從“掠奪之手”到“扶持之手”——城鎮(zhèn)化的反思與轉(zhuǎn)型

從“掠奪之手”到“扶持之手”
——城鎮(zhèn)化的反思與轉(zhuǎn)型

史官清

(泛華集團城市發(fā)展研究院，北京100070)

[摘要]政府在參與經(jīng)濟問題時有三只手——“無為之手”、“扶持之手”和“掠奪之手”。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路上，很多弊端根源于“掠奪之手”，如單向索取導致的區(qū)域發(fā)展不平衡(東部對西部的掠奪、城市對鄉(xiāng)村的掠奪、中心城市對次級城市的掠奪)、農(nóng)民工及被征地農(nóng)民不能融入城市社會(要地不要人、要勞動力不要市民)、透支環(huán)境承載能力(發(fā)展對環(huán)境的掠奪)?！奥訆Z之手”積弊的解決有賴于政府的“扶持之手”，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》中多處都能夠看到“扶持之手”，筆者從區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以人為本、開放包容、集約節(jié)約、改革創(chuàng)新等方面對《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》“扶持之手”進行解讀。

[關鍵詞]掠奪之手；扶持之手；新型城鎮(zhèn)化

[收稿日期]2014-09-19

[作者簡介]史官清(1979-)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，泛華集團城市發(fā)展研究院戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)規(guī)劃師，博士，從事經(jīng)濟增長、財稅理論與政策、科技管理、區(qū)域經(jīng)濟等研究.

[中圖分類號]F292

一、“手”的轉(zhuǎn)變與城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型

手，是經(jīng)濟學者為政府建構(gòu)理論模型時最常用的一個喻指。亞當·斯密秉持自由放任觀點，認為市場是一只“看不見的手”，運轉(zhuǎn)良好。除了提供法律、秩序和國防安全等這些有限的公共產(chǎn)品之外，政府的手應當是“無為之手”。依據(jù)凱恩斯干預主義建立起來的政府模型叫“扶持之手”，它描述了一個福利最大化的政府的作為。美國經(jīng)濟學家安德烈·施萊弗和羅伯特·維什尼在《掠奪之手：政府病及其治療》中運用經(jīng)濟學工具，提出了“掠奪之手”的政府模型，認為政治家們的目標并不是社會福利的最大化，而是為追求私利而犧牲公益①。

我國的城鎮(zhèn)化過程發(fā)生在經(jīng)濟全球化的大背景下，承載了國家和平崛起的戰(zhàn)略需求，受到新型工業(yè)化的帶動，取得了可喜的成就。改革開放后特別是2002至2011十年間，我國城鎮(zhèn)化加速推進，表現(xiàn)在：城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮(zhèn)化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當；城鎮(zhèn)常住人口增加擴展了城市市場需求規(guī)模，城鎮(zhèn)社會消費品零售總額增長了近3倍，同時為制造業(yè)與服務業(yè)發(fā)展提供了巨大的市場空間；城市建成區(qū)面積擴大了50%以上，設市城市與建制鎮(zhèn)數(shù)量迅猛增長，超過800萬人口的城市超過30個，初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎的多層次協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系；教育、衛(wèi)生、基本社會保障等公共事業(yè)持續(xù)較快發(fā)展，覆蓋范圍不斷擴大，城鎮(zhèn)戶籍制度改革邁出實質(zhì)性步伐，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度藩籬逐步打破。②

