農(nóng)村基本公共服務供給中的民主機制研究——以成都市“民生民主雙向互動模式”為例

文 （中共成都市委黨校，四川成都 610110）

長期以來，農(nóng)村基本公共服務的供給都沒有能擺脫“自上而下”、“替民做主”的供給和決策模式，農(nóng)民由于缺乏有效的參與，難以充分地表達自己的訴求和維護自己的利益。成都市在村級基本公共服務和社會管理改革中，以推進基層民主建設和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為目標，把村級公共服務和社會管理專項資金的管理使用與村民議事制度掛鉤，實現(xiàn)了民生與民主的有機結合，形成了農(nóng)民群眾廣泛參與公共服務與社會管理的新格局，提高了村級公共服務和社會管理水平。

一、農(nóng)村基本公共服務面臨的主要困境

近年來，隨著城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的推進，我國農(nóng)村基本公共服務落后的狀況有了很大的改善。但由于缺乏民主參與，農(nóng)村居民在公共服務和社會管理中的知情權、參與權、管理權、監(jiān)督權仍然難以得到有效保障。

（一）農(nóng)村基本公共服務供給結構失衡

由于農(nóng)村和城市在經(jīng)濟社會發(fā)展、地域環(huán)境、人文風俗等方面的差異，農(nóng)村和城市所需的公共服務的內(nèi)容是有區(qū)別的。從當前的情況來看，農(nóng)村更需要農(nóng)業(yè)科技成果推廣、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)技術培訓、農(nóng)業(yè)信息服務、中小水利設施等生產(chǎn)性公共服務。一些地方不顧城鄉(xiāng)公共服務的差異性，不堅持從農(nóng)村實際和農(nóng)民的意愿出發(fā)，盲目地把城市基本公共服務的內(nèi)容照搬到農(nóng)村來，沒有把有限的公共資源用于農(nóng)民最急需的公共產(chǎn)品供給上，造成了農(nóng)村基本公共服務的供需脫節(jié)，農(nóng)民最直接、最現(xiàn)實、最迫切的公共服務需求得不到有效供給。

（二）政府在農(nóng)村基本公共服務的供給上責任不清

近年來，各地、各級政府都加大了對農(nóng)村基本公共服務的投入，但是在實踐中，中央與地方政府、上級政府與下級政府在農(nóng)村基本公共服務供給的責任劃分上不合理，地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府往往事權大于財權，承擔了許多本應該由上級政府承擔的基本公共服務支出。由于財力與事權不匹配，基層政府缺乏提高基本公共服務的能力，其結果就是要么減少農(nóng)村基本公共服務的供給，要么將基本公共服務的供給責任轉(zhuǎn)嫁給村級組織和農(nóng)民，甚至以市場主體來取代政府主體。從農(nóng)民個人來看，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民的負擔雖然減輕了，但由于公共財政沒有覆蓋到村及村以下，農(nóng)村基本公共服務供血嚴重不足，農(nóng)民事實上在很大程度上仍然要承擔起農(nóng)村基本公共服務的主體責任，要靠籌資籌勞興辦集體生產(chǎn)、生活設施和公益事業(yè)。市場為農(nóng)村提供的基本公共服務雖然能夠彌補政府供給的不足，但卻提高了農(nóng)民獲取基本公共服務的成本和門檻。

（三）政府提供的農(nóng)村基本公共服務效率低下

在缺乏外部壓力的情況下，政府大包大攬公共服務，很容易出現(xiàn)服務質(zhì)量和效率不高等各種問題。當前，農(nóng)村基本公共服務效率不高主要表現(xiàn)在四個方面：一是從成本上看，由于職能交叉，政府層級、部門間缺乏合理分工，政府提供的基本公共服務的行政成本普遍偏高，甚至出現(xiàn)行政經(jīng)費擠占公共服務經(jīng)費的現(xiàn)象；二是從績效上看，由于缺乏有效的管理和監(jiān)督機制，基本公共服務的投入和產(chǎn)出正效益不明顯，一些地方甚至存在公共資源被浪費的現(xiàn)象；三是從基本公共服務的可及性看，城鄉(xiāng)基本公共服務差距依然嚴重。農(nóng)村看病貴，上學難、增收難、基礎設施落后、環(huán)境污染嚴重等問題依然突出，個別地方基本公共服務差距甚至超過了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平和城鄉(xiāng)貧富差距；四是從基本公共服務群眾滿意度看，群眾對政府提供的很多基本公共服務項目存在意見，并因此影響到黨群關系、干群關系。

