整合視域下應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體制的重構(gòu)與完善——從“5·12”汶川地震到“4·20”蘆山地震的經(jīng)驗與反思

文 （...中共四川省委黨校，四川成都 6007）

當(dāng)前，全球進(jìn)入自然災(zāi)害相對活躍期，各種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。各國政府都不可避免地要把防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)作為重要職責(zé)，放到重要的工作日程。中國是繼日本、美國之后，世界上第三個遭受災(zāi)害損失最為嚴(yán)重的國家，應(yīng)急管理逐漸成為政府管理中耗費人力、物力、財力較多的一個領(lǐng)域?！?·12”汶川特大地震發(fā)生后不到五年，四川再次遭遇“4·20”蘆山強烈地震。 “4·20”蘆山地震不僅證明了黨的十八大報告提出 “加強防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，提高氣象、地質(zhì)、地震災(zāi)害防御能力”的重要性和緊迫性，而且說明了應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體制是這個體系建設(shè)和防御能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。組織領(lǐng)導(dǎo)體系是應(yīng)急管理的中樞，應(yīng)急決策是否正確、科學(xué)，應(yīng)急指揮是否靈活、有效，應(yīng)急響應(yīng)是否快捷、協(xié)調(diào)，應(yīng)急處置是否高效、有力，取決于應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體系的科學(xué)構(gòu)建和應(yīng)急管理專門機構(gòu)的職能發(fā)揮。 總結(jié)從“5·12”到“4·20”應(yīng)急處置指揮協(xié)調(diào)的基本經(jīng)驗，反思應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題，對于加強應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，優(yōu)化公共危機治理能力具有重要意義。

一、從“5·12”到“4·20”，應(yīng)急指揮組織體系呈現(xiàn)新的特點

四川是遭受自然災(zāi)害頻繁的地區(qū)，全省自然災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成危害大。五年內(nèi)遭受兩次大地震破壞，中國絕無僅有，世界實屬罕見，巨災(zāi)正由偶發(fā)事件變?yōu)槎喟l(fā)事件。四川在總結(jié)“5·12”汶川地震經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷完善應(yīng)急管理體制機制，提升應(yīng)急管理能力，使蘆山地震的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)有了明顯的進(jìn)步，表現(xiàn)出新的特點。

1.應(yīng)急響應(yīng)更加迅速?！?·20”地震發(fā)生后，四川省、市、縣各級政府迅速啟動預(yù)案，各級領(lǐng)導(dǎo)干部主動進(jìn)入崗位。省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)在半個小時以內(nèi)立即啟程趕赴震中，靠前指揮；省內(nèi)黨、政、軍、警、民所有救災(zāi)單位按照應(yīng)急預(yù)案迅速就位，集結(jié)出發(fā)；基層黨委政府也快速響應(yīng)迅速反應(yīng)，組織動員當(dāng)?shù)馗刹咳罕婇_展自救互救。

2.指揮調(diào)度更加有序。省委省政府直接落地災(zāi)區(qū)設(shè)立四川省抗震救災(zāi)指揮部，按照“省上統(tǒng)一指揮，市里具體安排，縣里抓好落實”的方式運轉(zhuǎn)。省抗震救災(zāi)指揮部立即協(xié)調(diào)各方，組織調(diào)動救援力量和物資，按照災(zāi)情和救援的需要進(jìn)入災(zāi)區(qū)；成都軍區(qū)抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部自覺服從省指揮部領(lǐng)導(dǎo)，搶險救災(zāi)；市縣黨委政府主動作為，積極配合；專業(yè)救援力量在第一時間進(jìn)入災(zāi)區(qū)展開施救，積極治療和轉(zhuǎn)運傷員，最大程度減少傷亡。各方通力合作，形成了集中統(tǒng)一、上下聯(lián)動、軍地協(xié)同、內(nèi)外合作的高效組織指揮模式。

3.溝通交流更加主動。地震發(fā)生后，有關(guān)各方主動溝通，以最快的速度公布災(zāi)情和搶險救援信息，引導(dǎo)社會輿論。震后12分鐘，以公眾短信平臺向社會發(fā)布震情信息；震后3小時舉行首場新聞發(fā)布會，22小時舉行第二場新聞發(fā)布會，隨后8天每天舉行一場新聞發(fā)布會；主流媒體全方位集中報道災(zāi)情和救援情況，及時回應(yīng)社會關(guān)切，在災(zāi)情跟蹤、救護(hù)、援助、尋親等方面發(fā)揮了積極作用。