取得可喜成就的同時，我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化也存在質(zhì)量不高的問題，主要表現(xiàn)為六個方面：人口不完全城鎮(zhèn)化、要勞動力不要市民，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后，城市管理壓力大、社會問題突出；土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、要地不要人，城鎮(zhèn)用地粗放低效，以物質(zhì)資本大量投入為驅(qū)動要素的城鎮(zhèn)化模式已不可持續(xù)；城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，大量人口向行政級別高的中心城市聚集，中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展相對緩慢、空間分散、功能不足，區(qū)域均衡發(fā)展面臨挑戰(zhàn)；“城市病”和“鄉(xiāng)村病”現(xiàn)象并存，城市歷史積欠多、農(nóng)村發(fā)展乏力，城鄉(xiāng)間尚未形成良性互動，工業(yè)過度集中、環(huán)境污染嚴重、社會矛盾多樣、交通壓力大等“城市病”與勞動人口空心化、耕地荒廢、公共服務邊緣化、農(nóng)耕鄉(xiāng)土文化消失等“鄉(xiāng)村病”同在；城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，基礎設施投資不足，公共服務能力欠缺，普遍出現(xiàn)房地產(chǎn)化，“空城”、“鬼城”現(xiàn)象普遍；以“地方政府為主導、以土地為主要內(nèi)容”的體制機制阻礙城鎮(zhèn)化健康推進，亟須轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所面臨的一系列發(fā)展問題大都可以在“掠奪之手”的政府模型中尋找到一些解釋。以2012年黨的十八大為起點，我國正在由傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，這將是國內(nèi)外城市化寶貴經(jīng)驗與中國城鎮(zhèn)化實踐再結(jié)合的契機，將是轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化推進思路、不斷完善體制機制、規(guī)避城鎮(zhèn)化過程中的老問題與新問題的戰(zhàn)略性實踐，無疑，新型城鎮(zhèn)化建設將是一場深刻的社會變革。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的公布具有歷史性的意義，該規(guī)劃將成為未來幾年推進新型城鎮(zhèn)化的綱領性文件，從中，我們欣喜地看到，“扶持之手”正取代“掠奪之手”成為質(zhì)量增進型經(jīng)濟的主推手。

二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中的“掠奪之手”

城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的一系列問題，部分起源于政府在推進城鎮(zhèn)化過程中不適當運用了“掠奪之手”。這其中包括中央政府層面，更包括地方政府的層面。

(一)“掠奪之手”導致非均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化

1.東部掠奪西部

東部地區(qū)在解放之前是中國民族資本主義經(jīng)濟的興起地，輕工業(yè)基礎好，人才集中，且地理環(huán)境相對優(yōu)越。相較而言，中西部地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟基礎、人力資源等方面相對較弱。東部優(yōu)先發(fā)展是在改革開放后提出的，鄧小平在中國改革開放建設之初就提出“兩個大局”的戰(zhàn)略思想，“一是沿海地區(qū)加快對外開放，較快地先發(fā)展起來，內(nèi)地要顧全這個大局。另一個是沿海地區(qū)發(fā)展到一定時期，拿出更多的力量幫助內(nèi)地發(fā)展，沿海地區(qū)也要顧全這個大局。”

兩個大局的區(qū)域發(fā)展觀符合區(qū)域非均衡增長的經(jīng)濟理論，即在一個大局中利用繆爾達爾所說的“回波效應”③，而第二個大局中運用其所說的“擴散效應”④。區(qū)別僅在于，在實現(xiàn)兩種效應的過程中，政府是否發(fā)揮應有的作用。

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)非常高，像北京、上海、廣州這樣的東部都市在世界范圍內(nèi)都屬于較發(fā)達的城市，而西部地區(qū)由于資源、人力的外流，經(jīng)濟處于落后的境地。盡管國家先后實施了西部大開發(fā)等區(qū)域經(jīng)濟政策，讓我們看到了第二個大局已經(jīng)來臨的跡象。但從現(xiàn)實來看，東西部差距仍舊在擴大，存在過多的回波效應，過少的擴散效應。

學者馬述忠、馮晗(2011)指出：自20世紀90年代初以來，我國的地區(qū)發(fā)展差異與整體經(jīng)濟規(guī)模同步增長，尤其是其中的東西部差距，幾乎已經(jīng)到了觸目驚心的地步。而過大的地區(qū)發(fā)展差異不僅會對整體經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成阻礙，甚至可能帶來嚴重的社會和政治問題?！拔鞑看箝_發(fā)”政策在一定程度上縮小了東西部發(fā)展差距，尤其是在GDP相關的部分經(jīng)濟指標上。不過，過分關注能源產(chǎn)業(yè)、過分追求大投資可能會給西部經(jīng)濟帶來新的問題。⑤

