法律援助的中國模式及其改革

胡 銘 王廷婷

（浙江大學光華法學院，浙江杭州310008）

法律援助的中國模式及其改革

胡 銘 王廷婷

（浙江大學光華法學院，浙江杭州310008）

政府主導下的“政府責任、律師義務(wù)、社會參與”構(gòu)成了法律援助的中國模式，推動了我國法律援助從無到有的跨越式發(fā)展。然而，實證研究顯示，該模式還存在明顯不足：單純依靠財政投入增加無法突破公共服務(wù)的成本限制;法律服務(wù)市場逐利性與法律援助公益性的矛盾使律師免費法律服務(wù)的資源輸入方式具有不可持續(xù)性;政府對法律援助大包大攬，導致了法律援助行政效率低下、供給結(jié)構(gòu)失衡、社會參與不足。以上缺陷使我國的法律援助始終無法擺脫供需矛盾的約束：供給無法滿足需求，且供給質(zhì)量不高。圍繞“不斷擴大法律援助范圍，提高援助質(zhì)量”的改革目標，應(yīng)當將法律援助的政府責任轉(zhuǎn)變?yōu)閲邑熑?，?gòu)建政府、市場、社會多元協(xié)同治理的法律援助新模式。

法律援助模式;中國模式;國家治理;多元協(xié)同治理

一、引 言

法律援助是國家保障經(jīng)濟困難的公民和特殊案件的當事人獲得必要的無償法律服務(wù)，以維護當事人合法權(quán)益、維護法律正確實施和社會公平正義的一項重要法律制度。作為一項重要的民生工程，法律援助體現(xiàn)了國家對公民的責任和義務(wù)。從20世紀90年代法律援助試點到2003年《中華人民共和國法律援助條例》（以下簡稱《法律援助條例》）的頒布實施，我國政府主導的法律援助模式逐漸成型，在維護司法公正和社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。特別是2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出要“完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助”，對法律援助提出了更高的要求。

政府主導的法律援助在現(xiàn)行法律規(guī)定中體現(xiàn)為“政府責任、律師義務(wù)、社會參與”的具體運行模式?！斗稍鷹l例》第3條明確指出“法律援助是政府的責任”，這種責任體現(xiàn)在財政支持、機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督管理等方面。同時，《法律援助條例》第6條以及《中華人民共和國律師法》第42條規(guī)定了法律援助是律師的法定義務(wù)，并對拒絕履行法律援助義務(wù)的律師及律師事務(wù)所規(guī)定了強制性的制裁措施。社會參與體現(xiàn)在《法律援助條例》第7條、第8條規(guī)定中，國家鼓勵社會對法律援助活動提供捐助，國家支持和鼓勵社會團體、事業(yè)單位等社會組織利用自身資源為經(jīng)濟困難的公民提供法律援助。在這種模式下，法律援助的具體運作方式體現(xiàn)為：（1）經(jīng)費來源上，主要依靠國家財政撥款。（2）機構(gòu)設(shè)置上，由政府成立專門的法律援助機構(gòu)，受理、審查、批準法律援助申請;指派法律援助工作人員或社會律師、基層法律服務(wù)工作者承辦法律援助案件;核發(fā)案件補貼，并對法律援助的組織實施進行監(jiān)督和管理。（3）提供模式上，由法律援助機構(gòu)的工作人員與社會律師、基層法律工作者相結(jié)合承辦法律援助案件，以社會團體、民間組織為補充。

這種政府主導的法律援助模式解決了我國法律援助從無到有的問題，其實質(zhì)是在資源稀缺、投入不足的情況下，政府通過強大的行政職權(quán)，一方面增加財政投入，另一方面賦予律師等法律工作者強制性義務(wù)，通過提供免費的法律服務(wù)和社會捐贈來彌補財政資源的不足，具有明顯的行政化色彩。這種強行政化模式帶來的問題正在不斷凸顯：政府主導的行政化模式與法律服務(wù)市場的基本規(guī)律相沖突;政府的大包大攬忽視了法律援助本身的社會公益性，導致社會領(lǐng)域有效參與不足。實踐表明，我國法律援助制度建立至今，始終無法擺脫供需矛盾的約束：有限的財政經(jīng)費投入，不斷擴張的法律援助需求，良莠不齊的案件質(zhì)量。直至今日，不斷擴大法律援助覆蓋面、提升法律援助質(zhì)量仍然是改革的目標。因此，我們有必要在對我國法律援助模式進行實證分析的基礎(chǔ)上，審視政府主導的法律援助模式的內(nèi)在缺陷并探討其改革問題，以完成新時期國家和社會賦予法律援助促進社會公平正義、提升司法人權(quán)保障、維護社會穩(wěn)定的重要使命。

二、法律援助中國模式的實證分析

評估法律援助的政府主導模式，可對法律援助的供需狀況進行實證分析，以考察這種公共服務(wù)的供給模式對公共需求的滿足程度。

（一）供給側(cè)：總供給及其結(jié)構(gòu)

如果法律援助制度視為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)系統(tǒng)，在此系統(tǒng)一端是國家對法律援助經(jīng)費的財政輸入，輸出的產(chǎn)品具體體現(xiàn)為各類法律援助案件和法律援助咨詢服務(wù)，其輸出量體現(xiàn)了國家對法律援助服務(wù)的供給能力。長期以來，我國法律援助供給存在增量有限、結(jié)構(gòu)失衡的問題。

1.法律援助總供給增長能力有限

從供給側(cè)來看，我國法律援助的經(jīng)費主要來自財政撥款，盡管法律援助的經(jīng)費投入在不斷增加，但僅僅依靠國家的投入顯然非常有限，而且受制于國家整體財政能力（見圖1）。

我國法律援助經(jīng)費在2005年以后開啟了高速增長模式，至2011年年均增長率達到了28.7%①數(shù)據(jù)來源于中國法律援助網(wǎng)：http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/node_40884.htm，2016年8月10日，下同。，遠遠高于同一時期全國教育經(jīng)費年均18.97%的增長率以及社會保障經(jīng)費年均26.5%的增長率②同期全國教育經(jīng)費年均增長率基于2005年和2011年的教育經(jīng)費投入數(shù)據(jù)計算得出，參見教育部、國家統(tǒng)計局、財政部關(guān)于2005年和2011年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況的統(tǒng)計公告，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/200911/t20091130_78263.html，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201212/t20121231_146315.html，2016年8月10日;同期全國社會保障經(jīng)費的增長率基于2005年和2011年的社會保障經(jīng)費投入數(shù)據(jù)計算得出，數(shù)據(jù)來源于財政部網(wǎng)站http://sbs.mof.gov.cn/zhengwuxinx/ishujudongta/i，2016年8月10日。。此后，法律援助經(jīng)費投入增速趨緩，2011年至2014年的平均增長率回落至10.1%。

圖1 我國法律援助經(jīng)費收入及構(gòu)成（2005—2014年）

同時，值得注意的是，我國法律援助經(jīng)費主要來自財政撥款，如表1所示，我國法律援助經(jīng)費中財政撥款所占比例常年保持在90%以上，多數(shù)年份都在98%以上，最高甚至達到99%。

表1 我國法律援助經(jīng)費總額、財政撥款及其所占比例（2005—2014年）

2.法律援助總供給結(jié)構(gòu)不合理

首先是法律援助案件的構(gòu)成（參見表2）。我國法律援助服務(wù)的主要形式是法律咨詢和民事、行政、刑事案件代理。從目前法律援助機構(gòu)的案件審批情況來看，各類案件比例失衡。

如表2所示，民事案件在全國法律援助案件中占絕大多數(shù);刑事案件比例較低，并從2005年以后逐年降低，在2012年下降到13.08%;而民事案件從2003年的57.11%上升到2012年的86.38%。這種結(jié)構(gòu)顯然不合理，與世界法律援助的發(fā)展趨勢不符。在法律援助經(jīng)費短缺的情況下，各國通常盡量控制甚至縮小民事法律援助的范圍，優(yōu)先確保刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助。如英國從1997年到2004年，刑事法律援助經(jīng)費增長了37%，民事法律援助經(jīng)費呈下降趨勢，民事法律援助事務(wù)減少了24%;美國的民事法律援助人均經(jīng)費僅占國民人均法律援助經(jīng)費的19%［1］。

