“為官不為”的總體特征及其治理探討

黃銀霞 吳海燕

摘要：黨的十九大以來，盡管管黨治黨、干部治理取得了顯著成效。然而，實踐中“為官不為”行為仍然存在，這種風氣削弱了行政效能，降低了黨和政府的公信力。結(jié)合354個案例文本的高頻詞分析以及對社會網(wǎng)絡(luò)語義圖分析可知，“為官不為”問題集中在基層黨組織以及民生相關(guān)領(lǐng)域，責任主要在于監(jiān)管失職失察。因此，應(yīng)當從加強官員思想道德培訓(xùn)和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)、完善考核制度和晉升制度、推行容錯免責機制、強化內(nèi)部監(jiān)察機制和社會監(jiān)督機制等方面著手解決“為官不為”問題。

關(guān)鍵詞：為官不為;案例;總體特征;高頻詞;社會網(wǎng)絡(luò)語義圖

中圖分類號：D262.3??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）02-0020-04

一、問題的提出

2019年，中國共產(chǎn)黨的十九大報告提出了新時代黨的建設(shè)總要求，明確要“以調(diào)動全黨積極性、主動性、創(chuàng)造性為著力點”，這是中國共產(chǎn)黨總結(jié)了歷史經(jīng)驗教訓(xùn)后的科學(xué)判斷。它要求黨員干部要積極地、主動地、創(chuàng)造性地做實事，這是黨向“為官不為”行為鳴槍示警。不作為問題不僅挫傷了領(lǐng)導(dǎo)干部為人民服務(wù)的積極性、阻礙了領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的良性發(fā)展，還削弱了政府部門的行政效能和執(zhí)行力，降低黨和政府公信力。官員不作為會嚴重侵蝕黨的感覺，成為我們在決勝全面建成小康社會道路上的絆腳石。

所謂“為官不為”，即國家工作人員，特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，在負有法定義務(wù)的職責范圍內(nèi)不能及時、有效地履行職責[1]。當前對“為官不為”問題的研究主要集中在其表現(xiàn)形式和治理之策上。習(xí)近平總書記在省部級的研討班上將“為官不為”分為“不想為”“不敢為”和“不能為”三類。許文[2]將“為官不為”現(xiàn)象概括為安于現(xiàn)狀不愿為、怕冒風險不敢為、工作拖拉慢作為和能力不足不會為四類。李小剛[3]將“為官不為”表現(xiàn)形式分成以下五種：思想消極、規(guī)避風險而不想為;作風漂浮、空喊口號而不作為;工作失職、庸碌無為而不敢為;缺乏正義、回避矛盾而慢作為;不能擔當、欺上瞞下而不作為。李敏華[4]將“為官不為”概括為以下六種：思想迷茫，不思進取;提心吊膽，明哲保身;行為受限，不謀其政;不敢擔當，怕?lián)L險;作風不實，遙控指揮;執(zhí)行不力，應(yīng)付了事。而在治理研究上，孫濤[5]、李德[6]等學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，在國外，“平衡記分卡”等創(chuàng)新性績效管理方法、美國的“獨立檢察官制度”、韓國的“國民請求監(jiān)查制度”等監(jiān)察制度以及美國的《彭德爾頓法》、法國的《公務(wù)員總法》等法律制度均對其國家官員具有監(jiān)督約束作用，能夠有效遏制官員不作為現(xiàn)象。國內(nèi)學(xué)者們從思想層面、法律制度、監(jiān)督體系等維度入手，以求針對性解決“為官不為”問題，提高政府的運作效率。李志杰、廖玲娜和黃再勝[7]等學(xué)者認為，應(yīng)當強化官員“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨意識，使為官者為官“愿為”。王羽[8]提出建立科學(xué)的責任機制，劃分權(quán)力清單，促使政府工作人員保質(zhì)保量履行本職。孟慶東[9]等學(xué)者則強調(diào)建立容錯機制，以求改變官員追求中庸、不作為的現(xiàn)狀。

學(xué)術(shù)界的上述分類主要是通過舉例說明或者整體描述的方式來進行分類，有些類別出現(xiàn)了重復(fù)交叉的情況，如李小剛五類說里的“缺乏正義，回避矛盾”和“不能擔當，欺上瞞下”;李敏華六類說中的“明哲保身”與“怕?lián)L險”。部分學(xué)者對某些“為官不為”個別具體案例進行分析，然而個別的案例還缺乏系統(tǒng)性，無法探究我國“為官不為”現(xiàn)象的總體特征。