4.掌控應(yīng)對更加嫻熟。近年來，尤其是“5·12”汶川地震后，四川省加強了防災(zāi)減災(zāi)的教育培訓(xùn)和實戰(zhàn)演練，鍛煉了隊伍，磨合了機制，培訓(xùn)了群眾，提高了能力。各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部能及時根據(jù)災(zāi)區(qū)情況的變化和救災(zāi)形勢的發(fā)展，不斷調(diào)整諸如交通管制、社會力量參與救援等政策，及時轉(zhuǎn)換搶險救援、災(zāi)民安置、醫(yī)療救治、秩序恢復(fù)、次生衍生災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)后重建等工作重點，使其在應(yīng)對危機和指揮救災(zāi)方面表現(xiàn)得更加從容不迫、積極主動和自信。

二、面對巨災(zāi)再次突發(fā)，應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體制凸顯不足與缺失

由于自然災(zāi)害具有時空上的突發(fā)性、強烈破壞性和難以控制的次生災(zāi)害連鎖反應(yīng)等特性，治理自然災(zāi)害需要聚集巨量的資源，投入巨大的成本，并且需要相配套的制度支撐，這一切都依賴于政府的作用。政府存在的前提就是作為公共利益的代表者，行使公共權(quán)力為增進(jìn)公共福祉、提供公共服務(wù)、謀求公共福利的最大化而采取一致性行動。［1］因此，作為公權(quán)力主要載體的政府如何回應(yīng)與治理公共危機，并解危紓難，是對政府治理能力與日俱增的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是政府公共性和合法性最本質(zhì)的體現(xiàn)。從“5·12”汶川地震到“4·20”蘆山地震的應(yīng)對過程可以看出，我國的應(yīng)急管理總體上仍處于動員式、全民式、分散式應(yīng)急狀態(tài)，應(yīng)急成本高，專業(yè)性不強，運轉(zhuǎn)不太有序。這與應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)缺乏科學(xué)性有著直接的相關(guān)性。

1.應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制整合力不足，難以科學(xué)應(yīng)對災(zāi)難。我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制，主要依賴于各級政府現(xiàn)有的行政設(shè)置，政府內(nèi)部部門分割、條塊分治、利益割裂。這種常態(tài)體制中的條塊問題直接影響應(yīng)急管理效率，不僅體現(xiàn)在應(yīng)急過程中，一旦危機發(fā)生，各個部門往往各行其道、各自為政，缺乏一個將政府各相關(guān)部門組織起來共同行動、共同面對和解決突發(fā)事件的具有權(quán)威性的專門機構(gòu)，導(dǎo)致集體行動的困境，影響到政府對復(fù)合型救災(zāi)的指揮調(diào)度、資源整合、現(xiàn)場行動的效率和能力；同時，在應(yīng)急準(zhǔn)備過程中缺乏整體性和全局觀，各部門往往基于本部門的職能、利益判斷危機和防范危機，基礎(chǔ)地理信息、信息通訊、救援隊伍和救災(zāi)裝備建設(shè)的部門分割和重復(fù)建設(shè)，平時無法有效組織各部門開展預(yù)防、演練、物資儲備等工作。這種分部門、單災(zāi)種的碎片化應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制，存在應(yīng)急管理行政權(quán)力和資源部門化和分散化的狀況，勢必對突發(fā)事件和重大自然災(zāi)害應(yīng)對中的統(tǒng)一指揮原則構(gòu)成挑戰(zhàn)，大大增添了防災(zāi)減災(zāi)工作的復(fù)雜性，并直接妨礙了應(yīng)急處置的成效。

