制度互動視角下北極次區(qū)域治理機制有效性探析 ——以北極地區(qū)傳染病治理為例

制度互動視角下北極次區(qū)域治理機制有效性探析
——以北極地區(qū)傳染病治理為例

郭培清閆鑫淇

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

摘要：21世紀(jì)以來以北極地區(qū)區(qū)域機制為代表的機制組織在北極治理中發(fā)揮了越來越重要的作用。以巴倫支海歐洲—北極地區(qū)聯(lián)合理事會和波羅的海國家理事會為代表的北極次區(qū)域治理機制，在非傳統(tǒng)安全問題的治理方面發(fā)揮了重要作用。北極傳染病治理問題的成功，成為印證北極次區(qū)域機制有效性的典型案例。

關(guān)鍵詞：北極次區(qū)域機制；巴倫支海歐洲—北極地區(qū)聯(lián)合理事會；波羅的海國家理事會

收稿日期：*2015-07-09

基金項目：國家社科基金重點項目“北極治理與中國參與戰(zhàn)略研究”(14AGJ001)階段性成果

作者簡介：郭培清(1968-)，男，山東諸城人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授，主要從事極地政治與法律研究。

中圖分類號：D815.90

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-335X(2015)05-0018-07

Abstract:The Arctic region mechanism has been playing an increasingly important role in the Arctic governance since the 21st century. The Arctic sub-regional governance mechanism such as the Joint Council of Barents Euro-Arctic Region and Council of the Baltic Sea States is playing an irreplaceable part in non-traditional security issues of the Arctic governance. The success of Arctic infectious disease governance is a typical case proving effectiveness of sub-regional governance mechanism.

冷戰(zhàn)結(jié)束后，兩極對立的世界格局發(fā)生了巨大的改變，此前一直游離在人們視線之外的北極地區(qū)開始回歸公眾視野。21世紀(jì)以來，北極因獨特的地理位置、豐富的資源及對未來全球政治格局的潛在影響開始被人們所關(guān)注，這促使北極治理日益嵌入到全球治理中的范圍和進程之中。隨著全球治理的興起和北極問題的外溢，單純以北極國家為主體的北極治理模式已經(jīng)難以滿足北極治理的需求。特別是，隨著北極治理中非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的迅速擴展，北極治理機制在北極治理中發(fā)揮的作用日益重要，機制的作用成為人們不可忽視的因素。1996年北極八國建立了“北極理事會”(Arctic Council, AC)，此后又于上世紀(jì)末創(chuàng)立了以巴倫支海歐洲—北極地區(qū)聯(lián)合理事會(Barents Euro-Arctic Region, BEAR)和波羅的海國家理事會(Council of the Baltic Sea States, CBSS)為代表的北極次區(qū)域治理機制。不同于一直聲名顯赫的北極理事會，作為次區(qū)域治理機制的BEAR和CBSS*BEAR：巴倫支海歐洲-北極地區(qū)聯(lián)合理事會(Barents Euro-Arctic Region)[EB/OL].http://www.arcticgovernance.org/the-barents-euro-arctic-region.4668610.html.訪問日期：2015年4月25日。在一段時間內(nèi)并未得到人們的關(guān)注，然而次區(qū)域機制在北極非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域內(nèi)所產(chǎn)生的影響卻非常顯著。本文將以制度互動理論、結(jié)合具體案例探討北極次區(qū)域機制在北極治理中的有效性，以期為北極治理尋求新的方向。

一、北極地區(qū)的傳染性疾病問題及其治理

公共健康問題是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域內(nèi)最值得人們關(guān)注的問題之一，在北極治理中人們對于公共健康問題的關(guān)注度也在逐年上升。上世紀(jì)末北極傳染病問題一度非常嚴峻，糟糕的公共健康狀況促使人們對此采取諸多治理措施。經(jīng)過十多年的治理，北極傳染病問題已經(jīng)大為改善。通過對涉及眾多主體的傳染病問題的回顧和研究，將幫助我們更好的探尋北極治理機制所發(fā)揮的作用，為北極治理的其他領(lǐng)域提供借鑒。