十九大后，黨中央出臺了《關(guān)于貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神? 集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》。隨后，各地方的監(jiān)察委員會相繼出臺了關(guān)于“為官不為”問題的專項整治工作的方案，并在中紀委官網(wǎng)或地方政府門戶網(wǎng)站中通報不作為的官員。要客觀而準確地把握“為官不為”的總體特征，可以對“為官不為”行為進行大樣本案例分析。然而，搜集所有的官員不作為案例顯然并不現(xiàn)實，自2018年以來，中央紀委和各省市紀委發(fā)布于官方網(wǎng)站有關(guān)“為官不為”的通報和通告昭示著黨對治理官僚主義問題的重視，而這些公開的通報和通告便可成為現(xiàn)實與可行的研究路徑。

二、“為官不為”案例的總體特征

本文以“為官不為”“不作為”“形式主義”“官僚主義”等詞為關(guān)鍵詞在各城市政府網(wǎng)站或紀委網(wǎng)站上搜索與官員不作為有關(guān)的通報和通告，匯總了354個官員不作為案例。為了解“為官不為”的總體特征，筆者用ROST Content Mining（簡稱ROST CM6）軟件導(dǎo)入案例文本進行分詞處理，由此篩選高頻詞匯，繪制語義網(wǎng)絡(luò)分析圖。

（一）高頻詞分析：集中在基層黨組織以及民生領(lǐng)域

將11個市的354個案例進行匯總，并進行分詞和詞頻分析。提取了文本中的前100位高頻詞，詳見表1。從表中我們可以看到“街道”頻次達142，“社區(qū)”頻次達106，“城管”和“村黨”的頻次在40左右，“派出所”頻次也超過了25。這五個高頻詞說明了官僚主義問題在基層頻發(fā)。信訪的一票否決制和穩(wěn)定壓倒一切的隱形考評標準使得基層工作出現(xiàn)了“不出事”邏輯，其具體表現(xiàn)是基層治理中的不作為[10]。作為黨和政府與群眾溝通的紐帶，基層干部要做好上傳下達，保證黨中央和上級政府的指示和政策落實到位和實現(xiàn)群眾的利益?；鶎庸ぷ髡咧苯勇?lián)系群眾，面對群眾，基層工作者的不作為會直接導(dǎo)致群眾利益的損失，這違背了將人民的利益放在首位的原則。近年來，我國群眾性事件日益多發(fā)[11]，群眾試圖通過群眾性事件獲得與更高一級政府直接對話的機會，期間一定程度破壞了基層公共秩序。然而，從根源上不難發(fā)現(xiàn)群眾性事件的爆發(fā)源于基層干部沒有及時與群眾對話和溝通，導(dǎo)致群眾性意見無法實現(xiàn)其建設(shè)性作用，最終群眾不得不采取激烈的手段進行意見表達[12]。

其次，我們可以看到“書記”的頻次達120，“黨委委員”“黨委書記”“黨支部書記”“黨工委”“支部”“黨組”以及“黨委副書記”的頻次不低。在我國的政府組織中，擔任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一般都是黨員，這使得不作為的黨員官員人數(shù)占比頗高。與此同時，在政府運作中，承擔責任的第一責任人往往是“書記”，例如，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確強調(diào)了“縣級黨委和政府承擔主體責任，書記和縣長是第一責任人”[13]。一旦在扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)了不作為現(xiàn)象，“書記”不可避免地要對此負責。這不僅反映了我國“黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的現(xiàn)實國情，更體現(xiàn)了治黨對治國的意義。黨風的建設(shè)有利于改善我國當前的體制環(huán)境，對提高公務(wù)員隊伍的廉潔性有著重大的意義。

再者，在詞頻分析過程中，我們可以看到“拆遷”“違建”“扶貧”“環(huán)保”“土地”“補貼”“教育”等這六個詞的頻次均超過了35。由此可見，不作為現(xiàn)象在扶貧領(lǐng)域、城市建設(shè)與規(guī)劃領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域、國土資源領(lǐng)域、社會保障領(lǐng)域以及教育領(lǐng)域中頻發(fā)。尤其是在城市建設(shè)與規(guī)劃領(lǐng)域，“拆遷”的詞頻高達51，“違建”的詞頻達到38。其次是在環(huán)保領(lǐng)域，“環(huán)?！钡脑~頻達42，“環(huán)保局”的詞頻達28，“污水”的詞頻達25。此外，扶貧領(lǐng)域的不作為問題也是堪憂。扶貧的詞頻高達41。從對扶貧案例的梳理可知，“為官不為”現(xiàn)象主要發(fā)生在扶貧項目的監(jiān)管上和發(fā)放扶貧資金的過程中。學(xué)者王延中和寧亞芳[14]在對民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)存在精準扶貧過程部分干部不作為現(xiàn)象，據(jù)不完全統(tǒng)計，貴州省、云南省、湖北省等地，已召回并處置了數(shù)千名不作為的干部[15]。我國官員晉升機制容易使地方官員重視GDP增長而怠慢民生建設(shè)。教育、扶貧和社會養(yǎng)老等民生建設(shè)投入大、周期長、見效慢，不易出政績，這使得許多官員在民生建設(shè)方面的積極性不高。

