公眾參與中小學(xué)教育亂象治理:主體、內(nèi)容與機(jī)制

公眾參與中小學(xué)教育亂象治理：主體、內(nèi)容與機(jī)制

張?zhí)煅枥?/p>

(浙江師范大學(xué) 教師教育學(xué)院，浙江 金華 321004)

摘要：事關(guān)民生的教育常被一些霧霾所遮蔽，使這個(gè)以“辦人民滿意教育”為宗旨的行業(yè)時(shí)常處于人民最不滿意的尷尬境地，當(dāng)這種不良現(xiàn)象蔓延下去的時(shí)候，就會(huì)墜入腐敗的深淵。教育環(huán)境的治理僅靠行政規(guī)約還不能贏得民心，打一場(chǎng)教育亂象治理的全民戰(zhàn)爭(zhēng)是遏制其惡化的根本。厘清公眾參與教育亂象治理的主體、內(nèi)容和機(jī)制，使各方合力而為，重點(diǎn)突出且手段多元。參與教育亂象治理的主體有三：社會(huì)公眾、校內(nèi)師生和基層教育公務(wù)人員；教育亂象治理的內(nèi)容根據(jù)各主體的便捷性可劃分二十六項(xiàng)；這種治理的機(jī)制分為制度性的和非制度性的機(jī)制，共有九小類。

關(guān)鍵詞：教育亂象；亂象治理；公眾參與

收稿日期：*2014-12-15

作者簡(jiǎn)介：張?zhí)煅?1969-)，男，黑龍江齊齊哈爾人，浙江師范大學(xué)教師教育學(xué)院教授，博士；黎莉(1989-)，女，湖北赤壁人，浙江師范大學(xué)教師教育學(xué)院碩士研究生。

基金項(xiàng)目：浙江省高校人文社科重點(diǎn)研究基地“教育學(xué)”一級(jí)學(xué)科基地課題“我國(guó)高校自主招生的實(shí)踐模式與政策進(jìn)路研究”(ZJJYX201302);浙江師范大學(xué)教育學(xué)一級(jí)學(xué)科基地研究生課題“教育腐敗遏制中的公眾參與研究”(KY322205020512038001)

中圖分類號(hào)：G521文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

隨著教育體制改革的不斷深化，我國(guó)教育事業(yè)取得了蓬勃發(fā)展，與此同時(shí)教育系統(tǒng)中也顯現(xiàn)出一些不合理、不正常的現(xiàn)象，或者稱之為教育亂象，這種亂象的隱身性、復(fù)雜性使其以水滴石穿的侵蝕力在動(dòng)搖著民族的根基。貪污受賄、違規(guī)收費(fèi)、權(quán)學(xué)交易、招考舞弊、科研造假與經(jīng)費(fèi)流失、有償家教等違法違紀(jì)行為嚴(yán)重污染了教育領(lǐng)域的風(fēng)氣，使教育這一凈土逐步演變?yōu)楦瘮〉母甙l(fā)區(qū)。目前，高等教育領(lǐng)域中的嚴(yán)重違規(guī)和腐敗行為已引起了公眾的注意，反觀基礎(chǔ)教育中的亂象，公眾怨言雖多，但因其難以構(gòu)成明確的腐敗事實(shí)，很難引起人們持續(xù)性的關(guān)注和參與。事實(shí)上，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域一些不正之風(fēng)及亂象已經(jīng)成為腐敗的溫床，如不及時(shí)加以遏制和防范，教育腐敗問(wèn)題將會(huì)愈演愈烈，從而對(duì)基層公眾造成嚴(yán)重傷害。如2008年“中關(guān)村三小”校長(zhǎng)等人利用職權(quán)貪污收取高額擇校費(fèi)并竊為己用，該校賬外資金超過(guò)了一億元；2010年耒陽(yáng)縣一夜之間167道調(diào)令將大批鄉(xiāng)村教師調(diào)到城區(qū)學(xué)校任教牽出當(dāng)?shù)亟逃指瘮?nèi)幕；2012年永康小學(xué)校長(zhǎng)集體貪污學(xué)生午餐費(fèi)，驚動(dòng)了中央最高層……僅2013年上半年全國(guó)就發(fā)現(xiàn)教育亂收費(fèi)問(wèn)題2 566個(gè)，清理取消違規(guī)收費(fèi)項(xiàng)目累計(jì)361項(xiàng)，1 095人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)打擊不正之風(fēng)的主體力量是政府，但自十八大高壓反腐后，社會(huì)公眾對(duì)遏制違規(guī)違紀(jì)行為的參與呈現(xiàn)井噴狀態(tài)。亞洲防止犯罪基金組織顧問(wèn)埃納姆·哈克說(shuō)：“發(fā)動(dòng)公眾參與和采取嚴(yán)厲措施打擊貪污腐敗行為，是保障持續(xù)發(fā)展和造福于人民大眾的靈丹妙藥?！盵1]具體到教育領(lǐng)域，民眾參與教育亂象治理有三個(gè)前提性問(wèn)題要厘清：誰(shuí)參與、參與什么和怎么參與。

