制度建設(shè)對國家治理現(xiàn)代化的作用研究

摘要：國家治理現(xiàn)代化是一個長期發(fā)展、不斷完善的過程，解讀國家治理理論和實踐有許多不同的角度，其中制度建設(shè)的作用舉足輕重。分析制度建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化二者的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)對國家治理現(xiàn)代化的作用可以概括為兩點：一是制度體系建設(shè)為國家治理現(xiàn)代化提供根本遵循;二是制度能力建設(shè)為國家治理現(xiàn)代化提供持續(xù)動力。

關(guān)鍵詞：制度建設(shè);國家治理現(xiàn)代化;作用

中圖分類號：D630??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）02-0024-03

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)，在我國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中具有標(biāo)志性意義;在此基礎(chǔ)上，十九屆四中全會進(jìn)一步闡述了制度建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯。這是我國在豐富和發(fā)展馬克思主義國家學(xué)說、探索社會主義國家治理現(xiàn)代化建設(shè)取得的重要理論成果。制度建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化是相輔相成、互相促進(jìn)的，本文旨在討論制度建設(shè)對國家治理現(xiàn)代化的作用。

一、制度建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)系

（一）制度建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化概念分析

1.制度的含義及理解

一般來說，制度指的是經(jīng)濟(jì)社會中的行為主體遵守的行為準(zhǔn)則，制度可以是正式的，例如憲法、法律與規(guī)定等等;也可以是非正式的，例如價值觀、習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等。制度最基本的功能是節(jié)約交易成本，提高社會運行的效率，在這個意義上，制度通過組織社會生活，規(guī)范、約束社會主體的行為來實現(xiàn)這個目的。因此，從廣義上來理解制度的話，凡是能夠規(guī)范人們生產(chǎn)生活的各種規(guī)范都可以稱之為制度。隨著生產(chǎn)力和社會的發(fā)展，制度的進(jìn)步性表現(xiàn)為逐步形成固定的、更加明確的指向性，例如政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會制度等等。它一方面是社會進(jìn)步的體現(xiàn)，另一方面也促進(jìn)了社會發(fā)展。理解制度的本質(zhì)，需要結(jié)合特定的歷史環(huán)境，即制度產(chǎn)生和發(fā)生作用的制度環(huán)境，例如發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在現(xiàn)代化過程中，制度影響作用不同的國家發(fā)揮的作用是不同的。因此，制度的本質(zhì)是由生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的相互作用決定的，在不同的制度環(huán)境中，又表現(xiàn)為具體的歷史的統(tǒng)一。對制度的需求是社會進(jìn)步和發(fā)展的表現(xiàn)，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)關(guān)系呈現(xiàn)多樣化的表現(xiàn)形式，表現(xiàn)在社會經(jīng)濟(jì)生活的各個領(lǐng)域，就是出現(xiàn)各種各樣需要調(diào)節(jié)和理順的關(guān)系，這就產(chǎn)生對有效治理的需要;而制度正是這種有效治理的客觀依據(jù)。

中國特色社會主義制度的準(zhǔn)確內(nèi)涵來自于黨的十八大，在十八大報告中，從根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及以此為基礎(chǔ)建立的社會各個領(lǐng)域的政治體制和各項具體制度[1]，對我國的制度體系給出了最全面的闡述，這為我們認(rèn)知和遵守中國特色社會主義制度體系提供了根本遵循。理解中國制度能夠發(fā)揮巨大作用的一個重要角度是結(jié)合中國的具體國情、結(jié)合中國近現(xiàn)代歷史的發(fā)展脈絡(luò)。中華民族的歷史傳承和文化傳承為中國特色社會主義制度注入獨具中國特色的歷史積淀;中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民經(jīng)過革命時期、建設(shè)時期和改革開放時期的不斷探索和實踐，形成了涵蓋我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個領(lǐng)域的完整的制度體系。這是我國特殊國情決定的制度特色和優(yōu)勢，也是我國不斷發(fā)展進(jìn)步的有力保障。