2.城市掠奪鄉(xiāng)村

改革開放前，也即建國后的頭三十年，國家通過對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差來維持工業(yè)的發(fā)展和城市的生存，其間農(nóng)村人民所付出的沉重代價難以想象。改革開放以后的三十多年間，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主體的中國迅速演變?yōu)槿蝾^號制造業(yè)大國，以鄉(xiāng)村社會為主體的中國社會迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘袨橹黧w的社會類型。

當前，中國又落入了依靠房地產(chǎn)投資拉動經(jīng)濟增長的怪圈，房地產(chǎn)投資拉動經(jīng)濟的背后，是四千萬的農(nóng)民失去了土地，完成了被動城鎮(zhèn)化的歷程。對農(nóng)村礦產(chǎn)資源、耕地的無償或低價使用，制造了更多的貧困人群，導致更多的群體性事件。

城鄉(xiāng)收入差距的縮小是建設和諧社會的關鍵要素。城鄉(xiāng)收入差距與經(jīng)濟社會發(fā)展水平的階段有關系。一個地區(qū)的發(fā)展，要經(jīng)歷城鄉(xiāng)收入差距由低水平的均衡到收入擴大、再到收入縮小這樣一個過程，呈倒U字形。這是一個規(guī)律，世界上每一個國家和地區(qū)都會出現(xiàn)這樣的狀況。盡管如此，我國的城鄉(xiāng)差距仍逐步擴大，且未看到縮小的跡象。

早在2005年，國際勞工組織的數(shù)據(jù)顯示，絕大多數(shù)國家的城鄉(xiāng)人均收入比都小于1.6，只有三個國家超過了2，中國名列其中。而美、英等西方發(fā)達國家的城鄉(xiāng)收入差距一般是在1.5左右。到了2010年，根據(jù)中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告No.4——聚焦民生》顯示，我國城鄉(xiāng)收入差距比為3.23∶1，成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家之一。

3.中心城市掠奪次級城市

在2005年，建設部根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃時，首次提出了中國的國家中心城市概念，將國家中心城市置于全國城鎮(zhèn)體系金字塔的最頂端。形成了北京、上海、天津、廣州、重慶五大中心城市的格局，以及期望成為國家中心城市的武漢、沈陽、西安等城市⑥。另外，區(qū)域經(jīng)濟中心、區(qū)域增長極等概念也在各個城市的規(guī)劃中屢有提及。中心城市具有一定的行政色彩，不僅發(fā)揮區(qū)域中心城市的職能，更是國家戰(zhàn)略或區(qū)域戰(zhàn)略的載體。

一旦成為區(qū)域性的中心城市，就能有效集聚區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟資源，形成經(jīng)濟的繁榮局面。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化往往是權威主導，進行自上而下的資源分配，必然會形成一個單一中心的城市結(jié)構(gòu)，以及單一中心的城市布局。從這個國家到省市縣，都是自上而下的汲取資源的機制在發(fā)揮作用，這樣的一個機制是我們的城市能夠繁榮的基礎之一。中心城市往往成為“掠奪性的城市”。其財富、人力、資源，依靠吸納周邊的比它層級更低的城市以及鄉(xiāng)村，把資源集聚到中心城市，形成了自身的繁榮。

實際上，中心城市的發(fā)展最終是要靠周邊地市的繁榮才能真正發(fā)展的，真正的發(fā)展是金字塔型的，而不是倒金字塔。次級城市以及鄉(xiāng)村的發(fā)展落后，必將阻礙中心城市的進一步發(fā)展。