誰(shuí)參與——教育亂象治理的參與主體

既然教育是一項(xiàng)民生事業(yè)，那么民權(quán)就應(yīng)在這項(xiàng)事業(yè)中起根基性的作用，民眾對(duì)教育的關(guān)注就是對(duì)自己命運(yùn)的守護(hù)。多數(shù)民眾對(duì)教育的熟知程度要高于其他公共領(lǐng)域，因?yàn)槊總€(gè)人都或多或少地接受過(guò)或?qū)嵤┻^(guò)教育。我們以政府、學(xué)校和社會(huì)三個(gè)層面來(lái)看，民眾參與教育亂象治理的主體主要來(lái)自于社會(huì)這個(gè)范疇的公眾和學(xué)校范疇中的教師及政府范疇的教育行政部門的基層公務(wù)人員。三者之間形成了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，體現(xiàn)的參與路徑是自下而上、自外而內(nèi)的。

首先來(lái)看社會(huì)公眾。社會(huì)公眾按其與教育的直接利益關(guān)系可分為政策受益者和政策旁觀者。從基礎(chǔ)教育政策受益者角度來(lái)看，社會(huì)公眾最大的群體是家長(zhǎng)，其參與教育亂象治理的可能性最大。但家長(zhǎng)群體的構(gòu)成又相當(dāng)復(fù)雜，受閱歷、文化水平、職業(yè)和社會(huì)地位等限制，不同的家長(zhǎng)對(duì)教育亂象的認(rèn)知度、容忍度、參與意愿和能力參差不齊，有時(shí)很多家長(zhǎng)本身就是教育不正之風(fēng)的衍生者和助長(zhǎng)者。第二個(gè)群體是專家學(xué)者和媒體，這一群體是對(duì)教育政策的理性分析者和客觀評(píng)判者。長(zhǎng)期從事教育分析和研究的專家學(xué)者具有敏銳的教育嗅覺(jué)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并直擊問(wèn)題的本質(zhì)，是教育亂象監(jiān)督者中相對(duì)權(quán)威的群體。新聞媒體是民主社會(huì)中強(qiáng)有力的輿論監(jiān)督者，其不但可以成為政府、智庫(kù)和民眾之間溝通的平臺(tái)，也是助力民眾反對(duì)教育不端行為的利器。第三個(gè)群體就是關(guān)注教育發(fā)展的其他社會(huì)公眾，主要指社會(huì)公眾中關(guān)心教育熱點(diǎn)、關(guān)注教育改革發(fā)展方向的群體，這一群體能積極主動(dòng)地去了解各類教育信息，對(duì)身邊的教育問(wèn)題熱心關(guān)注，利用自媒體、公益訴求和坊間議論等形式為教育亂象治理提供平臺(tái)和營(yíng)造氛圍。