（二）社會網(wǎng)絡(luò)和語義網(wǎng)絡(luò)分析：責任主要在于監(jiān)管失職失察

為了更為直觀明確地得出關(guān)鍵詞之間的相關(guān)關(guān)系，將354個案例匯總得到的文本導(dǎo)入到ROSTCM分析軟件中，進行社會網(wǎng)絡(luò)和語義網(wǎng)絡(luò)分析。通過提取高頻詞、過濾無意義詞、提取行特征、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)、構(gòu)建矩陣等多個操作，繪制了案例文本的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)圖譜（詳見下圖）[16]。網(wǎng)絡(luò)圖譜中的每一個節(jié)點代表案例文本中的關(guān)鍵詞，節(jié)點間的連線代表其存在相互關(guān)聯(lián)性。從關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)圖譜中可以清晰看出，“不力”“主體責任”“責任”“領(lǐng)導(dǎo)”“監(jiān)督”“履行”“不到位”“嚴重”“領(lǐng)導(dǎo)”等關(guān)鍵詞處于圖譜的中心位置，這些關(guān)鍵詞是案例文本的核心內(nèi)容。在語義網(wǎng)絡(luò)分析的圖譜中，我們不僅可以對案例文本的核心關(guān)鍵詞有直觀的認識，通過節(jié)點間的連線亦可以看到詞組之間的關(guān)系。首先，我們可以看到“履行”“不力”“主體責任”“未及時”“監(jiān)督”“不到位”“失職”，這幾個關(guān)鍵詞之間有著一定的聯(lián)系。由此，我們可以判斷出，案例中反復(fù)出現(xiàn)“工作人員監(jiān)督不力，存在失職行為，相關(guān)部門要承擔主體責任”的現(xiàn)象;再者，我們可以看到“領(lǐng)導(dǎo)”“不力”“制止”“失職”“下屬”“負有”“責任”幾個詞有著一定的聯(lián)系，結(jié)合案例可以判斷出存在“領(lǐng)導(dǎo)干部沒有及時制止下屬某些違法違紀行為，負有管理不力的責任”的不作為現(xiàn)象;隨后，社會網(wǎng)絡(luò)和語義網(wǎng)絡(luò)邊緣部分的左上角，出現(xiàn)了“資金”“項目”“工程”和“實施”幾個詞構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)?？梢?，在城市的建設(shè)過程中，相關(guān)的部門和主管單位在對工程的監(jiān)管上出現(xiàn)了失察失職的現(xiàn)象。與此同時，左下角出現(xiàn)了“補貼”“發(fā)放”和“主體責任”構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。這說明了，“為官不為”現(xiàn)象同時頻發(fā)于社會保障領(lǐng)域中，工作人員在發(fā)放補貼（主要包括低保補貼、單位津貼和獨生子女補助津貼）的過程中也存在著履職不力的情況。

三、遏制“為官不為”的對策

（一）加強官員思想道德培訓(xùn)和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)

思想道德的松散甚至缺失，是當前“為官不為”問題出現(xiàn)的重大癥結(jié)所在。因此，要強化官員在思想道德方面的培訓(xùn)，有效推動思想道德培訓(xùn)常態(tài)化。堅持推動“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育①，推動“學(xué)習(xí)強國”建設(shè)，貫徹為人民服務(wù)的思想方針，引導(dǎo)官員為官“愿為”。與此同時，也要采取一些措施，提高官員治國理政的能力。例如，定期與高校合作，加強官員培訓(xùn)。借助高校雄厚的專家學(xué)者儲備和科學(xué)的課程定制，更新官員的行政理論知識，提高官員問題分析能力，讓官員在課堂學(xué)習(xí)中掌握合理恰當?shù)姆绞椒椒ǎ瑥亩岣吖賳T的業(yè)務(wù)處理能力，如南寧師范大學(xué)舉辦了領(lǐng)導(dǎo)干部核心素養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)力提升專題研修班，自治區(qū)48位處級干部參加培訓(xùn)，以期轉(zhuǎn)知識為能力，提升領(lǐng)導(dǎo)干部核心素養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)力。