(二)“掠奪之手”導致人與地的城鎮(zhèn)化不同步

很長時間以來，我國的城市化一直遵循“土地的城市化，而非人的城市化”，這種模式概而言之就是“只要農(nóng)民的土，不要農(nóng)民的人”。要地是賺錢的，要人是花錢的。其結(jié)果具有悲劇色彩，雖然我國的名義上城市化率已達53.7%⑦，但實際上真正具有城市戶籍的卻只有35%左右，有19%的農(nóng)民工雖然已在城市居住但卻被排斥在城市體系之外，享受不到城市居民應該享受的社保醫(yī)療等福利。

因為不承擔近1.5億在城市打工的農(nóng)民工的社保成本，我國的城市化通過征用農(nóng)民的土地卻付出極低的失地補償成本，廉價低成本擴張十分迅速，尤其是不少大都市等在短期內(nèi)繁榮起來。我國城市化的財富來自農(nóng)民的土地，但農(nóng)民卻被排除在受益之外。

古典經(jīng)濟學先驅(qū)威廉·配第就曾說過，資本是財富之父，土地是財富之母。農(nóng)民最重要的資產(chǎn)是土地，而目前的城市化征地制度廉價拿走農(nóng)民的土地， 農(nóng)民只能獲得極低的價格補償，農(nóng)民基本上被排除在增值享受之外。我國30多年的高速增長，很大一部分財富來源于土地和各種資源的開發(fā)，土地財政是地方政府的主要收入來源。發(fā)展城市與工業(yè)都需要土地，這些土地都是使用農(nóng)民的地，目前城市發(fā)展95%以上是通過征地來實現(xiàn)的，而地方政府每年賣地的收入都在大幅度上漲。

在1997-2008年我國地方政府僅從土地出讓金中就獲得5.2萬億的收入，而2009年中國土地出讓金總金額達1.5萬億元。我國的土地是國有的，但中央與省級政府沒有土地，也就是說沒有土地出讓金，能夠獲得土地出讓金的有市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。大量的土地收益集中在城市，農(nóng)民被排除在受益之外，造成部分城市繁榮，農(nóng)村貧困。不少地方都存在片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標，違背農(nóng)民意愿強拆強建，侵害農(nóng)民利益的行為。目前這種愈演愈烈的“消滅村莊大躍進”，逼農(nóng)民上樓，也是歷史罕見。把農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換出來用于增加建設用地指標，增加土地財政收入。這種“只要農(nóng)民的地，不要農(nóng)民的人”的城市化已引起很大的社會關注⑧。

(三)“掠奪之手”導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程滯后

城市是一個經(jīng)濟中最為繁榮的部分，而城市的繁榮需要大量的農(nóng)民工就業(yè)才能夠支撐。但中國的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“只要勞動力不要市民”的錯誤路徑，原因并不復雜，市民化必然要支付相應的成本。

學者張國勝(2008)在其著作《中國農(nóng)民工市民化——社會成本視角的研究》中認為，“目前，農(nóng)民工市民化進展的緩慢，表面上是戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、城鄉(xiāng)土地制度等二元體制改革的滯后，但根本的原因還是改革這些制度需要付出相應的社會成本?！雹?/p>

農(nóng)民工市民化的成本有多高？針對這個問題，有幾個說法:(1)2005年，中國科學院估計每進入城市一個人，需“公共支付成本”約為1.5萬元；(2)2006年，建設部調(diào)研組稱，每新增一個城市人口需要增加市政公用設施配套費，小城市為2萬元，中等城市為3萬元，大城市為6萬元，特大城市為10萬元(不含運行和管理成本)；(3)2009年，張國勝認為，東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會成本分別約為10萬元與9萬元，內(nèi)陸地區(qū)的第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會成本分別約為6萬元與5萬元；(4)中國發(fā)展研究基金會(2010)認為中國當前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右；(5)國務院發(fā)展研究中心的《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報告稱，“根據(jù)對重慶、武漢、鄭州和嘉興四個城市的實地調(diào)研，一個典型農(nóng)民工市民化(包括相應的撫養(yǎng)人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右”⑩。

這個成本并非高不可攀，如果處理得當，農(nóng)民工的市民化并不是一個天塹。中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了歸還歷史積欠的關鍵時期。

