完善殘疾人就業(yè)保障金管理的法律思考*

汪 莉，賀國(guó)萃

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601)

完善殘疾人就業(yè)保障金管理的法律思考*

汪 莉，賀國(guó)萃

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601)

殘疾人就業(yè)保障金制度為促進(jìn)殘疾人就業(yè)提供了從機(jī)制到財(cái)力的保證。這項(xiàng)基金在發(fā)揮重要作用的同時(shí)，在具體的運(yùn)作實(shí)踐中也存在很多問(wèn)題，不僅涉及征收，還涉及分配和監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié);既有制度設(shè)計(jì)上的問(wèn)題，也有具體的實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題。因此，應(yīng)該進(jìn)一步完善殘疾人就業(yè)保障金管理制度的設(shè)計(jì)，通過(guò)立法規(guī)范殘疾人就業(yè)保障金管理制度的實(shí)施，切實(shí)收好、用好、管好殘疾人就業(yè)保障金，使其真正“取之于社會(huì)，用之于殘疾人”。

殘疾人就業(yè)保障金;管理;征收;分配;監(jiān)管

殘疾人就業(yè)保障金與殘疾人的就業(yè)和生存密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，殘疾人就業(yè)保障金的征收數(shù)額逐年增加，在實(shí)踐中保障金的使用范圍也在不斷擴(kuò)大，甚至超出了法律的規(guī)定，不僅僅局限于殘疾人就業(yè)、培訓(xùn)，在其他殘疾人福利項(xiàng)目中也逐漸發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。殘疾人就業(yè)保障金的管理涉及到征收、使用以及監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)。如何收好、用好、管好殘疾人就業(yè)保障金是推進(jìn)殘疾人保障事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，是值得深入研究和探討的問(wèn)題。

一、殘疾人就業(yè)保障金管理制度的現(xiàn)有架構(gòu)

殘疾人就業(yè)保障金是指在實(shí)施分散按比例安排殘疾人就業(yè)的地區(qū)，凡安排殘疾人達(dá)不到省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定比例的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織(以下簡(jiǎn)稱用人單位)，根據(jù)地方有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，按照年度差額人數(shù)和上年度本地區(qū)職工年平均工資計(jì)算交納用于殘疾人就業(yè)的專項(xiàng)資金。以下從三方面來(lái)分析我國(guó)目前的殘疾人就業(yè)保障金制度。

(一)殘疾人就業(yè)保障金的征收制度

殘疾人就業(yè)保障金與殘疾人的就業(yè)和生存密切相關(guān)，殘保金的征收為保障殘疾人就業(yè)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。首先，保障金征收的對(duì)象。根據(jù)法律和相關(guān)文件的規(guī)定，未按規(guī)定安排殘疾人就業(yè)的用人單位都應(yīng)當(dāng)交納殘疾人就業(yè)保障金，保障金的征收對(duì)象較為廣泛。其次，用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例。雖然《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定用人單位要按照不低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%來(lái)安排殘疾人就業(yè)，但各省市可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況規(guī)定具體比例。這一規(guī)定使得各地征收情況不一，大部分省市按1.5%計(jì)算用人單位應(yīng)交納保障金的標(biāo)準(zhǔn)，也有些省市則按照1.7%計(jì)算，如北京市、大連市等。再次，征收保障金數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)。用人單位根據(jù)應(yīng)安排殘疾人就業(yè)人數(shù)與已安排殘疾人就業(yè)人數(shù)之差，結(jié)合本地區(qū)職工年平均工資標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定。最后，征收保障金的方式。目前，我國(guó)殘疾人就業(yè)保障金的征收方式主要有三種，包括財(cái)政代扣、地方稅務(wù)部門代征以及殘疾人聯(lián)合會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“殘聯(lián)”)征收，而各省市根據(jù)本地情況而采用的征收方式也不統(tǒng)一。在保障金審核、緩繳、減交、免交審核，保障金的獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)都在殘疾人聯(lián)合會(huì)，殘疾人聯(lián)合會(huì)不具有行政權(quán)威，征收手段具有軟弱性［1］。因此考慮到征收效果，各省市以地稅代征、財(cái)政扣繳方式居多。