其次來看法律援助案件各類承辦人員的構(gòu)成情況（參見表3）。我國法律援助案件的具體承辦者主要有三類：一是法律援助機構(gòu)的工作人員;二是社會律師和基層法律工作者;三是社會組織和法律援助志愿者。如表3所示，法律援助機構(gòu)工作人員辦理案件的比例逐年下降，從2005年的34.3%下降到2014年的18.8%;社會律師和基層法律服務(wù)工作者辦理了絕大多數(shù)的法律援助案件，并且比例逐年上升，從2005年的63.4%升至2014年的76%;社會組織人員和志愿者辦案比例有限，但從2005年的2.3%緩慢增至2014年的5.2%，法律援助的社會參與度較低。

表2 我國法律援助各類案件數(shù)量及比例（2003—2014年）

表3 法律援助案件各類人員辦理數(shù)量及比例（2005—2014年）

（二）需求量的持續(xù)擴張

法律援助的需求量并不是一個內(nèi)涵、外延清晰的概念，通常情況下以法律規(guī)定的援助事項范圍、符合經(jīng)濟困難標準的申請者數(shù)量作為衡量法律援助需求的依據(jù)［2］，這也是通常意義上所說的符合法定條件的需求（簡稱“法定需求”）。但在實踐中，要全面把握法律援助的總需求至少還要考慮法律援助的潛在需求量，以及符合法律援助條件的需求量得到多大程度的釋放等問題①在法律援助高度發(fā)展的理想狀態(tài)下，法律援助的實際需求與潛在需求應(yīng)當是相等的。但在通常情況下，法律援助的潛在需求會遠遠大于實際需求，如民眾的一部分法律援助需求尚未納入國家法律援助體系內(nèi)。另外，即便是符合法律規(guī)定的法律援助事項，也并非完全進入法律援助程序之內(nèi)。。除非進行嚴格的界定，法律援助的需求量并不是一個可以簡單測算和預測的數(shù)據(jù)，法律援助機構(gòu)辦理的案件數(shù)量只能體現(xiàn)國家對貧困者法律服務(wù)需求的保障情況，難以全面反映現(xiàn)實中的客觀需求。但實際案件數(shù)量、構(gòu)成及其增長情況，可以幫助我們把握現(xiàn)實社會中法律援助需求的變化趨勢。

1.符合法律援助條件的需求量不斷增長

圖2為2003年至2014年間法律援助辦案量的構(gòu)成及增長情況。2003年至2014年，全國辦理的法律援助案件由166 433件增長至1 243 075件，年均增長率為20.06%。由此可見，隨著社會的發(fā)展、民主政治建設(shè)以及法治水平的不斷提高，公民的權(quán)利意識不斷增強，貧困者對法律援助服務(wù)的需求也大大增加。同時，從具體的、階段性的社會環(huán)境進行分析，這種需求的增加又與一定時期內(nèi)社會轉(zhuǎn)型、變革以及社會利益關(guān)系調(diào)整而引發(fā)的社會矛盾密切相關(guān)。

圖2 法律援助辦理案件量的構(gòu)成及增長情況（2003—2014年）

2.法律援助潛在需求量的釋放

從潛在需求向法定需求轉(zhuǎn)化的方式便是法律法規(guī)對法律援助適用條件的擴充。以刑事法律援助為例，我國刑事法律援助案件增長緩慢，從2005年至2012年一直維持在每年11萬件左右。值得注意的是，刑事案件數(shù)量在2013年有了較大的增長，從2012年的133 677件增加到222 200件，增幅達到66.2%，并且此后一直維持在每年20萬件以上的增長水平（參見表2）。引起這一變化的主要原因是2012年刑事訴訟法修改擴大了法律援助的適用范圍①2012年刑事訴訟法的修改，一是確立了依申請適用的法律援助，犯罪嫌疑人、被告人因經(jīng)濟困難或其他原因沒有辯護人的，本人及其近親屬可以向法律援助機構(gòu)提出申請;二是擴大了依職權(quán)適用法律援助的范圍，在原來的未成年人、盲人、聾啞人以及可能判處死刑的人的基礎(chǔ)上增加了“尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人”和“可能判處無期徒刑的人”;三是提前了法律援助適用的訴訟階段，規(guī)定法律援助不僅適用于審判階段，也適用于偵查和審查起訴階段。，使原本潛在的法律援助需求通過合法方式釋放出來。有學者甚至預測在新刑事訴訟法實施以后，刑事法律援助案件的數(shù)量將增加5倍左右②關(guān)于新刑訴法實施后刑事法律援助案件的增長預測，參見顧永忠《中國刑事訴訟法律援助制度發(fā)展研究報告（下）》，載《中國司法》2013年第2期，第40-45頁。。雖然在實踐中并未出現(xiàn)井噴式增長，可能的解釋是由于刑事被追訴人對法律援助的認知程度較低，法定需求并未得到完全釋放，但這足以說明國家對刑事訴訟中被追訴人權(quán)利保障的重視會進一步釋放法律援助的潛在需求。

2015年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，將不斷擴大法律援助范圍作為未來發(fā)展的主要目標。其中，在原有民事、行政法律援助事項范圍外，要求各省逐步將與民生緊密相關(guān)的事項納入法律援助范圍，并探索申訴案件的法律援助，進一步放寬經(jīng)濟困難標準。在刑事法律援助方面，除了落實刑訴法及相關(guān)配套法規(guī)制度關(guān)于法律援助范圍的規(guī)定，還提出開展試點法律援助參與刑事申訴代理，建立法律援助值班律師制度，在法院、看守所派駐法律援助值班律師，以及法律援助參與刑事案件速裁程序、刑事和解、死刑復核案件等。隨著依法治國進程的不斷推進，法律援助的深度參與才能使當前司法體制改革獲得正當性保障，法律援助的潛在需求量將不斷轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需求量。

（三）回歸分析：法律援助經(jīng)費投入和辦理案件量的相關(guān)性

總體來看，隨著刑事法律援助需求的推動以及各種潛在需求的釋放，我國法律援助需求總量在未來將保持持續(xù)的高增長水平。根據(jù)筆者對我國2003—2014年法律援助經(jīng)費投入（x）和辦理案件量（y）兩組數(shù)據(jù)進行的回歸分析，發(fā)現(xiàn)法律援助案件量的增長與經(jīng)費投入的增長存在高度相關(guān)性（見圖3）①在此線性回歸模型中R2＝0.991 36，在回歸分析中R2大于85%即代表變量之間具有較高的相關(guān)性。，這說明我國政府主導的法律援助具有增量式推進②增量原是經(jīng)濟學術(shù)語，與存量、流量相對應(yīng)，后被廣泛應(yīng)用到其他學科話語體系中，如增量式民主、增量式改革等。增量式發(fā)展是指通過增加輸入流量，實現(xiàn)存量增長，從而推動增量的遞進發(fā)展，參見余永清《近三十年來兩岸關(guān)系的“增量式”發(fā)展模式初探》，載《世界經(jīng)濟與政治論壇》2009年第3期，第99-104頁。的顯著特征。在未來法律援助經(jīng)費增長受限而法律援助需求進一步擴大的情況下，法律援助供給與需求的矛盾將進一步加劇。