2.職能定位科學(xué)化欠缺，難以發(fā)揮中樞作用。地震災(zāi)害的應(yīng)急處置是一項風(fēng)險性大、時效性強、機斷性高的應(yīng)急活動，是一項涉及領(lǐng)導(dǎo)決策、指揮調(diào)度、搶險救災(zāi)、災(zāi)民安置、秩序恢復(fù)及高技術(shù)應(yīng)用等環(huán)節(jié)的一項綜合性系統(tǒng)工程，必須要有一個專業(yè)化的應(yīng)急管理專門機構(gòu)來具體承擔(dān)這一重任。目前，我國承擔(dān)這一重任的是各級政府應(yīng)急辦，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)。但從各級應(yīng)急辦的職能定位來看，只是一個辦事機構(gòu)，而不是實體型的指揮協(xié)調(diào)專門機構(gòu)，職責(zé)定位不清，部門關(guān)系不順，難以在重大災(zāi)難面前承擔(dān)應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)的角色，無法在整個應(yīng)急管理組織體系中發(fā)揮承上啟下、左聯(lián)右動的樞紐作用。這種缺乏在科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急框架之下專門從事防災(zāi)減災(zāi)的綜合管理部門的制度安排，容易導(dǎo)致應(yīng)急管理過程呈現(xiàn)“蛇頭虎尾”的態(tài)勢，前期的危機減緩、風(fēng)險管理、應(yīng)急準(zhǔn)備階段，責(zé)任主體模糊且甚少；而應(yīng)急響應(yīng)階段，被動的撞擊式的反應(yīng)特點明顯，眾多部門機構(gòu)進(jìn)入應(yīng)急管理流程，以“運動戰(zhàn)”方式做出一些倉促式的應(yīng)急反應(yīng)，一哄而上、蜂擁而至，不計成本、過度救援，導(dǎo)致初期應(yīng)急響應(yīng)混亂、救援力量擁堵、救援物質(zhì)無序。既加大了危機治理成本，也制約了危機治理效率和效果。

3.機構(gòu)設(shè)置權(quán)威性缺失，難以承擔(dān)整合重任。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度和潛在危機不一樣，各地的應(yīng)急行政管理體制也有所不同，對應(yīng)急管理的專門機構(gòu)應(yīng)急辦的編制、級別等行政資源的分配也沒有做硬性規(guī)定，而是由各地各級政府自行決定。從目前現(xiàn)狀來看，在全國30個省(區(qū)、市)級應(yīng)急辦中，有正廳級機構(gòu)7個，副廳級機構(gòu)13個，正處級機構(gòu)10個。［2］四川省應(yīng)急管理辦公室是按照副廳級設(shè)置的，市縣也大多是按照部門副職級別設(shè)置的，這種設(shè)置與四川省作為突發(fā)事件尤其是自然災(zāi)害大省的省情極不吻合。四川省各級政府應(yīng)急辦雖然在近幾年的災(zāi)害處置和應(yīng)急能力建設(shè)中發(fā)揮了一定作用，但這種低級別的機構(gòu)設(shè)置，使其在危機應(yīng)對中面臨如下問題：一是權(quán)威性不足。省應(yīng)急辦作為一個副廳級單位，協(xié)調(diào)同級別甚至是高級別的其他部門存在很大難度，尤其協(xié)調(diào)一些政府強勢部門。這種“小馬拉大車”機構(gòu)設(shè)置很難有效履行指揮、調(diào)度和協(xié)調(diào)職能，難以應(yīng)對復(fù)合災(zāi)難等問題。二是整合力有限。當(dāng)突發(fā)事件或自然災(zāi)害發(fā)生時，多個指揮機構(gòu)同時并存，指揮機構(gòu)之間的管理有序和整合有力問題凸顯。面對目前行政管理體系中權(quán)力和資源部門化和分散化的現(xiàn)狀，應(yīng)急辦的職能定位和機構(gòu)設(shè)置難以打破地方政府與各職能部門間的阻隔與界限，已不能滿足應(yīng)急管理的現(xiàn)實需要。

4.機構(gòu)配置規(guī)范性差，難以應(yīng)對復(fù)合災(zāi)難。建設(shè)一個綜合化、一體化的應(yīng)急指揮體系，在我國早已成為共識。一些省市和地區(qū)也逐步建立和完善應(yīng)急管理組織機構(gòu)和指揮體系，但也有不少省市和地區(qū)建立起的應(yīng)急指揮體系和組織機構(gòu)很難有效應(yīng)對災(zāi)難。省級政府應(yīng)急組織體系建構(gòu)模板的缺失，必然導(dǎo)致市縣政府應(yīng)急組織體系建構(gòu)的統(tǒng)一性、規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化的缺失。從四川省的情況來看，全省各市縣建立的應(yīng)急管理機構(gòu)在機構(gòu)級別、歸屬、性質(zhì)以及領(lǐng)導(dǎo)配備、編制人數(shù)等方面差異較大，從而各級各地應(yīng)急辦功能也是參差不齊，有的獨立建立了政府應(yīng)急辦，有的在政府辦公室加掛應(yīng)急辦和值班室的牌子，有的甚至由其他人員兼任，不能履行值守應(yīng)急的職責(zé)，難以快速有效應(yīng)對復(fù)合災(zāi)難。應(yīng)急管理組織體系建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化不足，其直接后果就是應(yīng)急管理自身建設(shè)進(jìn)程緩慢，不能形成運轉(zhuǎn)高效、反應(yīng)快速、規(guī)范有序的突發(fā)事件應(yīng)對行動功能體系，反過來又削弱了應(yīng)急管理建設(shè)的外在動力。