(四)“掠奪之手”導致綜合承載力透支

與發(fā)達國家相比，我國能源資源利用率和配置效率不高，單位產(chǎn)出的能源資源消耗量明顯高于世界平均水平。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，我國單位GDP的能耗相當于日本的8倍，美國的4倍，以世界8%的經(jīng)濟總量消耗了世界能源的18%，成為僅次于美國的第二大能源消費國。當前，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，經(jīng)濟增長面臨資源瓶頸和環(huán)境瓶頸。資源緊缺、油價上漲，氣候變暖、冰川融化，空氣污染、霧霾增多……可持續(xù)發(fā)展問題日益緊迫地擺在我們面前，粗放、外延式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設將走向盡頭，我國的國民經(jīng)濟與城市經(jīng)濟面臨可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。發(fā)展不可持續(xù)的直觀表現(xiàn)是資源枯竭、環(huán)境惡化，是人與自然關系不和諧、不可持續(xù)，實質(zhì)則是經(jīng)濟發(fā)展方式不和諧、不可持續(xù)。

從我國的現(xiàn)實情況看，經(jīng)濟發(fā)展既面臨著資源供給緊張、生態(tài)環(huán)境惡化的嚴峻挑戰(zhàn)，也面臨著消費需求不足、內(nèi)生動力缺乏的突出問題。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展過程中“高能耗、高物耗、高排放、高污染”的問題十分突出。我國能源消耗增長速度較快，能源利用效率較低，能源消費彈性系數(shù)超過1。全國有70%的江河水系受到污染，40%基本喪失了使用功能，流經(jīng)城市的河流95%以上受到嚴重污染；3億農(nóng)民喝不到干凈水，4億城市人呼吸不到新鮮空氣；1/3的國土被酸雨覆蓋，世界上污染最嚴重的20個城市中我國占了16個。綜合世界銀行、中科院和環(huán)?？偩值臏y算，我國每年因環(huán)境污染造成的損失約占GDP的10%。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展來看，我國快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化面臨的突出問題就是城市粗放擴張，土地浪費現(xiàn)象嚴重，很多城市在發(fā)展過程中存在盲目擴張的現(xiàn)象。一些地方政府將城鎮(zhèn)化發(fā)展片面地理解為土地的城鎮(zhèn)化，在“加速推進城鎮(zhèn)化發(fā)展”的戰(zhàn)略思路下片面地快速推進土地的城鎮(zhèn)化，攤大餅式地擴大城市邊界。外延擴張式的城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了城市經(jīng)濟效益不高的問題，表現(xiàn)為城市人口密度不高、土地利用效率低下以及土地產(chǎn)出效率不高的問題。

而粗放式的城鎮(zhèn)化路徑導致我國土地利用產(chǎn)出非常低，在我國多數(shù)城市用地結(jié)構(gòu)中，工業(yè)用地占到了30%左右，超過美國(7.3%)和香港特區(qū)(6%)，并超過許多發(fā)展中國家。

圖1　我國城鎮(zhèn)化進程的粗放式特征 數(shù)據(jù)來源：《中新型城市化報告2011》.

(五)體制機制不健全是“掠奪之手”存在的內(nèi)因

以財政體制中的預算制度為例，我國實行的是一級政府一級預算，各級地方政府預算由本級政府預算和匯總的下一級總預算組成，多數(shù)政府仍沿用傳統(tǒng)的預算編制方法——基數(shù)增長法。即，各政府部門在編制預算時是以去年的預算數(shù)據(jù)為基礎乘以一個增長率，得出今年的預算申報數(shù)。這使得政府部門在編制預算時往往夸大編制基數(shù)，既為今年爭取更多的資金，也為下年編制預算提高基數(shù)，而不是經(jīng)過合理、科學的測算，得出本年該部門實際應申報的預算數(shù)。