圖3 法律援助辦理案件量與經(jīng)費投入的回歸分析（2003—2014年）

二、法律援助中國模式的缺陷分析

上述實證研究顯示，以“政府責任、律師義務(wù)、社會參與”為特征的法律援助中國模式在實踐中已凸顯出明顯問題，隱含著改革動力不足的固有缺陷。

（一）資源輸入方式不可持續(xù)的缺陷

1.單純依靠財政增加投入無法突破公共服務(wù)的成本限制

由上述實證分析可知，我國的法律援助經(jīng)費主要依靠財政投入，作為一項基本公共服務(wù)，法律援助經(jīng)費投入受制于國家總體財政能力以及公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)。公共服務(wù)支出系統(tǒng)是由教育、科技、衛(wèi)生、社會保障和文化等支出要素構(gòu)成的復雜系統(tǒng)［3］，在公共服務(wù)整體投入增長的前提下，法律援助的財政投入在經(jīng)歷了較大幅度的增量發(fā)展之后，仍然需要考慮在公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)中的平衡性。目前來看，法律援助財政支出2010—2014年的年均增長率15.2%已經(jīng)接近教育、社會保障和就業(yè)等財政支出的年均漲幅③教育和社會保障、就業(yè)財政支出近四年年均增長率分別為16.5%和15%，由財政部國庫司網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)計算得出，參見http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinx/itongjishuju/，2016年6月24日。，未來大幅增長的可期待性有所下降。“對公平正義的追求，不能無視代價”④波斯納法官的名言“The demand of justice is not independent of its price”，轉(zhuǎn)引自熊秉元《正義的成本》，（北京）東方出版社2014年版，第31頁。，法律援助的成本問題也一直困擾著世界各國政府⑤關(guān)于各國法律援助成本問題參見［英］理查德·揚、戴維·沃爾《刑事正義、法律援助和捍衛(wèi)自由》，劉長好譯，見宮曉冰主編《各國法律援助理論研究》，（北京）中國方正出版社1999年版，第164頁。，單純依靠財政經(jīng)費增量投入來推動法律援助發(fā)展將難以為繼。未來的改革應(yīng)當在保持財政經(jīng)費穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，整合更多的社會資源以擴大法律援助的資源總量，同時探索管理、運行機制以及供給模式的改革，通過提高經(jīng)費利用率來提升法律援助的供給能力。

2.法律服務(wù)市場的逐利性決定了律師無償法律援助服務(wù)的不可持續(xù)性

我國的法律援助制度通過法律和行政手段強制性地要求律師等法律服務(wù)者必須履行法律援助義務(wù)，為符合條件的公民提供無償?shù)姆稍?wù)①雖然政府為法律援助案件承辦律師提供一定的辦案補貼，但該補貼僅是對社會律師辦理案件成本支出的物質(zhì)補償，如交通和食宿費用，并不包含對其智力成本支出的補償。從全國范圍來看，政府支付給社會律師的法律援助辦案費用較低，遠低于律師服務(wù)的市場價格，辦案補貼并不包括律師的服務(wù)費，律師是無償提供法律援助服務(wù)的。。律師等法律服務(wù)者的大量無償服務(wù)是我國法律援助制度的重要資源輸入方式②2012年，我國為公民提供代理和辯護服務(wù)的法律援助案件超過了100萬件，是英國年平均提供代理服務(wù)數(shù)量的10倍，但我國政府對法律援助的財政投入不足英國的十分之一。。表3的數(shù)據(jù)也證實了律師和基層法律服務(wù)工作者承擔了70%左右的法律援助案件。

律師承擔強制性法律服務(wù)義務(wù)是在法律援助資源稀缺、政府財政能力有限的情況下，促進法律援助快速發(fā)展的必然選擇，但這一制度設(shè)計存在理論與實踐上的悖論：（1）從國際慣例來看，法律援助的責任主體是國家，是政府為貧困者提供的一種公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)當通過正常的渠道和合法的手段獲得，而非將此義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給律師。（2）從法律服務(wù)市場的實踐來看，無論是律師事務(wù)所還是律師，都是自負盈虧的獨立經(jīng)濟體，通過有償?shù)纳虡I(yè)性的法律服務(wù)得以生存和發(fā)展。雖然出于職業(yè)倫理的要求，律師職業(yè)具有維護司法正義的天然公益性，但這種職業(yè)倫理出于道德而非法律的強制要求。

由律師提供免費法律援助服務(wù)的資源輸入方式使律師激勵不足，從而導致法律援助服務(wù)質(zhì)量難以保障，很多學者的研究都表明法律援助案件質(zhì)量不高與案件補貼過低有直接關(guān)系③較低的案件補貼使有經(jīng)驗和水準的律師不愿承辦法律援助案件，使律師對法律援助案件投入精力過少，“偷工減料”并且“理直氣壯”。參見左衛(wèi)民《中國應(yīng)當構(gòu)建什么樣的刑事法律援助制度》，載《中國法學》2013年第1期，第80-89頁;馬靜華《指定辯護律師作用之實證研究——以委托辯護為參照》，載《現(xiàn)代法學》2010年第6期，第168-181頁;黃東東《法律援助案件質(zhì)量：問題、制約及其應(yīng)對——以C市的調(diào)研為基礎(chǔ)》，載《法商研究》2015年第4期，第54-62頁。。從域外的經(jīng)驗來看，法律援助服務(wù)是律師法律服務(wù)市場的一部分，律師通過公平競爭有序參與，我國由法律服務(wù)者無償提供法律援助的做法在世界范圍內(nèi)也是獨有的［4］。因此，有必要在理論上對律師法律援助服務(wù)義務(wù)進行重新論證，并在實踐上進行新的制度設(shè)計。

（二）行政化組織運作方式的缺陷

1.政府職能不清導致行政效率不高

我國法律援助運作主要依賴政府的行政推動，法律援助機構(gòu)負有組織、管理、監(jiān)督等行政職能。除此之外，我國的法律援助管理機構(gòu)還會直接提供一定數(shù)量的法律援助服務(wù)。表3顯示，法律援助機構(gòu)工作人員辦理部分法援案件，這一比例雖然逐年下降，但仍有20%左右。主要原因在于：我國法律服務(wù)市場發(fā)展不均衡，部分地區(qū)缺乏社會法律服務(wù)者，政府法律援助機構(gòu)中存在一定數(shù)量的具有法律服務(wù)資質(zhì)的人員。然而，由政府直接提供法律援助服務(wù)存在合法性缺陷：（1）政府本身既是法律援助的監(jiān)管者，又是法律援助的提供者，存在“既是裁判員，又是運動員”的現(xiàn)象，減損其監(jiān)管者的權(quán)威。（2）法律援助機構(gòu)的工作人員由國家提供工資福利，承辦案件又可以領(lǐng)取辦案補貼，相對于社會律師提供免費的法律援助服務(wù)而言顯得極不公平，在利益驅(qū)動下，法律援助機構(gòu)的工作人員往往熱衷于承辦案件，容易滋生腐敗，同時造成了法律援助機構(gòu)管理職能缺失，偏離正確的方向。（3）法律援助機構(gòu)的雙重職能導致機構(gòu)臃腫，行政成本提升，有限的法律援助經(jīng)費不能得到合理的配置，利用率不高。

圖4為2003—2013年我國法律援助經(jīng)費收入及支出情況。法律援助經(jīng)費支出主要有三部分：人員經(jīng)費、基本公用費用和業(yè)務(wù)經(jīng)費，其中業(yè)務(wù)經(jīng)費包括辦案支出、宣傳費用支出和培訓費支出及其他費用支出。數(shù)據(jù)顯示，2003—2013年辦案費用支出占經(jīng)費收入總額的比例在25%—36%之間浮動，辦案支出較少，法律援助機構(gòu)運行的行政成本較高，有近60%的經(jīng)費支出并非直接用于案件辦理。而在西方國家，法律援助的經(jīng)費絕大多數(shù)都用于辦案，管理費用所占比例較低。如英國2000年至2001年度法律援助財政凈撥款為17億英鎊，95%用于律師辦案，只有5%用于法律援助人員工資和行政管理開支;再如荷蘭中央政府的法律援助財政撥款中，行政和業(yè)務(wù)開支僅占8%左右［1］。

圖4 我國法律援助經(jīng)費收支情況（2003—2014年）①數(shù)據(jù)來源于司法部法律援助中心《全國歷年法律援助數(shù)據(jù)圖》，http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-08/27/content_3998331.htm?node＝40884，2016年8月10日;以及司法部法律援助司《2012年全國法律援助工作概覽》，載《中國司法》2013年第6期，第43-44頁。