其次來(lái)看學(xué)校內(nèi)的公眾，這里的公眾主要是學(xué)校校長(zhǎng)、教師和學(xué)生，他們既是教育政策的直接對(duì)象，也是教育政策的具體執(zhí)行者。除學(xué)生之外，其既可以是教育不端問(wèn)題的涉事者，也可以是教育亂象的旁觀者、監(jiān)督者和遏制者。校內(nèi)公眾是距離中小學(xué)教育亂象最近的或涉事的群體，但是其參與教育亂象治理有各自的局限。首先來(lái)看校長(zhǎng)，其既是公權(quán)力運(yùn)用中最易腐敗的群體，也是遏制校內(nèi)不正之風(fēng)的“上線”(或“天花板”)。1985年教改之初，校長(zhǎng)曾擁有人事權(quán)、財(cái)物權(quán)、辦學(xué)自主權(quán)、課程開發(fā)權(quán)和教學(xué)研究權(quán)五項(xiàng)權(quán)力。在這五項(xiàng)權(quán)力中，最易誘發(fā)校長(zhǎng)權(quán)力腐敗的是前三項(xiàng)。教育亂收費(fèi)、錢學(xué)交易(如擇校)、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的貪污挪用、違規(guī)辦學(xué)等校長(zhǎng)腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。隨著省市統(tǒng)籌能力的提升，教師流動(dòng)的展開，教育投入的增長(zhǎng)，目前校長(zhǎng)的財(cái)權(quán)和人權(quán)受到了削弱，辦學(xué)自主權(quán)也處在“管評(píng)辦相對(duì)分離”的試驗(yàn)中。教師群體是教育亂象的很好遏制者，是遏制教育亂象的底線。但現(xiàn)實(shí)中，很多教師，特別是主科教師和班主任，則被家長(zhǎng)各種形式的禮金(卡、物)和有償家教拖下了水，成為教育不正之風(fēng)的助紂者。如黑龍江“馮超群事件”讓人們大跌眼鏡，部分教師已墮落到公然索賄的境地。校內(nèi)公眾的兩面性注定其在參與教育亂象治理中的片面性，也注定需要用制度來(lái)規(guī)范其權(quán)力運(yùn)作。

最后來(lái)看教育行政部門的公務(wù)人員，由于其是離教育尋租機(jī)會(huì)最近的群體，也是可對(duì)教育不端行為發(fā)現(xiàn)最及時(shí)的群體，因此最易遭到人們的詬病。他們既是最容易進(jìn)行權(quán)力交易的人，也是最應(yīng)該自律于合法權(quán)利之內(nèi)的人，還應(yīng)是教育亂象的重要監(jiān)督人。學(xué)校賬目不明、基建腐敗、評(píng)審中的弄虛作假等教育亂象是普通公眾很難接觸到的，不易被社會(huì)公眾所發(fā)現(xiàn)，而審查和監(jiān)督學(xué)校的建設(shè)和運(yùn)作是教育公務(wù)人員的工作內(nèi)容之一，因而其最容易發(fā)現(xiàn)教育管理內(nèi)部的各種亂象?？梢?jiàn)，公務(wù)人員是遏制教育亂象的“紅線”，只要他們嚴(yán)于律己，履職有方，即可成為打擊和遏制教育不正之風(fēng)的重要力量。

隨著我國(guó)民主政治的不斷發(fā)展和人民民主觀念的迅速增強(qiáng)，黨和政府也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)公眾參與在社會(huì)治理方面的重要作用，國(guó)家預(yù)防腐敗局在《2011年工作要點(diǎn)》中首次提出要“引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與預(yù)防腐敗”，黨的十八大報(bào)告特別提出，“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，充分肯定民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督的重要性；2013年9月，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站開通網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)，增強(qiáng)了公眾參與反腐的信心。由此可見(jiàn)，在全民參與社會(huì)治理的大環(huán)境下，公眾參與教育治理的意愿、內(nèi)容與能力將在強(qiáng)度、廣度和深度上發(fā)生變化，傳統(tǒng)以“政府和學(xué)校為中心的教育治理工作”正在向“以政府、學(xué)校和公眾為合力的教育治理工作”轉(zhuǎn)變。

參與什么——公眾參與教育亂象治理的內(nèi)容

在解決了誰(shuí)參與的問(wèn)題后，接下來(lái)的問(wèn)題就是參與什么。由于參與主體認(rèn)知水平、行為能力和信息汲取能力殊異性很大，并且各個(gè)利益主體對(duì)相關(guān)事物的關(guān)注度和自我訴求也不盡相同，所以在參與內(nèi)容上就呈現(xiàn)了碎片化傾向，但正是這種星星火種才會(huì)形成遏制教育亂象的燎原之火。

