全球治理中非政府組織“戰(zhàn)略三角”問責(zé)模式研究

文 （廣東財經(jīng)大學(xué)，廣東廣州 510320）

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著世界政治經(jīng)濟格局的調(diào)整以及科技與信息革命的催化，全球一體化趨勢漸趨明朗。在此過程中，諸如國際恐怖主義、環(huán)境保護等國際性問題日益凸顯，這都促進了全球治理的興起。另一方面，非政府組織（Non-governmental Organizations，NGOs）由于其跨國性、非營利性等特殊屬性，成為了全球治理中必不可少的一個行為主體，發(fā)揮著不可替代的重要作用。那么，在全球治理的語境下，如何提高非政府組織的責(zé)任性，使其更好地擔(dān)負責(zé)任，就是本文所欲探討的一個問題。

一、非政府組織：全球治理的重要主體

隨著全球化進程的深入發(fā)展以及全球性問題的日益增多，全球治理已經(jīng)從一種理論設(shè)想轉(zhuǎn)變成了一個極其緊迫的實踐問題，受到了世界范圍內(nèi)的廣泛關(guān)注，并吸引了眾多學(xué)者的參與。對何謂“全球治理”有多種解釋，有學(xué)者認為，“全球治理反映這樣一種觀念：各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力。政府之外的社會上還有一些其他機構(gòu)和單位負責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)。各國政府不再壟斷指揮和仲裁的政治職能?，F(xiàn)在行使這些職能的是多種多樣的政府性和非政府性組織、私人企業(yè)和社會團體，它們結(jié)合在一起構(gòu)成本國的和國際的某種政治、經(jīng)濟和社會的調(diào)節(jié)形式”。［1］

全球治理是一個多元主體在不同領(lǐng)域內(nèi)的不同層面上共同行動的網(wǎng)絡(luò)與過程。就全球治理的行為體來說，誠如上述概念所言，早已突破了國家這個單一主體的限制。聯(lián)合國全球治理委員會指出，“治理在世界層次上一直被主要視為政府間的關(guān)系，如今則必須看到它與非政府組織、各種公民運動、跨國公司和世界資本市場有關(guān)”。奧蘭·楊認為，“政府已不能滿足治理的日益增多的需要，因此有必要鼓勵其他非政府機構(gòu)協(xié)作”。［2］詹姆斯·N·羅西瑙也認為在全球治理的空間向度上，權(quán)威應(yīng)該從國家與政府層面向亞國家、跨國、非政府層面轉(zhuǎn)移。［3］所以，我們可以將全球治理主體歸為兩大類：一類是與主權(quán)國家相聯(lián)系的，包括主權(quán)國家、由主權(quán)國家參與的國際組織等；另一類就是非國家行為體，包括非政府組織、跨國公司、公民社會企業(yè)等。

在全球化的條件下，非政府組織越來越多地參與全球治理。近30年來，非政府組織在公共和國際事務(wù)中都表現(xiàn)得非?；钴S。可以說，全球化既激發(fā)了非政府組織參與全球治理的積極性，也使得這種行為具有必要性與可行性。總之，在全球治理中，國家不再是唯一的行為體，非政府組織已經(jīng)異軍突起，充分展示了其參與全球治理的意愿與能力，并已經(jīng)在事實上發(fā)揮著重要作用。

雖然，非政府組織對于全球治理的作用顯著，但也有一些局限性，主要表現(xiàn)在合法性和責(zé)任性方面，比如非政府組織在國際范圍內(nèi)的政策倡導(dǎo)行為是否是民主治理的進步，比如它們對制定和實施國際政策與問題解決方案的機構(gòu)進行挑戰(zhàn)時是提高還是降低了民主責(zé)任等等。

二、非政府組織問責(zé)：概念與框架

非政府組織的問責(zé) （accountability）有狹義和廣義之分。在狹義上，卡恩斯（Kearns）認為問責(zé)是指在組織科層結(jié)構(gòu)中對較高權(quán)威者負有責(zé)任，或是組織內(nèi)部的命令鏈條關(guān)系，［4］阿爾巴內(nèi)塞（Albanese）認為管理者必須對上級交代自身工作范圍的成果以示其負責(zé)，并且清楚地認識到自身的職責(zé)依賴于這層關(guān)系。［5］在廣義上，金斯利（Kingsley）認為問責(zé)是組織滿足社會需求的責(zé)任?？ǘ魉惯M一步認為問責(zé)不僅是指正式制度中命令鏈條關(guān)系所定義的責(zé)任，還包括公眾、新聞媒體、同行、捐助者以及其他的利害相關(guān)人的回應(yīng)。