2.政府責任的定位對法律援助案件結(jié)構(gòu)的影響

表2反映了我國法律援助案件結(jié)構(gòu)失衡、刑事案件比例偏低的問題，這與法律援助的政府責任定位有密切關(guān)系。2000年以后，我國改革開放進入加速階段，貧富差距加大、社會矛盾凸顯、民間糾紛日益增多，中央提出構(gòu)建社會主義和諧社會的發(fā)展戰(zhàn)略，法律援助制度被定位為政府責任，從建立之初就肩負著化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的使命［5］1-2。從政府責任構(gòu)成來看，化解大量民事紛爭是維護社會穩(wěn)定的重要方面，同時，打擊犯罪、維護社會治安也是政府的主要職責，而為刑事案件中的犯罪嫌疑人提供有效辯護從某種程度上看是阻礙打擊犯罪的。從這一角度考慮，作為政府職能部門的法律援助機構(gòu)更傾向于辦理民事案件。另外，從績效角度考慮，民事糾紛案件相對簡單，辦理風險較低;相對而言，在重打擊、輕保護的刑事司法環(huán)境下，刑事辯護往往面臨較大的困難和風險。因此，法律援助向民事案件傾斜就容易理解了。然而，法律援助作為一項公共服務(wù)不僅需要滿足公益性的要求，更應(yīng)該符合司法規(guī)律，完全以政府責任為導向的法律援助制度并不符合該制度的初衷。刑事法律援助是法律援助最初的制度形態(tài)，民事、行政案件大多涉及當事人財產(chǎn)相關(guān)的權(quán)益，而刑事訴訟涉及剝奪公民人身自由甚至生命等最基本和重要的憲法性權(quán)利，刑事案件的法律援助是最低限度也是最重要的法律援助，在現(xiàn)代法律援助制度中處于最基礎(chǔ)的地位。

政府責任的定位使法律援助對刑事司法公平的保障力度不足。由圖5可見，法律援助為刑事被告人提供的辯護援助服務(wù)數(shù)量較少。12年中，刑事法律援助案件數(shù)平均僅占全國法院一審審結(jié)刑事案件數(shù)的15.9%，這說明目前法律援助工作在刑事司法領(lǐng)域尚未實現(xiàn)保障基本人權(quán)的功能。從人類司法文明發(fā)展的歷程來看，刑事訴訟中被告人獲得律師辯護幫助是刑事訴訟現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，世界主要國家都通過各種方式來保障被告人獲得律師辯護的權(quán)利①如美國聯(lián)邦最高法院在“吉迪恩案”中認為：在法庭中，律師是必需品而非奢侈品，輕罪案中貧困犯罪嫌疑人、被告人可以享有政府提供的免費的律師辯護服務(wù)。在美國，一般認為最高刑期為一年以上監(jiān)禁刑的犯罪屬于重罪，其余屬于輕罪。參見Gideon v.Wainwright，372 U.S.335（1963）。，如美國大約80%的刑事被告人是由政府出資聘請律師提供辯護服務(wù)②參見W.J.Stuntz，″The Virtues and Vices of the Exclusionary Rule，″Harvard Journal of Law&Public Policy，Vol.20， No.4（1977），pp.443-455。。反觀我國，長期以來刑事案件的律師辯護率一直維持在較低水平，大致為20%－30%③關(guān)于我國的刑事案件律師辯護率，盡管調(diào)查的結(jié)果各地有所差異，但大致均在20%－30%，如馬靜華對西部某縣的調(diào)查，律師辯護率為22.31%，參見馬靜華《指定辯護律師作用之實證研究——以委托辯護為參照》，載《現(xiàn)代法學》2010年第6期，第168-181頁;顧永忠對全國多個地市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，刑事案件律師辯護率在30%左右，參見顧永忠《中國刑事法律援助制度發(fā)展研究報告（上）》，載《中國司法》2013年第1期，第24-32頁。。這意味著70%左右的犯罪嫌疑人、被告人無法獲得律師辯護幫助，這種現(xiàn)狀的改變亟需法律援助向刑事領(lǐng)域傾斜。

圖5 法律援助案件占全年一審審結(jié)刑事案件的比例（2003—2014年）

3.“政府失靈”與法律援助社會參與度低

2003年的《法律援助條例》將法律援助定位為既是政府責任又是公益事業(yè)。但長期以來，我國法律援助組織生存發(fā)展艱難，處于自生自滅的狀態(tài)，社會組織對法律援助的貢獻十分有限。表3的數(shù)據(jù)顯示，2005—2014年間社會組織和法律援助志愿者承辦案件占案件總量的2%—5%，年均增長率僅為0.27%。而就在同一時期，我國的社會組織獲得了長足的發(fā)展，至2013年底，全國社會組織數(shù)量已經(jīng)達到54萬多個，自2000年以來保持了年均10.2%的增長速度，逐漸成為一種重要的社會力量。法律援助社會參與度低的可能解釋是相關(guān)法規(guī)、政策的缺位，至今沒有出臺關(guān)于鼓勵和促進社會組織參與法律援助事業(yè)的法規(guī)、政策。十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織的活力，將適合由社會組織提供公共服務(wù)和解決的事項交由社會組織承擔。在各領(lǐng)域充分吸收社會組織參與治理的大背景下，應(yīng)當加快研究和制定促進法律援助社會化參與的法規(guī)、政策，以使社會力量成為政府法律援助真正的合作伙伴。

綜上所述，法律援助政府主導的中國模式存在明顯不足，限制了法律援助滿足公眾需求的能力。法律援助“政府責任、律師義務(wù)、社會參與”的模式定位是我國法律援助制度運行的基本思路，然而在實踐中，這種模式存在內(nèi)部缺陷：政府責任強調(diào)政府在法律援助經(jīng)費投入上的義務(wù)，受國家財政能力的限制，僅靠國家經(jīng)費投入難以滿足持續(xù)增長的法律援助需求;對律師法律援助義務(wù)的強制規(guī)定存在理論和實踐上的悖論，制約了法律援助案件質(zhì)量的提高;行政化的組織運作模式使法律援助機構(gòu)運行效率不高，造成了有限資源無法合理配置，同時，政府管理目標的導向使法律援助供給結(jié)構(gòu)失衡，使社會領(lǐng)域自發(fā)參與法律援助的自治功能受到抑制，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、法律援助多元協(xié)同治理模式的構(gòu)建

依法治國的全面推進，對法律援助制度的保障能力提出了更高的要求，而現(xiàn)有模式的內(nèi)在缺陷又使我國法律援助事業(yè)遇到了發(fā)展瓶頸，因此，亟須在擴大供給能力、提升供給質(zhì)量的目標下對我國法律援助模式進行改革。改革的方向是重新定位法律援助的責任主體，建立多元化供給機制，構(gòu)建國家責任下的政府、市場、社會多元協(xié)同治理模式。

（一）法律援助的國家責任

1.從政府責任向國家責任的轉(zhuǎn)變

從20世紀90年代開始試點到2003年《法律援助條例》的制定，法律援助被定位為政府責任，然而法律援助制度所具有的促進社會公平正義以及維護司法公正、社會穩(wěn)定、人權(quán)保障等價值絕非政府職能所能承載。法律援助不僅是政府提供的一項法律服務(wù)，也是我國法治體系的重要組成部分，將法律援助局限為政府責任，降低了其應(yīng)有的地位。如關(guān)于法律援助全國性的立法《法律援助條例》僅僅是國務(wù)院的行政法規(guī)，政府責任被下放為縣級以上四級政府身上，而由各級政府主導建立的法律援助體系具有高度分散的特點，難以形成統(tǒng)一的法律援助國家政策。

對法律援助政府責任的定位反映了我國特定時期政府在國家和社會管理中的全能型角色，政府就等同于國家。對政府責任的強調(diào)，導致政府在法律援助方面具有絕對話語權(quán)，不管是組織管理方面還是具體的法律服務(wù)提供方面都帶有強烈的行政色彩，忽視了市場機制以及社會機制在公共服務(wù)管理中的作用。然而，與其他公共事業(yè)領(lǐng)域一樣，這種政府主導的模式在市場經(jīng)濟獲得充分發(fā)展之后受到了挑戰(zhàn)。在新公共管理運動興起的背景下，國家治理結(jié)構(gòu)的變革著力于調(diào)整政府與市場的關(guān)系，進而促進政府職能的轉(zhuǎn)變［6］。2000年以來我國非政府組織（NGO）的興起，又進一步形成了對“政府與市場”二元結(jié)構(gòu)的有益補充。十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，標志著以政府、市場和社會為三大基本要素的國家治理體系在我國的確立。

