中國(guó)養(yǎng)老金缺口的成因、風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究

中國(guó)養(yǎng)老金缺口的成因、風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究

王成

(武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢430065)

[摘要]近年來(lái)，養(yǎng)老金缺口問(wèn)題引起國(guó)家政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和熱議。養(yǎng)老金缺口是我國(guó)養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)軌成本、人口老齡化、養(yǎng)老金支付水平不斷提高以及養(yǎng)老金“雙軌制”綜合作用的結(jié)果。從短期來(lái)看，養(yǎng)老金缺口會(huì)給我國(guó)的財(cái)政支付造成巨大壓力；從長(zhǎng)期來(lái)看，它將會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。為了化解養(yǎng)老金缺口風(fēng)險(xiǎn)，可以采用漸進(jìn)式延遲退休、發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、國(guó)有資產(chǎn)劃撥、養(yǎng)老金并軌、提高養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率以及發(fā)行政府債券等方法。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老金缺口；風(fēng)險(xiǎn)；養(yǎng)老金替代率；財(cái)政支付壓力；人口老齡化

[收稿日期]2014-06-05

[基金項(xiàng)目]教育部規(guī)劃

[作者簡(jiǎn)介]王成(1989-)，男，湖北隨州人，武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，助教，從事養(yǎng)老金投資與管理研究.

[中圖分類號(hào)]F241.34

一、養(yǎng)老金缺口及其規(guī)模

(一)養(yǎng)老金缺口存在與否的爭(zhēng)議

近年來(lái)，隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的深入和人口老齡化的加劇，養(yǎng)老金缺口問(wèn)題逐漸受到國(guó)家政府、相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門(mén)以及社保方面專家學(xué)者的高度關(guān)注。然而，各界在對(duì)待“養(yǎng)老金缺口存在與否”這一問(wèn)題上卻眾說(shuō)紛紜。

2012年6月，《財(cái)經(jīng)》雜志同時(shí)發(fā)表了由德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿牽頭的復(fù)旦研究小組執(zhí)筆的《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》和由中銀國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征牽頭的中國(guó)銀行研究小組編寫(xiě)的《重塑?chē)?guó)家資產(chǎn)負(fù)債能力》，兩篇文章都對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金所面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析和估算?！痘鈬?guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》提到：“在不改革的情況下，養(yǎng)老金缺口到2020年將達(dá)到0.2%的GDP，2030年將達(dá)到1.4%的GDP，2040年將達(dá)到3.1%的GDP，2050年將達(dá)到5.5%的GDP。今后38年累積，養(yǎng)老金總?cè)笨诘默F(xiàn)值(用名義GDP增長(zhǎng)率作為折現(xiàn)率來(lái)計(jì)算)相當(dāng)于目前GDP的75%。”《重塑?chē)?guó)家資產(chǎn)負(fù)債能力》指出：“在2010年，我國(guó)養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到16.48萬(wàn)億元，在目前養(yǎng)老制度不變的情況下，往后的年份缺口逐年放大，假設(shè)GDP年增長(zhǎng)率為6%，到2033年時(shí)養(yǎng)老金缺口將達(dá)到68.2萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP的38.7%。當(dāng)然，由于測(cè)算期限長(zhǎng)，上述模型中的利率、死亡率、工資增長(zhǎng)率等關(guān)鍵參數(shù)也會(huì)發(fā)生變化，影響測(cè)算結(jié)果的絕對(duì)數(shù)值。但根據(jù)情景分析的結(jié)果，如果現(xiàn)行養(yǎng)老制度不變，養(yǎng)老金缺口擴(kuò)大對(duì)財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)這一總體趨勢(shì)是確定的?！?/p>

然而，作為我國(guó)的官方機(jī)構(gòu)，人力資源和社會(huì)保障部一直認(rèn)為就目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入和支出數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老金不存在缺口問(wèn)題。2014年4月，人社部公布的《2013年人力資源社會(huì)保障快報(bào)數(shù)據(jù)》顯示，2013年，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為32212萬(wàn)人，比上年末增加1785萬(wàn)人。全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入22484億元，比上年增長(zhǎng)12.41%；全年基金總支出18 417億元，比上年增長(zhǎng)18.35%。年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累積結(jié)存28008億元，累積結(jié)存增長(zhǎng)率為16.99%。

表1

2008-2012年中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支結(jié)余情況

注：本表數(shù)據(jù)為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金情況，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金歷年也有結(jié)余；表中基金總收入包括征繳收入和各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼.