(一)北極地區(qū)的傳染病問題

傳染性疾病問題曾經(jīng)是北極地區(qū)所面臨的眾多非傳統(tǒng)安全問題中急需解決的一個。北極治理中的傳染性疾病問題并非是新型傳染病的爆發(fā)，不具有全面性，其主要特點為涉及區(qū)域是鄰近國家地區(qū)間的邊境省份或國家，在區(qū)域劃分上屬于次區(qū)域。在北極地區(qū)的傳染病問題上主要涉及區(qū)域為俄羅斯西北部以及與其相鄰的波羅地海三國。作為次區(qū)域機制的CBSS和BEAR在治理傳染性疾病問題上做出了突出成就。我們將了解北極傳染性疾病問題的背景以及北極次區(qū)域治理機制在該問題上所做出的應(yīng)對措施，最后運用制度互動理論對次區(qū)域機制治理傳染性疾病的有效性進行探析。俄羅斯北極地區(qū)以及波羅的海沿岸國家的流行性疾病肆虐主要源于社會因素。1、該地區(qū)具有大量的人口。俄羅斯北極地區(qū)居住著該國約5%，占北極總?cè)丝诘?8%的人口。[1]波羅的海三國人口總數(shù)量更是高達799.3萬。2、蘇東劇變造成了嚴重的社會遺留問題。蘇聯(lián)解體和波羅的海三國獨立以及此后歷經(jīng)休克療法經(jīng)濟衰退，使得該地區(qū)社會生活混亂、醫(yī)療系統(tǒng)崩潰。1992年蘇聯(lián)解體后的第二年俄羅斯居民人均收入中最為重要的實際工資收入驟降55%，超過三分之一的俄羅斯居民生活在貧困線一下，[2]人民衛(wèi)生健康水平嚴重下降。以結(jié)核病為例，1992年起俄羅斯結(jié)核病發(fā)病情況出現(xiàn)惡化，1994年結(jié)核病發(fā)病率比1991年增加了42.1%，1996年發(fā)病率為8/10000，高發(fā)病地區(qū)如布力亞特州1996年發(fā)病率與1990年相比增加了62.1%達到104/10萬。[3]情況已經(jīng)非常嚴峻，以巴倫支海歐洲—北極地區(qū)聯(lián)合理事會和波羅的海國家理事會為代表的北極次區(qū)域治理機制對該問題做了諸多努力。

巴倫支海歐洲—北極地區(qū)聯(lián)合理事會(BEAR)和波羅的海國家理事會(CBSS)是上世紀(jì)八十年末建立的北極地區(qū)次區(qū)域治理機制。巴倫支海歐洲—北極地區(qū)聯(lián)合理事會于1993年由挪威政府倡導(dǎo)建立，成員包括北歐五國、俄羅斯和歐盟委員會。其主要職能是促進地區(qū)成員國之間的交流，緩和地區(qū)緊張局勢，推動地區(qū)發(fā)展和繁榮。波羅的海國家理事會成立于1992年，由丹麥和德國共同推動創(chuàng)立，成員國主要包括北歐五國、波羅的海沿岸三國*北歐五國：丹麥，芬蘭，冰島，挪威，瑞典。波羅的海三國：愛沙尼亞，拉脫維亞，立陶宛。以及德國、波蘭和俄羅斯。波羅的海國家理事會的目標(biāo)是促進本地區(qū)國家間的合作與發(fā)展。對于這兩個次區(qū)域機制的詳細信息請參考表一。*表一參見附錄。針對北極地區(qū)嚴峻的傳染病問題BEAR于1999年啟動了巴倫支海醫(yī)療健康項目(BHP)，*該項目最初為醫(yī)療衛(wèi)生合作項目，2002年改名為巴倫支海醫(yī)療健康項目。CBSS則于2000年第三次國家峰會上實施特別行動計劃，并為此創(chuàng)立了波羅的海地區(qū)傳染病控制專門工作小組。鑒于俄羅斯西北部健康問題，特別是結(jié)核病問題在整個傳染病治理中所具占據(jù)的突出地位，巴倫支海醫(yī)療健康項目以及波羅的海特別行動計劃都對該問題進行了關(guān)注。