(二)殘疾人就業(yè)保障金的分配制度

殘疾人就業(yè)保障金是一項(xiàng)政府性基金，?？顚Ｓ?。《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》中規(guī)定了殘疾人就業(yè)保障金五項(xiàng)使用范圍。一方面，各省市在制定具體的實(shí)施辦法時(shí)或者照搬適用或者擴(kuò)大適用殘疾人就業(yè)保障金的使用范圍，即使是照搬適用的省市，一般也會(huì)擴(kuò)大保障金的支出范圍。另一方面，由于法律和相關(guān)文件對(duì)保障金支出范圍的規(guī)定較為狹窄，使得各省市在實(shí)際使用中很大一部分支出歸于“有利于殘疾人就業(yè)的其他開(kāi)支”這一兜底條款，導(dǎo)致保障金的支出“無(wú)名”，也不利于對(duì)保障金使用情況的監(jiān)管。

(三)殘疾人就業(yè)保障金的監(jiān)管制度

首先是對(duì)征收部門的監(jiān)管。根據(jù)有關(guān)法律和文件的規(guī)定，殘聯(lián)不僅要建立內(nèi)部監(jiān)管，完善其財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)收支管理;還要受到外部監(jiān)管，接受財(cái)政部門和審計(jì)部門的檢查和監(jiān)督。針對(duì)征收殘保金的工作人員，在征收、使用和管理殘保金的過(guò)程中，違反規(guī)定的，不僅追究其行政責(zé)任，對(duì)于構(gòu)成犯罪的還追究其刑事責(zé)任。其次是對(duì)用人單位的監(jiān)管，用人單位在規(guī)定期限內(nèi)未交納或未足額交納殘疾人就業(yè)保障金的，除繼續(xù)追繳外，還應(yīng)當(dāng)按日加收5‰滯納金。有些省市對(duì)不交或不足額交的單位采取行政處罰甚至司法強(qiáng)制措施，以加強(qiáng)對(duì)用人單位的監(jiān)督，保障殘疾人就業(yè)保障金的征收。部分省市還規(guī)定將保障金使用情況定期向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)公眾對(duì)保障金的監(jiān)督。

總體而言，我國(guó)殘疾人就業(yè)保障金的制度架構(gòu)比較完整，從征收到分配和監(jiān)管方面均有較為系統(tǒng)的規(guī)定，可操作性也比較強(qiáng)，客觀上為殘疾人事業(yè)發(fā)展也起到了不小的促進(jìn)作用。尤其是各省市在與上位法不沖突的前提下，根據(jù)本地情況，積極發(fā)揮能動(dòng)性，促進(jìn)殘疾人事業(yè)的發(fā)展。以安徽省為例，2004年前，全省征收的保障金只有幾百萬(wàn)元，2004年之后逐年翻番，到2012年殘保金的收入已超3.6億元(根據(jù)安徽省2012年政府性基金收支決算表統(tǒng)計(jì))。針對(duì)那些應(yīng)交不交或者不足額交殘保金的用人單位，安徽省的殘聯(lián)部門也在嘗試向其發(fā)律師函等方式以保障殘保金的征收。在促進(jìn)就業(yè)方面，安徽省殘疾人就業(yè)保障金主要用于各級(jí)殘疾人扶持培訓(xùn)、就業(yè)扶貧、殘疾人康復(fù)、文化體育、日常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等方面，包括“殘疾人萬(wàn)人千元就業(yè)工程”等民生工程;至2014年安徽省已經(jīng)投入400多萬(wàn)元，組織各類殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)班600余期，培訓(xùn)殘疾人17 779名，舉辦殘疾人專場(chǎng)招聘會(huì)400多場(chǎng)，并將農(nóng)村殘疾人扶貧對(duì)象在政府貧困戶中建檔立卡;另一方面，安徽省不斷加強(qiáng)對(duì)殘疾人就業(yè)方面的補(bǔ)貼，下?lián)苁〖?jí)殘保金1億元，扶持1萬(wàn)名殘疾人創(chuàng)業(yè)就業(yè)，補(bǔ)貼殘疾人扶貧助殘基地30個(gè)、陽(yáng)光大棚設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目1 000個(gè)。在監(jiān)管方面，除了對(duì)征收部門的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督以及對(duì)用人單位的監(jiān)督外，還規(guī)定了社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，有利于完善殘保金信息公開(kāi)制度。