三、加大整合力度，進(jìn)一步完善和優(yōu)化應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體系

地震給人民帶來巨大的災(zāi)難，但“每一次危機既包含導(dǎo)致失敗的根源，又孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育，以便收獲這個潛在的成功機會，就是危機管理的精髓?！保?］我們雖然取得了“4·20”蘆山抗震救災(zāi)的重大勝利，但也更加凸顯了加強應(yīng)急管理尤其是組織領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)的重要性和緊迫性。四川以汶川經(jīng)驗為基礎(chǔ)，蘆山救援更趨科學(xué)高效；四川更應(yīng)該以蘆山應(yīng)對為契機，進(jìn)一步整合和優(yōu)化應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體系，提升政府應(yīng)急管理治理能力。

1.樹立大應(yīng)急觀念，由應(yīng)急管理向風(fēng)險管理拓展。隨著全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散化的加速，導(dǎo)致出現(xiàn)公共危機的根源眾多，公共危機高度復(fù)雜性和深度不確定性的特質(zhì)驟增，也使公共危機所造成的影響擴(kuò)大。應(yīng)急管理已成為各級政府和各政府部門的重要職責(zé)和常態(tài)化工作?！拔C應(yīng)對對許多國家都具有極大的現(xiàn)實重要性，對所有國家則具有潛在的至關(guān)重要性，危機越是普遍或致命，有效的危機應(yīng)對就越顯得關(guān)鍵。”［4］為此，應(yīng)當(dāng)樹立大應(yīng)急觀念，由應(yīng)急管理向風(fēng)險管理拓展。要突破狹隘的應(yīng)急觀，側(cè)重于“頭痛醫(yī)頭”、“事件”發(fā)生后的行動策略；要加強風(fēng)險管理，注重風(fēng)險的系統(tǒng)分析與評估，重視戰(zhàn)略思考和長期規(guī)劃。不僅要控制事態(tài)，減少損失；更要借此契機進(jìn)一步完善初步建立起來的應(yīng)急管理體系，推動某些政策的調(diào)整與制度的變革，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和降低不確定性，主動治理社會風(fēng)險，實現(xiàn)由應(yīng)急處置向增強預(yù)防改變，由撞擊式應(yīng)急向危機全過程治理轉(zhuǎn)變，由單項應(yīng)急向綜合應(yīng)急治理體制改變，以此達(dá)成社會的長治久安。只有涵蓋風(fēng)險管理、應(yīng)急管理、危機管理于一身的戰(zhàn)略治理才能根治風(fēng)險，擺脫危機，提高應(yīng)急管理工作的預(yù)見性、科學(xué)性和有效性。

