沉勾稽論國家治理能力現(xiàn)代化研究

[摘 要]審計監(jiān)督起源于我國夏朝，大禹創(chuàng)立了國家的會稽制度，經(jīng)過歷朝歷代的變革，審計制度有了長足的發(fā)展。國家審計是國家法制建設(shè)的重要內(nèi)容，是國家治理的基石和保障。推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化、法制化，其內(nèi)在要求必須是依法行政、依法執(zhí)政、依法監(jiān)督。國家審計制度的創(chuàng)新和探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理，可以完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)審計工作再上新臺階。創(chuàng)新國家治理能力現(xiàn)代化，一個強(qiáng)大而有效的審計機(jī)關(guān)和審計制度絕對不可或缺并且極為重要。

[關(guān)鍵詞]審計監(jiān)督；秉承會稽；治理能力；現(xiàn)代化

[中圖分類號]F239 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）11 — 0051 — 02

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（以下簡稱《意見》）的頒布與實施，標(biāo)志著中國在建設(shè)一支現(xiàn)代化審計力量以更好地守護(hù)公共利益、促進(jìn)國家善治方面，又向前邁出了堅實的一步。我們結(jié)合貫徹落實《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）十八屆四中全會精神，對于加強(qiáng)審計監(jiān)督，推進(jìn)依法治國，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義。

一、審計監(jiān)督的歷史淵源與發(fā)展

（一）歷史演繹。1.我國審計有史記載始于夏商周。夏朝的大禹最早建立了國家稅賦制度，始創(chuàng)了會計、審計工作，即“會稽”工作。大禹在治水過程中，為防止各部落藏奸，派人檢查人、財、物的落實情況，規(guī)定時間在紹興東南方的茅山會和，聽取稽查人員的匯報，并痛斬居功自傲、違命遲到的防風(fēng)氏的典故。茅山后改為會稽山，之后又成立了會稽郡，“會”人員云集（匯總），“稽”檢查、復(fù)合也。也可以說是第一屆全國審計人員大會在會稽山召開，打了第一只大老虎防風(fēng)氏。商代開始就有“冢宰”一職，主要管理政府財政事務(wù)，帶有審計性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。西周出現(xiàn)的具有審計職能的“宰夫”，是政府主管審計的機(jī)構(gòu)，具有司法監(jiān)督性質(zhì)，主要審計對象是中央及地方政府官吏和機(jī)構(gòu)。2.審計監(jiān)督強(qiáng)化于秦漢的御史。秦朝為了加強(qiáng)國家和地方政府管理，皇帝下設(shè)丞相、太尉、御史大夫，其中“御史”掌管全國政治經(jīng)濟(jì)的監(jiān)察事務(wù)，專職官吏審查“上計”報告的制度。上計制度之前稱為“大計”，是三年一度所進(jìn)行的全面、綜合審核。漢代制定的《上計律》，規(guī)定上報不及時者、計簿中欺謾（欺騙）不實者治罪。3.審計監(jiān)督相對獨立性始于隋唐宋。隋唐“比部”職責(zé)是稽核文賬、考核官吏政績。唐朝比部隸屬于尚書省刑部，直接與刑法結(jié)合，提高了審計的權(quán)威性。將勾計活動更改為“審計”一詞的是在南宋。為避免與皇帝趙構(gòu)名諱（構(gòu)與勾同音），諸將專勾司改為審計司。之后又將諸軍審計司、諸司審計司合稱為“審計院”成為名副其實的專業(yè)審計機(jī)構(gòu)，這是我國最早將政府審計正式以“審計”一詞的史料記載。4.監(jiān)審合一始于元明清。元朝中央御史臺“掌糾察百官善惡，政治得失”，下設(shè)察院負(fù)責(zé)對中央政府機(jī)構(gòu)的審計。在地方設(shè)置行御史臺，負(fù)責(zé)地方審計事宜。明朝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)“都察院”，基本職能囊括了財政、審計、民政、吏政、獄政、軍政等方面的全部監(jiān)察和彈劾職權(quán)。清朝“都察院”具有審計大權(quán)，其主要職責(zé)是“糾察百僚，綱維庶政”。5.社會審計和內(nèi)部審計的誕生。英國工業(yè)革命是一個輝煌燦爛的事件，在市場經(jīng)濟(jì)不斷完善和發(fā)展中，將社會審計納入了一個新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展框架之內(nèi)。社會審計于1645年—1723年誕生的第一位民間審計師叫喬治沃森。在20年代至40年代初期，美國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)內(nèi)部審計迅速崛起，其內(nèi)涵是以評價內(nèi)部控制系統(tǒng)為基礎(chǔ)的抽樣審計方法，由傳統(tǒng)的財務(wù)審計擴(kuò)大到績效審計，內(nèi)部審計的繁榮與發(fā)展促使內(nèi)部審計協(xié)會于1941年在美國紐約成立。