教育亂象主要指學(xué)校教育中存在的不規(guī)范的、不正常的利益互換、教育尋租和違法違紀(jì)行為。這種亂象的不斷演化和蔓延逐漸導(dǎo)致了教育系統(tǒng)中各種顯性和隱性的腐敗現(xiàn)象。對(duì)于教育亂象的具體表現(xiàn)形式，學(xué)術(shù)界還沒(méi)有進(jìn)行較為系統(tǒng)全面的界定，不過(guò)對(duì)教育腐敗內(nèi)容的界定一定程度上有助于我們對(duì)教育亂象的理解。目前學(xué)界對(duì)教育腐敗的描述多采用列舉式定義，分歧不大。楊東平將此歸納為：考試舞弊；權(quán)學(xué)交易和錢學(xué)交易；學(xué)校亂收費(fèi)；學(xué)術(shù)腐敗；學(xué)校在事關(guān)自身利益與聲譽(yù)的各種評(píng)審、申請(qǐng)——如高校學(xué)位點(diǎn)、博士生導(dǎo)師資格、院士資格評(píng)審、科研項(xiàng)目申請(qǐng)、中小學(xué)的“普九”和各種達(dá)標(biāo)驗(yàn)收——中弄虛作假、暗中操作的違紀(jì)行為；學(xué)校中少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和職工貪污、受賄的經(jīng)濟(jì)犯罪行為；辦學(xué)過(guò)程中的不規(guī)范、不公正行為。[2]聯(lián)合國(guó)國(guó)際教育規(guī)劃所(IIEP)認(rèn)為“教育腐敗機(jī)會(huì)領(lǐng)域包括:工程轉(zhuǎn)包、投資預(yù)算與分撥、工程選擇與定址、學(xué)校布局和建設(shè)與配備、私立學(xué)校的執(zhí)照和行業(yè)津貼分撥、教師及人員的聘用晉升及培訓(xùn)、教育部門行政人員特別福利與學(xué)術(shù)獎(jiǎng)金、教科書和其他教學(xué)材料設(shè)備及食品的采購(gòu)和分發(fā)、學(xué)校預(yù)算分撥與使用、學(xué)校入學(xué)考試和畢業(yè)證書頒發(fā)等等”。[3]

我們認(rèn)為教育亂象從教育階段上來(lái)劃分可以分為學(xué)前教育亂象、基礎(chǔ)教育亂象和高等教育亂象；從涉事主體的角度上來(lái)劃分主要涉及教育行政機(jī)構(gòu)人員的不端行為、學(xué)校行政部門人員的不端行為和教師的不端行為；從具體內(nèi)容上劃分主要包括事業(yè)管理中不端行為、招生過(guò)程中的不端行為、培養(yǎng)過(guò)程中的不端行為和教育基建中的不端行為。具體到基礎(chǔ)教育領(lǐng)域,根據(jù)不同參與主體的群體特征及利益角度的不同，可將公眾參與的教育治理范疇分為以下幾個(gè)方面(詳見(jiàn)下頁(yè)表1所示)。

首先來(lái)看易由學(xué)生、家長(zhǎng)(含家長(zhǎng)委員會(huì))、媒體及其他公眾依法進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)的教育不端行為。近年來(lái)在家長(zhǎng)揭發(fā)舉報(bào)的教育不端行為事件中，首先是兩類顯性教育不端行為：一是學(xué)校的亂收費(fèi)行為，巨額的擇校費(fèi)、無(wú)厘頭的贊助費(fèi)、各種資料費(fèi)及書本費(fèi)，讓家長(zhǎng)不堪重負(fù)；二是學(xué)校在學(xué)生培養(yǎng)中的不公正行為也引起了家長(zhǎng)的極度不滿，學(xué)校變相分重點(diǎn)班，將比較好的教育資源分配給一些“走后門”的學(xué)生，教師根據(jù)親疏關(guān)系或經(jīng)濟(jì)利益差別對(duì)待學(xué)生，極大地破壞了教育的公平性。其次還有一些比較隱性的不端行為，如暗示學(xué)生去指定商店購(gòu)買學(xué)習(xí)資料或食品、校內(nèi)小賣店的暴利經(jīng)營(yíng)等。而媒體及其他社會(huì)公眾更多監(jiān)督的是社會(huì)普遍關(guān)注的、對(duì)公眾造成較大影響的教育不端行為，如各類重大考試中的泄題、徇私舞弊行為，招生時(shí)的權(quán)學(xué)交易、錢學(xué)交易，特別是每年中高考期間此類報(bào)道層出不窮，輿論聲討此起彼伏；還有對(duì)學(xué)生健康和安全造成重大損害的腐敗行為，如2013年爆出的“毒校服”事件，上海21所學(xué)校涉事其中，再如近些年來(lái)中小學(xué)校長(zhǎng)克扣學(xué)生餐飲補(bǔ)貼的惡行頻頻爆出，更是受到社會(huì)公眾的譴責(zé)。