資料來(lái)源：2008-2012年數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理得到，2013年數(shù)據(jù)根據(jù)《2013年人力資源社會(huì)保障快報(bào)數(shù)據(jù)》整理得到.

其實(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累和養(yǎng)老金缺口是兩個(gè)不同的概念。養(yǎng)老金積累結(jié)余僅表示當(dāng)前養(yǎng)老基金所剩金額，而養(yǎng)老金缺口不僅考慮當(dāng)前的情況，還需考慮未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)所需承擔(dān)養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任的情況下養(yǎng)老基金所剩金額。二者的關(guān)系可以用以下等式表示：

養(yǎng)老金缺口=養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累積額-養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任的折現(xiàn)值

因此，當(dāng)某段時(shí)間內(nèi)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累積額小于養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任時(shí)，養(yǎng)老金缺口值為負(fù)值，意味著這段時(shí)間內(nèi)養(yǎng)老金缺口確實(shí)存在；反之則不存在養(yǎng)老金缺口。但由于我國(guó)在1997年實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)體制轉(zhuǎn)軌，加之我國(guó)人口老齡化不斷加劇等原因，導(dǎo)致我國(guó)在至少未來(lái)30年期間養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任長(zhǎng)期大于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累積額，從而使我國(guó)的養(yǎng)老金缺口顯現(xiàn)并逐步擴(kuò)大。

(二)當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老金缺口規(guī)模

目前我國(guó)的養(yǎng)老金缺口包括“靜態(tài)缺口”和“動(dòng)態(tài)缺口”。“靜態(tài)缺口”包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中收不抵支的部分統(tǒng)籌單位以及統(tǒng)籌賬戶挪用個(gè)人賬戶的部分(即“空賬”)。據(jù)了解，個(gè)人賬戶在運(yùn)行不到三年時(shí)間內(nèi)，“空賬”規(guī)模就達(dá)到1990億元；2004 年，該數(shù)字為7400億元；到2010年，中國(guó)養(yǎng)老金“空賬”規(guī)模已達(dá)1.3萬(wàn)億元。截至2011年底，全國(guó)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶記賬額2.5萬(wàn)億元，其中空賬額上升到2.23萬(wàn)億?！皠?dòng)態(tài)缺口”則是考慮到未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)所需承擔(dān)養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任時(shí)的隱形債務(wù)。“動(dòng)態(tài)缺口”由于統(tǒng)計(jì)口徑不一，統(tǒng)計(jì)難度大，因此并沒(méi)有較為官方的數(shù)據(jù)，但毋庸置疑，如果我國(guó)的養(yǎng)老體制不發(fā)生根本性的變革，這一缺口必將隨著我國(guó)的人口老齡化而呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。

據(jù)中國(guó)社科院世界社保研究中心2013年12月發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2013》顯示，在我國(guó)33個(gè)統(tǒng)籌單位(31個(gè)省加上新疆兵團(tuán)、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)中，2012年度有19個(gè)省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支。2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額(即“空賬”)高達(dá)29543億元，與2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)余額23941億元相比，超出5602億元；與2011年相比，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶缺口擴(kuò)大約240億元。如果只考慮征繳收入(不含財(cái)政補(bǔ)助等)，2012年全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余只有906億元，比2011年減少286億元。僅12個(gè)省份當(dāng)期征繳收入大于支出，19個(gè)省份和新疆兵團(tuán)、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行當(dāng)期征繳收入小于支出，缺口共計(jì)1205.60億元。

表2

2008-2012年全國(guó)33個(gè)統(tǒng)籌單位的養(yǎng)老金結(jié)余情況

資料來(lái)源：根據(jù)歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理得到.

二、中國(guó)養(yǎng)老金缺口的成因及風(fēng)險(xiǎn)

(一)養(yǎng)老金缺口的成因

1.養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)軌成本

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)迅猛發(fā)展，對(duì)保障企業(yè)離退休人員基本生活及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。1997年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，決定將中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從傳統(tǒng)的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”轉(zhuǎn)為“統(tǒng)賬結(jié)合制”。