（二）完善考核制度和晉升制度

我國部分城市，尤其是基層，現(xiàn)有考核制度不足以激勵和約束官員，因此應(yīng)當完善考核制度。首先，將官員干部的工作態(tài)度、工作質(zhì)量、工作效率、工作效能等多項內(nèi)容納入干部績效考核工作中，將其自身的履職行為與政治待遇和經(jīng)濟待遇雙掛鉤。其次，建立官員干部德行考察評價機制，利用“內(nèi)部測試考核”“公眾反饋評價”等方式全方位考察官員干部的履職行為。最后，改革傳統(tǒng)“唯GDP論”晉升考核制度，以多維考核指標，促使官員重視環(huán)保、民生等領(lǐng)域的治理。

（三）強化內(nèi)部監(jiān)察機制和社會監(jiān)督機制

首先，要在黨政機關(guān)內(nèi)部建立專門的督查制度，設(shè)立“為官不為”問題具體清單，對官員隊伍中“為官不為”各類型表現(xiàn)實施重點排查，建立反映“為官不為”問題的有針對性且高速化的核查機制。如廣州市紀委列明專門的“為官不為”問題清單，據(jù)此建立針對官員不作為問題線索的快速核查機制，進行有效監(jiān)督和問責。其次，黨政機關(guān)內(nèi)部應(yīng)建立專門的“為官不為”問題督查組，開展“為官不為”專項治理活動。如江西萍鄉(xiāng)分為自查、督查、整改、總結(jié)四個階段開展“為官不為”治理活動，在工作執(zhí)行不力、工作不敢擔當、職權(quán)行使不當、工作推諉扯皮四方面問題開展了重點治理。發(fā)揮監(jiān)督作用，要依靠體制監(jiān)督和社會監(jiān)督合力發(fā)揮作用。把社會各監(jiān)督主體納入監(jiān)督體系，加強線下監(jiān)督和線上監(jiān)督兩大監(jiān)督渠道作用，形成“為官不為”問題的“放大鏡”。例如，湖南郴州市委針對“為官不為”問題開展電視問政，采取直播方式，邀請群眾對官員在工作中出現(xiàn)的不作為現(xiàn)象進行提問，讓在場提問者對被問政官員進行實時打分，直接曝光“為官不為”問題。

（四）推行容錯免責機制

推行容錯免責制度是在新時代新形勢要求下的重要舉措。現(xiàn)如今我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時期，需要敢闖敢試、奮勇爭先的官員干部來引領(lǐng)革新事業(yè)，因此推行容錯糾錯和免責制度的重要性不言而喻。建立容錯免責機制，將敢于擔當、積極進取的官員干部在改革發(fā)展事業(yè)過程中出現(xiàn)的無本意過失與明知故犯、肆意用權(quán)的行為區(qū)分開來，在未違背黨紀國法、未造成重大損失和社會負面影響的情況下，可為這類官員干部予以減輕或免除非故意過失的處罰，真正為恪盡職守、善謀善為的官員干部保駕護航。

結(jié)語

本文共搜集匯總354個“為官不為”的案例，先用ROST CM6對全部案例進行整體性分析，了解“為官不為”現(xiàn)實情況并對其提出治理對策。此次研究的創(chuàng)新點在于通過搜集案例文本，使用ROST CM6軟件對案例文本進行了內(nèi)容分析，了解“為官不為”案例總體情況。然而，筆者發(fā)現(xiàn)，案例分析過程中存在一些無法避免的影響因素。筆者所搜集的案例文本來源于各級紀委的通報、通告等文獻材料，而現(xiàn)實情況中可能出現(xiàn)某些官員存在不作為的問題卻沒有被查處、官員被查處后并沒有被公開通報于政府官網(wǎng)中的情況。若要進一步探討官員不作為現(xiàn)象的深層次成因，需要進行實地訪談，從訪談中剖析官員不作為的成因。這也是筆者下一步的研究目標。

注 釋：

①“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育：指的是“學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)系列講話，做合格黨員”學(xué)習(xí)教育。

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作者簡介：黃銀霞（1996—），女，漢族，廣東揭陽人，單位為深圳大學(xué)管理學(xué)院，研究方向為行政管理和行政改革。

通訊作者：吳海燕（1969—），女，漢族，廣東湛江人，單位為深圳大學(xué)管理學(xué)院，博士，副教授，研究方向為公共管理學(xué)、政府改革方面。

（責任編輯：易衡）

基金項目：本文系國家社科基金項目“中國特色行政學(xué)的發(fā)展及其話語體系建構(gòu)研究”（編號：18BZZ066）階段性成果