其次來(lái)看由教育專家和學(xué)者易于監(jiān)督的教育不端行為。由于在學(xué)校職稱評(píng)定、教師教育科研課題與論文評(píng)審、教師榮譽(yù)評(píng)審等方面隱藏著諸多人情瓜葛、暗箱操作，而這些事務(wù)的隱秘性又不易為廣大公眾所熟悉和關(guān)心，雖對(duì)公眾利益影響不大，卻可動(dòng)搖學(xué)校成員的信任感和公正感。因?yàn)閷?duì)這部分教育亂象的防控具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，所以需要由專門的專家和學(xué)者進(jìn)行參與。

表1　 公眾參與教育治理的內(nèi)容

第三是應(yīng)由學(xué)校監(jiān)管部門人員進(jìn)行監(jiān)督和管理的教育不端行為。學(xué)校監(jiān)督和管理的對(duì)象主要有兩類：一是職能部門工作人員，二是學(xué)校教師。學(xué)校職能部門工作人員最容易利用職權(quán)牟取私利，比較普遍的是學(xué)校干部和職工貪污受賄，虛假報(bào)銷和違規(guī)報(bào)銷行為，預(yù)算外的公款消費(fèi)等，這些問(wèn)題關(guān)系著學(xué)校組織的整體風(fēng)氣，直接影響著學(xué)校的氛圍。近年來(lái)，教師有償家教、索要紅包或禮物、謝師宴的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，嚴(yán)重影響了教師形象，破壞了教育在民眾心目中的地位，這些問(wèn)題的第一責(zé)任人應(yīng)該是學(xué)校監(jiān)管部門。

第四是易由教師組織及教師個(gè)體進(jìn)行維權(quán)和監(jiān)督的教育不端行為。學(xué)校內(nèi)部的人事變動(dòng)、績(jī)效考核、津貼發(fā)放等涉及的利益主體是學(xué)校教師，對(duì)于學(xué)校不正當(dāng)?shù)钠赣煤蜁x升、不公正的績(jī)效考核、違反標(biāo)準(zhǔn)的克扣工資及福利、部分特權(quán)人員的特別福利和津貼等侵犯教師正當(dāng)權(quán)益的不端行為，教師組織或個(gè)體反對(duì)的積極性比較高，往往會(huì)主動(dòng)揭發(fā)檢舉，提供詳細(xì)可靠的證據(jù)。

最后是應(yīng)由教育行政部門基層公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督與揭發(fā)的教育不端行為。一般公眾很難掌握一些學(xué)校教育違規(guī)行為的確切證據(jù)，如學(xué)校在事關(guān)學(xué)校利益、聲譽(yù)的各種評(píng)審、申請(qǐng)中弄虛作假、暗中操作，學(xué)校預(yù)算在分撥與使用過(guò)程中賬目不明，違反學(xué)校規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)建造不需要的校舍等，而基層公務(wù)員熟悉教育部門的各項(xiàng)政策和信息，并且負(fù)責(zé)審查和監(jiān)督學(xué)校各項(xiàng)工作，比較容易洞悉其中的不當(dāng)行為。

以上五個(gè)方面構(gòu)成了一個(gè)全面、系統(tǒng)的教育亂象治理的內(nèi)容體系，需要注意的是，不同監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容并沒(méi)有明確的劃分界線，相互之間會(huì)有一定的重疊和交叉，這里只是依據(jù)各主體的自身特點(diǎn)、利益訴求、能力范圍等因素的不同側(cè)重進(jìn)行劃分。

怎么參與——公眾參與教育亂象治理的機(jī)制

教育治理沒(méi)有完成時(shí)，公眾參與也不應(yīng)是一時(shí)熱血，所以應(yīng)建立完善的制度體系，形成相應(yīng)的機(jī)制運(yùn)作。據(jù)此，我們將公眾參與教育亂象治理放在制度性參與和非制度性參與兩個(gè)維度上檢視，共得出九種相應(yīng)的機(jī)制，分別是：制度性的家校合作機(jī)制、教育信息公開機(jī)制、教育議事與聽證機(jī)制、教育監(jiān)察機(jī)制、信訪與舉報(bào)機(jī)制、法律與行政救濟(jì)機(jī)制，以及非制度性的民意調(diào)查機(jī)制、媒體曝光機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)輿情機(jī)制。