養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)軌成本是新舊養(yǎng)老體制過(guò)渡時(shí)養(yǎng)老金隱性債務(wù)的顯性化。養(yǎng)老金隱性債務(wù)可以看成是將“老人”與“中人”①過(guò)去的工作年限視同繳費(fèi)年限所得到的個(gè)人賬戶的補(bǔ)償金及利息。在“老人”工作期間，他們的養(yǎng)老金繳費(fèi)都用于支付該時(shí)期已經(jīng)退休的人，因此轉(zhuǎn)軌后他們的個(gè)人賬戶無(wú)資金積累；同理，轉(zhuǎn)軌前“中人”按現(xiàn)收現(xiàn)付制的繳費(fèi)全部于支付該時(shí)期已退休職工養(yǎng)老金，轉(zhuǎn)軌后他們的個(gè)人賬戶資金嚴(yán)重不足。但他們?cè)谕诵莺筮€是可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，這些養(yǎng)老金的實(shí)質(zhì)還是后來(lái)職工的養(yǎng)老金繳費(fèi)(可以將現(xiàn)階段的養(yǎng)老保障體系看成變相的現(xiàn)收現(xiàn)付制)。而所不同的是轉(zhuǎn)軌后用后來(lái)職工繳納的養(yǎng)老金去支付退休人員的養(yǎng)老金不再是合理的使用，而變成了“挪用”，從而造成了養(yǎng)老金的巨大缺口。為了償還歷史債務(wù)，個(gè)人賬戶資金長(zhǎng)期被挪用于統(tǒng)籌基金發(fā)放，并由此形成統(tǒng)籌基金結(jié)存萬(wàn)億、個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的狀況。

2.人口老齡化加劇

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000年中國(guó)60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?%，2010年上升至13.26%，達(dá)1.78億人次。2013年2月中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2013)》指出：“中國(guó)將迎來(lái)第一個(gè)老年人口增長(zhǎng)高峰，2013年老年人口數(shù)量突破2億大關(guān)，達(dá)2.02億，老齡化水平達(dá)14.8%?！睋?jù)預(yù)測(cè)，到2050年，中國(guó)60歲以上老年人口比例將高達(dá)29.9%。然而，我國(guó)的國(guó)情決定了我國(guó)的人口老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不適應(yīng)，出現(xiàn)“未富先老”的局面。人口老齡化加劇養(yǎng)老金缺口的形成機(jī)理可以從老年人口撫養(yǎng)比不斷攀升和人類預(yù)期壽命延長(zhǎng)兩個(gè)方面來(lái)理解。

(1)老年人口撫養(yǎng)比不斷攀升

由表3可以看出，從2007年到2013年，中國(guó)60歲及以上老年人口撫養(yǎng)比和65歲及以上老年人口撫養(yǎng)比大約呈現(xiàn)出逐年攀升的趨勢(shì)。2010年9月，由全國(guó)政協(xié)舉辦的“21世紀(jì)論壇”召開(kāi)主題為“通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度化化老年危機(jī)為老年紅利”的專題研討會(huì)上有專家預(yù)測(cè)，老年人口撫養(yǎng)比還將繼續(xù)上升，直到2039年左右開(kāi)始逐年下降；從2050年左右開(kāi)始再逐年上升，到2059年左右達(dá)到45.2%的峰值。同時(shí)，該比值從2030年左右開(kāi)始，將一直不低于1/4；從2053年左右開(kāi)始，將基本不低于1/3[1]。老年人口撫養(yǎng)比上升對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響可以理解為：我國(guó)的計(jì)劃生育政策使從現(xiàn)階段到未來(lái)半個(gè)世紀(jì)為養(yǎng)老繳費(fèi)的人數(shù)減少，但領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)增加，這對(duì)于當(dāng)前階段我國(guó)實(shí)行變相現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保障體系而言，無(wú)疑會(huì)使養(yǎng)老基金面臨入不敷出的赤字風(fēng)險(xiǎn)[2]。

表3

2007-2013年中國(guó)老年人口撫養(yǎng)比情況

資料來(lái)源：表中2007-2011年的數(shù)據(jù)來(lái)源于《福建日?qǐng)?bào)》(2012年10月23日，第四版)；2012-2013年數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2013)》.

(2)人類預(yù)期壽命延長(zhǎng)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著人們生活、醫(yī)療以及社會(huì)保障水平的逐漸提高，人類的預(yù)期壽命得到顯著提高。2005年，國(guó)務(wù)院下發(fā)文件調(diào)整了養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，將原來(lái)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)全部為120個(gè)月調(diào)整為依照職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定差異化的計(jì)發(fā)月數(shù)，其中60歲退休(男性法定退休年齡)對(duì)應(yīng)的計(jì)發(fā)月數(shù)為139個(gè)月，約合11.58年；55歲退休(女干部法定退休年齡)對(duì)應(yīng)的計(jì)發(fā)月數(shù)調(diào)整為170個(gè)月，約合14.17年。即便如此，根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)推算可知：2010年，我國(guó)男性平均余命②增至12.38歲，女性平均余命增至22.37歲(見(jiàn)表4)。從而可知在2010年，男性和女性所領(lǐng)取養(yǎng)老金平均分別有0.8年和8.2年無(wú)法通過(guò)個(gè)人賬戶支付，只能由統(tǒng)籌賬戶支付，養(yǎng)老金缺口由此產(chǎn)生[3]。

