論中美雙邊投資條約談判中的“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”

白天博

摘 要：國(guó)民待遇原則在國(guó)際投資領(lǐng)域被廣泛認(rèn)可，但發(fā)展中國(guó)家基于自身經(jīng)濟(jì)安全及“經(jīng)濟(jì)主權(quán)”的考慮往往對(duì)外國(guó)資本施行有限度的國(guó)民待遇，對(duì)美國(guó)提出的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇更是持反對(duì)態(tài)度。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇也是中美雙邊投資條約談判的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。但是在2013年，我國(guó)決在準(zhǔn)入前國(guó)民待遇基礎(chǔ)下進(jìn)行下一步的談判，并在之后設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)。

關(guān)鍵詞：國(guó)民待遇；雙邊投資條約；中美投資談判

一、“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”概述

20世紀(jì)80年代開(kāi)始，美國(guó)最早提出準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇并在90年代寫(xiě)入其投資條約范本，加拿大日本緊隨其后，這些國(guó)家都要求在資本輸出時(shí)能享受準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇。準(zhǔn)入階段的國(guó)民待遇也稱(chēng)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”，指在企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大等階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇，即給予外資和內(nèi)資包括‘準(zhǔn)入權(quán)和‘設(shè)業(yè)權(quán)在內(nèi)的國(guó)民待遇。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇可分為有限的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和全面的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是將國(guó)民待遇提前至投資發(fā)生和建立前階段，其核心是給予外資準(zhǔn)入權(quán)。相對(duì)于目前普遍采用的國(guó)民待遇，其將國(guó)民待遇由“準(zhǔn)入后”提前至“準(zhǔn)入前”。通俗來(lái)講，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇類(lèi)似于“法無(wú)禁止即自由”，只要不是東道國(guó)禁止投資的領(lǐng)域，外國(guó)投資者享有與本國(guó)投資者相同的準(zhǔn)入條件。這種待遇極大的促進(jìn)了投資的自由化。

但是，我們必須注意準(zhǔn)入前國(guó)民待遇并不意味著東道國(guó)政府完全放棄了對(duì)外國(guó)投資者的管控，在實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的同時(shí)，往往還要輔之以“負(fù)面清單”。負(fù)面清單是指“凡是針對(duì)貿(mào)易、投資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施，或業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式明確列明”。在負(fù)面清單之外，外國(guó)投資者可以基本同本國(guó)投資者享有同等的待遇?！皽?zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的模式最早在NAFTA中提出，此后逐步被發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家所接受。但是真正實(shí)施該模式的國(guó)家仍是少數(shù)，一些發(fā)展中國(guó)家只是原則性接受了該模式，但其適用領(lǐng)域十分有限。

二、“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”的提出

1.美國(guó)雙邊投資范本的變化

美國(guó)是世界最大的經(jīng)濟(jì)體同時(shí)也是世界上最大的資本輸出國(guó)和輸入國(guó)，一直比較強(qiáng)調(diào)投資的自由化。美國(guó)在與外國(guó)的BIT談判中一貫作風(fēng)強(qiáng)勢(shì)，主要通過(guò)投資范本的方式與他國(guó)簽訂雙邊投資條約，美國(guó)從1984年就開(kāi)始制定投資協(xié)議范本，至今已有多個(gè)范本。投資范本雖然沒(méi)有法律拘束力，但卻是雙邊投資條約談判的基本框架與模式，對(duì)于保證美國(guó)投資政策的連續(xù)性具有極大益處，對(duì)談判具有重大的影響。美國(guó)現(xiàn)已有1994、2004、2012三個(gè)《范本》。

美國(guó)在1994《范本》中明確了國(guó)民待遇的有關(guān)規(guī)定，這是美國(guó)第一次將國(guó)民待遇引入外資準(zhǔn)入階段，并且另一締約國(guó)可以在東道國(guó)享有與其本國(guó)國(guó)民及與東道國(guó)締約的任何第三國(guó)不同的待遇，只要這種待遇不低于后兩者所享有的待遇。在此《范本》中，美國(guó)開(kāi)始允許或者要求在準(zhǔn)入前適用國(guó)民待遇原則，開(kāi)創(chuàng)了這一領(lǐng)域的先河。

美國(guó)在2004《范本》中的第3條間接表明了美國(guó)對(duì)于國(guó)民待遇適用階段的要求，即在準(zhǔn)入前也要求適用國(guó)民待遇，這體現(xiàn)了美國(guó)一貫的投資自由化理念，但與之前有所不同的是其在外資保護(hù)的立場(chǎng)上發(fā)生了一些變化。