第一，家校合作機(jī)制?，F(xiàn)代教育管理證明，學(xué)校和家長(zhǎng)的共識(shí)與合作是有效學(xué)校的重要特征之一，[4]但我國(guó)中小學(xué)長(zhǎng)期以來(lái)是埋頭做事，關(guān)門辦學(xué)，導(dǎo)致學(xué)校不是社區(qū)中的學(xué)校，不是顧客的學(xué)校，學(xué)校只是利用家長(zhǎng)而不是讓家長(zhǎng)參與進(jìn)來(lái)，學(xué)校沒(méi)有起到引領(lǐng)、信息公開、服務(wù)三大作用。重新設(shè)計(jì)家長(zhǎng)學(xué)校并頒布《家長(zhǎng)參與學(xué)校治理行動(dòng)指南》，恢復(fù)家訪和校園開放，學(xué)校主動(dòng)強(qiáng)化校務(wù)公開，特別是涉及學(xué)生利益的收費(fèi)、分班、班主任及任課教師安排、排座位等事務(wù)，實(shí)現(xiàn)家長(zhǎng)委員的實(shí)質(zhì)性參與，同時(shí)豐富雙方合作的渠道，在傳統(tǒng)家訪、書信、電話、家長(zhǎng)會(huì)等渠道基礎(chǔ)上, 努力開拓新渠道，如充分利用網(wǎng)絡(luò)資源的優(yōu)勢(shì), 通過(guò)網(wǎng)絡(luò)視頻、QQ、博客、電子郵件、手機(jī)短信等各種不同方式與家長(zhǎng)溝通，[5]主動(dòng)向家長(zhǎng)尋求意見(jiàn)、建議等。學(xué)校引領(lǐng)家長(zhǎng)參與教育治理的主動(dòng)性不但能凈化校園的風(fēng)氣，還能拉近家校物理與心理距離。

第二，教育信息公開機(jī)制。信息不對(duì)稱是教育不端問(wèn)題潛藏的重要原因，但現(xiàn)實(shí)中教育行政部門、學(xué)校和公眾之間無(wú)論是實(shí)體平臺(tái)(各種聽證會(huì)、委員會(huì)、代表會(huì)、家訪等)還是虛擬平臺(tái)(網(wǎng)絡(luò)、信息群、郵件、校訊通等)多是形式化的和單向度的，這種信息不對(duì)稱既會(huì)導(dǎo)致公眾信任度的降低，侵犯公眾的教育信息知情權(quán)，也易使公眾懷疑學(xué)校在進(jìn)行暗箱操作，特別在“評(píng)比、加分、推優(yōu)、分班、交費(fèi)”等方面，而這些方面恰是教育違規(guī)違紀(jì)行為的易發(fā)點(diǎn)，故教育部在2012年下發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校指導(dǎo)實(shí)施綱要》不但規(guī)定了家校聯(lián)系的必要性，也對(duì)信息公開進(jìn)行了專項(xiàng)說(shuō)明。所以優(yōu)化信息公開網(wǎng)站、建立教育信息發(fā)布制度、公示制度、告知制度、說(shuō)明制度等都是防止利用信息不對(duì)稱而進(jìn)行教育尋租的主要手段。

第三，教育聽證制度。教育聽證制度在整個(gè)聽證體系中還相當(dāng)薄弱，仍處于發(fā)展的初期階段，其適用范圍還有待拓寬，實(shí)施程序還有待規(guī)范。從制度層面來(lái)說(shuō)，要規(guī)范教育聽證辦法，對(duì)教育聽證的內(nèi)容、范圍做出合理的界定，并對(duì)教育聽證代表的選取、教育聽證程序等作出較為科學(xué)且明確的規(guī)定。具體而言，教育收費(fèi)、課程方案調(diào)整、學(xué)校布局調(diào)整、學(xué)區(qū)劃分、招生畢業(yè)等事關(guān)民眾切身利益的教育事項(xiàng)都應(yīng)納入聽證范疇。隨著教育聽證制度的發(fā)展，聽證內(nèi)容要進(jìn)一步細(xì)化，從宏觀向微觀深化。對(duì)于參與代表的人員結(jié)構(gòu)要具有全面性，代表相關(guān)各方利益，不僅包括學(xué)生、家長(zhǎng)、學(xué)校等方面的代表，還需包括相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、教育部門代表以及權(quán)威媒體，以保證聽證會(huì)議的質(zhì)量和實(shí)效性。

