作人員進(jìn)行歸口管理，綜合行使監(jiān)督的權(quán)力，從而保證信息的共享與工作機(jī)制上的銜接。在調(diào)研中，我們了解到這一做法在浙江省多個省屬國有企業(yè)已經(jīng)開始試點(diǎn)，并取得了很好的效果。

（四）立法明確“管委會－公司”類組織的公共職能與市場行為

私法與公法在調(diào)整對象與調(diào)整手段上都存在差異，在現(xiàn)代法治框架下，想要實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力擴(kuò)張與腐敗的防治必須憑借公法的自身完善與發(fā)達(dá)［31］。隨著“非權(quán)力行政”的興起，通過私法形式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)已經(jīng)成為世界各國政府的通行做法，對公法主體與私法主體的判別越來越模糊;但對公共權(quán)力的限制和約束卻從來都不能放松，公法行為和私法行為的分別依然清晰。長期以來，我國立法中一直缺少對公法行為和私法行為的明確界定，同時由于成熟的市場機(jī)制尚未形成，法治環(huán)境有待進(jìn)一步改善，市場和社會力量難以有效抵御政府力量的過度干預(yù)，這使地方政府很容易通過支配私法主體來開展工作。2015年9月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，明確要求結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。這也要求我國理論與實(shí)踐部門對非權(quán)力行政與權(quán)力行政的劃分盡快達(dá)成共識，對“管委會－公司”架構(gòu)下項目平臺公司與政府部門間職能職權(quán)的分割進(jìn)行明確界定，并通過立法把這類組織所實(shí)際行使的公共權(quán)力，從一種與政府部門之間的“委托－代理”關(guān)系轉(zhuǎn)化成與公眾之間的“委托－代理”關(guān)系。

四、結(jié)論與討論

改革開放以來，雖然地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的自主空間不斷增大，但中央與地方之間“相機(jī)授權(quán)”式的權(quán)力分配邏輯始終沒有改變［32］。對于地方政府而言，始終面臨著自上而下的雙重壓力：經(jīng)濟(jì)績效考核以及制度一統(tǒng)性，這兩方面治理目標(biāo)的不可調(diào)和性相當(dāng)程度上催生了中央與地方關(guān)系中“實(shí)際權(quán)力”與“名義權(quán)力”的分離，即周雪光教授所講的“名”、“實(shí)”二元性［8］?！懊迸c“實(shí)”之間的轉(zhuǎn)換則取決于自上而下的問責(zé)力度。從這個意義上講，統(tǒng)合治理模式的出現(xiàn)源于中央政府績效合法性需求與一統(tǒng)體制下自上而下層層授權(quán)式集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)間的張力。只要自上而下的壓力型體制下地方政府間“晉升錦標(biāo)賽”式的競爭模式?jīng)]有改變，只要城市化高速發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求依然存在，只要社會公眾對地方政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的訴求仍在不斷增加，統(tǒng)合治理模式對地方政府就依然具有強(qiáng)大的吸引力。僅僅針對地方政府項目平臺公司這類組織開展專項整治，就只能淪為“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的表面文章。要真正實(shí)現(xiàn)對統(tǒng)合治理模式下廉政風(fēng)險的防控，根本出路在于執(zhí)政合法性從“績效合法性”向“制度合法性”轉(zhuǎn)移。

中共十八大四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國的總體目標(biāo)，十八大四中全會公報中強(qiáng)調(diào)“法治”是提高黨執(zhí)政能力與執(zhí)政水平的前提。這反映了從“績效合法性”轉(zhuǎn)向“制度合法性”的趨勢，也是真正從根源上解決統(tǒng)合治理模式下績效壓力與合法性困境之間矛盾的戰(zhàn)略選擇。但轉(zhuǎn)型的過程可能需要持續(xù)很長時間，尤其是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)處于調(diào)整時期，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力增大的情況下，地方政府很難拋棄既有的發(fā)展路徑。因此，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合治理模式下制約監(jiān)督機(jī)制的重構(gòu)，將是一項持續(xù)性的工作。要構(gòu)建一種真正有效的制約與監(jiān)督機(jī)制，前提是通過立法明確政府行為與經(jīng)營性行為之間的邊界;在此基礎(chǔ)上，分別構(gòu)建對政府行為與市場經(jīng)營行為的規(guī)范機(jī)制，進(jìn)而嘗試建立有效的激勵與問責(zé)制度，使項目平臺類公司仍然能夠在公共性價值目標(biāo)與經(jīng)營性目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)平衡協(xié)調(diào)，即在公共行為受到嚴(yán)格控制的同時，仍然保留由公司化運(yùn)作機(jī)制帶來的效率優(yōu)勢。