二、殘疾人就業(yè)保障金管理制度存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)殘疾人事業(yè)取得了很大的發(fā)展，但在保障金管理過(guò)程中仍存在一些亟需解決的問(wèn)題，具體體現(xiàn)為制度設(shè)計(jì)不完善以及制度實(shí)施不到位兩方面。

(一)制度設(shè)計(jì)不完善

第一，征收方面的立法問(wèn)題。有關(guān)殘疾人就業(yè)保障金方面的立法層次較低且極為零散，導(dǎo)致各省、自治區(qū)、直轄市甚至同一省市不同地區(qū)之間的有關(guān)規(guī)定不一，甚至存在沖突，也容易造成工作人員在殘保金具體的管理過(guò)程中不知依何法，怎樣依法。一方面，在征收方式上，有些省市規(guī)定殘聯(lián)負(fù)責(zé)征收具有財(cái)政撥款性質(zhì)的用人單位(包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和其他社會(huì)組織)應(yīng)交納的殘疾人就業(yè)保障金，但殘聯(lián)本身并沒(méi)有行政權(quán)力，征收手段具有軟弱性，針對(duì)這些用人單位既不安排就業(yè)又不交納保障金的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，殘聯(lián)大都束手無(wú)措。另一方面，應(yīng)當(dāng)制定法律嚴(yán)格要求用人單位按比例安排殘疾人就業(yè)，用人單位不能將繳納保障金作為替代安排殘疾人就業(yè)的工具，即使在用人單位未按比例安排殘疾人就業(yè)而向其征收保障金時(shí)，也要將殘保金切實(shí)用于促進(jìn)殘疾人就業(yè)中，發(fā)揮殘保金應(yīng)有的作用。

第二，分配制度方面的問(wèn)題?，F(xiàn)行法律及相關(guān)文件對(duì)殘保金支出范圍的規(guī)定仍有不足，主要表現(xiàn)有:一是殘疾人就業(yè)保障金的第三項(xiàng)用途不僅用于開(kāi)展殘疾人其他具體工作，還用于改善殘聯(lián)的辦公條件、福利待遇以及發(fā)放聘用人員工資等等。這一規(guī)定為亂用、濫用殘疾人就業(yè)保障金提供了制度基礎(chǔ)。二是殘疾人就業(yè)保障金的支出規(guī)定過(guò)于狹隘，只限于五個(gè)方面的支出，但在實(shí)踐中保障金的大部分支出是用第五項(xiàng)“其他”這個(gè)兜底條款，資金支出具體事項(xiàng)既不明確，又有超出使用范圍之嫌。支出范圍狹窄也會(huì)造成保障金的使用率低，相較于日益嚴(yán)峻的殘疾人就業(yè)形勢(shì)以及就業(yè)資金需求量日益增加的現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，狹隘地使用明文規(guī)定的支出范圍與寬泛地理解“其他”事項(xiàng)可能包含的支出范圍，對(duì)各地殘聯(lián)使用保障金形成了巨大壓力。