2012《范本》著重體現(xiàn)投資自由化，不僅遵循1994及2004《范本》的基本理念，更是將國(guó)民待遇適用范圍擴(kuò)大至FDI市場(chǎng)。美國(guó)在2012年以后開(kāi)始采取主攻方式，不斷推廣并且強(qiáng)化外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。

2.中美BIT談判中的“準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇”

隨著中美經(jīng)貿(mào)往來(lái)日益頻繁，雙方都認(rèn)為有必要進(jìn)一步推進(jìn)雙邊經(jīng)貿(mào)合作，在2008年6月在美國(guó)馬里蘭州舉行的中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，中美雙方正式啟動(dòng)了兩國(guó)雙邊投資談判。中美此次雙邊投資談判立足于國(guó)際金融危機(jī)的大背景，對(duì)于兩國(guó)來(lái)說(shuō)既具有巨大的挑戰(zhàn)性而又充滿(mǎn)重大意義。但是，談判伊始雙方就陷入僵局，因?yàn)槊绹?guó)要求以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”為基礎(chǔ)進(jìn)行談判。美國(guó)的政策考量在于，美國(guó)一直是投資自由化的推動(dòng)者，對(duì)待投資實(shí)行的是“大進(jìn)大出”的原則，很早就實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，而且，美國(guó)在于其他國(guó)家簽訂的BIT中基本都實(shí)行這一原則。作為經(jīng)濟(jì)大國(guó)，中國(guó)致力于參與到世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，那么中國(guó)只有承認(rèn)并實(shí)施這一原則，中美BIT才有真正的價(jià)值。但我國(guó)更加注重的是我國(guó)的國(guó)情與法律現(xiàn)狀無(wú)法承擔(dān)實(shí)施這一原則帶來(lái)的負(fù)面影響，所以雙方談判一直很難進(jìn)展。

三、中國(guó)對(duì)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”態(tài)度變化及原因

1.中國(guó)對(duì)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”態(tài)度的變化

我國(guó)對(duì)于國(guó)民待遇的態(tài)度經(jīng)歷了從不認(rèn)可到認(rèn)可，從較多限制到較少限制的轉(zhuǎn)變。1982年我國(guó)同瑞典政府簽訂了首個(gè)BIT，但并未規(guī)定國(guó)民待遇。1986年中英BIT中第一次出現(xiàn)了國(guó)民待遇的條款，這表明我國(guó)開(kāi)始接受?chē)?guó)民待遇原則，但也只是“盡可能”實(shí)施國(guó)民待遇，該條款的宣示意義大于實(shí)際意義。在此后我國(guó)簽訂的BIT中，我國(guó)對(duì)于國(guó)民待遇的認(rèn)可逐漸增加，限制也在逐步減少。而對(duì)于“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”，我國(guó)一直堅(jiān)持我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，從維護(hù)國(guó)家主權(quán)的角度，反對(duì)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”。在2012年與加拿大的BIT談判中，仍然采取的是有限度的準(zhǔn)入后國(guó)民待遇。

中美自2008年開(kāi)始進(jìn)行了9輪BIT談判，最主要的分歧在于中方無(wú)法接受“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單的模式”。直到2013年7月，中國(guó)同意做出“讓步”，在這一模式下開(kāi)展談判。這一共識(shí)的達(dá)成意味著B(niǎo)IT談判進(jìn)程將大大加速，我國(guó)的對(duì)外開(kāi)放也將邁進(jìn)新的歷史階段，其意義堪比當(dāng)年中國(guó)加入世貿(mào)組織。

2.態(tài)度變化的原因

基于對(duì)我國(guó)國(guó)情的認(rèn)識(shí)。改革開(kāi)放三十余年，我國(guó)已從單純的資本輸入大國(guó)變成了兼具資本輸入和輸出的大國(guó)，如何面對(duì)大量進(jìn)出的資本成為我國(guó)政府不得不考慮的問(wèn)題。我國(guó)不可能像美國(guó)那樣實(shí)行“大進(jìn)大出”的政策，也不能像過(guò)去那樣實(shí)行較為嚴(yán)格的管控。以我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，完全可以應(yīng)對(duì)在實(shí)行有限的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇后外國(guó)投資的涌入。