（四）村“兩委會”對村民自治權的擠壓

在現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”模式下，一方面是行政權對村民自治權的侵蝕，另一方面則是村“兩委會”（黨支部與村委會）對村民自治權的壟斷和包辦?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村民委員會是村級自治事務的執(zhí)行機構，由村民（代表）會議選舉產(chǎn)生，負責執(zhí)行村民（代表）會議的決定，對村民（代表）會議負責并報告工作，接受村民（代表）會議、村務監(jiān)督委員會和村民的監(jiān)督。理論上講，這種“授權加監(jiān)督”的模式是一種理想的村民自治模式，但實際操作中，由于村民（代表）會議難以召開或者被村“兩委會”控制，很難真正履行決策和監(jiān)督職能。村黨支部雖然不屬于村級自治組織，但由于在村民自治中的“核心地位”和“領導作用”，它不僅是事實上的村級自治的主體，而且其權力往往凌駕于村委會之上。村“兩委會”掌握著村級事務的決策權和執(zhí)行權，一些村黨支部、村委會甚至“二合一”，書記、主任“一肩挑”，權力高度集中于個人。即使個別地方村“兩委會”之間存在著矛盾，也并不妨礙他們對權力的控制。村“兩委會”和村干部權力高度集中，且缺乏監(jiān)督和制約，不僅容易侵害村民的自治權，壓制村民參與村級事務管理的積極性，導致村民自治淪落為“村官自治”，更容易形成村官腐敗。

提高農(nóng)村基本公共服務的水平，維護農(nóng)民的權利和利益，必須改進現(xiàn)有的農(nóng)村基本公共服務供給方式，建立起“自下而上”的需求主導型、民主參與型公共服務供給和決策機制。

二、成都市村級公共服務和社會管理改革

從2009年起，成都市開始全面啟動村級公共服務和社會管理的改革。在加大公共財政對村級公共服務和社會管理投入的同時，成都市把所有村級公共服務和社會管理項目均交由群眾民主議定，使群眾最關心、最直接的公共服務和社會管理需求得到有效解決，形成了“民生帶動民主，民主保障民生”的常態(tài)化機制，提高了農(nóng)村公共服務和社會管理水平。

（一）村級公共服務和社會管理的范圍

成都市根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展水平，結合國家基本公共服務“十二五”規(guī)劃綱要，將村級公共服務和社會管理分為文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障、農(nóng)村基礎設施和環(huán)境建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務、社會管理等7個大類59個具體項目。

為改變原有的村級公共服務和社會管理主要依托村兩委會提供的模式，支持和引導各類市場主體和社會組織參與農(nóng)村公共服務和社會管理，形成政府主導、市場主體和社會組織廣泛參與的公共服務多元供給模式，成都市對村級公共服務和社會管理采取分類供給的辦法：政府主要提供基本的公益性公共服務和社會管理；村級自治組織主要做好自治組織內(nèi)部的服務和管理，由政府按年度給予定額補貼；鼓勵支持市場主體和社會組織參與農(nóng)村公共服務和社會管理，由政府給予政策支持和資金扶持。在確定的59項村級公共服務和社會管理項目中，根據(jù)《中共成都市委成都市人民政府關于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見（試行）》中的數(shù)據(jù)測算。以政府為主的項目占61.02%，以村自治組織為主的項目占13.56%，以市場為主的項目占22.03%。

（二）村級公共服務和社會管理專項資金

為進一步明確政府的責任，保障農(nóng)村公共服務和社會管理的經(jīng)費來源，從2008年開始，成都市在全國率先建立了村級公共服務和社會管理專項資金（對由村兩委會提供的公共服務和社會管理的補貼資金）。2009年，村級公共服務和社會管理改革全面啟動后，成都市要求各級政府每年新增的公共事業(yè)和公共設施建設政府性投資主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設施建設，并將村級公共服務和社會管理專項資金納入財政預算，規(guī)定市縣兩級財政以2008年的金額為基數(shù)，每年對每個村（涉農(nóng)社區(qū)）的專項資金支持不少于20萬元。其中，中心城區(qū)由區(qū)財政全額安排，近郊區(qū)、市（縣）按照市級、區(qū)、縣（市）5：5 的比例安排，遠郊縣（市）按照市級、縣（市）7：3的比例分級負擔。2013年，成都市修訂出臺的 《村級公共服務和社會管理專項資金管理辦法》將用于村級公共服務和社會管理的專項資金提高到每個村至少40萬元，并要求在2017年前達到60萬元（城市社區(qū)公共服務和社會管理專項資金最低標準達到5000元/百戶）。