(二)結(jié)核病治理

面對俄羅斯嚴峻的結(jié)核病問題，巴倫支海歐洲—北極地區(qū)聯(lián)合理事會和波羅的海國家理事會通過推行現(xiàn)代結(jié)核病控制策略(DOTS)*DOTS：現(xiàn)代結(jié)核病控制策略directly observed treatment+short course chemotherapy。對此加以治理。前蘇聯(lián)在治療結(jié)核病方面曾經(jīng)建立了屬于自己的一套檢測和治療方法，與耗時長久的住院式傳統(tǒng)療法相比，以門診治療為主的短期治療程序DOTS顯然更有優(yōu)勢。BEAR和CBSS希望通過推廣具有眾多成功經(jīng)驗的DOTS取代俄羅斯傳統(tǒng)的結(jié)核病治療方案，進而提高該地區(qū)的公共健康狀況。然而，DOTS自身的優(yōu)勢并不足以促使俄羅斯以及波羅的海國家迅速地接受它。恰恰相反，這些地區(qū)一開始便心懷疑慮。其中DOTS在俄羅斯遇到的抵制尤為嚴重，主要原因如下：(1)俄方對于DOTS的不信任。傳統(tǒng)的俄羅斯醫(yī)生并不完全信任DOTS的治療方式，DOTS之前推行所獲得的成功是基于欠發(fā)達國家不健全的醫(yī)療體系的基礎(chǔ)上，平地起高樓顯然效果突出。對于俄羅斯而言，DOTS并非其唯一選擇，現(xiàn)代結(jié)核病控制策略的優(yōu)勢是否足以替代俄式傳統(tǒng)療法是值得思考的問題。(2)后蘇聯(lián)時代的社會困境使得DOTS的推行遇到阻礙。20世紀(jì)末俄羅斯經(jīng)歷了巨大的社會經(jīng)濟危機，社會氛圍從對西方世界的強烈期待最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭筒粷M，這種氛圍體現(xiàn)在醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)上就是對DOTS的不滿和不信任。作為一項迥異于傳統(tǒng)俄式療法并且由西方政府資助、區(qū)域機制推動的結(jié)核病治療方案DOTS并不太受人歡迎。

面對種種困境，BEAR和CBSS采取諸多措施應(yīng)對。首先，BEAR和CBSS將方案推行的突破口選擇在了那些遠離俄羅斯中央政府控制的偏遠地區(qū)，例如俄北部省份摩爾曼斯克州和阿爾漢戈爾斯克州。公共衛(wèi)生領(lǐng)域嚴峻的財政危機以及傳染病治理的巨大壓力促使作為危機主體的地方政府開始發(fā)揮其主動性，謀求自身對于保證衛(wèi)生安全解決傳染病問題的可能性。在面對肺結(jié)核問題時，俄羅斯西北部地區(qū)首先對巴倫支海醫(yī)療健康項目和特別行動小組計劃拋出橄欖枝，DOTS最先開始被俄羅斯西北地區(qū)接納。其次，利用資金優(yōu)勢和世衛(wèi)平臺優(yōu)勢推動DOTS的迅速發(fā)展。巴倫支海健康項目以及波羅的海特別行動項目都為DOTS的推廣投入了大量資金。截至2002年巴倫支海醫(yī)療健康項目預(yù)算資金為590萬歐元，其中約39%的資金預(yù)算被用于傳染病項目。俄羅斯作為世衛(wèi)組織成員國，對于接受世衛(wèi)組織監(jiān)管的DOTS會更容易接受。最后，通過構(gòu)建醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)以及促進醫(yī)務(wù)人員和社會大眾之間交流的增加幫助人們提高了對DOTS的認識。這都幫助人們改善對于DOTS的想法與印象。通過北極次區(qū)域治理機制的這些努力，現(xiàn)代結(jié)核病控制策略在俄羅斯最終被逐步接納，俄羅斯北極公共衛(wèi)生服務(wù)中心已經(jīng)逐步采取DOTS方案來應(yīng)對當(dāng)?shù)氐慕Y(jié)核病問題，截至2003年已經(jīng)有26個聯(lián)邦州引入DOTS。而在波羅的海國家DOTS已經(jīng)被整合進國家治療肺結(jié)核規(guī)劃中。而俄羅斯官方也開始仿照DOTS推出自身的結(jié)核病短期治療方案。毫無疑問，北極次區(qū)域治理機制在俄羅斯以及波羅地海地區(qū)推動了一個新的、更有效的傳染病控制體系，這一體系幫助控制和改善了當(dāng)?shù)氐姆谓Y(jié)核問題。據(jù)專家估計，如果現(xiàn)代結(jié)核病控制策略可以被廣泛使用，俄羅斯的肺結(jié)核發(fā)病略將在2015年后每年降低10%。[4](P79-83)