表4

近30年中國(guó)男性與女性平均預(yù)期壽命水平與余命情況

注：表中女性平均余命是按照女干部退休年齡計(jì)算而來(lái)；數(shù)據(jù)根據(jù)中華人民共和國(guó)第三次、第四次、第五次及第六次全國(guó)人口普查相關(guān)數(shù)據(jù)整理得到.

3.養(yǎng)老金支付水平不斷提高

由表5數(shù)據(jù)可以看出，從2002年到2012年，我國(guó)參保職工年人均養(yǎng)老金領(lǐng)取額度逐年攀升，然而養(yǎng)老金替代率在此期間有七年出現(xiàn)下滑。國(guó)際勞工組織《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定，養(yǎng)老金的最低替代率為55%，就目前情況來(lái)看，我國(guó)已連續(xù)近十年沒(méi)有達(dá)到這一最低標(biāo)準(zhǔn)。按照國(guó)家對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體思路，未來(lái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)替代率確定為58.5%。由表可以看出，自2007年以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老金增長(zhǎng)率比以前顯著提高，而這一舉措正是為了緩解我國(guó)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成的養(yǎng)老金“縮水”問(wèn)題。2014年1月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定自2014年1月1日起，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平繼續(xù)提高10%。然而，養(yǎng)老金的增長(zhǎng)率超過(guò)了消費(fèi)價(jià)格指數(shù)增長(zhǎng)率和通貨膨脹率，卻“輸給”了工資增長(zhǎng)率，由此造成了年人均養(yǎng)老金領(lǐng)取額度上升而養(yǎng)老金替代率卻顯著下降的局面。養(yǎng)老金支付水平不斷提升這一舉措不僅沒(méi)有讓人們切實(shí)感受到生活的改善，而且還對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金的支付造成了巨大的壓力。

表5

2002-2012年中國(guó)參保職工養(yǎng)老金基本指標(biāo)與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)比情況

注：這里的養(yǎng)老金替代率指的是企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率。資料來(lái)源：參保職工人均養(yǎng)老金2002-2011年數(shù)據(jù)來(lái)源于《2012社保基金審計(jì)報(bào)告》，2012年數(shù)據(jù)來(lái)源于人社部尹成基新聞發(fā)布會(huì)上發(fā)言；全國(guó)職工年人均工資數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(2008年前為《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》)；消費(fèi)價(jià)格指數(shù)增長(zhǎng)率是根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)數(shù)據(jù)計(jì)算得到；其余數(shù)據(jù)均根據(jù)這些已知數(shù)據(jù)計(jì)算得出.

4.養(yǎng)老金雙軌制

從1992年起，中國(guó)實(shí)行的是“養(yǎng)老金雙軌制”的退休制度，即不同工作性質(zhì)的退休人員實(shí)行不同的養(yǎng)老金制度。其中，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工在工作期間不繳納或少繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，退休時(shí)由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一支付；而企業(yè)職工則實(shí)行由企業(yè)和職工本人分別按一定的標(biāo)準(zhǔn)(目前分別為20%和8%)繳費(fèi)，并分別劃入個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶。

人社部專家咨詢委員會(huì)專家、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社保系主任褚福靈的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率1999年為100.92%，2002年則為97.49%。機(jī)關(guān)單位的養(yǎng)老金替代率1999年為101.61%，2002年為104.56%。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院社保研究所所長(zhǎng)李珍也說(shuō)到，如今我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老金替代率已在40%的水平，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率一直維持在100%左右。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工不僅在工作時(shí)不繳納或繳納少量的養(yǎng)老金費(fèi)用，在退休后還能享受如此豐厚的養(yǎng)老金待遇，這不僅造成了財(cái)富的不公平分配，也給我國(guó)財(cái)政支付帶來(lái)了巨大的壓力。因此，養(yǎng)老金雙軌制是養(yǎng)老金缺口形成的一個(gè)間接原因。

(二)中國(guó)養(yǎng)老金缺口發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)

養(yǎng)老金缺口從根本上來(lái)講是制度上的缺口，如果國(guó)家不對(duì)其進(jìn)行制度上的改革，隨著養(yǎng)老金缺口的不斷膨脹，將會(huì)給我國(guó)財(cái)政支付造成巨大的壓力，甚至使我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度名存實(shí)亡。養(yǎng)老金缺口產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)包括短期風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面。

表62008-2012年財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼情況

年份各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼金額(億元)財(cái)政補(bǔ)貼增長(zhǎng)率(%)財(cái)政補(bǔ)貼占GDP比重(%)2008143724.200.482009164614.540.502010195418.710.572011227216.270.482012264816.550.51

資料來(lái)源：根據(jù)歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理得到.