第三，監(jiān)管制度設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題。一是內(nèi)部監(jiān)管缺乏合理性和有效性。殘疾人就業(yè)保障金的監(jiān)管主要靠殘聯(lián)和地稅征收部門的內(nèi)部監(jiān)管，而且殘聯(lián)本身也是民間組織沒(méi)有行政權(quán)力，但法律法規(guī)卻賦予其征收保障金的權(quán)力，對(duì)于殘聯(lián)和地稅部門的內(nèi)部監(jiān)管而言，無(wú)異于讓其既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，有失內(nèi)部監(jiān)管的合理性和有效性。二是就殘聯(lián)對(duì)用人單位的監(jiān)管而言，殘聯(lián)組織負(fù)責(zé)用人單位交納保障金的審核以及獎(jiǎng)懲等具體工作，但限于殘聯(lián)本身沒(méi)有行政權(quán)力，不可能對(duì)用人單位的監(jiān)管發(fā)揮有效作用。三是缺乏社會(huì)監(jiān)督，有關(guān)殘保金的支出并不透明，信息公開(kāi)制度也不完善，不利于社會(huì)公眾對(duì)殘保金管理的監(jiān)督。

(二)制度實(shí)施不到位

我國(guó)不斷完善和細(xì)化殘疾人就業(yè)保障金的管理制度，但在具體的實(shí)施過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題。

首先是在具體征收工作中存在的問(wèn)題。一是難以完全征收到位。對(duì)殘聯(lián)組織征收殘保金而言，限于缺乏行政權(quán)力，征收效果較弱;對(duì)地方稅務(wù)部門而言，殘保金的征收既缺乏績(jī)效考核任務(wù)又缺乏征收的強(qiáng)制性，所以對(duì)于企業(yè)應(yīng)繳的保障金并不能完全征收到位;對(duì)財(cái)政撥款的行政事業(yè)單位而言，其對(duì)殘保金的認(rèn)識(shí)不到位，欠交或拒交者不在少數(shù)，也是很難完全征收到位。二是征收成本高。地稅代征還會(huì)扣留一定比例的手續(xù)費(fèi);有些地方為了調(diào)動(dòng)殘疾人就業(yè)保障金征收人員的征收積極性，又要提供額外的金額獎(jiǎng)勵(lì)，如此一來(lái)就相應(yīng)地減少了殘疾人就業(yè)保障金的總額，使得征收成本加大。三是征收對(duì)象難以達(dá)到全覆蓋。根據(jù)法律規(guī)定，殘保金的征收對(duì)象涉及范圍較廣，但是目前的征收對(duì)象大多數(shù)只是部分財(cái)政撥款的縣直行政事業(yè)單位和部分具有一定規(guī)模的企業(yè)。對(duì)于一些自收自支的事業(yè)組織、小型企業(yè)、合資獨(dú)資個(gè)體企業(yè)以及私立學(xué)校的殘疾人就業(yè)保障金的征繳還存在著欠缺。

其次是在分配使用中存在的問(wèn)題。一是規(guī)范性方面的問(wèn)題。保障金中有相當(dāng)一部分被用于“有利于殘疾人就業(yè)的其他開(kāi)支”這一兜底條款中，而這一兜底條款是不可預(yù)見(jiàn)的政策和項(xiàng)目，在一定程度上削減了保障金使用的規(guī)范性。二是使用范圍上的問(wèn)題。保障金主要應(yīng)用于殘疾人就業(yè)方面。但是從實(shí)際情況來(lái)看，在殘疾人就業(yè)保障金使用過(guò)程中，用于殘疾人就業(yè)扶貧的費(fèi)用比較少，而用于其他項(xiàng)目的費(fèi)用比較多，其中以康復(fù)經(jīng)費(fèi)最為突出。在對(duì)部分省份的殘疾人就業(yè)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，僅有不到三成的殘疾人接受過(guò)相關(guān)部門的就業(yè)扶助。這不僅反映出殘保金在分配中存在用于促進(jìn)殘疾人就業(yè)支出比例較少的問(wèn)題，也反映出殘疾人康復(fù)服務(wù)工作的不完善，并未有效發(fā)揮殘疾人醫(yī)療保險(xiǎn)的作用。