4.整合組織體系，由各自為政向整合協(xié)同發(fā)展。提高政府公共危機治理能力，應(yīng)從組織構(gòu)建著手，在不斷總結(jié)提高中得到優(yōu)化和加強。由于各種突發(fā)事件日益頻繁和呈現(xiàn)復(fù)合性、復(fù)雜化的趨勢，單個組織已經(jīng)無法有效地承擔(dān)起危機應(yīng)對的責(zé)任，應(yīng)急管理組織和領(lǐng)導(dǎo)體系應(yīng)當(dāng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，即機構(gòu)由虛到實、職能由弱到強、資源由分到統(tǒng)。縱覽世界各國應(yīng)急管理體制變革，綜合化、一體化是其特征，即突破和超越常態(tài)政府管理體制下的部門、地方分割以及政府與社會的分化，組建統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)和行動系統(tǒng)，有效動員、整合和再分配政府和社會資源，［5］避免多元應(yīng)急主體的行動對統(tǒng)一指揮系統(tǒng)的消蝕和肢解。因此，應(yīng)該引入治理與善治的理論，整合應(yīng)急組織機構(gòu)，完善應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體系，建立以應(yīng)急委為核心的應(yīng)急管理三級架構(gòu)，包括省應(yīng)急管理委員會、應(yīng)急管理辦公室和應(yīng)急指揮中心、各專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)（如圖），形成決策科學(xué)、指揮有力、處置高效、整體聯(lián)動的危機治理格局。省應(yīng)急管理委員會作為一個非常設(shè)性機構(gòu)，是省級層面應(yīng)急管理工作的最高決策機構(gòu)和應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)，其主要職能是及時、準(zhǔn)確掌握危機的現(xiàn)實情況，制定應(yīng)急管理的戰(zhàn)略性目標(biāo)，快速形成應(yīng)急決策。應(yīng)急管理辦公室和應(yīng)急指揮中心，是省應(yīng)急管理委員會下轄的指揮協(xié)調(diào)機關(guān)，在整個應(yīng)急管理組織體系中起著承上啟下的樞紐作用，平時負(fù)責(zé)應(yīng)急值守、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)、預(yù)案制定、潛力調(diào)查、能力建設(shè)和應(yīng)急演練等；急時啟動應(yīng)急響應(yīng)和政府應(yīng)急系統(tǒng)，輔助指揮部首長處置各類應(yīng)急行動，組織調(diào)度和協(xié)調(diào)各專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)對災(zāi)難。各專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)，平時負(fù)責(zé)相應(yīng)災(zāi)種和突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測和專項應(yīng)急準(zhǔn)備；急時負(fù)責(zé)救災(zāi)和突發(fā)事件一線指揮，組織應(yīng)急處置與救援。應(yīng)急管理的這種三級架構(gòu)，形成常態(tài)管理平時分權(quán)、專業(yè)職能部門分工和應(yīng)急管理戰(zhàn)時集中決策、統(tǒng)一指揮、互動協(xié)作并存的權(quán)力分配格局，避免多元應(yīng)急主體的行動對統(tǒng)一指揮系統(tǒng)的消蝕和肢解，為實施權(quán)威、高效、順暢的應(yīng)急指揮奠定可靠的組織保證。

圖 省政府應(yīng)急管理三級架構(gòu)

第三，建立高度權(quán)威的組織機構(gòu)，由辦事機構(gòu)向指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)轉(zhuǎn)變。由于公共危機治理網(wǎng)絡(luò)中各個成員組織包括各專業(yè)指揮機構(gòu)之間的結(jié)合往往是松散的，它們只是在自己的優(yōu)勢范圍內(nèi)行動而難以顧及全局；加之在公共危機發(fā)生之后，迫切需要在時間和資源都極其稀缺的條件下做出及時、有效的對策選擇。這一切都依賴于要有一個專門的高度權(quán)威的應(yīng)急管理機構(gòu)來整合各方資源，調(diào)配各方力量，形成統(tǒng)一決策、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、整體聯(lián)動的治理格局。一些國家的成功經(jīng)驗表明，危機管理的成敗關(guān)鍵在于是否有一個權(quán)威、高效的中樞指揮系統(tǒng)，而該中樞指揮系統(tǒng)必須享有發(fā)號施令的權(quán)威，并且可以制定和執(zhí)行帶有強制性的政策。在應(yīng)急管理成為政府經(jīng)常性的工作，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全、為民眾提供更好的安全服務(wù)日益凸顯的今天，建立具有高度權(quán)威、協(xié)調(diào)有力的政府應(yīng)急管理組織體系和專門機構(gòu)，不僅十分必要，而且非常緊迫。因此，四川這類自然災(zāi)害大省，一方面應(yīng)該將省應(yīng)急辦從省政府辦公廳中分離出來，成為省政府專門負(fù)責(zé)公共危機管理的部門，并進(jìn)一步充實其職責(zé)和權(quán)限，尤其是在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與指揮調(diào)度方面的權(quán)限；另一方面則應(yīng)提高行政級別，將省應(yīng)急辦由現(xiàn)在的副廳級“辦事機構(gòu)”升格為正廳級“指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)”，并保證其編制充足和人員優(yōu)化配備。各市縣應(yīng)急管理辦公室相應(yīng)成為政府的常設(shè)機構(gòu)。這種獨立、權(quán)威、專門化的應(yīng)急組織機構(gòu)，既可以提升應(yīng)急管理的專業(yè)性，即在常規(guī)狀態(tài)下承擔(dān)起應(yīng)急監(jiān)測、規(guī)劃、評價、指導(dǎo)等職能，促使應(yīng)急管理的科學(xué)化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化；又可以扮演強有力的“統(tǒng)”的指揮協(xié)調(diào)角色，即在非常規(guī)狀態(tài)下承擔(dān)應(yīng)急指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)、恢復(fù)等職能，使各機構(gòu)和部分縱向能對接，橫向能聯(lián)動，盡可能以較低的成本、較好的物質(zhì)消耗，較小的社會動員幅度，取得較好的施救效果，促使應(yīng)急處置的效率和效能提高。