中國學(xué)者鄧國勝也從狹義和廣義層次上對我國非政府組織的問責(zé)進行了界定。他認為狹義問責(zé)“是指公共組織作為一個整體對其使用資源的流向及其效用的社會交待?！边@可謂是從外部主體的角度來審查非政府組織的責(zé)任，是一種社會問責(zé)或者公共問責(zé)。廣義的問責(zé)包括組織內(nèi)部員工對管理人員的問責(zé)交待、管理人員對職能部門或項目負責(zé)人的問責(zé)交待、職能部門或項目負責(zé)人對執(zhí)行負責(zé)人的問責(zé)交待；也包括執(zhí)行負責(zé)人對董事會的問責(zé)交待、董事會對相關(guān)利益群體的問責(zé)交待。［6］

綜上可知，非政府組織問責(zé)是指對非政府組織及其成員的行為與后果追究責(zé)任的活動、過程以及相關(guān)制度安排。其實質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范非政府組織及其成員的行為，保證非政府組織始終忠于對公共利益的追求與實現(xiàn)。

根據(jù)上述對非政府組織問責(zé)概念的剖析，可以得知問責(zé)其實是問責(zé)主體與對象之間的一種關(guān)系。在這一關(guān)系中，被問責(zé)對象通過報告機制產(chǎn)生的信息成為問責(zé)的主要依據(jù)，問責(zé)主體以此要求被問責(zé)對象進行相關(guān)說明，即令其肩負說明性問責(zé)，或者針對無法說明的問題進行解釋，從而承擔(dān)解釋性問責(zé)。

在非政府組織的問責(zé)模式中，“向誰負責(zé)”（to whom）與“因何而負責(zé)”（for what）的問題至關(guān)重要。眾多學(xué)者基于不同的側(cè)重點都提出了他們自己對非政府問責(zé)框架的設(shè)計構(gòu)想，但是對上述兩個問題的解答始終處于各模式的核心位置。國際人道主義問責(zé)合作機構(gòu)直接以問題為導(dǎo)向設(shè)計了一個問責(zé)框架：誰來問責(zé)？對誰問責(zé)？問責(zé)什么？如何問責(zé)？為了什么結(jié)果？聯(lián)合國在一份關(guān)于非政府組織問責(zé)的報告中同樣以前四個問題為要點來構(gòu)建其問責(zé)框架。

問責(zé)主體與問責(zé)對象。非政府組織在國際社會中日益增加的重要性與影響力使其受到了來自多方主體的審查以及問責(zé)要求。捐贈者希望非政府組織能對他們所資助的項目的效率、后果以及完整性而負責(zé)。受益人則要求非政府組織根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況來調(diào)整其項目而非一味強加自身偏愛或優(yōu)先的項目。內(nèi)部員工期望他們的貢獻能被組織所認可，并且能夠借此促進組織的學(xué)習(xí)與完善。那些與非政府組織在實現(xiàn)國內(nèi)與國際目標過程中并肩努力的合作伙伴們也提出了要求，希望非政府組織能夠信守構(gòu)建合作伙伴關(guān)系時許下的承諾。潛在的服務(wù)對象也希望非政府組織能夠公開項目的相關(guān)信息，以便判斷自己是否可享受其服務(wù)以及如何獲得等等。甚至那些被非政府組織所反對的群體，也希望知道非政府組織對誰負責(zé)，代表誰在說話，以便評估非政府組織提出來的反對要求的力量大小以及合法性程度。作為外部管制者的政府來講，更是對非政府組織提出了財務(wù)、治理、項目等方面的明確要求。除此以外，還有眾多的第三方監(jiān)督者，例如看門狗或者行業(yè)保護組織等，都對非政府組織提出了問責(zé)要求，希望能夠提高該部門的透明度和誠信度。當(dāng)然，媒體對非政府組織的形象與公信力都有著重要影響，它也是理所當(dāng)然的一個問責(zé)主體。最近，聯(lián)合國在其發(fā)布的一份報告中說到，為了提升全球范圍內(nèi)的民主程度，對于活躍在國際范圍內(nèi)的非政府組織特別是倡導(dǎo)型組織而言，更應(yīng)對下述三類對象負起責(zé)任：①那些受其決策或行為影響的人群；②處于權(quán)力弱勢端的群體；以及③同一系統(tǒng)中的其他組織。總之，多方利益相關(guān)者都要求非政府組織對自身的行為與活動負責(zé)。