1.短期風(fēng)險(xiǎn)

養(yǎng)老金缺口的短期風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于我國(guó)部分省份養(yǎng)老金收不抵支這一現(xiàn)狀。據(jù)《新京報(bào)》顯示，2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期有結(jié)余的省份結(jié)余額度最大的為廣東，達(dá)652.09億元；而當(dāng)期收不抵支的省份缺口額度最大的為黑龍江，高達(dá)209.28億元[4]。然而在目前，我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，一個(gè)地區(qū)的養(yǎng)老基金結(jié)余不能用于彌補(bǔ)另一個(gè)缺口省份的缺口。統(tǒng)籌層次低不僅在全國(guó)范圍帶來(lái)制度不夠規(guī)范統(tǒng)一、各地的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)畸輕畸重、養(yǎng)老基金規(guī)模效應(yīng)低、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不夠順暢等弊端，也使一些地區(qū)的養(yǎng)老金缺口不斷積累、增大，難以實(shí)現(xiàn)與其他省份均衡發(fā)展。為了彌補(bǔ)缺口，缺口額度較大的地區(qū)便開(kāi)始加大征繳力度，降低養(yǎng)老待遇，相對(duì)于那些結(jié)余額度較大的地區(qū)而言，這一舉措不僅造成了養(yǎng)老待遇的苦樂(lè)不均，形成養(yǎng)老金的兩極分化，違背了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本原則，同時(shí)也增大了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，國(guó)家政府每年會(huì)撥發(fā)大量的財(cái)政資金用于彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口省份的缺口，對(duì)我國(guó)的財(cái)政支付能力造成了一定的壓力。

2.長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)

養(yǎng)老金的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在我國(guó)人口老齡化以及其他原因引致的未來(lái)養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任不斷增長(zhǎng)給我國(guó)政府財(cái)務(wù)的可持續(xù)性帶來(lái)的考驗(yàn)。長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)的養(yǎng)老金制度如果不進(jìn)行根本性的變革，隨著我國(guó)人口老齡化的不斷加劇、人類預(yù)期壽命逐漸延長(zhǎng)、養(yǎng)老金支付水平逐年提高、養(yǎng)老金雙軌制繼續(xù)運(yùn)行等因素的推動(dòng)，我國(guó)需要承擔(dān)的養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任將在30年后顯著提高，并對(duì)我國(guó)的政府財(cái)務(wù)造成巨大的沖擊，致使財(cái)政赤字高企，最終出現(xiàn)政府債務(wù)不可持續(xù)的問(wèn)題。

另外，出現(xiàn)缺口危機(jī)的國(guó)家如果采取不當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施，還有可能造成更大的危害，甚至波及到整個(gè)國(guó)家乃至全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。比如有些國(guó)家用增加貨幣發(fā)行量的辦法彌補(bǔ)赤字，造成了嚴(yán)重的通貨膨脹和貨幣貶值。

三、解決中國(guó)養(yǎng)老金缺口的對(duì)策

(一)漸進(jìn)式延遲退休年齡

1978年5月24日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議原則批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，文件對(duì)我國(guó)的法定退休年齡進(jìn)行了明確規(guī)定。雖然之后有過(guò)細(xì)微的調(diào)整，但基本沒(méi)有改變“國(guó)家法定的企業(yè)職工退休年齡是男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲”這一根深蒂固的退休制度。然而，由表4可以看出從1982年到2010年，我國(guó)男性和女性平均預(yù)期壽命分別提高近6歲和8歲。

毋庸置疑，我國(guó)人口預(yù)期壽命在未來(lái)還將會(huì)隨著社會(huì)逐步向好發(fā)展而不斷提高。預(yù)期壽命大幅提高而法定退休年齡維持不變的矛盾就是養(yǎng)老金缺口產(chǎn)生的重要原因之一。因此，延遲退休年齡對(duì)緩解養(yǎng)老金缺口具有極其重要的意義，因?yàn)檠舆t退休意味著人們要繳納更多年數(shù)的保費(fèi)并且推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾公開(kāi)表示，我國(guó)退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長(zhǎng)40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。