在國家治理能力現(xiàn)代化的背景下，將法律援助定位為國家責任，有助于厘清法律援助的內(nèi)部關(guān)系。法律援助是國家治理體系的重要組成部分，應(yīng)當由國家統(tǒng)一立法，政府作為法律的執(zhí)行者具體負責法律援助的組織管理工作。同時，在法律援助制度的發(fā)展過程中，應(yīng)當遵循國家治理能力現(xiàn)代化的路徑，通過政府、市場、社會三大力量共同協(xié)作，提升治理能力。

2.國家責任與律師義務(wù)

在當前法律援助模式下，律師和基層法律服務(wù)工作者提供免費法律援助服務(wù)保證了法律援助的快速發(fā)展，但這種發(fā)展模式已受到不少質(zhì)疑，認為這是政府將其法律援助責任轉(zhuǎn)嫁給律師［7］。在明確了法律援助是國家責任的語境下，律師的法律援助義務(wù)應(yīng)當從其職業(yè)倫理和社會責任的角度去解讀。國家賦予律師法律服務(wù)資格的專有性，律師必然要承擔起相應(yīng)的社會責任;但律師法律援助義務(wù)的實現(xiàn)方式需要與具體辦理法律援助案件脫鉤，取消律師必須完成一定數(shù)量法律援助案件的規(guī)定，拓展律師履行法律援助義務(wù)的形式，比如稅收、捐贈等，所得收入納入法律援助經(jīng)費進行統(tǒng)一管理使用。與此同時，政府也要在法律服務(wù)提供模式上進行相應(yīng)的改革，分階段推行政府購買服務(wù)的方式，使律師事務(wù)所和律師作為市場主體通過公平競爭，有序參與到法律援助中來。

（二）法律援助多元供給

我國目前的法律援助供給方式主要有三種：一是法律援助機構(gòu)直接提供法律援助服務(wù)（可稱之為“行政化的供給方式”）;二是法律援助機構(gòu)指派律師和基層法律工作者辦理法律援助案件并給予案件補貼;三是由社會組織和志愿者提供法律援助服務(wù)。表面上看，除了法律援助機構(gòu)的行政化供給，作為法律服務(wù)主體的律師以及社會組織都參與了法律援助供給，從而使該模式具有多元供給的特征，但究其實質(zhì)，仍然是行政化供給的延續(xù)。律師辦理法律援助案件領(lǐng)取補貼，并非遵循市場化的價格機制，也并非基于市場的自由競爭，而是行政指派。即便是現(xiàn)在如火如荼地進行的政府購買法律援助服務(wù)，也仍是建立在律師等法律服務(wù)者提供無償法律服務(wù)前提下的定額補貼模式，并非真正意義上的市場化。且社會組織對法律援助參與有限，在接受政府指派后也領(lǐng)取案件補貼，與政府法律援助工作重疊，這與社會組織的角色定位不符，無法有效增進法律援助的總量供給。因此，有必要對法律援助市場化、行政化、社會化的供給方式進行重新定位和設(shè)計。

1.法律援助的市場化探索

法律援助市場化的前提是存在一個較為完善的法律服務(wù)市場，在這個市場中存在購買者和服務(wù)提供者，服務(wù)的價格由市場競爭機制來調(diào)節(jié)，市場運作遵循合同和契約的精神。法律服務(wù)市場化的主體，一方面是作為購買者的政府;另一方面是服務(wù)提供者的市場主體，具體來說，主要是以市場運行機制為依托的各律師事務(wù)所及其從業(yè)律師①另外，各類提供法律援助的社會組織在通過市場機制參與法律援助服務(wù)提供時，也被認為是市場化的參與主體，此處的討論以律師和律師事務(wù)所為重心。。市場化建立在交易雙方平等地位的基礎(chǔ)上，因此，將律師法律援助義務(wù)與必須完成一定數(shù)量的法律援助案件的履行方式相剝離，是律師和律師事務(wù)所獲得平等市場主體地位的制度保障。

市場化運行有待于建立完善的政府購買法律援助服務(wù)機制。2015年6月《關(guān)于完善法律援助制度的意見》中，明確提出了加大政府購買法律服務(wù)的力度，這為法律援助市場化發(fā)展指明了方向。2014年以來，各級政府已經(jīng)把法律援助納入政府采購項目，但就其實施方式來看，仍然沿用“定額補貼”的模式，并沒有按照政府采購項目的程序和規(guī)則來運行［8］。因此，未來應(yīng)進一步推動合同招標②合同招標是工業(yè)化國家公共服務(wù)輸出市場化的主要形式，又稱為合同出租或合同外包，是公共服務(wù)市場化過程中應(yīng)用最為廣泛的模式。參見周義程、蔡英輝《公共服務(wù)合同制購買的運作風險及其防范策略》，載《行政論壇》2016年第1期，第46-51頁。等公共服務(wù)市場化的方式在法律援助領(lǐng)域的應(yīng)用。當然，法律援助的市場化不僅是指由政府向市場購買法律援助服務(wù)，還包括一切符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的做法，如根據(jù)經(jīng)濟學的供給需求理論，在法律援助資源既定的情況下，尋求法律援助服務(wù)的均衡產(chǎn)量和均衡供給，從而制定出法律援助案件的合理范圍;另外，可以探討在一些民事法律援助案件中建立受援人費用分擔機制③法律援助受援人分擔費用機制源于英國，目前已被美國、比利時、德國等二十多個國家和地區(qū)所采納，其主要方式是對反映法律援助經(jīng)濟困難標準進行層次性劃分，對于可獲得全部免費法律援助服務(wù)范圍以外的人，可以通過分擔一定費用的方式使其獲得法律援助服務(wù)。這一機制的目的是在資源一定的情況下，盡可能地擴大法律援助的受益覆蓋面。參見法言《關(guān)于法律援助受援人分擔費用制度幾個基本問題的研究（二）：中外制度比較》，載《中國司法》2014年5期，第34-37頁。;在條件成熟的情況下，還可以探討建立訴訟保險（Legal Expenses Insurance）制度④訴訟保險又稱法律費用保險，投保人通過購買特定的險種，在發(fā)生訴訟時，由保險公司通過理賠方式向投保人支付訴訟費用。廣義上的訴訟保險還包括對投保人的法律咨詢、法律交涉等法務(wù)活動提供費用的保險。參見羅筱琦《訴訟保險制度再探》，載《現(xiàn)代法學》2006年第4期，第95-99頁。，利用法律服務(wù)業(yè)和保險業(yè)的利益協(xié)同性［9］，將其納入社會保障范圍之內(nèi)，進一步覆蓋法律援助的受益面。

市場化對整個法律援助系統(tǒng)的價值在于：（1）促進政府管理角色的回歸，使其從具體服務(wù)提供者繁重的任務(wù)中獲得解放，從事必躬親的“劃槳者”，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\籌帷幄的“掌舵人”，精簡機構(gòu)，節(jié)約行政成本，提升行政效率。（2）解決了法律服務(wù)市場逐利性與法律援助公益性的矛盾，有利于提升法律援助案件的質(zhì)量?？s小法律援助案件補貼與市場價格之間的差距，使律師辦理法律援助案件能得到合理的回報。同時，輔以價格、稅收等宏觀調(diào)控手段，對于其他沒有承攬法律援助案件的律師和律師事務(wù)所，可以通過付費的方式來履行法律援助義務(wù)，補貼法律援助的招標價格。律師是高稅收行業(yè)，國家可以對承辦法律援助案件的律師和律師事務(wù)所給予稅收等政策優(yōu)惠。律師有辦理法律援助案件的內(nèi)在激勵，再輔以政府作為購買者對其服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督機制，從而可有效提高法律援助案件質(zhì)量。

2.法律援助的行政化保障

法律援助的行政化保障主要指政府及其所屬的法律援助機構(gòu)直接提供法律援助服務(wù)，并有較多的政策和資金傾斜，通過行政化手段提升法律援助薄弱地區(qū)和領(lǐng)域的發(fā)展水平。法律援助市場化供給需要特定的條件制約，在市場失靈的特定地區(qū)和領(lǐng)域擴大法律援助行政化保障具有現(xiàn)實必要性。法律援助供給的行政化保障主要側(cè)重于以下三個方面：