問責(zé)內(nèi)容與問責(zé)方式。非政府組織的問責(zé)內(nèi)容主要集中于組織的財務(wù)、治理、項目等方面。在問責(zé)指標的設(shè)置上應(yīng)該以公正為導(dǎo)向，聚焦于透明性、資源的有效利用或績效評估。此外，諸如透明的信息公開、規(guī)范的財務(wù)、合乎倫理的募款、良好的治理、堅持使命和績效等都應(yīng)體現(xiàn)在非政府組織問責(zé)體系的設(shè)置中。但在實踐層面上，“對什么負責(zé)”的問題仍是相當(dāng)模糊，并且這些標準往往相互之間具有沖突性，特別是當(dāng)政治因素、制度安排和組織能力、變化的使命、競爭的價值、評估戰(zhàn)略等都要被考慮的時候。另一方面，這些因素又不得不考慮，因為它們對問責(zé)模式的設(shè)計產(chǎn)生了重要影響。

在非政府組織的問責(zé)體系中，問責(zé)方式主要解決如何問責(zé)的問題。方式是行為過程的空間表現(xiàn)形式，即構(gòu)成行為過程的一個個方法和形式，如立案、調(diào)查、公布調(diào)查結(jié)果、提出處分意見、做出處分決定等。這些活動都屬于問責(zé)行為的一些具體方式。當(dāng)然，在非政府組織的問責(zé)方式中，并非以上述偏司法性方式為主，而是有著其他形式。非政府組織通過什么樣的運作或行為方式才會被認為是承擔(dān)問責(zé)的呢？對于這個問題的解決，目前存在下述幾種途徑：認證（例如菲律賓PCNC模式）、制定行為準則和標準（例如《國際非政府組織問責(zé)憲章》）、監(jiān)控和評估、參與（例如信息的發(fā)布共享、項目的公眾參與等）、評級（例如慈善領(lǐng)航員的四星評級系統(tǒng)）以及報告機制等。［7］

那種把問責(zé)當(dāng)成一種道德理念的觀點同樣要求利益相關(guān)者們能便捷地監(jiān)督非政府組織信守諾言的程度，而此種便捷性需由后者提供。有人可能會說，如果一個非政府組織提供更多關(guān)于其績效的信息或者對利益攸關(guān)者的期望與需求更具回應(yīng)性的話，則它可被視為更加負責(zé)。

顯然，非政府組織對利益相關(guān)者們負責(zé)的具體結(jié)構(gòu)和過程會因情境不同而有所差別。以報告程序為例，一些問責(zé)體系要求非政府組織每周都報告許多具體事件；另一些則只要求其給出一份關(guān)于財務(wù)等幾個方面的年度報告，其他方面亦然。問責(zé)體系會隨著時間或雙方關(guān)系的變化而相應(yīng)改變。

三、“戰(zhàn)略三角”模式：非政府組織戰(zhàn)略性問責(zé)在全球治理下的實現(xiàn)路徑

在關(guān)于問責(zé)的委托代理理論中，問責(zé)雙方被假定處于一種道德上與法律上都不對稱的關(guān)系之中，因此，關(guān)注的是委托人如何讓代理人對其績效負責(zé)。在上述定式思維中，委托人而非代理人的意圖應(yīng)被忠實執(zhí)行成為了一個應(yīng)然假設(shè)。而委托人可能會忽視代理人利益的缺陷對雙方關(guān)系的道德完整性以及效率都造成了威脅。代理問題在實踐中的解決辦法就是引入一個激勵機制，保證代理人按委托人利益行事。然而，這并不能解決所有問題。

非政府組織要對許多不同的利益相關(guān)者負責(zé)，其中哪些行為體應(yīng)被視為主要的問責(zé)主體或者哪一方的偏好更應(yīng)被重視等這些問題尚未完全明晰。當(dāng)一個人按照委托代理思維進行考慮的時候，會自然而然地認為一個非政府組織的委托方是由持續(xù)資助其活動的捐贈者組成。然而，這些捐贈者是提供資金的人，在面臨作為一個道德與法律問題的問責(zé)時，他們應(yīng)當(dāng)能夠明察非政府組織應(yīng)當(dāng)達成何種目標。在某種程度上，他們最類似于企業(yè)所有者，為委托代理關(guān)系的運轉(zhuǎn)發(fā)布清晰的指示并監(jiān)督執(zhí)行情況。