另外，美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們：延遲退休不宜一蹴而就，而應(yīng)遵循“小步漸進(jìn)式”原則。在延長(zhǎng)法定退休年齡的進(jìn)程中，美國(guó)基本采用的是每年將其延長(zhǎng)2個(gè)月，直至達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的漸進(jìn)式延遲退休年齡方式。而且美國(guó)采取養(yǎng)老金“早領(lǐng)懲罰，晚領(lǐng)獎(jiǎng)勵(lì)”的彈性退休制度(如表7)，在法定退休年齡66歲退休可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，在62-65歲退休只能領(lǐng)到全額養(yǎng)老金的75%-93.3%，而且越提前退休，懲罰力度越大；反之，在67-70歲退休能領(lǐng)到全額養(yǎng)老金的108%-132%，而且越延遲退休，獎(jiǎng)勵(lì)力度越大。這些措施都值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒[5]。

表7

美國(guó)彈性退休制度獎(jiǎng)懲辦法的計(jì)算

注：表中“1000”為設(shè)定的在剛好達(dá)到法定退休年齡時(shí)退休可領(lǐng)取的全額養(yǎng)老金；資料來(lái)源：根據(jù)美國(guó)社會(huì)保障局網(wǎng)站整理得到.

(二)大力發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)

目前，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系大致可以分為三個(gè)支柱：一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；二是企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)；三是個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，層次還算比較合理，但是比例失調(diào)嚴(yán)重。據(jù)美國(guó)投資公司協(xié)會(huì)網(wǎng)站最新數(shù)據(jù)顯示，雖然美國(guó)公共養(yǎng)老金(聯(lián)邦社?；?積累額僅2.6萬(wàn)億美元，但是其私人養(yǎng)老金(補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金)總資產(chǎn)卻高達(dá)23萬(wàn)億美元。而中國(guó)的社?；痣m然也有2.5萬(wàn)億元左右，但中國(guó)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累積僅0.54萬(wàn)億元(見(jiàn)表8)。納入?yún)R率因素，中國(guó)的養(yǎng)老金總儲(chǔ)備僅相當(dāng)于美國(guó)的1/50，而中國(guó)的人口卻是美國(guó)的4.5倍，這樣一來(lái)中國(guó)的人均養(yǎng)老金儲(chǔ)備只有美國(guó)的1/225。造成這一現(xiàn)狀的“罪魁禍?zhǔn)住本褪侵袊?guó)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不夠發(fā)達(dá)，而且第一支柱對(duì)第二支柱和第三支柱存在著嚴(yán)重的“擠出效應(yīng)”。因此中國(guó)要大力扶持第二支柱和第三支柱的發(fā)展，而扶持方式主要通過(guò)稅收優(yōu)惠政策。具體來(lái)講，以第二支柱的企業(yè)年金為例，目前只有部分國(guó)有企業(yè)和大型企業(yè)建立了企業(yè)年金制度，因此國(guó)家要從制度層面調(diào)動(dòng)企業(yè)建立企業(yè)年金的積極性，如借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策，實(shí)行“僅在職工領(lǐng)取企業(yè)年金時(shí)征稅，而在企業(yè)及職工繳費(fèi)以及基金投資運(yùn)作環(huán)節(jié)實(shí)行免稅”的企業(yè)年金個(gè)人所得稅遞延優(yōu)惠政策。另外，相對(duì)于第一支柱和第二支柱，第三支柱在我國(guó)的發(fā)展最為緩慢，因此國(guó)家應(yīng)通過(guò)稅收優(yōu)惠政策調(diào)動(dòng)職工參與個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性與主動(dòng)性，適當(dāng)降低繳費(fèi)基數(shù)，充分發(fā)揮第三支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老作用。

綜上，我國(guó)應(yīng)從多渠道籌集養(yǎng)老金，適當(dāng)降低基本養(yǎng)老金替代率，并用補(bǔ)充養(yǎng)老制度來(lái)加以彌補(bǔ)，提高養(yǎng)老金綜合替代率，減輕國(guó)家在養(yǎng)老金財(cái)政支付上的壓力[6]。