（二）當(dāng)今我國審計的發(fā)展。中國正面臨政治與經(jīng)濟(jì)的全面深化改革，全面推進(jìn)依法治國和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家審計在全面落實反腐、改革、發(fā)展的新常態(tài)下，給審計工作帶來新的挑戰(zhàn)，提出更高要求和布局戰(zhàn)略目標(biāo)。國家審計加大對宏觀調(diào)控政策措施落實情況的跟蹤審計力度，加強(qiáng)績效審計，防范國家經(jīng)融風(fēng)險的政府性債務(wù)審計，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，扎實做好領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)離任審計。推動審計方式變革，有效行使國家審計監(jiān)督的全覆蓋，完善體制機(jī)制，推動國家深化改革，因勢利導(dǎo)、順勢而為，進(jìn)一步履行好審計職能，強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，加大對違法違紀(jì)問題的揭示力度，促進(jìn)和推動反腐敗斗爭和民主法治建設(shè)。中國審計的理論創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實務(wù)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新已走在世界審計的前沿，被世界審計同行所認(rèn)可，世界各國審計也陸續(xù)到中國來學(xué)習(xí)、訪問、取經(jīng)，中國審計的發(fā)展已為世界所矚目。

3.傳承與弘揚(yáng)。我國國家審計監(jiān)督誕生于夏朝，距今有4200多年的歷史，社會審計誕生于英國的工業(yè)化革命，促進(jìn)了委托第三方的審計，距今有300多年的歷史。內(nèi)部審計制度誕生于美國，距今有80多年的歷史。國家審計植根于中華文明深厚的文化底蘊(yùn)，傳承中國文化之精髓，創(chuàng)新審計發(fā)展之理念，在3000多年的歲月里，中國的國家審計從造就了國家稅賦的“會稽”工作，到萌芽官府財政的審計官“宰夫”，考量官吏經(jīng)濟(jì)成效的“上計”制度，發(fā)展至今既有治“已病”的能力，更有治“未病”的智慧；既有治“已亂”的手段，更有治“未亂”的防范措施。以史為鏡，可以知興替，以人為鏡，可以明得失。我國古代審計史是中華民族五千多年文明史的重要組成部分，是一筆寶貴的精神文化和物質(zhì)遺產(chǎn)。我們認(rèn)真研究中國古代審計監(jiān)督史，對建設(shè)和完善當(dāng)今審計監(jiān)督制度，充分發(fā)揮審計監(jiān)督在保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行中作用，傳承和弘揚(yáng)審計文化，有著十分重要的借鑒價值和實踐意義。

二、貫徹《決定》精神，推進(jìn)審計工作再上新臺階

（一）加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計力度。起源與發(fā)展。齊齊哈爾市審計局始建于1984年1月4日，1985年，對獨立核算的國有企業(yè)廠長、經(jīng)理調(diào)離、晉級、重獎等方面，實行審計公證制度的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，由市政府批準(zhǔn)實施后，引起強(qiáng)烈的反響。全國先后有25個省、市審計機(jī)關(guān)派人前來學(xué)習(xí)廠長（經(jīng)理）離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。北京工商大學(xué)副校長謝志華在2014年11月南京召開的審計年會上演講時說“全國第一個開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是在齊齊哈爾市審計局，我參加了這次審計工作”。2014年7月27日，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、審計署、國資委聯(lián)合印發(fā)了新制定的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》，《實施細(xì)則》的頒布施行，是深入貫徹落實中共十八大和十八大三中全會精神的重要舉措，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的又一個重要里程碑，也是我國審計法治化、制度化、規(guī)范化建設(shè)的重要成果。國家審計機(jī)關(guān)成立30多年來，移送違法違紀(jì)事項和犯罪案件線索共4.3萬件；同時，對50多萬名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，各級紀(jì)檢單位和相關(guān)部門依據(jù)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果，對1.8萬多人給予降職、免職、撤職等處分，8600多人被移送紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)處理。向各級黨委、政府提交審計報告、綜合報告和專題報告等超過32萬多篇，提出審計建議51萬多條。

（二）重點實施與生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的審計項目。審計部門按照《意見》要求推動生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮積極作用，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，持續(xù)關(guān)注國土利用、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點內(nèi)容，以審計所發(fā)現(xiàn)的突出問題和制度缺失為著力點，大力促進(jìn)能夠體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制等政策體制的不斷完善；要堅持審計過程與審計報告并重，以生態(tài)環(huán)境效益的最大化為導(dǎo)向，在審計過程中努力促進(jìn)被審計對象不斷規(guī)范、提高，充分發(fā)揮審計以審促改的作用，推動生態(tài)持續(xù)好轉(zhuǎn)，為我市宜居宜游的園林城、生態(tài)市創(chuàng)建良好的環(huán)境。