村級公共服務和社會管理專項資金主要用于村級自治組織為村民提供的公共服務和社會管理項目的開支，不包括村級自治組織的辦公經(jīng)費、工作人員工資（財政另行撥款）。以政府為主體實施的項目，除特殊情況下，一般不得使用專項資金。政府實施的項目如果未能達到應有標準，而群眾又確有需要的，項目后續(xù)資金由市和區(qū)縣（市）相關部門負責解決；在征得村級自治組織同意的前提下，政府可委托村級自治組織實施以政府為供給主體的項目，但必須采取“費隨事轉(zhuǎn)”的方式，給予經(jīng)費保障。以市場為主體實施的項目，主要應通過市場機制解決資金來源，原則上也不能使用專項資金。如大多數(shù)群眾確有需求，又暫時缺乏市場支撐的，可用專項資金進行一定補貼，以撬動社會資金參與，但不能由專項資金獨立承擔。市場投資的基建類項目的補貼金額不能超過項目總投資的20%，服務類項目的補貼金額不能超過項目總投資的30%。補貼金額和補貼方式要通過村民議事會審議，并納入項目實施方案，通過村民（代表）大會決議，方可執(zhí)行。村自治組織利用村級公共服務和社會管理專項資金實施的項目，鼓勵采取服務外包的方式，以提高資金使用效率。

從2009年到2014年，成都市每年財政投入的專項資金從8億元左右增加到了14億元左右，每年通過專項資金確定的項目近20000項。在專項資金的保障下，全市各村（含涉農(nóng)社區(qū)）實施公共服務和社會管理項目已經(jīng)超過10萬項。

（三）村民議事會

《村民委員會組織法》規(guī)定的村級自治權力組織是村民（代表）會議、村民委員會和村務監(jiān)督委員會。成都市村民議事會是在村民自治框架內(nèi)，村社成員自愿組織起來進行公益性參與的社會組織，但在實際工作中，卻扮演著村級自治組織的角色，發(fā)揮著自治組織的功能和作用。

村民議事會由村民（代表）會議選舉，并受村民（代表）會議委托，在其授權范圍內(nèi)行使村級自治事務議事權、決策權、監(jiān)督權，討論決定村級日常事務、監(jiān)督村民委員會工作。每個村民小組還設有村民小組議事會。村民議事會下設村務監(jiān)督小組，由村民議事會選舉5—7名村民議事會成員組成，負責對村民委員會的工作進行專門監(jiān)督。村務監(jiān)督小組對村民（代表）會議和村民議事會負責并報告工作，其主任由黨員議事會成員擔任。因土地流轉(zhuǎn)需要，一些議事會還設有“融資審核小組”，受銀行等金融機構委托對申請貸款人的資質(zhì)和信用進行評估。

村民議事會主要討論決定四類事項：村集體經(jīng)濟事務、村公共服務和社會管理事項、村級組織運轉(zhuǎn)自身事項、涉及村民利益的其他事項。為用好專項資金，成都市政府規(guī)定，村級專項資金的具體使用由村民（代表）會議決定。實際操作中，專項資金均由村民（代表）會議授權，由村民議事會決定和監(jiān)督使用。村民議事會在授權范圍內(nèi)可以撤銷和變更村民委員會不適當?shù)男袨椤４迕褡h事會不能議定的事項主要有四類：上級黨委政府已有明確規(guī)定的事項、法律法規(guī)有明確規(guī)定的事項、必須由村民會議議定的事項、村民會議已經(jīng)否決的事項及其他不能由村民議事會議定的事項。