但是，非政府組織是否應(yīng)在道德或法律上給予其捐贈者上述特殊地位仍未明了。諸如樂施會、大赦國際等組織確實對其捐贈者做出了承諾：當(dāng)募集資金時，他們將會實現(xiàn)特定的目標并幫助特定群體。通過做出如此承諾，這些非政府組織在合理有效地實現(xiàn)目標時能保證他們對捐贈者負責(zé)。只要捐贈者的目的與組織使命以及組織對特定目標群體的義務(wù)緊密相連，一切都不會有任何問題。

然而，非政府組織在實現(xiàn)使命的過程中做出了附加承諾。他們承諾目標群體以及受益人可以信賴他們的幫助；他們承諾合作伙伴將會信守合作項目中簽訂的具體協(xié)議。如此一來，非政府組織變成了對眾多利益相關(guān)者負責(zé)，而非僅僅對捐贈者負責(zé)。如果所有這些不同的責(zé)任要求可以平行并列的話，那也不會有任何問題。然而，當(dāng)來自不同利益主體的期望和要求無法并重時，這個非政府組織就必須決定更重視何方需求。

一方面，非政府組織對多方利益主體都擔(dān)負著一定責(zé)任；另一方面，這些主體也都擁有一定權(quán)力迫使非政府組織滿足其期望。因此，非政府組織經(jīng)常試圖平衡各種權(quán)力關(guān)系，種種事實使得非政府組織在確認誰為委托人時從來就不是一個簡單的問題。根據(jù)上述分析，某個非政府組織把一方利益主體視為其委托人的選擇意味著它做出了一個重要判斷，即對各利益主體對組織績效的要求做出了排序。但是，采用什么原則或標準進行排序尚且未知。

關(guān)于非政府組織的責(zé)任擔(dān)負問題，有人可能會基于道德或倫理考慮而做出判斷，即何方主體更值得被尊重或滿足；有人則會從法律角度進行考慮，即查看法律并預(yù)測法院在解決此類爭端時可能會判予何方要求以優(yōu)先權(quán)；還有人可能會根據(jù)審慎原則加以判斷，即考慮尊重或忽視某方需求時對組織未來生存的后果。那么，我們認為在全球治理視野下，不應(yīng)把非政府組織的問責(zé)簡單地視為一個抽象的、道德的和法律的問題，也不是一個誰可以被安全忽視的審慎問題，而是一個關(guān)系到組織發(fā)展的戰(zhàn)略問題，應(yīng)當(dāng)要從戰(zhàn)略管理的角度進行思考，把來自主要利益相關(guān)者的問責(zé)要求轉(zhuǎn)化為組織戰(zhàn)略的內(nèi)容，然后通過戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行來實現(xiàn)問責(zé)。

非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者必須選擇接受或拒絕某個利益主體的問責(zé)要求。上述選擇行為對非政府組織的使命、戰(zhàn)略與運營都有著深遠影響，因為各種問責(zé)要求是組織行動的潛在動因。如果一個非政府組織的問責(zé)結(jié)構(gòu)和體系與它的使命相互配合的話，那么，各種問責(zé)要求就既不會降低它的自治性也不會改變其目標。但其中存在一個問題，就是非政府組織拒絕來自某個利益主體的問責(zé)要求后將會減少其可獲得的資助。

因此，如何表述一個非政府組織的使命與戰(zhàn)略其實在某種程度上也是一個關(guān)于構(gòu)建其責(zé)任體系的重要決策。一個非政府組織能有效地用責(zé)任換得資助，即通過對某個特定利益主體的期望負責(zé)而獲得來自后者的持續(xù)支持。

為了將非政府組織的問責(zé)與戰(zhàn)略結(jié)合起來，在此借助于“戰(zhàn)略三角”（strategic triangle）模型的運用。該模型不僅可以幫助非政府組織在募款與任務(wù)環(huán)境中進行準確定位，更重要的是可以使問責(zé)與戰(zhàn)略之間的關(guān)系更為清晰。圖1就是對戰(zhàn)略三角的描述。該模型的要點在于非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者必須聚焦于三個關(guān)鍵維度，如果他們想讓組織得以生存并創(chuàng)造社會價值，并且成功地適應(yīng)不斷改變的外部環(huán)境。［8］