一旦預算獲得批復，往往就已經(jīng)超出了該級政府的恰當支出，這從法律層面上導致了當下政府部門出現(xiàn)鋪張浪費的現(xiàn)象，導致稅收資源的浪費。一旦年底出現(xiàn)預算的盈余，這部分將被上一級政府重新統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)撥給更需要資金的相關政府或部門，并且減少該政府下一年的預算批復。所以地方政府的選擇往往是加速預算執(zhí)行，絕不為人作嫁。財政資金的使用方面出現(xiàn)了“公地的悲劇”。

城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府出現(xiàn)盈余本來是有經(jīng)濟依據(jù)的。如土地財政，一旦收儲了農(nóng)民的土地，就欠了農(nóng)民一個愿景，一筆未來的支出流，權責發(fā)生制的會計處理是題中之意。但在當前的預算體制下，政府更愿意將這部分收入一次性支出，轉(zhuǎn)換成為自己的政績。轟轟烈烈的“造城運動”為這個問題做了一個很好的注解。你能看到湖北十堰250億元的“辟山造城”，4億財政收入的武勝縣敢于打造“東方迪拜”。

三、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中的“扶持之手”

政府行為的理想狀態(tài)是“無為之手”，盡量減少對經(jīng)濟的參與，從一次次的減少審批權限改革中，可以感受到這種狀態(tài)正在臨近。最糟糕的狀態(tài)是政府伸出“掠奪之手”，其后果是社會和經(jīng)濟將面臨災難，我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化之路中有許多問題是由于“掠奪之手”造成的。“扶持之手”是一種中間路徑，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化積重難返的前提下，如沒有政府的“扶持之手”，很難走出一條光明的道路。

針對這一窘境，黨中央于十八大適時提出了新型城鎮(zhèn)化道路，之后的中央經(jīng)濟工作會議、新型城鎮(zhèn)化會議、農(nóng)村工作會議都對新型城鎮(zhèn)化做出了一些具體的闡釋：新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。2014年3月16日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)公布，其中許多地方都體現(xiàn)了“扶持之手”，這也許是我國城鎮(zhèn)化道路的福音。

(一)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型城鎮(zhèn)化之路

《規(guī)劃》闡明了新型城鎮(zhèn)化是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。認識到“東部地區(qū)快速發(fā)展成為國民經(jīng)濟的重要增長極的同時，中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后，一個重要的原因就是城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡，中西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足”。提出“隨著西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略的深入推進，東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快，在中西部資源環(huán)境承載能力較強的地區(qū)，加快城鎮(zhèn)化進程，培育形成新的增長極，有利于促進經(jīng)濟增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，推動人口經(jīng)濟布局更加合理、區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)”。《規(guī)劃》的第十章《培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群》中提出“中西部城鎮(zhèn)體系比較健全、城鎮(zhèn)經(jīng)濟比較發(fā)達、中心城市輻射帶動作用明顯的重點開發(fā)區(qū)域，要在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的基礎上，引導有市場、有效益的勞動密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向中西部轉(zhuǎn)移，吸納東部返鄉(xiāng)和就近轉(zhuǎn)移農(nóng)民工，加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，培育發(fā)展若干新的城市群，在優(yōu)化全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中發(fā)揮更重要的作用”。這可以看作是從認識層面將對中西部地區(qū)伸出“扶持之手”。

《規(guī)劃》闡明城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。認識到“我國農(nóng)村人口多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是三農(nóng)問題的根源?！碧岢觥俺擎?zhèn)化總體上有利于集約節(jié)約利用土地，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間。隨著農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人均資源占有量相應增加，可以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C械化，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平。城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力提升，會進一步增強以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展”?！兑?guī)劃》的第六篇《推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化》中指出“堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進”。這可以理解為將對鄉(xiāng)村這一弱勢方伸出“扶持之手”。

《規(guī)劃》的第十二章《促進各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展》中提出“優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強中心城市輻射帶動功能，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！边@可以看作是減少中心城市對中小城市的“掠奪之手”，實現(xiàn)大中小城市共生共榮的新思路。