第一，通過行政化的保障實現(xiàn)法律援助區(qū)域間的平衡發(fā)展。我國地域遼闊，地區(qū)之間社會、經(jīng)濟發(fā)展不平衡，法律服務(wù)市場的發(fā)展程度也是如此。以浙江省為例，至2014年6月，浙江省有律師事務(wù)所1 107家、律師13 277人，但地區(qū)之間律師數(shù)量差距很大，省會杭州市有4 422名律師，而一些經(jīng)濟欠發(fā)達的山區(qū)、海島縣（市）律師資源嚴重不足，全省90個縣（市、區(qū)）中，7個縣（市）只有一家律師事務(wù)所，8個縣（市）律師人數(shù)不足10人①參見浙江省司法廳《關(guān)于支持律師資源不足地區(qū)加快公共法律服務(wù)體系建設(shè)的指導意見》，2014年8月8日。。浙江省內(nèi)法律服務(wù)資源的差異只是全國的一個縮影。就全國范圍來看，很多地區(qū)由于社會、經(jīng)濟、文化等多方面的限制，法律服務(wù)資源十分匱乏，這些地區(qū)顯然還不具備法律援助市場化的充分條件，應(yīng)通過政策和資金的傾斜、行政力量的推動來確保欠發(fā)達地區(qū)法律援助的跨越式發(fā)展。

第二，通過行政化保障促進法律援助薄弱領(lǐng)域的發(fā)展。我國法律援助案件構(gòu)成比例中，刑事法律援助案件數(shù)量偏低，法律援助對刑事司法公平的保障力度不夠。在刑事法律服務(wù)市場本就不繁榮的情況下，單憑市場的力量無法糾正長時間形成的結(jié)構(gòu)失衡。在未來的發(fā)展中，政府需要加大對刑事法律援助工作的特殊扶持和行政化保障：（1）設(shè)立專項經(jīng)費。在法律援助經(jīng)費的存量及增量投入上，優(yōu)先考慮、優(yōu)先保障刑事法律援助。（2）強化管理職能，對案件進行分層細化，制定不同的援助策略。刑事案件本身具有復雜多樣性，存在地域分布不均以及輕重罪案件、簡單和復雜案件的區(qū)別，如果不予區(qū)分而投入相同的資源、采取單一的模式，則不利于刑事法律援助成本的控制和整體效率的提高。從國外經(jīng)驗來看，刑事法律援助體系可以由不同的機制構(gòu)成，如美國刑事法律援助體系由指定律師制度、公設(shè)辯護人制度和合同制三種實施機制構(gòu)成［10］。對于大量輕罪和簡單案件可以適用市場化的合同機制;對于刑事案件多發(fā)、當?shù)芈蓭熧Y源不足、不具備市場化條件的地區(qū)以及少數(shù)重罪、復雜案件，可以探索公設(shè)辯護人制度，將其納入國家公務(wù)員序列，由國家提供工資、福利等相關(guān)待遇，專職從事統(tǒng)一指派的刑事法律援助辯護工作，發(fā)揮其穩(wěn)定性、高效性、專業(yè)性優(yōu)勢［11］。

第三，通過行政化保障推動法律援助新領(lǐng)域、新機制的成熟。法律援助范圍的擴大以及司法改革的制度創(chuàng)新，使一些新的事項和工作機制被納入法律援助體系中，對于這些處于試點和磨合階段的法律援助服務(wù)內(nèi)容尚缺乏成熟的經(jīng)驗。如法律援助參與申訴案件代理，法律援助機構(gòu)在法院、看守所派駐值班律師，法律援助參與刑事速裁程序、刑事和解、死刑復核案件等試點工作機制。這些新的法律援助形式需要通過政府直接提供法律援助服務(wù)以確保試點工作的順利完成，在形成成熟的工作機制后，可以在有條件的地區(qū)逐漸推行市場化。

3.法律援助的社會化補充

法律援助不僅要依靠市場化和行政化的力量，未來還應(yīng)該著重培育社會法律援助力量，以彌補“政府失靈”、糾正“市場失靈”，在政府力不從心、市場不愿涉足的領(lǐng)域發(fā)揮拾遺補闕的作用，具體表現(xiàn)為豐富法律援助形式、促進法律援助總量增長。政府在法律援助社會化過程中，主要擔任著管理的角色，如探討建立社會組織參與法律援助的準入機制，對各類涉法社會組織實施分類管理，統(tǒng)籌法律援助社會化的整體規(guī)劃，形成社會法律援助與政府法律援助協(xié)調(diào)發(fā)展的機制等。法律援助的社會化可以從以下三個方面展開：

第一，法律援助社會化要與政府法律援助進行合理分工，形成優(yōu)勢互補的發(fā)展模式，避免邊界不清的重復投入。具體而言，社會組織可以將業(yè)務(wù)向法律援助的核心業(yè)務(wù)外圍延伸。例如政府可以將法律援助咨詢、代擬法律文書、法律援助宣傳等業(yè)務(wù)剝離出來，通過購買的形式交由社會組織承擔，社會組織的多樣性和專門性更有利于高效地開展這些業(yè)務(wù)。通過社會組織的咨詢服務(wù)可以在當事人申請政府法律援助之前獲得初步分流，有助于減輕政府的工作壓力。在宣傳方面，社會組織可以發(fā)揮與特定人群聯(lián)系密切的優(yōu)勢，加強對特定人群的宣傳，提高法律援助知曉率。在具體案件代理上，社會組織主要承擔法定法律援助事項范圍外的案件，法律援助機構(gòu)應(yīng)與社會組織保持順暢的溝通機制，使不符合法律援助條件的申請及時流轉(zhuǎn)到相應(yīng)的法律援助社會組織中去。另外，對于法律援助案件辦理前后當事人的心理安撫以及困境幫扶等，社會組織更具優(yōu)勢，這些延伸工作可以使法律援助對貧困群體的扶助產(chǎn)生更實質(zhì)的效果。

第二，社會組織法律援助的專門化。如果說政府法律援助著眼于法律援助的覆蓋廣度，那么社會組織法律援助應(yīng)當以專門化、精品化作為自身的優(yōu)勢定位。目前民間法律援助組織往往缺乏明確的專業(yè)定位，大部分是提供綜合法律援助服務(wù)，缺乏競爭力，很難獲得社會信任，更難獲取社會資源支持，往往缺乏可持續(xù)性的發(fā)展動力。從發(fā)展趨勢來看，社會組織的法律援助應(yīng)當加強專業(yè)化服務(wù)，尋求服務(wù)重點，嘗試專業(yè)攻關(guān)，形成核心競爭優(yōu)勢，產(chǎn)生社會影響力，吸收社會資源，從而成為法律援助事業(yè)中不可替代的重要力量。

第三，法律援助社會組織應(yīng)建立長遠的經(jīng)營計劃和運營機制。在參與社會活動、運用市場規(guī)則的過程中獲得生存和發(fā)展的資源，實現(xiàn)法律援助資源獲取的多樣化。法律援助的社會化旨在在政府法律援助之外增加法律援助總供給，因此，資源獲取應(yīng)首先考慮從社會自身系統(tǒng)中募集，如爭取國際援助基金、慈善基金、社會捐贈等，探索并拓展社會組織法律援助經(jīng)費的新渠道。如近年來試行的彩票公益金法律援助項目吸引、引導、培育了一批民間法律援助服務(wù)組織，拓展了民間法律援助組織的經(jīng)費來源渠道，促進了民間法律援助機構(gòu)的專業(yè)化和規(guī)?；ㄔO(shè)，同時也催生了新的法律援助組織誕生①參見唐鈞、李敬《探索社會組織參與公共法律服務(wù)提供的有效途徑——對中國法律援助基金會組織實施彩票公益金法律援助項目的討論》，載《中國司法》2013年第12期，第52-55頁。。