圖1 戰(zhàn)略三角

首先，“戰(zhàn)略三角”中的價值維度意味著非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者必須認清這樣一個事實，即非政府組織的存在是為了實現(xiàn)某些公共價值。一個非政府組織可能有許多目標，例如改善貧困兒童的生活、建設(shè)農(nóng)村自助組織、減少環(huán)境污染或者為維護人權(quán)而斗爭等等。最重要的是它必須告知公眾，它追求什么價值并決定如何去做。這種價值訴求將給組織帶來一種目標感，并幫助組織去動員和維持各種資源，也才會產(chǎn)生對開發(fā)組織運營能力的關(guān)注。

其次，支持與合法性維度要求非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者為了實現(xiàn)其目標，必須動員一切政治的、法律的以及經(jīng)濟的資源。在企業(yè)界，組織的合法性與財務(wù)支持都來自顧客，他們或許購買公司產(chǎn)品，或許享受公司提供的服務(wù)。而在非政府領(lǐng)域，組織的支持與合法性是一個更加復(fù)雜的問題。

在一定程度上，“支持”在非營利部門與營利部門中都指的是同一回事：組織在運營過程中可以支配的現(xiàn)金流量以及物質(zhì)資源。只是非政府組織的資金主要來自個體、基金會以及政府等的捐助，只有很小一部分來自使用者付款。因此，這種資金來源的依賴性給非政府組織帶來了一些責(zé)任困境。

就非政府組織而言，支持與合法性主要是指各種所需資源的獲得而非僅僅是資金。許多非政府組織依靠志愿者和員工在時間與精力方面的志愿貢獻，還有一些則受益于包括食品、藥品、設(shè)備等各種物資的捐贈。此外，非政府組織的支持與合法性也跟政治及社會的認可相關(guān)，對組織有權(quán)存在的認可，對組織在特定地域為了特定目的而運營的認可，對其他人提出要求的認可等。

最后，“戰(zhàn)略三角”的第三個維度即運營能力使非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者必須關(guān)注他們完成項目并產(chǎn)生良好效果的能力。此處使用“運營能力”而非“組織能力”這一概念，是因為想強調(diào)非政府組織創(chuàng)造良好效果的能力超越了組織的界限這一事實。事實上，很多非政府組織（例如那些致力于貧困社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的組織）必須與眾多合作伙伴聯(lián)合行動，共同提供相應(yīng)服務(wù)。

總之，整合上述三個維度的需要使責(zé)任問題浮出水面，因為每個維度都可被視為一種責(zé)任要求。非政府組織對實現(xiàn)一些體現(xiàn)在他們對組織使命理解中的價值負責(zé)。使命可能來自于組織最初的承諾與傳統(tǒng)，或者現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)者的道德承諾，或者是組織當(dāng)前所面臨并自認為必須出力解決的緊迫問題。合法性與支持維度意味著非政府組織必須對那些或提供資源或承認其存在或允許其代言的主體負責(zé)。而運營能力維度則要求非政府組織的戰(zhàn)略家對員工以及合作執(zhí)行項目的伙伴們負責(zé)。因此，組織戰(zhàn)略的選擇可謂是非政府組織在那些它應(yīng)負責(zé)任的利益主體之間的一種協(xié)商，一個成功的戰(zhàn)略必定能夠把各種問責(zé)要求緊密結(jié)合起來。

借助于“戰(zhàn)略三角”模型，我們已經(jīng)把來自各主體的問責(zé)要求轉(zhuǎn)化為了非政府組織的戰(zhàn)略內(nèi)容，被清晰明確地加以表達。一方面，這為非政府組織擔(dān)負責(zé)任指明了方向，有助于其重構(gòu)問責(zé)體系?！皯?zhàn)略三角”模型解決了非政府組織的問責(zé)體系中何方要求更應(yīng)被重視并如何去滿足的關(guān)鍵問題，并為其責(zé)任性評估提供了一套全面的指標體系；另一方面，這也意味著非政府組織的使命實現(xiàn)與問責(zé)緊密相連，它們在實現(xiàn)責(zé)任的同時也實現(xiàn)了其對使命的追求。而非政府組織使命的成功實現(xiàn)與良好的績效表現(xiàn)將為其生存發(fā)展提供堅實的合法性基礎(chǔ)，幫助其更好地履行職責(zé)并應(yīng)對來自外部環(huán)境的各種挑戰(zhàn)。

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