(二)以人為本、開放包容的新型城鎮(zhèn)化之路

“包容性增長”這一概念最早由亞洲開發(fā)銀行在2007年首次提出。其最終目的是把經(jīng)濟發(fā)展成果最大限度地讓普通民眾來受益。 包容性增長即為倡導機會平等的增長。包容性增長最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟增長。它涉及平等與公平的問題，包括可衡量的標準和更多的無形因素。

《規(guī)劃》的指導思想開宗明義，提出“要堅持以人為本、公平共享。以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導人口流動，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設成果?！?/p>

《規(guī)劃》的第三篇《有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化》中提出“推進符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，健全落戶制度、實施差別化落戶制度；推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務，包括隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等；建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制，包括建立成本分擔機制、合理確定各級政府職責、完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會參與機制等。”

以戶籍人口來看，我國的非城市人口仍舊占有絕對多數(shù)。在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福利保障是實現(xiàn)公平正義的重要前提。政府適時運用好自己的“扶持之手”，履行好自己的職責，就能夠?qū)崿F(xiàn)包容性的增長，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造前提條件。

(三)節(jié)約集約的新型城鎮(zhèn)化之路

《規(guī)劃》提出“優(yōu)化布局、集約高效，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，嚴格控制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，嚴格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，提高國土空間利用效率；生態(tài)文明、綠色低碳，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生活方式和城市建設運營模式?！边@可以看作是政府將收回對環(huán)境承載能力的“掠奪之手”。

(四)改革創(chuàng)新的新型城鎮(zhèn)化之路

制度是經(jīng)濟運行中的重要變量，其對經(jīng)濟運行具有決定性的作用。學界對制度改革的呼吁由來已久，政府的歷屆工作會議也都大談體制改革。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的推進中，地方政府更多地體現(xiàn)“掠奪之手”而非“扶持之手”，部分原因是改革具有的局部性而缺乏整體協(xié)同性，與地方政府利益相左的中央改革思路沒有得到貫徹?！兑?guī)劃》強調(diào)加強制度頂層設計，消除一系列制度障礙，綱舉目張。

《規(guī)劃》的發(fā)展目標部分提出“城鎮(zhèn)化體制機制不斷完善。戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等制度改革取得重大進展，阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制障礙基本消除?！薄兑?guī)劃》的第七篇《改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制》中提出“加強制度頂層設計，尊重市場規(guī)律，統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)管理等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)體制機制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境?！痹缭?012年國務院全國綜合配套改革試點工作座談會上，時任副總理的李克強就提出“改革是中國最大的紅利”，改革所改的，往往也都是“掠奪之手”發(fā)揮作用的體制機制，《規(guī)劃》讓我們看到了新型城鎮(zhèn)化推進中將消除一系列制度性障礙，真正伸出“扶持之手”。

《規(guī)劃》的第十四章《強化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐》中提出“增強城市創(chuàng)新能力。順應科技進步和產(chǎn)業(yè)變革新趨勢，發(fā)揮城市創(chuàng)新載體作用，依托科技、教育和人才資源優(yōu)勢，推動城市走創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展道路。營造創(chuàng)新的制度環(huán)境、政策環(huán)境、金融環(huán)境和文化氛圍，激發(fā)全社會創(chuàng)新活力，推動技術創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新?！边@可以理解為新型城鎮(zhèn)化的出路之一，沒有創(chuàng)新的發(fā)展方式將很難在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路中尋找內(nèi)生動力，創(chuàng)新發(fā)展模式是實現(xiàn)富民強域、全面建成小康社會的根本性動力。

四、結(jié)語

沿著古典主義的框架，我們期望“看不見的手”發(fā)揮全面作用，政府的手應該是“無為之手”?！奥訆Z之手”在我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路上發(fā)揮了不當?shù)淖饔茫洳坏貌粠е删团c問題走進歷史。推進新型城鎮(zhèn)化，首先要面對的就是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“掠奪之手”的積弊，“扶持之手”作為一種折中措施，是當前政策制定者的不二之選?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》中多處體現(xiàn)了“扶持之手”，其作用有待時間的檢驗，其前景值得期待。

[注釋]

①安德烈·施萊弗，羅伯特·維什尼.掠奪之手[M].趙紅軍譯.中信出版社，2004.