二、制度互動與機制有效性

二戰(zhàn)后，全球范圍內(nèi)各種國際機制的形成其本質(zhì)上是對于日益全球化的世界格局的回應(yīng)，是人們在尋求解決各種國際難題時被動或主動的選擇。國際機制的出現(xiàn)，得益于人們的“需求”。國際機制存在的價值就在于人們期待“它”能夠解決最初設(shè)計該機制時所面臨的問題，或?qū)τ谌藗兤诖_成的目標(biāo)的實現(xiàn)有所幫助，即國際機制的核心在于其“有效性”。

(一)機制互動

機制有效性研究產(chǎn)生于上世紀(jì)七十年代，如今相關(guān)研究已經(jīng)成為全球治理的核心問題之一。[5]對于機制有效性現(xiàn)在并沒有一個公認的標(biāo)準(zhǔn)，機制有效性研究的開辟者和奠基人奧蘭·楊(Oran R.Young)認為：“有效性是用以衡量社會制度在多大程度上成功解決了導(dǎo)致它們建立的問題”，[6]即根據(jù)機制對于具體問題的緩解或消除的能力來進行界定的標(biāo)準(zhǔn)。由此可知，“有效性”并非一個絕對概念，是否有效僅僅意味著國際機制能夠在多大程度上影響和塑造行為體的行為，有效性是一個“多”“少”的衡量尺度而不是“全有全無”的絕對表達。[7]機制有效性的研究有多個角度，不同的研究角度其評價標(biāo)準(zhǔn)也不相同。隨著國際機制數(shù)量迅速增加機制密度(Regime Density)逐步上升，相對的機制密度促使機制互動(Institutional Interplay)成為影響機制有效性的重要因素。關(guān)于機制互動，不同的學(xué)者定義不同。湯姆斯·格林(Thomas Gehring)和塞巴斯蒂·奧波斯赫(Sebastian Oberthur)認為，制度互動是指一套制度安排影響另一個或另一些制度的結(jié)果。[8]而奧拉夫·施拉姆·斯托克(Olav Schram Stokke)認為，一個制度的內(nèi)容、運作及結(jié)果受另一個制度顯著影響的局面出現(xiàn)時，制度互動便發(fā)生了。[9]北極地區(qū)獨特的社會自然特點促使我們從制度互動角度探討次區(qū)域治理有效性成為可能。不同于大部分區(qū)域地區(qū)，北極作為一個獨特的地理單元存在著雙重性。一方面，北極地區(qū)作為一個自然區(qū)域具有全球性。北極地區(qū)對于全球生態(tài)系統(tǒng)具有重要價值，是全球健康的警報器，如全球變暖造成的北極冰川融化等影響范圍遠至全球。同樣，對于北極治理而言其涵蓋的范圍也包括全球，例如冰川融化、持久有機污染*持久有機污染物：人類合成的能持久存在于環(huán)境中、通過生物食物鏈(網(wǎng))累積、并對人類健康造成有害影響。等問題的治理需要全球共同協(xié)作。另一方面，北極不同于南極，其周邊國家對于北極依然享有固有權(quán)利，包括領(lǐng)海、領(lǐng)空、專屬經(jīng)濟區(qū)等。鑒于國家行為體的主導(dǎo)地位，北極治理機制需要尋求多種方式的合作以加強自身影響。北極地區(qū)的雙重性促使北極治理機制必需與域外機制保持緊密聯(lián)系，以此推動機制在北極治理中的作用。奧蘭·揚從機制互動的“分層”(Level)角度出發(fā)將制度互動分為水平互動(Horizontal Linkages)和垂直互動(Vertical Linkages，[10](P155-161)不同的互動類型導(dǎo)致了不同類型的互動機制。*四種互動機制類型：奧蘭·揚將制度互動的類型劃分為嵌入式機制(Embedded Regimes )、嵌套式機制(nested regimes)、集束式機制(clustered regimes)、和交疊式機制(overlapping regimes)。參考《世界事務(wù)中的治理》[M].上海世紀(jì)出版社，陳玉剛、薄燕譯，2007年版，第155頁。BEAR和CBSS在治理北極傳染病問題上所產(chǎn)生的互動屬于水平互動中的交疊式體制(Overlapping regimes)，即BEAR和CBSS具有不同的機制目標(biāo)但是在北極傳染病問題上具有重合利益與目的，因而對彼此產(chǎn)生影響并進而促成互動關(guān)系。