第四，教育監(jiān)察機(jī)制。強(qiáng)有力的監(jiān)督是遏制教育不端行為的重要措施，讓公眾參與教育監(jiān)督更是打擊教育系統(tǒng)不正之風(fēng)的重要途徑，早年筆者提出的“教育督導(dǎo)法律實(shí)體化”[6]的建議就是推進(jìn)包括教育督導(dǎo)、教育監(jiān)察、教育行政在內(nèi)的機(jī)制性創(chuàng)新。管評(píng)辦相對(duì)分離是現(xiàn)代教育制度的趨勢(shì)，而監(jiān)察應(yīng)歸屬到“評(píng)”的范疇，所以相對(duì)獨(dú)立的教育監(jiān)察更加公正、高效。打破政府包攬的單一結(jié)構(gòu)，形成政府委托、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)介入和社會(huì)公眾廣泛參與的相制約式的評(píng)價(jià)、監(jiān)督體系和機(jī)制，選取具有代表性的家長(zhǎng)、教師、有關(guān)專家和學(xué)者、媒體代表等作為教育監(jiān)察機(jī)構(gòu)的重要成員，了解教育事實(shí)，反映教育問(wèn)題，提出相應(yīng)的意見(jiàn)和建議。

第五，教育信訪制度。信訪舉報(bào)是公眾揭露教育不端行為、維護(hù)自身權(quán)益、表達(dá)自身意愿的有效途徑，是公眾參與教育治理采用較為普遍的一種途徑。為進(jìn)一步完善信訪渠道，教育部門設(shè)置了信訪部門，專門處理公眾來(lái)信，接待公眾來(lái)訪。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，當(dāng)下教育部開通了13條電話舉報(bào)熱線，如高考舉報(bào)熱線、學(xué)生營(yíng)養(yǎng)辦監(jiān)督舉報(bào)熱線等。在此基礎(chǔ)上，政府還需進(jìn)一步加強(qiáng)信訪工作的法制化，依法治訪，健全信訪法定程序，明確責(zé)任，限定處理期限，避免人治化運(yùn)作與法治的背離，切實(shí)維護(hù)信訪者的合法權(quán)益。同時(shí)應(yīng)積極探索信訪工作的新途徑，從群眾上訪的單軌方式向群眾上訪與行政下訪雙軌運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變。

第六，教育行政與法律救濟(jì)機(jī)制。目前我國(guó)已建立了一套相對(duì)合理、規(guī)范的教育行政訴訟制度，主要針對(duì)訴訟人本身的合法權(quán)益受到侵犯的情況。但現(xiàn)實(shí)中，行為主體申訴案件并不多，對(duì)于易發(fā)的教育腐敗問(wèn)題，如升學(xué)考試、加分保送、處分批評(píng)、教育歧視、亂收費(fèi)、錢學(xué)交易、職務(wù)評(píng)聘、年度考核、待遇及獎(jiǎng)懲等方面要強(qiáng)化師生的申訴與保護(hù)的救濟(jì)機(jī)制。

第七，民意調(diào)查機(jī)制。教育治理需要公眾積極主動(dòng)地參與到民意調(diào)查中來(lái)，揭露亂象事實(shí)，為教育亂象治理出謀獻(xiàn)策。近些年教育部不斷就教育治理方面的政策廣泛征求群眾意見(jiàn)，但教育民意調(diào)查存在實(shí)效性差、公眾參與度不高等問(wèn)題，對(duì)此，需要改善民意調(diào)查機(jī)制。首先必須規(guī)范民意調(diào)查程序，制訂具體的實(shí)施細(xì)則，特別是調(diào)查后續(xù)工作的相關(guān)規(guī)定，切忌流于形式。其次民意調(diào)查在以政府為主導(dǎo)的同時(shí)應(yīng)大力發(fā)展獨(dú)立的、專業(yè)的民調(diào)機(jī)構(gòu)，一鼓勵(lì)和支持民辦調(diào)查機(jī)構(gòu)的發(fā)展，二與主流媒體展開合作，成立專門的媒體調(diào)查機(jī)構(gòu)，三積極推動(dòng)學(xué)術(shù)類民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的發(fā)展，在大學(xué)設(shè)立專門的調(diào)查機(jī)構(gòu)、研究所，或?qū)⒅卮蠼逃龁?wèn)題以課題的形式展開社會(huì)調(diào)查和研究。[7]最后，政府應(yīng)成立由相關(guān)專家和學(xué)者組成的民意調(diào)查指導(dǎo)委員會(huì)，對(duì)民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的調(diào)查工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，確保民意調(diào)查的客觀性和代表性。