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［16］［德］迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，北京：法律出版社，2000年。［D.Medicus，Allgemeiner Teil des BGB，trans.by Shao Jiandong，Beijing：Law Press，2000.］

［17］［奧］凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：中國大百科全書出版社，1996年。［H.Kelsen，General Theory of Law and the State，trans.by Shen Zongling，Beijing：Encyclopedia of China Publishing House，1996.］

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［19］［法］讓-雅克·拉豐：《激勵與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，劉冠群、楊小靜譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年。［J.-J.Laffont，Incentives and Political Economy，trans.by Liu Guanqun&Yang Xiaojing，Beijing：China Remin University Press，2013.］

［20］周魯耀：《“管委會－公司”模式下的治理績效與控權(quán)困境——基于一項典型案例的研究》，《中國行政管理》2016年第7期，第46-51頁。［Zhou Luyao，″Performance and the Dilemma of Power Under the′Committee-Company′Governance Pattern：Based on a Typical Case，″Chinese Public Administration， No.7（2006），pp.46-51.］

［21］于池：《中國國有企業(yè)權(quán)利委托代理關(guān)系研究》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2012年。［Yu Chi，Study on the Principa-lagent Relationship of the State-owned Enterprises in China，Beijing：China Economic Publishing House，2012.］

［22］［英］蒂莫西·貝斯利：《守規(guī)的代理人：良政的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，李明譯，上海：上海人民出版社，2008年。［T.Besley，Principled Agents：The Political Economics of Good Government，trans.by Li Ming， Shanghai：Shanghai people's Publishing House，2008.］

［23］何大安：《廠商參與約束和激勵約束之相容：一個關(guān)于地方政府與流通廠商之委托代理的理論探討》，《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2007年第11期，第71-76頁。［He Da’an，″The Amalgamation of Manufacturer's Participation in Restriction and Incentive Restriction：A Discussion on Principa-lagent between Local Government and Distributors，″Finance&Trade Economics，No.11（2007），pp.71-76.］

［24］楊欣：《公共服務(wù)合同外包中的政府責(zé)任研究》，北京：光明日報出版社，2012年。［Yang Xin，The Research of Government Responsibility after Public Service Contracting-out，Beijing：Guangming Daily Press，2012.］

［25］周權(quán)雄：《雙重任務(wù)、共同代理與國有企業(yè)創(chuàng)新激勵——來自地方國有上市公司的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013年。［Zhou Quanxiong，Dual Tasks，Common Agency and the State-owned Enterprises Innovation Incentive：Evidence from Local Government Controlled Listed Companies，Beijing：Economic Science Press，2013.］

［26］楊水利：《國有企業(yè)經(jīng)營者激勵與監(jiān)督機(jī)制》，北京：科學(xué)出版社，2011年。［Yang Shuili，The Incentive and Supervision Mechanism for the Managers of State-owned Enterprises，Beijing：Science Press，2011.］

［27］葛云松：《法人與行政主體理論的再探討——以公法人概念為重點(diǎn)》，《中國法學(xué)》，2007年第3期，第77-99頁。［Ge Yunsong，″Restructuring the Theories of Juristic Person and Person of Administration，″China Legal Science，No.3（2007），pp.77-99.］

［28］［美］道格拉斯·C·諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)和變遷》，厲以平譯，北京：商務(wù)印書館，2010年。［D.C.North，Structure and Change in Economic History，trans.by Li Yiping，Beijing：Commercial Press，2010.］