(二)制度有效性

不同于基于分層(Level)的機制互動分類，斯托克從機制有效性出發(fā)將制度互動劃分為了三種類型：觀念性互動(ideational interplay)、功利性互動(utilitarian interplay)、規(guī)范性互動(normative interplay)。

觀念性互動(ideational interplay)是指機制通過影響行為體或目標(biāo)的“認知顯著性”(cognitive prominence)進而增強或改變認知方式對行為體加以影響。引入更多參與行為體加強政治力量(political energy)的關(guān)注度，推動政策創(chuàng)新或轉(zhuǎn)移成功經(jīng)驗是觀念性互動影響行為體的主要方式。這兩種方式歸根結(jié)底是通過影響行為體對某些問題的意識、以及如何解決問題的認識并最終產(chǎn)生影響進而改變行為體的行為。功利性互動(utilitarian interplay)是指機制影響功利行為體(utility actor)在某一領(lǐng)域內(nèi)行為選擇的效果對其施加影響。例如機制可以通過對鼓勵獎賞遵守規(guī)范的行為懲罰不規(guī)范行為以達到增加違約成本激勵守約的目的。對于功利性互動，其主要影響要素為成本效率(cost-efficiency)、外部性(externalities)和競爭(competition)這三者決定了在功利性互動中其傾向于阻礙性互動還是支持性互動。規(guī)范性互動(normative interplay)則指機制可以在某一問題領(lǐng)域內(nèi)影響什么是正確合適行為的觀點，對原有的由機制支撐的認識的“規(guī)范性推力”(normative compellence)進行改變，進而施加影響。對于規(guī)范性互動而言其核心是“規(guī)范性推力”或者可以稱之為“守約推力”(compliance pull)。而決定“守約推力”的主要包括確定性(determinacy)、一致性(coherence)和程序有效性(procedural validation)。確定性的增強以及程序有效性的確立將促使機制提高其“合法性”，而“合法性”的增加將直接降低遵守難度提高遵守推力。相應(yīng)的，一致性增強意味著利益重疊和共享的增加，這有利于機制規(guī)則被遵守。對此斯托克將這三種制度互動的類型概括為以下三點，接下來我們將通過圖表更好地了解不同類型的制度互動。[11]

圖二：*此圖參考Olav Schram Stokke“The Interplay of International Regimes: Putting Effectiveness Theory to Work”[J].2001：P12.

(三)制度利基與標(biāo)識

本文中采用的制度互動方法使用的是制度利基(institutional niches)的概念?！袄?niches)概念出自生物學(xué)，表示物種或種群在生態(tài)系統(tǒng)競爭中超過其他種群的獲取資源所具有的優(yōu)勢和地位。將它引入組織分析領(lǐng)域，強調(diào)的是制度特點與為組織生存獲取所需資源能力之間的關(guān)系。[4](P15-19)按照生物學(xué)的排他競爭原則，同一生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)處于相似層次的兩種生物必然會發(fā)生競爭，而競爭最終的結(jié)果就是處于“利基”地位的強勢物種迫使較弱的一方放棄該生態(tài)系統(tǒng)或者改變自身特性尋求其他環(huán)境。即使國際社會處于無政府狀態(tài)，在社會制度中完全套用弱肉強食的達爾文觀念也是不合時宜的。然而，拋掉這些極端的生物學(xué)現(xiàn)象，“利基”給我們所帶來的啟發(fā)在于人們通常對于后建立機制抱有更多的期待，即相較于針對某一領(lǐng)域或問題的解決能力，人們通常期待新制度有更為出色的表現(xiàn)。而一旦機制不能體現(xiàn)自身相較于其他機制的“利基”特性，那么人們將傾向于認為該機制是“多余”的，這會削弱人們對于這些機制的支持，并最終影響這些機制的存在。因而，機制只有具備自身的“制度利基”才能在某一領(lǐng)域或某一問題上發(fā)揮自身的有效性。結(jié)合北極治理機制，即BEAR和CBSS在北極傳染病問題領(lǐng)域內(nèi)的行為是其他機制所不具備的或沒有處理好的，這兩個北極次區(qū)域治理機制在應(yīng)對北極的傳染病問題方面準(zhǔn)備充分，措施得當(dāng)。結(jié)合此前我們所劃分的制度互動類型，運用制度利基方法可以看到機制所蘊含的三種利基：認知利基、規(guī)范性利基以及功利性利基。通過上述觀念性互動我們可以了解“認知利基”強調(diào)的是機制在“認知顯著性”上所具有的利基優(yōu)勢。在北極次區(qū)域治理機制中表現(xiàn)為提供了替他地方所未曾提供的知識生產(chǎn)，并且通過大量知識的提供為放射性污染、危險物擴散以及傳染病問題等領(lǐng)域內(nèi)的行動奠定了基礎(chǔ)。而“規(guī)范性利基”所強調(diào)的是機制在“規(guī)范性推力”上所展現(xiàn)出的利基優(yōu)勢。就北極機制而言，這主要表現(xiàn)為北極機制強化現(xiàn)存國際規(guī)則的內(nèi)容或應(yīng)用，或建立新的規(guī)范。對于“功利性利基”而言其核心是對于功利性行為體選擇的影響，北極治理機制主要是采取激勵方式，促使改進國家或其他行為體的行為方式和能力，進而促進問題的解決。