成都市村民議事會自成立以來，其職能和功能不斷放大，并在農(nóng)村產(chǎn)權制度改革、災后重建、土地綜合整治和農(nóng)村矛盾化解中都發(fā)揮了重要的作用。在村級公共服務和社會管理改革中，成都市委、市政府對村民議事會制度進行了規(guī)范，賦予其一定的法律地位，使之成為村民大會的常設機構，并在全市范圍內(nèi)推廣。據(jù)成都市委《關于加強基層服務型黨組織建設的實施意見》，為確保議事會正常運轉(zhuǎn)，成都市還建立了議事會議事工作經(jīng)費保障制度，將年度村級公共服務資金不超過5%、年度社區(qū)公共服務資金不超過10%作為村（居）民議事會運行專項資金，每村（社區(qū)）每年不超過3萬元。到2009年底，成都市2048個村和701個涉農(nóng)社區(qū)，按照公開公正、結構均衡的原則，組建了村民議事會和村民小組議事會，共推選村民議事會成員8.6萬人、村民小組議事會成員17.2萬余人。目前，全市村民議事會的組建比例達到100%。

（四）民主管理項目

為保障農(nóng)民群眾的合法權益，調(diào)動農(nóng)民群眾參與村級公共服務和社會管理改革的積極性和創(chuàng)造性，成都市政府規(guī)定，無論是以政府為主體實施的村級公共服務和社會管理項目，還是以村級自治組織和市場主體實施的項目，都必須實行民主議定、民主監(jiān)督、和民主評議；村級公共服務和社會管理專項資金，必須按照“宣傳動員—收集民意—梳理討論—議決公示—實施監(jiān)督—評議整改”的程序使用。

三、成都市農(nóng)村基本公共服務供給中民主機制的作用

成都市在村級公共服務和社會管理改革中，通過構建起村黨組織領導、村民（代表）會議或議事會決策、村委會執(zhí)行、其他經(jīng)濟社會組織廣泛參與的充滿生機活力的新型村級治理機制，保證了農(nóng)民群眾的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，實現(xiàn)了民生與民主的有機結合，促進了農(nóng)村基本公共服務與基層治理結構的雙重改善。

（一）尊重農(nóng)民對公共服務需求的意愿，合理配置公共服務資源

基本公共服務的供給主體雖然是政府，消費主體卻是農(nóng)民，按照村民自治的要求，村民理應參與到公共服務的管理中來。長期以來，農(nóng)村基本公共服務主要采取“自上而下”的供給模式，針對農(nóng)民迫切需求的公共服務供給不足且效率低下，廣大農(nóng)民的意愿和選擇得不到應有的重視，只能成為公共服務的被動接受者。

為調(diào)動農(nóng)民群眾參與公共服務和社會管理的積極性，成都市要求無論是政府、村級自治組織還是市場主體為農(nóng)民提供的公共服務，都要進行需求調(diào)查，充分征求農(nóng)民的意見，盡可能避免基本公共服務的供給與農(nóng)民的實際需求錯位。在當前財政資金不足，不能同時或在短期內(nèi)提供農(nóng)民所需公共服務的情況下，以需求調(diào)查為重點的村級公共服務決策機制，不僅增強了公共服務供給過程的透明性、公正性，而且滿足了農(nóng)民群眾對公共服務的真實需求，極大地提高了公共服務和社會管理項目的效率和滿意度。而議事會的制度的建立，則進一步有效地解決了農(nóng)村公共服務和社會管理供需脫節(jié)的問題。目前，議事會已經(jīng)成為村兩委會與農(nóng)民經(jīng)常性溝通的制度平臺和農(nóng)民進行利益博弈的制度平臺，實現(xiàn)了集中群眾智慧、反映群眾訴求，實現(xiàn)群眾利益的目標。通過村民議事會制度，農(nóng)民在農(nóng)村基本公共服務決策中擁有了制度性的“話語權”，真正做到了村級公共服務和社會管理由農(nóng)民自己作主。根據(jù)成都市委組織部的調(diào)查，群眾對議事會的滿意率達94.2%。

（二）提高了村民參與村級事務管理的積極性

美國學者科恩指出，民主政治無論采取何種形式，其關鍵都是民眾參與。從這個意義上講，無論是選舉民主還是協(xié)商民主，直接民主還是間接民主，都離不開公眾的參與。與純粹的政治參與不一樣的是，村民參與的村級公共服務和社會管理都是一些微觀層面的事情，村民不僅熟悉這些事情，掌握著解決這些問題所需要的信息和知識，而且因為利益攸關，他們也關心這些事情。從這個意義上講，他們既有參與的需要、愿望，也有參與的能力，而且通過參與他們還可以進一步提高自我管理能力。