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［30］陳國權(quán)、周魯耀：《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2013年第6期，第43-51頁。［Chen Guoquan&Zhou Luyao，″Restriction and Supervision：Two Different Logics of Power，″Journal of Zhejiang University（Humanities and Social Sciences），No.6（2013），pp.43-51.］

［31］汪習(xí)根：《公法法治論——公、私法定位的反思》，《中國法學(xué)》2002年第5期，第49-58頁。［Wang Xigen，″On the Rule of Public Law，″China Legal Science，No.5（2002），pp.49-58.］

［32］郭劍鳴：《相機(jī)授權(quán)體制下我國央地關(guān)系中的潛規(guī)則現(xiàn)象及其矯治——兼談分稅制后“駐京辦”問題的實(shí)質(zhì)》，《浙江社會科學(xué)》2010年第6期，第25-32頁。［Guo Jianming，″The Phenomenon of Hidden Rules in the Relationship of Central and Local Governments Based on the Opportune Authorization System，″Zhejiang Social Sciences，No.6（1010），pp.25-32.］

Research on the High Integrity Risk under the″Integrated Governance″Pattern and Its Restriction and Supervision

Zhou Luyao
（Zhejiang University City College，Research Center of Urban Governance and Legislation，Hangzhou310015，China）

Since the Reform and Opening-up，local governments have played the role of″economic agents，″and managed public assets in the administrative region according to demutualization operation mode.With local governments no longer holding economic entity directly，they have begun to manage the administrative regions relying on executive power，land and other asset powers，and networking project platform organization.In a sense，″integrated governance mode″is an expression of the development of″local government corporatization″with respect to organizational structure.The organizational structure of integrated governance mode is reflected in two aspects inpractice：first，establish″new zone″″special zone″″development zone″and other special zones， which enjoy distinctive policy for developing their economy but are still under the premise of maintaining national policy unification;second，establish a set of enterprise status for public power operation in the way of establishing financing project platform company，hence avoid the restrictions of entity principle on governmental power.By these two ways，″corporatization″of local government realizes its systematization from a behavior，and becomes efficient system arrangement，which continuously converts economic performance to governance performance.Public power″degrading into private law″bypasses the up-to-bottom institutional constraint to a certain extent，the result of which motivates the autonomy of local government to develop economy and extends its economic power;on the other hand，because the constraint and supervision system is not effectively established，the risk of power being out of control increases， integrated governance mode can bring higher governance performance as well as high risk of government corruption.The concentrated reflection is that public power can switch between the dual identities of″government″and″enterprise，″so that public power can get rid of traditional control power system in the way of″degrading into private law.″At the same time，public power″degrading into private law″hinders the motivation and supervision mechanism in operation under the pattern of double principal-agents.Whether the integrated governance model can avoid the high risk of government corruption and maintain a high governance performance largely depends on the reconstitution of control and supervision mechanism.The specific strategies include strengthening power control mechanism based on the modern corporate mechanism，perfecting effective accountability mechanisms for power，forming cooperative mechanisms between the subjects of supervision，and legislating clearly public functions and market behaviors of the category″management committee-company″organizations.The fundamental way of realizing prevention and control of government administrative risk with the integration governance mode is changing governance legality from″performance legality″to″institutional legitimacy.″But the transition process may take a long time，especially in the current economic adjustment period.There is a large economic development pressure，it is hard for the local governments to abandon the existing development path.Thus realizing the reconstruction of control and supervision mechanism will be a persistent project in terms of the integrated governance mode.

local government;integrated governance;degrade into private law;high integrity risk;restriction and supervision

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.05.303

2016-05-30［本刊網(wǎng)址·在線雜志］http://www.zjujournals.com/soc/

［在線優(yōu)先出版日期］2016-11-18［網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號］CN33-6000/C

國家社會科學(xué)基金重大項目（14ZDA016）;杭州市哲學(xué)社會科學(xué)基金（G16JC012）

周魯耀（http://orcid.org/0000-0002-9091-939X），浙江大學(xué)城市學(xué)院城市治理與立法研究中心講師，公共管理學(xué)博士，主要從事地方政府治理、權(quán)力制約監(jiān)督研究。