②張立群.(鳳凰網(wǎng))http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_10/15/18249119_0.shtml.

③回波效應是由為了在發(fā)達區(qū)域獲得更高的報酬而流出不發(fā)達區(qū)域的勞動和資本構(gòu)成，發(fā)動的核心區(qū)憑借自己的支配地位，從不發(fā)達的邊緣地區(qū)吸入要素和資源壯大自己，這將引起不發(fā)達地區(qū)的衰落，使區(qū)域差距擴大.

④擴散效應由從發(fā)達區(qū)域到不發(fā)達區(qū)域的投資活動流動構(gòu)成，發(fā)達的核心區(qū)為了保持自身的發(fā)展，不斷增加向不發(fā)達的邊緣區(qū)采購原材料、燃料和產(chǎn)品，輸出資本技術和設備，幫助他們發(fā)展經(jīng)濟，這有助于區(qū)域差異的縮小.

⑤馬述忠,馮晗.東西部差距——變動趨勢與影響因素(基于演化與分解的分析框架)[M].浙江大學出版社，2011.

⑥丁偉,徐娜,胡艷鳳,于小波.國家中心城市與城市的戰(zhàn)略思維[M].中國城市出版社,2012.

⑦數(shù)據(jù)來源：國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃.

⑧鄭風田.“要地不要人”的城市化模式應該終結(jié).鳳凰網(wǎng)，http://finance.ifeng.com/opinion/fhzl/20101125/2949789.shtml.

⑨張國勝.中國農(nóng)民工市民化——社會成本視角的研究[M].人民出版社,2008.

⑩其中，遠期的養(yǎng)老保險補貼平均約為3.5萬元，住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元，每年的民政救助等社會保障及公共管理成本平均約為560元.

[參考文獻]

[1]國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020).

[2]安德烈·施萊弗,羅伯特·維什尼編著.掠奪之手[M].北京：中信出版社，趙紅軍譯.2004.

[3]張立群.鳳凰網(wǎng),http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_10/15/18249119_0.shtml.

[4]馬述忠,馮晗.東西部差距——變動趨勢與影響因素(基于演化與分解的分析框架)[M].杭州：浙江大學出版社，2011.

[5]丁偉,徐娜,胡艷鳳,于小波.國家中心城市與城市的戰(zhàn)略思維[M].北京：中國城市出版社,2012.

[6]鄭風田.“要地不要人”的城市化模式應該終結(jié)[DB/OL].鳳凰網(wǎng),http://finance.ifeng.com/opinion/fhzl/20101125/2949789.shtml.

[7]張國勝.中國農(nóng)民工市民化——社會成本視角的研究[M].北京：人民出版社,2008.

[責任編輯：張曉娟]

The Transformation from “the Grabbing Hand” to “the Supporting Hand”

——the Reflection on Chinese Urbanization

SHI Guan-qing

(City Development Research Institute,PAN-China Group,Beijing 100070,China)

Abstract:Government has “three hands” when participating in economic issues——“Inaction hand”,“supporting hand” and “grabbing hand”. In traditional urbanization, many drawbacks rooted in “grabbing hand”, such as “the imbalance in regional development caused by one-way request”, “the migrant workers and landless peasants are hard to engage into urban society”, “overdrawing environmental carrying capacity” .The settlement of the long standing abuse by “the grabbing hand” depends on “the supporting hand”. It is evident to perceive many “supporting hands” in the new urbanization strategy and The National Urbanization plan(2014-2020). From the perspective of regional coordination , urban and rural integration, people-orientation, openness and inclusivity, innovation and reforming, the author interprets the “supporting hands” based on The National Urbanization plan(2014-2020).

Key words:“the grabbing hand”; “the supporting hand”;the new urbanization