確定制度互動的方法后，從制度互動角度探析機制有效性還需要一定的衡量標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合本文，這個衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該體現(xiàn)BEAR和CBSS在北極傳染病問題領(lǐng)域內(nèi)的行為是否對緩解或解決該地區(qū)的問題發(fā)揮了有效作用。BEAR和CBSS在北極醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的行為在一定程度上影響了北極治理機制的組織架構(gòu)，然而模糊的主觀印象并不能成為我們準(zhǔn)確衡量醫(yī)療衛(wèi)生合作影響的標(biāo)準(zhǔn)。以俄羅斯為代表的北極傳染性疾病問題并非單純的醫(yī)療問題，它更是社會問題延續(xù)的一部分，這造成大量與醫(yī)療衛(wèi)生項目不相關(guān)的因素也會對公共健康情況產(chǎn)生影響。這一事實在客觀上加劇了因果關(guān)系的復(fù)雜性，如何界定北極次區(qū)域治理機制在治理俄羅斯與巴倫支海地區(qū)傳染性疾病中所發(fā)揮的因果作用就成為難題。在此，我們借用CAS*CAS:復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)Complex adaptive system。的“標(biāo)識”(tagging)概念。在CAS中“標(biāo)識”是為了聚集和邊界生成而普遍存在的一個機制。標(biāo)識能夠促進選擇性相互作用，設(shè)置良好的、基于“標(biāo)識”的相互作用為主體進行篩選、特化和合作提供合理的基礎(chǔ)。[12](P13-15)在本文中我們著重強調(diào)“標(biāo)識”的選擇性相互作用，“標(biāo)識”的存在為我們探討機制互動的有效性提供衡量標(biāo)準(zhǔn)。在這里我們將現(xiàn)代結(jié)核病控制策略(DOTS)在俄羅斯的接受度視為“標(biāo)識”。首先，以DOTS被接納為代表的機制適應(yīng)性“標(biāo)識”具有可衡量性。對于北極機制所采取的新行為的適應(yīng)和接納程度，可以很好的證明BEAR和CBSS是否成功有效的促進了公共衛(wèi)生狀況的改善。觀察DOTS在俄羅斯和波羅的海地區(qū)被接納的程度，將為我們衡量BEAR和CBSS在該領(lǐng)域內(nèi)的有效性提供有效證據(jù)。其次，DOTS是由巴倫支海衛(wèi)生規(guī)劃項目與波羅的海特別行動項目所共同推動的，是雙方互動合作的典型代表。DOTS的推廣和被接納是次區(qū)域機制選擇性相互作用的體現(xiàn)。DOTS項目所具有的這些特點促使它成為我們探討此區(qū)域北極治理機制有效性的觀察對象。

三、以傳染性疾病為例探究制度有效性

綜合上述案例和從機制互動角度探究制度有效性的理論，我們可以通過展示“標(biāo)識”DOTS被接納的過程來探究北極次區(qū)域機制在互動中所具備的制度利基，進而闡明該機制的制度有效性。