第八，媒體曝光機(jī)制。新聞媒體是公眾揭露教育不端行為、遏制教育不正之風(fēng)的有力“武器”。在制訂“新聞法”時(shí)就應(yīng)明確新聞媒體在調(diào)動(dòng)、參與、自律性地進(jìn)行包括教育在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督的權(quán)利、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。教育部門、公眾與新聞媒體應(yīng)形成三邊合作機(jī)制，媒體的客觀和公正、公眾的理性與主動(dòng)、政府的配合與審查等都是保證借助媒體助力進(jìn)行有效教育治理的要素。同時(shí)媒體也是澄清事實(shí)，溝通教育行政、學(xué)校與公眾之間的重要平臺(tái)，避免公眾對(duì)教育問(wèn)題的放大化或有意無(wú)意的曲解。

第九，網(wǎng)絡(luò)輿情機(jī)制。隨著自媒體井噴式的發(fā)展，人人都是發(fā)布者，個(gè)個(gè)都有麥克風(fēng)的時(shí)代正在到來(lái)。網(wǎng)上論壇、微博、微信等因?yàn)殚_放、交互、匿名等特點(diǎn)，成為公眾檢舉教育不端行為的重要陣地，并易形成集聚效應(yīng)，成為引起輿情的爆發(fā)點(diǎn)。所以，關(guān)注教育輿情并引導(dǎo)教育輿情，培養(yǎng)具有理性督導(dǎo)力量的民間“大V”，形成公正的意見(jiàn)領(lǐng)袖。當(dāng)然，對(duì)于輿情中揭發(fā)的腐敗苗頭，紀(jì)檢、監(jiān)察和行政機(jī)構(gòu)更要主動(dòng)介入，積極調(diào)查與核實(shí)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言給予堅(jiān)決的打擊和制止，使網(wǎng)絡(luò)輿情成為教育亂象治理的濾光鏡、放大鏡，而不是輿論陷阱。

相對(duì)于其他“老虎”和“蒼蠅”，教育不正之風(fēng)更像“蚊子”，在慢慢地吸著公共事業(yè)的血液，且不易被人察覺(jué)；更像是蜘蛛吐絲，形成了一張有形無(wú)形的網(wǎng)，在這個(gè)網(wǎng)上，包括家長(zhǎng)、教師、社會(huì)公眾在內(nèi)的人群都能感覺(jué)到其在蔓延，也都痛恨其觸角的隱蔽，但有時(shí)卻又不知不覺(jué)(不得不)被粘在其中，甚至可能成為打擊教育亂象進(jìn)程中的污點(diǎn)證人。唯有打一場(chǎng)教育亂象治理的全民戰(zhàn)爭(zhēng)，才能從根本上凈化教育空氣，才能從根基上培植社會(huì)公正。

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Public Participation in Addressing the Educational Problems

of Primary and Secondary Schools: Subjects, Content and Mechanism

ZHANG Tianxue，LI Li

(CollegeofTeacherEducation,ZhejiangNormalUniversity,Jinhua321004,China)

Abstract:Education, an issue closely related to people’s livelihood, has always been plagued by problems. The industry of education, with its goal of “building schools that satisfy people”, more often than not, puts people in an awkward position. The strings of problems, if left unaddressed, will be the hotbed for corruption. However, to cleanse the educational environment with administrative policies alone is not enough to win people’s support, while waging a war involving the public against educational problems is the key to stopping them from deteriorating. Subjects, content and mechanism should be sorted out so that joint efforts can be expected, key points can be highlighted and diverse means can be applied. The subjects participating in addressing educational problems are, namely, the general public, students and teachers within schools, and grassroots’ education-related civil servants. The content of addressing educational problems is classified into 26 categories out of the convenience of the subjects. The mechanisms are divided into systematical and non-systematical ones, with nine sub-categories in all.

Key words:educational problem; problem addressing; public participation

(責(zé)任編輯張麗珍)