成都市村級公共服務和社會管理專項資金使用流程

在原有的農(nóng)村公共服務供給模式下，村民的主體地位和主體作用都沒有得到充分保障和發(fā)揮，一些事項要么由各級政府部門確定，要么由村組干部決定，其結果不僅導致農(nóng)村基本公共服務的供給脫離實際，而且出現(xiàn)成本高、效率低、效果差的情況。部分村民還因為缺乏參與而對村務工作不知曉、不理解、不支持，即使村干部為村民辦了好事，也常常被誤解，導致干群感情生疏、情緒對立。成都市把民主與民生緊密結合，通過構建一系列鼓勵村民參與的制度和機制，提高了村民參與的廣度和深度，實現(xiàn)了村民對村級事務的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。

一是參與的程度更深。村民從建議到?jīng)Q策、管理、監(jiān)督，可以全程參與村級事務的管理。以村級自治組織實施的有關村級公共服務和社會管理項目為例，村民不僅可以提出自己的意見，而且可以通過村民議事會決定項目是否實施，并直接參與項目的管理和監(jiān)督。在實踐中，各地還結合村民議事會，探索出了不同的參與方式。彭州市形成了以村黨組織為領導核心、三個村民自治組織為社會載體，集體經(jīng)濟組織為市場主體、其他社會組織共同參與的“131N”模式；青羊區(qū)則總結出了“1234群眾主體工作法”；邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村創(chuàng)造出了“三步量分法”和財務監(jiān)督“五瓣章”。

二是參與的效果更好。村民參與村級公共服務和社會管理，不僅改變了村級事務由村兩委幾個人說了算的狀況，實現(xiàn)了村民的真正自治，而且調(diào)動了村民參與村級事務管理的熱情，形成了“大家的事我關心，集體的事我參與”的良好氛圍，很多從政策層面、以指令方式難以解決的問題和矛盾，用大家公認的一些土辦法得到了妥善解決，確保了“小事不出組、大事不出村”。更重要的是，通過參與，還培育了村民的公民意識和公民精神，提高了村民的自治能力，激發(fā)了農(nóng)村的社會活力。

（三）通過完善程序推動了村民的理性對話

無論是制度化的參與還是非制度化的參與，理性協(xié)商和公平對話是確保參與能否達成共識的重要條件。從參與過程來看，制度保障的是公眾的權利，而程序則保障公眾的這種權利能夠順利實現(xiàn)。在政治活動中，民主無論是作為一種政治制度，還是作為一種議事規(guī)則，它首先是一種可供操作的程序。程序既是民主政治的運作方式，又是民主社會中各政治主體的行為規(guī)則，同時也是政治制度化的途徑。在公共事務的管理中，程序既為公眾參與提供了更多可供選擇的合法途徑，保障了公眾的參與權利，又使得公眾參與能夠得到規(guī)范，避免了各種“參與危機”的出現(xiàn)。

成都市村民議事會議事規(guī)則

成都市的村民議事會制度，不僅為村民參與村級公共服務和社會管理提供了一個民主參與的平臺，而且通過規(guī)范議事程序，保證了村民能夠通過理性協(xié)商和公平對話來表達自己的利益訴求和實現(xiàn)自己的利益需求，并通過溝通和協(xié)商來達成共識。

長期以來，村民文化、政治素質(zhì)普遍偏低，不僅其民主意識備受質(zhì)疑，而且自治能力也未得到廣泛認可，這也是政府行政控制的一個重要原因。通過規(guī)范議事程序，村民不僅學會了決策的知識和交流的技巧，加深了對民主、協(xié)商、權力、責任和義務的理解，培養(yǎng)起了規(guī)則意識、法律意識和責任意識，而且村民之間、干群之間的相互理解和信任也得到了進一步增強。

四、結論

在民主跟著利益走而農(nóng)民又普遍缺乏權利意識和民主意識的情況下，如果沒有直接的利益，農(nóng)村的基層民主和自治往往會陷入“空轉(zhuǎn)”，無法正常運行。成都市在村級公共服務和社會管理改革中，把專項資金投放、村級公共事務管理和農(nóng)村基層民主建設結合起來，做到了“有錢辦事”和“民主議事”的有機統(tǒng)一。

成都市創(chuàng)造出的這種“民生民主雙向互動模式”，既提高了農(nóng)村基本公共服務的水平，又促進了農(nóng)村基層民主的發(fā)展。其中的一些做法和經(jīng)驗，不僅具有推廣價值，而且已經(jīng)具備了轉(zhuǎn)化為政策和制度的條件。