第四，明確職能定位，發(fā)揮“三中心”作用。隨著巨災(zāi)及其挑戰(zhàn)的常態(tài)化，行政資源需要及時重新分配并適當(dāng)向應(yīng)急行政體制傾斜，應(yīng)急管理機構(gòu)在應(yīng)對危機中的作用越來越突出。因此，應(yīng)該厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，賦予政府應(yīng)急管理機構(gòu)以準(zhǔn)確的職能定位和職責(zé)權(quán)限。作為政府應(yīng)急管理專門機構(gòu)，其職責(zé)定位應(yīng)為政府應(yīng)急管理的“信息匯集中心”、“指揮調(diào)度中心”和“決策參謀中心”，使其真正發(fā)揮對突發(fā)事件應(yīng)急管理的統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、整體協(xié)同的作用。

1.信息匯集中心：建立專門的危機管理信息系統(tǒng)，按照系統(tǒng)集成、功能多元、安全保密的要求，采取鋪設(shè)專用光纜、租用專用信道的辦法，建成有線、無線、衛(wèi)星和視頻通信并用，集指揮調(diào)度、信息傳輸、實時監(jiān)控、視頻會商等功能于一體的信息平臺，全面整合所有關(guān)于災(zāi)情的信息描述，根據(jù)信息來源的不同建立起合理的信息結(jié)構(gòu)，對各類信息進(jìn)行比對以保證對災(zāi)情的完整描述，構(gòu)建災(zāi)情信息數(shù)據(jù)模型，對突發(fā)事件發(fā)展演變趨勢進(jìn)行模擬與預(yù)測。構(gòu)建災(zāi)情信息共享機制，參加救援的所有部門據(jù)此了解災(zāi)情，領(lǐng)導(dǎo)人通過該系統(tǒng)掌握整體情況，據(jù)此做出決策指揮，并向公眾或媒體發(fā)布信息。

2.指揮調(diào)度中心：公共危機發(fā)生時，政府應(yīng)急管理機構(gòu)隨即轉(zhuǎn)為“處理有關(guān)緊急事務(wù)”的具體指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)，針對發(fā)生的公共危機事件及時研判災(zāi)情，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮救援力量、調(diào)配救援物資，評估處置救援效果，組織進(jìn)行轉(zhuǎn)移安置，并在危機信息的發(fā)布、次生災(zāi)害的預(yù)防和災(zāi)區(qū)重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的中樞作用。

3.決策參謀中心：有效整合多方應(yīng)急管理專家資源，充分發(fā)揮分散在不同部門的專家學(xué)者的力量；定期召集相關(guān)專家對一定時期內(nèi)可能發(fā)生的包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種公共危機進(jìn)行科學(xué)診斷、前瞻式研判和實時監(jiān)控，分析其相應(yīng)的演化趨勢，及時向黨委政府提供相關(guān)的科學(xué)信息，為黨和政府科學(xué)決策服務(wù)；完善各級政府應(yīng)急預(yù)案，在考量各地特殊域情的基礎(chǔ)上，對預(yù)案中的應(yīng)急措施進(jìn)行具體化分解，從而有效提高預(yù)案的針對性和操作性。

以各級政府應(yīng)急管理專門機構(gòu)為抓手加強應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，夯實做強應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體系，必將進(jìn)一步推動實現(xiàn)我國應(yīng)急管理工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程式化，不斷提高應(yīng)急管理工作的科學(xué)化水平。

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