（三）法律援助協(xié)同治理模型

我們可以將這種通過政府、市場、社會的合作來提升法律援助治理能力的方式稱為多元協(xié)同治理模式［12］。協(xié)同治理意味著在公共事業(yè)管理中，政府以外的行動人加入到治理中，為達到共同的目標，各行動人共同努力［13］。對法律援助的協(xié)同治理而言，意味著以政府為主導的多元治理主體，通過權(quán)力與資源的互動達成協(xié)同治理的意向，并在一定的運行機制下實現(xiàn)提升法律援助治理能力的共同目標。換言之，法律援助協(xié)同治理體系即是以律師和律師事務(wù)所為代表的市場主體、以政府為代表的行政主體以及以各類社會組織為代表的社會主體，在政府的主導下，通過市場化、行政化和社會化的運行方式提供法律援助服務(wù)，實現(xiàn)法律援助社會總供給與總需求的動態(tài)平衡。在這一系統(tǒng)的三個層級（治理主體、運行機制、治理目標）之間以及每個層級的子系統(tǒng)內(nèi)部都存在協(xié)同、互動關(guān)系，當這些系統(tǒng)要素之間通過互相協(xié)調(diào)、互相影響，能夠采取集體行動的時候，系統(tǒng)整體就呈現(xiàn)出規(guī)律的有序運動［14］，如圖6所示。

圖6 法律援助多元協(xié)同治理體系

1.治理主體子系統(tǒng)間的平衡

在治理主體這一子系統(tǒng)內(nèi)，由政府、律師及律師事務(wù)所、社會組織的三元結(jié)構(gòu)組成，這些組織和行為者具有不同的價值和利益追求，擁有不同的優(yōu)勢資本。對于政府而言，政府代表國家擁有規(guī)則制定的權(quán)力，從而影響資源分配，但政府僅僅依靠自身權(quán)力和資源無法實現(xiàn)法律援助的治理目標。對于律師而言，法律援助是社會責任和法律義務(wù)，但通過所掌握的法律服務(wù)智力和效率資源追逐利潤也是律師行業(yè)市場化的需求。對于社會組織而言，在參與公共服務(wù)的過程中有自身的組織目標定位，同時也有一套有別于行政和市場的資源獲取方式。如何將這三類價值和利益追求不同的主體整合進法律援助的協(xié)同治理體系，需要不同的運行機制，在權(quán)力和資源的互動中實現(xiàn)共贏的局面。

2.運行機制子系統(tǒng)間的平衡

通過市場化的子系統(tǒng)內(nèi)，在政府和律師之間達成合作，分別向系統(tǒng)輸入各自的優(yōu)勢資源，政府投入法律援助經(jīng)費，律師投入智力和效率資源，這些資源通過競爭、價格、供求、風險承擔等市場機制進行有效整合，從而得到雙贏的結(jié)果。與此相同，行政化和社會化的運行系統(tǒng)也遵循著相似的機制。在運行機制的三大系統(tǒng)內(nèi)，協(xié)同治理強調(diào)各主體之間自愿、平等與協(xié)作關(guān)系：首先是政府不再僅僅依靠行政命令與其他主體建立聯(lián)系，而是通過三方主體之間的協(xié)商對話、相互合作等方式建立共贏的伙伴關(guān)系;其次是政府尊重各個主體內(nèi)部自我治理的自由，減少對市場組織和社會組織的行政干預。但這并不意味著政府的作用變得無足輕重，相反，政府的作用會越來越重要。

3.政府在系統(tǒng)平衡中的作用

市場和社會在各自的價值和利益指引下參與法律援助，是一種自發(fā)的秩序。多主體的合作是否能產(chǎn)生1＋1＞2的結(jié)果，還有待于政府這雙有形的手在集體行動的規(guī)則、目標的制定以及組織間的協(xié)調(diào)方面發(fā)揮宏觀的調(diào)控作用，政府仍然在協(xié)同過程中處于核心地位。在一個典型的協(xié)作性公共管理案例中，政府仍然要為公共物品和服務(wù)的提供承擔最終的責任［15］，政府可通過法律和經(jīng)濟杠桿制衡市場化和社會化中任何財政、信息和運行的不對稱［16］40。具體而言，在法律援助中，政府應(yīng)當著力于規(guī)則體系的構(gòu)建，主要包括：政策體系的構(gòu)建，主要規(guī)定公民享有什么樣的法律援助權(quán)利;組織體系的構(gòu)建，包括法律援助的管理者、提供者、相關(guān)方及責任配置;服務(wù)體系的構(gòu)建，指政府提供什么樣的產(chǎn)品和服務(wù);程序系統(tǒng)的構(gòu)建，包括標準規(guī)范、制度和機制;文化價值體系的構(gòu)建，包括法律援助的理論、價值、知識、技能體系等①以上關(guān)于高效的法律援助體系，根據(jù)聯(lián)合國《關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機會的原則和準則》中強調(diào)的要素歸納而成，參見http://www.criminallegalaid.org/a/flfg/3030.html，2016年8月10日。。構(gòu)建規(guī)則體系，是政府法律援助宏觀調(diào)控的主要方式。

4.治理目標的達成

在規(guī)則體系的指引下，使市場化、行政化、社會化的成果形成實現(xiàn)治理目標的合力。對于法律援助的社會總供給而言，市場化著眼于降低成本、提高質(zhì)量，行政化對應(yīng)于優(yōu)化結(jié)構(gòu)、均衡發(fā)展，社會化注重于總量增長、豐富形式。對法律援助的社會總需求而言，市場化和行政化主要保障法律規(guī)定范圍內(nèi)的法律援助需求，而社會化可以將潛在的法律援助需求作為保障對象。在子系統(tǒng)實現(xiàn)各自系統(tǒng)目標的前提下，法律援助的社會總供給與總需求之間動態(tài)平衡這一整體治理目標也將得以實現(xiàn)。

四、結(jié) 語

我國目前政府主導下的法律援助制度，將法律援助定位為政府責任而忽視了其維護社會公平正義、人權(quán)保障、司法公正、社會穩(wěn)定的國家責任②國家責任與政府責任是一對辯證統(tǒng)一的概念體系。國家責任與政府責任在責任主體、責任相對人、責任指向性以及履行方式等方面存在區(qū)別。，限制了法律援助的發(fā)展空間，這是我國法律援助制度設(shè)計的一大誤區(qū)。法律援助資源輸入僅僅依靠政府財政經(jīng)費投入，具有不可持續(xù)性;政府行政化的組織運作方式，導致資源浪費、行政效率低下、案件結(jié)構(gòu)失衡以及社會參與度低。上述缺陷帶來的問題使法律援助的供給能力始終無法滿足社會的需要，供給質(zhì)量也不理想。

應(yīng)當說，在我國法律援助制度設(shè)計之初，定位為“政府責任、律師義務(wù)、社會參與”的模式并沒有錯，主要不足在于對責任、義務(wù)、參與沒有進行合理的制度設(shè)計。政府責任是管理責任還是提供者的責任?律師義務(wù)的基礎(chǔ)是什么，履行方式是否一定是辦理具體的法律援助案件?社會參與應(yīng)當如何實現(xiàn)?在我國法律服務(wù)市場仍不成熟的情況下，采用政府直接提供法律援助服務(wù)與指派社會律師和基層法律服務(wù)工作者承辦法律援助案件相結(jié)合的方式，符合當時的現(xiàn)實要求。同一時期，我國社會組織尚處于復蘇和探索發(fā)展期，《法律援助條例》中規(guī)定的社會參與也僅限于宣示意義，并沒有實質(zhì)性的鼓勵參與機制。在這種背景下，形成了政府全面主導的法律援助模式是可以理解的。

時至今日，國家治理格局已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，政府、市場和社會在國家治理格局中的地位和作用日漸清晰。國家對依法治國、社會公平正義、人權(quán)保障的重視，使法律援助作為一種基礎(chǔ)保障制度承載了更大的價值和使命，相應(yīng)的法律援助制度也應(yīng)該有所創(chuàng)新和發(fā)展。就當下的改革而言，應(yīng)當確立法律援助的國家責任，在國家治理體系的總體框架內(nèi)，探索政府、市場和社會在法律援助制度中角色和作用，構(gòu)建法律援助多元協(xié)同治理模式。發(fā)揮政府在法律援助制度中的宏觀管理監(jiān)督作用，市場在法律援助中的效率和競爭機制，社會在法律援助中的多樣、補充價值。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，法律援助的多元協(xié)同治理模式應(yīng)在國家法治建設(shè)中找到恰當?shù)南祵俨l(fā)揮更大的作用。