再次是保障金監(jiān)管不到位。一是殘聯(lián)缺乏行政權(quán)威，在對(duì)保障金的監(jiān)管工作中遇到很大阻力，也就不可能對(duì)用人單位的監(jiān)管發(fā)揮有效作用。二是社會(huì)監(jiān)督不到位。雖然法律及相關(guān)文件要求殘保金的支出應(yīng)接受審計(jì)、財(cái)政部門的檢查和監(jiān)督，但經(jīng)審計(jì)部門審計(jì)后向社會(huì)公眾公布審計(jì)的情況很少，這在全國(guó)卻很常見(jiàn)。保障金的收支信息不僅事關(guān)其征收的來(lái)源情況，也事關(guān)主管部門對(duì)保障金的使用情況。不僅是殘疾人，包括用人單位都希望了解殘疾人就業(yè)保障金的具體支出情況，對(duì)殘疾人就業(yè)保障金具體征收了多少，又有多少金額是真正用在了切實(shí)為殘疾人服務(wù)上有個(gè)大致的了解。因此，各省市應(yīng)堅(jiān)持信息公開(kāi)原則，定期公布?xì)埍＝鸬木唧w收支情況，接受社會(huì)公眾對(duì)保障金的監(jiān)督。

三、完善殘疾人就業(yè)保障金管理制度的建議

(一)更新理念，探索殘疾人就業(yè)保障金管理新模式

首先，以正確的理念引導(dǎo)行動(dòng)，明確殘疾人就業(yè)保障金的性質(zhì)和用途。殘保金是一項(xiàng)政府性基金，征收的目的是為了督促用人單位安排殘疾人就業(yè)，盡可能地保障更多的殘疾人就業(yè)，而非盲目追求保障金數(shù)量的增多。同時(shí)，殘保金只能?？顚Ｓ茫瑢?duì)用人單位不按規(guī)定安排殘疾人就業(yè)的“懲罰”再次用于保障殘疾人就業(yè)方面，所以不能將保障金的絕大部分用于兜底條款的“其他”項(xiàng)目中。

其次，創(chuàng)新殘疾人就業(yè)保障金管理模式。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)證明，殘疾人就業(yè)工作的推進(jìn)，僅僅靠某個(gè)組織是難以完成的，因此就要引入社會(huì)組織提供就業(yè)服務(wù)。一般而言，我國(guó)目前的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)中殘疾人事業(yè)都是由一個(gè)殘聯(lián)專委在做事，有的還沒(méi)有專門的殘聯(lián)工作者，而是放在民政部門或者是在社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一管理。這體現(xiàn)出我國(guó)負(fù)責(zé)殘疾人就業(yè)工作人力資源的有限性，不利于殘疾人就業(yè)工作的完善。筆者建議在充分考慮現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新殘保金的管理模式，從保障金中撥出一部分資金給專門促進(jìn)殘疾人就業(yè)的社會(huì)組織來(lái)使用，從人力和財(cái)力上共同促進(jìn)殘疾人就業(yè)。引入社會(huì)組織提供就業(yè)服務(wù)不僅可以解決殘聯(lián)一個(gè)組織人力資源的不足，還可以通過(guò)引入社會(huì)資源和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高殘疾人就業(yè)保障金的使用效益。但是，考慮到殘聯(lián)組織在殘疾人事業(yè)發(fā)展中的歷史地位和現(xiàn)實(shí)情況，這些介入殘疾人就業(yè)的社會(huì)組織可以接受殘聯(lián)的指導(dǎo)和監(jiān)督，以殘保金的使用效益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)監(jiān)督評(píng)價(jià)其工作質(zhì)量。