基于對(duì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)。早在八十年代，投資自由化成為貿(mào)易自由化之后的又一次經(jīng)濟(jì)浪潮。投資自由化就是要逐漸在全球范圍內(nèi)取消不利于外資自由流動(dòng)的投資政策，為國(guó)際資本在世界范圍內(nèi)自由流動(dòng)消除各種門(mén)檻。因此，我國(guó)對(duì)于投資條約理念是基于投資自由化浪潮，考慮到世界各國(guó)投資條約實(shí)踐的多樣性做出的自主選擇。

基于對(duì)這種模式的認(rèn)識(shí)。黨的十八大之后，中央從戰(zhàn)略層面重新審視我國(guó)未來(lái)的發(fā)展道路，就是要堅(jiān)持改革開(kāi)放，堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位?！皽?zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式可以倒逼我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)改革，促進(jìn)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，由于有“負(fù)面清單”的存在，這樣的改革又堅(jiān)持了循序漸進(jìn)的原則，隨著“負(fù)面清單”內(nèi)容的減少，逐步實(shí)現(xiàn)投資的自由化。上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐正是以這樣的模式為基礎(chǔ)，在實(shí)踐的過(guò)程中逐步積累成功經(jīng)驗(yàn)并推廣復(fù)制到全國(guó)。

四、“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”對(duì)我國(guó)的影響及我國(guó)對(duì)策

在雙邊投資領(lǐng)域?qū)嵭袦?zhǔn)入前國(guó)民待遇對(duì)我國(guó)的影響是深遠(yuǎn)的，“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式促使政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管從準(zhǔn)入前轉(zhuǎn)移至準(zhǔn)入后，減少了行政對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，更加注重法治，注重市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)我國(guó)各項(xiàng)改革事業(yè)推向前進(jìn)，釋放更大的改革紅利，提高對(duì)世界的影響力。目前上海自貿(mào)區(qū)實(shí)踐中，“負(fù)面清單”依舊冗長(zhǎng)，要真正落實(shí)此模式，減少對(duì)外國(guó)投資的干預(yù)，還有很長(zhǎng)的路要走。

面對(duì)外來(lái)可能出現(xiàn)的較大規(guī)模的外資涌入，我國(guó)應(yīng)有所準(zhǔn)備。首先，周密部署，明確“負(fù)面清單”的內(nèi)容?！柏?fù)面清單”的制定是一個(gè)發(fā)現(xiàn)真正需求的過(guò)程，需要由商務(wù)部牽頭、各部委做扎扎實(shí)實(shí)的基礎(chǔ)調(diào)研，在外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的基礎(chǔ)上，列舉出本部門(mén)的負(fù)面清單、例外措施，即外資不能享受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和自由進(jìn)入投資的行業(yè)等。通過(guò)總結(jié)上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)調(diào)整負(fù)面清單內(nèi)容，減少對(duì)外資的限制。其次是健全我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)，使我國(guó)在應(yīng)對(duì)外資涌入時(shí)有法可依。一方面，取消以資本來(lái)源為區(qū)別的企業(yè)設(shè)立審查制度，建立以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)的新制度；另一方面，梳理現(xiàn)行需要審批及不考慮對(duì)外資開(kāi)放行業(yè)的法律規(guī)范，建立通過(guò)行業(yè)來(lái)對(duì)外商投資進(jìn)行管理的模式。；其三是要加強(qiáng)政府法院等事后監(jiān)管能力，對(duì)監(jiān)管的性質(zhì)與方式要有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)，使得法律規(guī)范能夠得到很好的落實(shí)。最后，是加強(qiáng)和完善安全審查制度，保留政府保護(hù)公共利益政策的空間。雖然準(zhǔn)入前國(guó)民待遇得到了認(rèn)可，但對(duì)外資市場(chǎng)的開(kāi)放是一個(gè)逐步的過(guò)程，我國(guó)當(dāng)年加入世貿(mào)組織也有一個(gè)逐步開(kāi)放的過(guò)程。在實(shí)行對(duì)外國(guó)投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的過(guò)程中，我國(guó)不能放棄對(duì)本國(guó)重大公共利益與國(guó)家安全的保護(hù)。在維護(hù)國(guó)家安全方面，即使是美國(guó)，在某些涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域也堅(jiān)持對(duì)外資的較為嚴(yán)格的控制，所以，在追求投資自由化的同時(shí)，不能放棄國(guó)家安全與公共利益的考量。