2.國家治理現(xiàn)代化

本文涉及的國家治理現(xiàn)代化，主要指我國的現(xiàn)代化治理。國家治理是涵蓋經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全方面和全過程，是各個治理主體共同參與國家事務(wù)組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的過程，在這個過程中，實現(xiàn)國家內(nèi)部關(guān)系系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的現(xiàn)代化。學(xué)者們從不同角度解讀國家治理現(xiàn)代化的含義，例如，從結(jié)構(gòu)主義角度出發(fā)，有學(xué)者提出理解國家治理現(xiàn)代化從其與市場、社會和公民三個方面的關(guān)系去解讀[2];也有研究者提出國家治理現(xiàn)代化包含五大結(jié)構(gòu)性關(guān)系：政府與市場、制度與正義、官員與商人、國家與社會、中央與地方[3]。在理論和實踐層面上，關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的研究已經(jīng)受到廣泛關(guān)注，并且形成了比較成熟的研究成果，尤其是在面對重大突發(fā)事件時，對國家治理水平和治理能力的關(guān)注成為包括理論界在內(nèi)的各個領(lǐng)域都密切關(guān)注的話題?？梢哉f，在現(xiàn)代國家的發(fā)展過程中，一個國家國際地位上升的標(biāo)準(zhǔn)越來越完善，從倚重經(jīng)濟(jì)實力到注重綜合國力，其中國家治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為一個重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。

國家治理現(xiàn)代化不是單個領(lǐng)域或者幾個領(lǐng)域治理的現(xiàn)代化，而是經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域以及各個領(lǐng)域之間互動的現(xiàn)代化，在內(nèi)容上包含國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化，在運行上包含二者內(nèi)在關(guān)系的現(xiàn)代化。首先，國家治理體系是“在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系”，是各個治理主體對經(jīng)濟(jì)社會運行的相應(yīng)領(lǐng)域，依據(jù)法律法規(guī)組織其實現(xiàn)有序、高效、低成本運行;在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各個領(lǐng)域的制度形成相互聯(lián)系的統(tǒng)一體系。其次，國家治理能力是指黨和政府“運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力”，這里涉及到治理主體運用有效的公共權(quán)力體系實現(xiàn)權(quán)力運行方式現(xiàn)代化。再次，上述二者內(nèi)在關(guān)系現(xiàn)代化，則是指上述兩者實現(xiàn)良性互動，既實現(xiàn)制度體系的現(xiàn)代化，也實現(xiàn)制度執(zhí)行的現(xiàn)代化。

（二）制度建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系

國家治理在不同領(lǐng)域、不同階段出現(xiàn)的問題，形成對制度的需求，并通過穩(wěn)定的、具有共同約束力的規(guī)定規(guī)范各個領(lǐng)域行為主體的行為，以達(dá)到依法、高效解決問題的目的。解決問題的過程為形成社會發(fā)展各個領(lǐng)域的相關(guān)制度做準(zhǔn)備，當(dāng)某一領(lǐng)域的問題或者發(fā)展需求相對集中、呈現(xiàn)出一定的共性時，便形成規(guī)范性的約束規(guī)則，通過一定程序定型為制度。以我國為例，社會主義制度的建立就是不斷根據(jù)我國社會主義建設(shè)和發(fā)展變化的實踐、解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題、形成制度回應(yīng)的過程。這個過程在動態(tài)層面，表現(xiàn)為國家治理能力不斷提升。我國改革開放之初，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革的需求，上世紀(jì)80年代便逐步調(diào)節(jié)計劃與市場的關(guān)系，市場的作用逐步顯現(xiàn)，隨著改革開放的不斷推進(jìn)和我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)一些新的情況和發(fā)展過程中需要改革的問題，形成經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)w制、機(jī)制的新需求。十八屆三中全會以來，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革特別是經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)，政府和市場的關(guān)系進(jìn)一步理順，讓市場充分發(fā)揮調(diào)節(jié)和配置資源的應(yīng)有作用，讓政府更好發(fā)揮職能。隨著全面深化改革的推進(jìn)，包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)體制在內(nèi)的其他領(lǐng)域制度的建立和完善、治理的推進(jìn)都是回應(yīng)時代發(fā)展提出的問題。這是我國在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，堅持問題意識和問題導(dǎo)向，在制度層面對國家治理的回應(yīng)。我國其他方面的制度建設(shè)，例如政治制度、法律制度、生態(tài)文明制度等，也體現(xiàn)出這樣的過程和特點。