另外，探尋保障金保值增值的新模式。隨著保障金征收規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其結(jié)余也越來(lái)越多，但相關(guān)文件規(guī)定，保障金的結(jié)余轉(zhuǎn)下年安排使用。面對(duì)結(jié)余的增加以及通貨膨脹的壓力，保障金也在不斷貶值，更何況保值增值也是保障金管理中的重要內(nèi)容。北京市早在1998年就將結(jié)余的殘疾人就業(yè)保障金用來(lái)購(gòu)買國(guó)債。我們可以借鑒北京市的做法，允許不同地區(qū)按不同比例用結(jié)余的保障金進(jìn)行安全投資，將結(jié)余的保障金這塊“蛋糕”做大，實(shí)現(xiàn)結(jié)余殘保金的保值增值的同時(shí)有利于進(jìn)一步促進(jìn)殘疾人就業(yè)。

(二)完善法制，健全殘疾人就業(yè)保障金管理制度

1.完善征收制度

首先，用人單位安排殘疾人就業(yè)實(shí)行浮動(dòng)比例，并由政府適當(dāng)補(bǔ)貼用人單位并承擔(dān)殘疾人的部分薪資，減輕用人單位的壓力。日本《殘疾人雇用促進(jìn)法》在規(guī)定按比例安排殘疾人就業(yè)時(shí)采取浮動(dòng)比例，民間企業(yè)、公共企業(yè)、公共機(jī)關(guān)和300人以上用人單位分別按1.5%、1.9%、2%和5%的比例安排殘疾人就業(yè)。雇傭重殘者以一代二［2］。法國(guó)的雇員配額政策推進(jìn)了殘疾人就業(yè)，政府規(guī)定20人及以上雇員的公司必須有至少6%的雇員是殘疾人。瑞典政府規(guī)定，根據(jù)殘疾程度政府為殘疾人提供80%的薪水補(bǔ)助，以激勵(lì)雇主雇傭殘疾人［3］;提供薪水補(bǔ)助已成為世界各國(guó)的普遍做法［4］。因此，我們可以借鑒這些做法，針對(duì)不同的用人單位規(guī)定不同的比例，尤其要考慮到國(guó)家機(jī)關(guān)和公共團(tuán)體與小企業(yè)之間的差異，對(duì)促進(jìn)殘疾人就業(yè)的用人單位予以政府補(bǔ)貼并由政府支付殘疾人的部分薪資，這樣既可以保障殘疾人就業(yè)又可以降低企業(yè)所負(fù)擔(dān)的成本。其次，考慮到殘聯(lián)在征收殘保金中面臨的問(wèn)題，可以委托殘聯(lián)一定的行政權(quán)力，以保障其征收殘保金的力度，但行政權(quán)的委托主體、委托權(quán)限的大小以及具體行使規(guī)則還值得深入研究。美國(guó)平等就業(yè)委員會(huì)在聯(lián)邦各部門中都有辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施殘疾人就業(yè)保障，專門接受和處理各類反歧視勞動(dòng)糾紛，對(duì)殘疾人就業(yè)咨詢以及爭(zhēng)議的解決形成有力支持［5］。美國(guó)的這一做法也值得我們借鑒，通過(guò)將行政權(quán)委托給殘聯(lián)部門行使，也可以取消地稅代征制度，節(jié)約手續(xù)費(fèi)，減少征收成本，將更多的保障金用于殘疾人就業(yè)工作。