(一)功利性互動和功利性利基

我們已經(jīng)了解功利性互動是指機制通過改變行為體在某一領(lǐng)域內(nèi)進行行為選擇的結(jié)果所產(chǎn)生的互動模式。成本效率(cost-efficiency)、外部性(externalities)、和競爭(competition)三者是影響功利性互動的主要因素。與之相對應(yīng)的，如果機制存在“功利性利基”就意味著在這三個要素上具有一定的優(yōu)勢。這種優(yōu)勢構(gòu)成了機制相對的利基優(yōu)勢。對于“功利性利基”而言其核心是對于功利性行為體選擇的影響，即上述三個影響因素中占據(jù)優(yōu)勢從而促使機制通過功利性互動達到影響行為體行為的目的。在北極治理機制中機制主要采取激勵方式以達成支持性互動。BEAR和CBSS對于DOTS的推動主要表現(xiàn)為機制間的支持性互動以及通過資金分配以鼓勵地方政府的接納。BEAR和CBSS所支持的巴倫支海衛(wèi)生健康項目與波羅的海特別行動項目在關(guān)于傳染性疾病的治理方面的行為具有重疊性，而這種重疊之間形成了一種支持性互動。不管是巴倫支海醫(yī)療健康項目計劃還是波羅的海國家理事會所支持的特別行動在俄羅斯地區(qū)推行DOTS時都是在世界衛(wèi)生組織的指導(dǎo)下進行的，雙方在世衛(wèi)組織的協(xié)調(diào)下展開合作。這種合作提高了雙方在治理傳染性疾病上的成本效率，減少了不必要的競爭。此外，除了機制之間的互動，BEAR和CBSS通過提供充足的資金鼓勵地方政府接納DOTS。

(二)規(guī)范性互動和規(guī)范性利基

機制可以在某一問題領(lǐng)域內(nèi)影響什么是正確合適行為，對原有的由機制支撐的“規(guī)范性推力”(Normative Compellence)進行改變進而施加影響。規(guī)范性互動的核心是“規(guī)范性推力”或者可以稱之為“遵守推力”。簡言之，“規(guī)范性推力”的增加意味著人們對于機制“可信度”的增加。這種遵守推力也可以被稱之為機制的“合法性”，這種合法性在國際領(lǐng)域建設(shè)的程序主要包括確定性、一致性和程序有效性三個方面?！耙?guī)范性利基”所強調(diào)的是機制在“規(guī)范性推力”上所展現(xiàn)出的利基優(yōu)勢，即在規(guī)范性互動上，機制所具有的“規(guī)范性利基”。就北極機制而言，這主要表現(xiàn)為北極機制強化現(xiàn)存國際規(guī)則的內(nèi)容或應(yīng)用，或建立新的規(guī)范。體現(xiàn)在BEAR和CBSS在傳染性疾病治理上則表現(xiàn)為：一方面通過接受世界衛(wèi)生組織的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)以提高機制的“合法性”，幫助巴倫支海健康項目和特別行動在提高在俄羅斯的“可信度”進而提高其“遵守推力”。DOTS是在世界衛(wèi)生組織框架下所建立起治療計劃，世衛(wèi)組織有責(zé)任對該計劃的推行進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)。而俄羅斯本身就是世界衛(wèi)生組織的成員國，世衛(wèi)的加入將緩解俄羅斯與項目小組之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)地方政府推動DOTS項目。另一方面，BEAR和CBSS在北極公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的項目都是建立在現(xiàn)有的雙邊項目的基礎(chǔ)之上，彼此并不會產(chǎn)生沖突。BEAR和CBSS致力于構(gòu)建一個更大的框架以囊括該地區(qū)的公共衛(wèi)生治理項目，它們在地方衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域的行為也不與俄中央職能相矛盾。這種彼此的一致性增強意味著相互之間利益的重疊和共享的增加，這有利于機制規(guī)則被遵守。