表82009-2013年中美兩國(guó)補(bǔ)充養(yǎng)老資金資產(chǎn)總額

年份美國(guó)私人養(yǎng)老金總資產(chǎn)額(萬(wàn)億美元)中國(guó)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累額(萬(wàn)億元)200916.10.25201018.20.28201118.20.36201219.90.48201323.00.54

注：中國(guó)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)主要為企業(yè)年金，因此該項(xiàng)數(shù)據(jù)用我國(guó)企業(yè)年金積累額代替，其中2013年數(shù)據(jù)為截至6月底的積累額；資料來(lái)源：美國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)源于美國(guó)投資公司協(xié)會(huì)(ICI)網(wǎng)站，中國(guó)2013年數(shù)據(jù)來(lái)源于人力資源和社會(huì)保障部基金監(jiān)督司近日發(fā)布的2013年二季度全國(guó)企業(yè)年金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要，其他年度數(shù)據(jù)均來(lái)源于人力資源社會(huì)保障部公布的歷年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況.

(三)國(guó)有資產(chǎn)劃撥

雖然“老人”和“中人”因養(yǎng)老金體制轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致個(gè)人賬戶沒(méi)有結(jié)余或者結(jié)余不足，但他們工作時(shí)的繳費(fèi)實(shí)際上已經(jīng)納入過(guò)去的政府收入并凝固在國(guó)有資產(chǎn)中。因此運(yùn)用劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)的方法來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)軌造成的養(yǎng)老金缺口是可行的，也是合乎情理的。據(jù)德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿介紹，目前中央和地方政府持有市值約12.2萬(wàn)億元的上市國(guó)有企業(yè)的股份。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確指出要“劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。因此，可以先對(duì)養(yǎng)老金缺口稍小的部分地區(qū)進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)劃撥試點(diǎn)，并將劃撥資金交由社?；鹄硎聲?huì)經(jīng)營(yíng)和管理，經(jīng)營(yíng)收入全部用于彌補(bǔ)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制成本[7]。

國(guó)有資產(chǎn)劃撥可以通過(guò)以下途徑來(lái)實(shí)施：第一，完善現(xiàn)有國(guó)企上市將其股份或募集資金10%劃撥給全國(guó)社保基金的制度，將其上升為國(guó)務(wù)院的專項(xiàng)條例；第二，逐步將國(guó)企上繳利潤(rùn)比例提高至30%，并將其中的60%-80%劃撥全國(guó)社?；?；第三，將國(guó)家控股比例過(guò)高的央企(含金融企業(yè))的部分股份劃撥全國(guó)社?；餥8]。

(四)養(yǎng)老金并軌

當(dāng)前，解決因機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本不繳費(fèi)卻享受高替代率養(yǎng)老金這一現(xiàn)狀對(duì)我國(guó)財(cái)政支付造成壓力的最根本辦法就是進(jìn)行“養(yǎng)老金并軌”改革。該改革的核心思想是將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸統(tǒng)一，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金也實(shí)行由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)來(lái)建立統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶。目前，我國(guó)擁有公務(wù)員700多萬(wàn)人，另有事業(yè)單位在崗職工3100多萬(wàn)人，他們是中國(guó)社保的關(guān)鍵參保人，也是繳費(fèi)能力最強(qiáng)的群體。養(yǎng)老金并軌重在轉(zhuǎn)機(jī)制，而非降待遇，否則改革將會(huì)受到重大的阻力。為達(dá)到這一效果，可以通過(guò)提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資以及建立職業(yè)年金來(lái)彌補(bǔ)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工因繳費(fèi)和降低養(yǎng)老金替代率而造成的生活水平的顯著下降。目前，深圳的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌取得了一定成效，國(guó)家可以借鑒深圳的改革模式——實(shí)行公務(wù)員聘任制，并為他們建立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與職業(yè)年金相結(jié)合的養(yǎng)老保障模式——對(duì)養(yǎng)老金并軌改革進(jìn)行試點(diǎn)并推廣[9]。

(五)提高養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率

由表1可以看出，截至2013年年底，我國(guó)的基本養(yǎng)老金結(jié)余已達(dá)2.8萬(wàn)億元。然而據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，2013年我國(guó)社保基金投資資產(chǎn)總額不到1.2萬(wàn)億元，遠(yuǎn)不及基本養(yǎng)老金資產(chǎn)總額的1/2。同時(shí)，由表9可以看出，2008-2013年我國(guó)的社?；甬?dāng)期投資收益率除2009年外都普遍偏低，在2011年僅為0.84%，在2008年還出現(xiàn)了負(fù)收益率。而且社?；鹉昃顿Y收益率在近幾年也一直保持下滑的趨勢(shì)，再加上通貨膨脹等因素的影響，我國(guó)的社?；鹉昃鶎?shí)際投資收益率僅在5%左右。綜上所述，我國(guó)的養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率都偏低。

表9

2008-2013年中國(guó)社保基金投資及收益情況

注：當(dāng)期全國(guó)社?；鹨褜?shí)現(xiàn)收益率為當(dāng)期已實(shí)現(xiàn)收益與當(dāng)期資金平均占用額的商，報(bào)告期資金平均占用額按資金占用天數(shù)進(jìn)行加權(quán)平均.