2.優(yōu)化分配使用制度

第一，規(guī)范使用范圍。實(shí)踐中大部分保障金通過(guò)第五項(xiàng)“其他”兜底條款用于殘疾人就業(yè)工作中，導(dǎo)致就業(yè)保障金在使用中有不規(guī)范之嫌。因此，要切實(shí)規(guī)范基金的不正當(dāng)支出，包括行政經(jīng)費(fèi)和職工福利等不當(dāng)支出。第二，擴(kuò)大使用范圍。這種做法在一些省市已有先例，如北京在2007年已將就業(yè)保障金的使用范圍擴(kuò)大至九項(xiàng)。擴(kuò)大保障金的具體適用范圍，不僅使保障金的支出“有名”，還可以提高保障金的使用率，解決保障金的大量結(jié)余問(wèn)題，使殘疾人在就業(yè)方面切實(shí)得到實(shí)惠。第三，調(diào)整項(xiàng)目支出比例。保障金應(yīng)主要用于促進(jìn)殘疾人就業(yè)，而不應(yīng)將保障金過(guò)多地花費(fèi)在其他方面。因此要控制機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的支出比例，避免機(jī)構(gòu)亂用、濫用保障金，減少腐敗;其次要加大創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持支出，多種多樣的殘疾人就業(yè)的扶持形式更能體現(xiàn)其效益，減少殘保金通過(guò)兜底條款來(lái)使用;再次，需要增加對(duì)殘疾人就業(yè)扶貧基地的資金扶持力度，尤其是要考慮到農(nóng)村殘疾人就業(yè)的需求。目前農(nóng)村殘疾人就業(yè)形式較多，大多是種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、家庭手工業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等，但其收入來(lái)源并不穩(wěn)定，他們對(duì)就業(yè)保障的需求程度相對(duì)較高，所以在殘保金的分配中要充分考慮到農(nóng)村殘疾人就業(yè)的實(shí)際需求。

3.健全監(jiān)督評(píng)估制度

首先，將保障金征管工作引入考核機(jī)制。殘聯(lián)機(jī)構(gòu)是殘疾人就業(yè)保障金的具體管理部門，因此不僅要對(duì)殘聯(lián)機(jī)構(gòu)的整體工作進(jìn)行考核，還要對(duì)其工作人員進(jìn)行考核，形成獎(jiǎng)懲制度;另一方面，對(duì)地稅部門代征制度也要進(jìn)行考核，因?yàn)榈囟惒块T只是代征部門，征收多少保障金對(duì)其影響并不大，只有對(duì)地稅部門及其工作人員進(jìn)行考核，才能對(duì)其形成壓力，促進(jìn)保障金的征收［2］36-37。其次，建立健全殘保金信息透明制度，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。建立合理的殘保金收支公示制度，定期將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公告，不僅可以加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)殘保金的監(jiān)管，防止殘保金的管理部門對(duì)殘保金的亂用和濫用，減少腐敗，同時(shí)還能夠使得殘疾人了解資金動(dòng)向，有利于使殘保金真正“取之于社會(huì)，用之于殘疾人”。

［1］岳云云.我國(guó)殘疾人就業(yè)保障金征收問(wèn)題、原因和對(duì)策分析［J］.中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2012(30):191-192.

［2］劉偉.殘疾人就業(yè)保障金管理問(wèn)題研究［D］.南寧:廣西民族大學(xué)，2010.

［3］MIDGLEY J，LIVERMOR M.Social Policy［M］. California:Sage Publications，Inc.，2009:455-456.

［4］MONT D.Disability Employment Policy［M］.Washington:The World Bank，Human Development Network，Social Protection Unit.2004.

［5］楊中強(qiáng).國(guó)內(nèi)外殘疾群體就業(yè)政策措施分析與思考［J］.管理現(xiàn)代化，2008(3):32-35，12.

Legal Thinking on Improving the Management of Employment Security Fund for the Disabled

WANG Li，HE Guocui
(Law School，Anhui University，Hefei 230601，China)

The employment security fund system for the disabled is designed for the promotion of the employment of the disabled through providing them with an overall guarantee from mechanism to financial resources.While the fund plays an important rolein practice，many problems also show up. The problems involve not only the collection，distribution and supervision of the fund，but also defects of the system itself and the implementation process.Therefore，we need to further improve the management system of the fund，regulate the implementation of the system through legislation，take effective measures to raise，use and manage the fund in a better way so as to achieve the goal of“raised from society，used for the disabled”.

employment security fund for the disabled;management;raising;distribution;supervision

C913.69

A

1009-2463(2015)06-0064-05

2015-08-31

司法部發(fā)布國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目(12SFB5040:《殘疾人保障基金法律規(guī)制研究》)

汪 莉(1966-)，女，安徽巢湖人，安徽大學(xué)法學(xué)院教授，博士。賀國(guó)萃(1990-)，女，河北威縣人，安徽大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。