國家治理現(xiàn)代化不是單一領(lǐng)域的工作，它是一個各個領(lǐng)域有機(jī)聯(lián)系呈現(xiàn)出整體性特征的發(fā)展過程。國家治理在具體的時間過程中形成相應(yīng)的制度，國家治理各個領(lǐng)域的普遍聯(lián)系和相互影響，則為制度體系的建立打下基礎(chǔ)。并且，由于國家治理涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面，其實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程，也是各個領(lǐng)域的制度互相協(xié)作、配套形成有機(jī)的制度體系的過程。

二、制度體系建設(shè)為國家治理現(xiàn)代化提供根本遵循

制度是關(guān)系國家長遠(yuǎn)發(fā)展的根本性問題。制度建設(shè)是我們黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民在各個歷史時期都高度重視的一項工作，制度體系建設(shè)為國家治理現(xiàn)代化提供根本遵循表現(xiàn)在前者對后者的本質(zhì)規(guī)定性、結(jié)構(gòu)系統(tǒng)性，主要從以下兩個方面來理解。

（一）制度的本質(zhì)屬性決定了國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)和目的的本質(zhì)屬性

制度的總體邏輯是符合一定社會歷史條件的并且獲得社會成員普遍認(rèn)可的規(guī)定，包含價值取向、信仰信念、規(guī)則運行等方面，這是制度的本質(zhì)規(guī)定，也是區(qū)分不同國家制度制定價值取向的基本標(biāo)志。因此，國家治理需要遵從制度的總體邏輯，制度的本質(zhì)規(guī)定決定國家治理的任務(wù)和目標(biāo)。

我國實行社會主義制度，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。[4]”黨的性質(zhì)和宗旨必然體現(xiàn)在中國特色社會主義制度規(guī)定中，中國特色社會主義制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這兩個要素從制度邏輯的核心層面為國家治理現(xiàn)代化規(guī)定價值取向，決定了我國國家治理的本質(zhì)必須體現(xiàn)社會主義的本質(zhì)和優(yōu)越性，把黨的性質(zhì)和宗旨貫穿于各個領(lǐng)域的治理中，全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)全體人民共同富裕。這一本質(zhì)屬性體現(xiàn)在我國國家治理的目標(biāo)和原則中，為我國高質(zhì)量的治理提供基礎(chǔ)。

（二）制度體系建設(shè)是實現(xiàn)國家治理效能的基礎(chǔ)

國家治理現(xiàn)代化不是某一領(lǐng)域、某一主體治理能力的現(xiàn)代化，它是各個治理主體在現(xiàn)代化的過程中實現(xiàn)治理能力不斷提升和有效協(xié)作的共同努力。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時度勢，適應(yīng)中國特色社會主義進(jìn)入新時代的發(fā)展階段，不斷加強(qiáng)各個領(lǐng)域的制度建設(shè)，推動中國特色社會主義制度建設(shè)進(jìn)入新境界，各個領(lǐng)域的制度形成相互聯(lián)系的有機(jī)整體，體現(xiàn)出對制度建設(shè)認(rèn)識的新高度、實踐的新高度。這是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要制度基礎(chǔ)。

中國特色社會主義制度體系具有系統(tǒng)性的特點，為國家治理能力現(xiàn)代化提供全方位的制度基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會上提出新時代制度建設(shè)十三個方面的內(nèi)容，這十三個方面從堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系開始，涵蓋國家治理的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，最后強(qiáng)調(diào)堅持和完善監(jiān)督體系，以保障各個方面的制度得以貫徹落實，體現(xiàn)了整個制度體系的系統(tǒng)性和完整性，高度契合和回應(yīng)國家治理現(xiàn)代化在各個領(lǐng)域?qū)χ贫鹊男枨蟆?/p>