［1］陳永生：《刑事法律援助的中國問題與域外經(jīng)驗》，《比較法研究》2014年第1期，第32-45頁。［Chen Yongsheng，″Chinese Issues and Extraterritorial Experience of Criminal Legal Aid，″Journal of Comparative Law，No.1（2014），pp.32-45.］

［2］洪篤凱：《試論法律援助需求量》，《中國司法》2012年第4期，第87-91頁。［Hong Dukai，″Discussion on the Demand of Legal Aid，″Justice of China，No.4（2012），pp.87-91.］

［3］婁崢嶸、徐元善：《我國公共服務(wù)支出優(yōu)化：理論模型與實證分析》，《中國行政管理》2011年第7期，第106-110頁。［Lou Zhengrong&Xu Yuanshan，″Optimizing Public Service Expenditure：A Theoretical Model and Empirical Analysis，″Chinese Public Administration，No.7（2011），pp.106-110.］

［4］桑寧：《論中國法律援助的創(chuàng)新與發(fā)展》，《中國司法》2013年第10期，第38-42頁。［Sang Ning，″Innovation and Development of Legal Aid in China，″Justice of China，No.10（2013），pp.38-42.］

［5］司法部法律援助中心編：《中國法律援助制度誕生的前前后后》，北京：中國方正出版社，1998年。［Legal Aid Center of the Ministry of Justice（ed.），Before and after the Birth of Chinese Legal Aid System， Beijing：China Fangzheng Press，1998.］

［6］范柏乃、張電電、余鈞：《政府職能轉(zhuǎn)變：環(huán)境條件、規(guī)劃設(shè)計、績效評估與實現(xiàn)路徑——基于Kast組織變革過程模型的分析》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2016年第3期，第180-200頁。［Fan Bonai，Zhang Diandian&Yu Jun，″The Transformation of Government Functions：Environment，Planning，Performance Evaluation and Implementation Path Based on Kast's Organizational Change Process Mode，″Journal of Zhejiang University（Humanities and Social Sciences），No.3（2016），pp.180-200.］

［7］賀仁海：《法律援助：政府責任與律師義務(wù)》，《環(huán)球法律評論》2005年第6期，第665-671頁。［He Renhai，″Legal Aid：Government Responsibility and Lawyers Obligation，″Global Law Review，No.6（2015）， pp.665-671.］

［8］王正航、沈燕萍、俞欽等：《法律援助政府購買服務(wù)機制研究》，《中國司法》2016年第5期，第55-58頁。［Wang Zhenghang，Shen Yanping&Yu Qin et al.，″Research on the Mechanism of Legal Aid and the Government Purchase of Service，″Justice of China，No.5（2016），pp.38-42.］

［9］B.F.Christensen，″Aids in Meeting Legal Expenses，″British Journal of Management，Vol.6，No.4（1968）， pp.221-233.

［10］A.P.Worden，″Counsel for the Poor：An Evaluation of Contracting for Indigent Criminal Defense，″Justice Quarterly，Vol.4，No.10（1993），pp.613-614.

［11］謝佑平：《刑事法律援助與公設(shè)辯護人制度的構(gòu)建——以新〈刑事訴訟法〉第34條、第267條為中心》，《清華法學》2012年第3期，第30-43頁。［Xie Youping，″Criminal Legal Aid and the Construction of Public Defender System：Taking the 34th and 267th of the New Criminal Procedure Law as the Center，″Tsinghua Law Review，No.3（2012），pp.30-43.］

［12］J.D.Donahue，On Collaborative Governance，Cambridge：Harvard University Press，2004.

［13］田培杰：《協(xié)同治理概念考辨》，《上海大學學報（社會科學版）》2014年第1期，第124-140頁。［Tian Peijie，″A Conceptual Analysis of Collaborative Governance，″Journal of Shanghai University（Social Sciences Edition），No.1（2014），pp.124-140.］

［14］李漢卿：《協(xié)同治理理論探析》，《理論月刊》2014年第1期，第138-142頁。［Li Hanqing，″A Theoretical Study of Collaborative Governance，″Theory Monthly，No.1（2014），pp.138-142.］

［15］M.Mcguire，″Collaborative Public Management：Assessing What We Know and How We Know It，″Public Administration Review，No.12（2006），pp.33-43.

［16］［美］羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》，李玲玲等譯，北京：北京大學出版社，2007年。［R.Agranoff&M.Mcguire，Collaborative Public Management：New Strategies for Local Governments，trans.by Li Lingling et al.，Beijing： Peking University Press，2007.］

A Chinese Model of Legal Aid and Its Reform

Hu Ming Wang Tingting
（Guanghua Law School，Zhejiang University，Hangzhou310008，China）

″Responsibility of the government，duty of the lawyer，and participation of civilians″under the guidance of the government constitute the Chinese model of legal aid.Due to scarcity of resources and inadequate investment，the government has used its strong administrative power to increase financial input.At the same time，it confers mandatory obligations to lawyers and other legal workers to enlist free legal services and social donations to make up for the shortage of financial resources.This model has a salient administrative feature，and the problems caused by this kind of arbitrary political model are beginning to surface.The empirical research shows that there are several problems with the supply of legal aid in China：limited increment and the unbalanced supply structure.Meanwhile，the legal demand and the potential demand for legal aid have been on the rise.The regression analysis shows that，in the supply-demand relationship of the legal aid in China，the caseload growth of legal aid is closely related to the increase of financial investment.This relationship shows that in the future，the contradictions between supply and demand will aggravate if the growth of legal-aid funds is limited and the demand for legal aid is expanded.Insufficient motivation for reform is an inherent defect in the Chinese model of legal aid.Firstly，the resource input mode is not sustainable.A simple reliance on increased financial input cannot break through the limit of the cost of public services，and the profit-seeking nature of the legal service market determines the unsustainability of free legal aid.Secondly，there are defects in the operation mode of the administrative organization.For example，the ambiguity of government functions results in low administrative efficiency;the orientation of government responsibilities leads to the imbalance of the structure of legal aid cases;and the autonomous function of voluntary civic participation is suppressed.Based on the empirical study and analysis，the reform of the legal aid model in our country should aim at enlarging supply capacity and improving supply quality in constructing a government-led，collaborative government-market-society governance model.Firstly，it is necessary to reorient the main body of responsibility in legal aid to shift the responsibility from the government to the state.Secondly，it is necessary to establish a diversified supply mechanism and form a three-in-one supply mechanism of the marketization，administration and socialization of legal aid.Finally，it is hoped that a collaborative governance model will be constructed to achieve the dynamic balance between social total supply and aggregate demand of legal aid.The ternary state governance structure of the government，the market and the public is becoming clearer.Within the overall framework of state governance，the state responsibility of legal aid needs to be defined and a collaborative governance model of legal aid will be constructed.This model will give play to the government's macroscopic management and supervision，market efficiency，the competition mechanism，social diversity and added value.Under the background of advancing the state governance system and the modernization of governance ability，the multi-collaborative governance model of legal aid should fit into a proper category and play a more important role in the construction of the state legal system.

legal aid model;Chinese model;state governance;multi-collaborative governance

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.08.113

2016-08-11［本刊網(wǎng)址·在線雜志］http://www.zjujournals.com/soc

［在線優(yōu)先出版日期］2016-11-30［網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號］CN33-6000/C

浙江省人文社科重點研究基地浙江工商大學法學基地重點項目（2016C003）;國家社科基金重點項目（14AKS009）

1.胡銘（http://orcid.org/0000-0002-2248-9105），男，國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，浙江大學光華法學院教授，博士生導師，法學博士，主要從事刑事訴訟法學、司法制度研究;2.王廷婷（http://orcid.org/0000-0003-1182-8199），女，浙江大學光華法學院博士研究生，主要從事刑事訴訟法學、司法制度研究。