資料來(lái)源：2008-2012年數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)基金年度報(bào)告；2013年數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng).

提高養(yǎng)老金投資規(guī)模和收益率能有效緩解政府的財(cái)政支付壓力，從一定程度上改善養(yǎng)老金缺口問(wèn)題。而養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低是造成我國(guó)養(yǎng)老金投資規(guī)模偏低的重要原因，因此實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌是改善這一現(xiàn)狀的重要途徑?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌要求養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必須集中在中央，而且繳費(fèi)和支出都由中央政府管理。這樣不僅能有效解決養(yǎng)老金在結(jié)余省份和缺口省份之間不能合理調(diào)度的問(wèn)題，減少國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼壓力，還能有效改善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金集中運(yùn)營(yíng)管理，擴(kuò)大投資規(guī)模。另外，可以效仿美國(guó)的模式，采用債務(wù)導(dǎo)向性的投資策略，將部分資金投資于固定收益產(chǎn)品[10]，以控制風(fēng)險(xiǎn)，并滿足未來(lái)的債務(wù)償付需要，并將其他一部分投入風(fēng)險(xiǎn)更高的投資組合中，以獲取更高回報(bào)。

(六)發(fā)行政府債券

養(yǎng)老金缺口不斷擴(kuò)大是我國(guó)人口老齡化及養(yǎng)老體制問(wèn)題不斷發(fā)展而逐步積累的后果。如果不采取根本性的措施，這一缺口占我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重將不斷提高。發(fā)行政府債券雖然不能根本解除養(yǎng)老缺口的規(guī)模危機(jī)，但能有效地將當(dāng)期的養(yǎng)老金權(quán)益凈責(zé)任額度以跨期調(diào)整的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移或延后，從而可以有效地分散養(yǎng)老金缺口壓力。特別是在我國(guó)還未實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的情況下，地方政府可以選擇發(fā)行一定量的債券來(lái)彌補(bǔ)該省累積的缺口額度，尤其是在像黑龍江、遼寧等這些近年來(lái)連年收不抵支，且缺口額度較大的省份。同時(shí)，中央財(cái)政也可以發(fā)行政府債券來(lái)分散養(yǎng)老體制的轉(zhuǎn)軌成本，其可行性在于通過(guò)發(fā)行政府債券融資來(lái)支付“老人”與“中人”的養(yǎng)老金，使國(guó)家現(xiàn)在應(yīng)該對(duì)他們的支付行為轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥?lái)對(duì)購(gòu)買(mǎi)政府債券的投資者的支付行為[11]。這樣轉(zhuǎn)軌成本就被年均化，隱性債務(wù)被遞延，從而使政府面臨的養(yǎng)老金支付壓力平均化。

[注釋]

①本文將《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》實(shí)施前已離退休職工稱為“老人”；將其實(shí)施前參加工作，實(shí)施后離退休職工稱為“中人”.

②平均余命為平均預(yù)期壽命與對(duì)應(yīng)的法定退休年齡之差．

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[責(zé)任編輯：張曉娟]

Research on Causes, Risks and Resolutions of the Pension Gap in China

WANG Cheng

( College of Literature Law and Economics, Wuhan University of Science and Technology,

Wuhan 430065, China)

Abstract:In the recent years, pension gap has aroused widespread concern and hot discussion of Chinese government and researchers. China’s pension gap has resulted from transition cost of pension system, aging of population, constantly increasing standard of pension payment and double-track pension system. In the short run, pension gap will put great pressure on fiscal expenditure; in the long run, it will make a considerable influence on the normal operation of economy. To defuse the risks of pension gap, it is practicable to adopt the following ways: progressive delay retirement, deeper development of supplementary pension insurance, state-owned asset allotment, reform of dual-track pension system, increase of the scale and yield of pension fund investment and government bond issuance.

Key words:pension gap; risks; pension replacement rate; fiscal expenditure pressure; aging of population