中國特色社會主義制度體系具有層次性的特點，這就使國家治理現(xiàn)代化在實現(xiàn)過程當(dāng)中，能夠做到基本價值和具體目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、總體布局和各個領(lǐng)域的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、長遠(yuǎn)規(guī)劃和短期目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。黨的十九屆四中全會要求“突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度”[5]，標(biāo)志著我國制度體系建構(gòu)形成層次明晰的制度體系建設(shè)安排。這一制度安排順應(yīng)新時代的特點，體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的時代要求，不同層次的制度對應(yīng)不同的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，為國家治理能力提供有章可循的制度依據(jù)，從而調(diào)節(jié)和理順不同領(lǐng)域的關(guān)系，實現(xiàn)治理能力與時代發(fā)展、社會進(jìn)步同步。

三、制度能力建設(shè)為國家治理現(xiàn)代化提供持續(xù)動力

制度能夠影響治理主體的行為是制度轉(zhuǎn)化為治理效能的重要前提，制度建設(shè)的組織者、制度執(zhí)行力是制度能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這決定了國家治理主體以何種形式以及在多大程度上將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)下的制度能力建設(shè)為國家治理現(xiàn)代化提供堅實組織基礎(chǔ)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義事業(yè)的最大優(yōu)勢，為國家治理現(xiàn)代化提供堅定領(lǐng)導(dǎo)和組織支持。首先，中國共產(chǎn)黨的宗旨決定了代表社會主義先進(jìn)生產(chǎn)力，而無產(chǎn)階級的歷史使命就是不斷促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，這就保證國家治理現(xiàn)代化能夠以調(diào)節(jié)、理順各個領(lǐng)域的生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展為目的，在這個基礎(chǔ)上，各個領(lǐng)域的改革和治理有明確統(tǒng)一的目標(biāo)，能夠保證在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化過程中共同價值的貫徹和實現(xiàn)。其次，黨的組織基礎(chǔ)是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的有力保證，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行社會主義建設(shè)的各個時期，特別是十八大以來，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上”，強(qiáng)調(diào)完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革、合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)等，使國家治理現(xiàn)代化的各項舉措能夠廣泛、深入地在各個領(lǐng)域得到執(zhí)行，為國家治理能力現(xiàn)代化提供了堅實的組織基礎(chǔ)。

（二）制度執(zhí)行力為國家治理能力現(xiàn)代化提供運行基礎(chǔ)

制度的生命力在于執(zhí)行。執(zhí)行力決定制度實施的效果，是影響制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要因素。制度執(zhí)行力包含兩個重要內(nèi)容，一是制度意識，二是執(zhí)行能力。這里特別強(qiáng)調(diào)的是黨員干部的制度意識。制度意識在某種程度上就是規(guī)矩意識，全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的一個重要方面就是強(qiáng)調(diào)全體黨員干部要遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，不斷加強(qiáng)制度意識，以身作則，帶頭執(zhí)行。思想是行動的先導(dǎo)，在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的過程中，對規(guī)矩意識、制度意識的強(qiáng)調(diào)是執(zhí)行制度的先決條件，是按制度辦事、按規(guī)矩辦事的先決條件，這決定了治理主體是否能實現(xiàn)治理的科學(xué)化、規(guī)范化。有了制度意識，制度的執(zhí)行效果直接影響國家治理能力的實現(xiàn)程度，十九屆四中全會指出：“把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)?！盵6]作為國家治理重要主體之一的廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，把制度執(zhí)行力納入考核，具有一定的激勵性，能夠增強(qiáng)廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識，提高執(zhí)行制度的自覺性，這是促進(jìn)制度落地，促進(jìn)按規(guī)矩辦事、按制度辦事的重要方面，也是治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

國家治理能力現(xiàn)代化是我國實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標(biāo)的重要保證，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，在前進(jìn)過程中解決出現(xiàn)的各種問題和困難，不斷滿足人民群眾對國家發(fā)展、社會進(jìn)步的需求，都有賴于在制度不斷成熟定型的基礎(chǔ)上，提高國家治理能力現(xiàn)代化水平。這是中國特色社會主義不斷發(fā)展的保證和標(biāo)志，也是我國為世界發(fā)展做出的重要貢獻(xiàn)。

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作者簡介：宋香君（1985—），女，漢族，山東省高密市人，中共淄博市委黨校講師，研究方向為政治學(xué)理論、中國特色社會主義理論。

（責(zé)任編輯：李直）