（三）適應(yīng)審計轉(zhuǎn)型和技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)審計信息化建設(shè)。《意見》強(qiáng)調(diào)國家審計信息化建設(shè)要體現(xiàn)創(chuàng)新的要求。國家審計機(jī)關(guān)要主動適應(yīng)新常態(tài)、新環(huán)境和新任務(wù)對審計工作的新要求，加快構(gòu)建電子信息審計體系，加快提升審計信息化技術(shù)水平、審計實務(wù)和監(jiān)督能力。審計工作必須主動適應(yīng)科技發(fā)展和外部環(huán)境的深刻變革，不斷創(chuàng)新審計思路和方式方法，全面提升審計能力和審計質(zhì)量，充分發(fā)揮在信息化條件下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的監(jiān)督職能、建設(shè)性作用。我們要從工作實際出發(fā)，牢固樹立電子信息化是審計技術(shù)的革命，把電子信息化建設(shè)作為提高審計質(zhì)量和效率、推動國家審計轉(zhuǎn)型升級、增強(qiáng)審計監(jiān)督能力和服務(wù)水平的重要舉措，科學(xué)謀劃，攻堅克難，扎實推進(jìn)。我局要制訂出臺《齊齊哈爾市市審計局關(guān)于加快推進(jìn)審計信息化建設(shè)的辦法》，建立健全信息化系統(tǒng)管理、教育培訓(xùn)、技術(shù)應(yīng)用、成果獎勵等制度，并納入目標(biāo)管理考核，形成完善的組織、管理、督查、考核和激勵機(jī)制，審計系統(tǒng)上下協(xié)調(diào)互動、全員參與信息化建設(shè)的格局初步形成。今后，我們將以“金審工程”為依托，努力建設(shè)、完善和提升“一個中心、五大體系、五大系統(tǒng)”。即：一個中心：信息數(shù)字化審計指揮中心。五大體系：電子信息審計體系、電子信息標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范體系、電子信息安全保密體系、電子信息資源體系、計算機(jī)審計方法體系。五大系統(tǒng)：實務(wù)審計系統(tǒng)、管理審計系統(tǒng)、國家審計聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、可移動辦公系統(tǒng)、模擬分析審計系統(tǒng)。便于國家審計信息化大數(shù)據(jù)集中和分析，形成涵蓋審計決策部署、審計實施作業(yè)、審計實務(wù)處置、審計質(zhì)量管控、審計機(jī)關(guān)事務(wù)管理等各環(huán)節(jié)的信息化、數(shù)字化，推動國家審計能力和技術(shù)水平全面提升，實現(xiàn)國家審計系統(tǒng)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展。

三、《意見》重申要狠抓審計督察工作的整改落實

（一）健全整改責(zé)任制。被審計單位的主要負(fù)責(zé)人作為整改第一責(zé)任人，要切實抓好審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作，對重大問題要親自管、親自抓。對審計發(fā)現(xiàn)的問題和提出的審計建議，被審計單位要及時整改和認(rèn)真研究，整改結(jié)果在書面告知審計機(jī)關(guān)的同時，要向同級政府或主管部門報告，并向社會公告。

（二）加強(qiáng)整改督促檢查。各級政府每年要專題研究國家重大決策部署和有關(guān)政策措施落實情況審計，以及本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的整改工作，將整改納入督查督辦事項。對審計反映的問題，被審計單位主管部門要及時督促整改。審計機(jī)關(guān)要建立整改檢查跟蹤機(jī)制，必要時可提請有關(guān)部門協(xié)助落實整改意見。

（三）嚴(yán)肅整改問責(zé)。要把審計結(jié)果及其整改情況作為考核、獎懲的重要依據(jù)。對審計發(fā)現(xiàn)的重大問題，要依法依紀(jì)做出處理，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。對審計反映的典型性、普遍性、傾向性問題，要及時研究，完善制度規(guī)定。對整改不到位的，要與被審計單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。對整改不力、屢審屢犯的，要嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕沈小鵬.加強(qiáng)審計監(jiān)督創(chuàng)新國家治理能力現(xiàn)代化[N].齊齊哈爾日報.2015-01-05.

〔2〕國務(wù)院.2014.10.國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見[N].中國審計報.

〔3〕歐陽昌瓊.2014.11.加強(qiáng)審計監(jiān)督推進(jìn)依法治國[N].中國審計報.〔責(zé)任編輯：張平凡〕