(三)認知互動和認知利基

機制可以通過認知方式的改變來影響行為。也就是說，機制可以通過影響行為體或目標(biāo)的“認知顯著性”(cognitive prominence)進而改變他們對于某些問題的意識和觀念，以此來達到改變行為體或目標(biāo)行為的目的。對于觀念性互動而言促使其通過認知顯著性來影響行為的方式主要有兩種：(1)引入更多的行為體參與到對于某領(lǐng)域的關(guān)注中，加強該領(lǐng)域或問題在官方和社會中的關(guān)注度。(2)通過政策創(chuàng)新或轉(zhuǎn)移成功經(jīng)驗來提高對相關(guān)問題解決方案的了解。這兩種方式歸根結(jié)底是通過影響行為體對某些問題的意識、以及如何解決問題的認識并最終產(chǎn)生影響進而改變行為體的行為。結(jié)合上述的觀念性互動我們可以了解“認知利基”強調(diào)的是機制在“認知顯著性”上所具有的利基優(yōu)勢。以BEAR和CBSS在推動DOTS過程為例，特別行動和巴倫支海衛(wèi)生健康項目計劃著力于推動該地區(qū)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)化的建立，通過醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建加強醫(yī)務(wù)人員與社會大眾以及衛(wèi)生官員之間的交流，傳播和交流新知識,幫助人們提高了對DOTS的認識。次區(qū)域治理機制通過推動地區(qū)醫(yī)務(wù)人員之間以及醫(yī)務(wù)人員和衛(wèi)生官員之間的聯(lián)系，促使醫(yī)療合作與交流網(wǎng)絡(luò)動態(tài)化的形成。醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建意味著公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的醫(yī)務(wù)人員之間、醫(yī)務(wù)人員與衛(wèi)生官員之間乃至與社會大眾之間的聯(lián)系在加強，一個涉及多個主體的關(guān)系網(wǎng)鼓勵政府部門、衛(wèi)生專家和民眾了解更多的相關(guān)信息。這都將幫助人們改善對于DOTS的想法與印象。此外，BEAR和CBSS還通過轉(zhuǎn)移成功經(jīng)驗來提高對于相關(guān)問題的解決方案?，F(xiàn)代結(jié)核病控制策略并非是專門為俄羅斯以及波羅的海地區(qū)的傳染病問題所量身定制的，該方案已經(jīng)在多個發(fā)展中國家推廣施行并且得到了很好的效果。巴倫支海歐洲—北極地區(qū)聯(lián)合理事會和波羅的海國家理事會力圖通過引進新的醫(yī)療診斷系統(tǒng)來解決當(dāng)?shù)貒乐氐慕Y(jié)核病問題，結(jié)果證明是可行的和有效的。

四、結(jié)論

二戰(zhàn)后，國際機制的出現(xiàn)和發(fā)展已經(jīng)成為國際政治中不可忽視的部分。特別是隨著全球化進程波及世界，涉及各個層次各種領(lǐng)域的國際機制在世界事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。對于國際機制有效性的研究已經(jīng)成為當(dāng)今國際關(guān)系研究重要組成部分，從制度互動角度探究機制有效性相對而言還是一個比較新的課題，現(xiàn)在還沒有形成比較公認的系統(tǒng)性的理論。然而，我們依然可以通過理論和現(xiàn)實的結(jié)合來一窺機制中制度互動對其自身有效性的影響。在此筆者選擇了以北極地區(qū)的次區(qū)域治理機制巴倫支海歐洲—聯(lián)合理事會和波羅的海國家理事會在應(yīng)對傳染性疾病問題上的行動為例，結(jié)合挪威南森研究所專家奧萊沃·斯拉莫·斯托克所確立的制度互動理論對上述兩機構(gòu)在衛(wèi)生領(lǐng)域的有效性進行了分析。通過對“標(biāo)識”的觀察，我們看到BEAR和CBSS在對于傳染性疾病治理上體現(xiàn)了功利性互動、規(guī)范性互動和認知互動三種互動模式，同時根據(jù)制度利基我們看到兩個次區(qū)域機制同樣具備功利性利基、認知利基和規(guī)范性利基。次區(qū)域治理機制的制度利基反映在它們所采取的治理行為上，同時這也是其機制相較于其他機制所特有的制度優(yōu)勢。巴倫支海歐洲—北極地區(qū)聯(lián)合理事會和波羅的海國家理事會相較于其他國際機構(gòu)所具有的制度利基優(yōu)勢，幫助它們在俄羅斯以及波羅地海地區(qū)的傳染性疾病問題上取得了有效的治理成果。正是基于次區(qū)域北極治理機構(gòu)在傳染性疾病問題上的有效成就，北極地區(qū)特別是俄羅斯及波羅的海地區(qū)的傳染性疾病問題得到有效控制。

附錄：

表一：

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The Effectiveness of the Arctic Sub-regional Governance Mechanism

from the Perspective of Institutional Interplay: A Case Study of

Arctic Infectious Disease

Guo PeiqingYan Xinqi

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Key words: Arctic sub-region governance; The Joint Council of Barents Euro-Arctic Region; Council of the Baltic Sea States

責(zé)任編輯：鞠德峰