公共財(cái)政視角下農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷研究*

劉海英 梅 琳

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島，266000)

一、引言

現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老問題形勢嚴(yán)峻:一方面由于人均預(yù)期壽命的延長和計(jì)劃生育政策的實(shí)施，我國農(nóng)村面臨嚴(yán)峻的人口老齡化趨勢。根據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村60歲以上人口比重為14.98%，已經(jīng)超過人口老齡化國際標(biāo)準(zhǔn)4.98個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村的老年撫養(yǎng)比為22.75%，并且農(nóng)村人口老齡化程度將會(huì)進(jìn)一步加深;另一方面隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的保障功能逐漸弱化。因此，必須建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。而政府財(cái)政責(zé)任是影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度發(fā)展的重要因素，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障財(cái)政制度體現(xiàn)了國家及社會(huì)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的保障和支持。新中國成立以來，政府財(cái)政責(zé)任的嬗變與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度變遷表現(xiàn)出內(nèi)在的契合性。

國外學(xué)術(shù)界關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷方面的研究文獻(xiàn)十分豐富。一類從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)制度變遷的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。這類文獻(xiàn)最早可以追溯到薩繆爾森(1958)、戴蒙德(1965)和艾倫(1966)，他們開創(chuàng)了一般均衡理論框架下研究養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的先河，為后來的研究奠定了基礎(chǔ)。Kotlikoff(1987，1998a)創(chuàng)立了A－K模型，并對(duì)該模型不斷進(jìn)行修正和完善。以該模型為理論基礎(chǔ)，Kotlikoff(1998b)對(duì)美國社會(huì)保障制度私有化的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行分析;Malvar(1999)對(duì)巴西養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)行分析。另一類文獻(xiàn)主要集中在養(yǎng)老保險(xiǎn)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)方面。布朗尼(1975)認(rèn)為在利益集團(tuán)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷具有重要影響，馬丁等(1999b)也認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是不同利益群體博弈的結(jié)果，同時(shí)馬丁等(1999a)也強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)因素和人口因素對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的作用。格拉索等(2002)認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的政治可行性有賴于債務(wù)的利用，指出轉(zhuǎn)軌成本應(yīng)轉(zhuǎn)移給下一代。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷方面的文獻(xiàn)也較為豐富。主要集中在以下幾個(gè)方面:一是分析制度變遷的原因。如雷根強(qiáng)(2010)認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷和整個(gè)社會(huì)保障制度環(huán)境中的其他制度變革，如經(jīng)濟(jì)體制改革、國有企業(yè)改革、財(cái)稅制度改革等密切相關(guān);在變遷的進(jìn)程中，行政利益對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革產(chǎn)生巨大的影響。夏艷玲(2013)指出了經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、人口老齡化制度供給和制度變遷成本—效益是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的原因;二是研究制度變遷的路徑依賴。如肖金萍(2004)研究發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷顯示出強(qiáng)烈的路徑依賴特征，并分析了路徑依賴的原因，最后提出了跳出路徑依賴建議。劉苓玲(2009)在梳理農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)上，研究不同時(shí)期的制度特征和模式選擇的差異，探討了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的路徑依賴與趨勢;三是研究制度變遷中政府的責(zé)任。如駱勤(2004)認(rèn)為在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷過程中，政府應(yīng)承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本、加大財(cái)政支持、管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、實(shí)現(xiàn)基金的保值增值等職責(zé)。成新軒(2010)等認(rèn)為政府是養(yǎng)老保障制度變遷的主體，政府應(yīng)承擔(dān)起制度建設(shè)、監(jiān)督管理、財(cái)政支持職責(zé);四是研究制度變遷的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。如鄭偉等(2003)在一般均衡框架下構(gòu)建了一個(gè)兩期的動(dòng)態(tài)生命周期模擬模型，并從宏觀經(jīng)濟(jì)、微觀經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)者、微觀經(jīng)濟(jì)消費(fèi)者、經(jīng)濟(jì)公平和轉(zhuǎn)軌代價(jià)五個(gè)方面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行了模擬量化分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn):制度變遷將使資本量和產(chǎn)量增加，資本－產(chǎn)出比提高，利率下降，工資率上升;兩類勞動(dòng)者個(gè)人效用上升，養(yǎng)老金替代率上升，收入分配差距縮小;同時(shí)發(fā)生一定轉(zhuǎn)軌代價(jià)。從整體上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是正面的。殷俊等(2013)通過研究世代交疊一般均衡模型中模擬現(xiàn)收現(xiàn)付制與部分積累制改革模式下的經(jīng)濟(jì)及其長期均衡狀況，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對(duì)資本積累、經(jīng)濟(jì)增長、儲(chǔ)蓄、產(chǎn)出、勞動(dòng)力參與率、工資收入、利率、個(gè)人福利與收入分配等方面都會(huì)產(chǎn)生重要影響。

上述表明了國內(nèi)外關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的研究非常多，但是，這些研究中專門針對(duì)農(nóng)村社會(huì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的研究缺乏系統(tǒng)性，而且很少從公共財(cái)政視角下對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷進(jìn)行研究。本文擬以公共財(cái)政視角梳理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史變遷，以求更好地把握農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老財(cái)政制度變遷的內(nèi)在規(guī)律，使農(nóng)村養(yǎng)老資源配置更為充足、公平和高效，并在此基礎(chǔ)上展望農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的未來走向及財(cái)政支持對(duì)策。本研究認(rèn)為要從適當(dāng)提高政府農(nóng)村養(yǎng)老保障經(jīng)費(fèi)的保障層級(jí)、設(shè)計(jì)科學(xué)合理的農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度方面來安排農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政制度，保障農(nóng)村養(yǎng)老保障資源配置的充足、公平和效率。

二、政府介入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理論分析

(一)政府介入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理論依據(jù)

1.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品

從消費(fèi)的競爭性看，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有非競爭性，農(nóng)民個(gè)人參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)并不妨礙其他農(nóng)民參加，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建立后，增加一個(gè)參保者，制度的邊際成本為零;從受益的排他性看，從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有一定的排他性，農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的前提是必須繳納相應(yīng)的保費(fèi)，如不繳費(fèi)將來則無法領(lǐng)取養(yǎng)老金，因而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在一定程度上具有排他性;從效用的可分割性看，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)的金額不同，領(lǐng)取到的養(yǎng)老金金額也不同。個(gè)人繳納的養(yǎng)老金是個(gè)人自己享用的，因而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有效用的可分割性。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性是政府介入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理論依據(jù)。

2.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有正外部效應(yīng)

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種具有較強(qiáng)的正外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。主要體現(xiàn)在以下三方面:一是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)解除了農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂，刺激了農(nóng)民，擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)市場，這有利于拉動(dòng)擴(kuò)大內(nèi)需，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持久動(dòng)力;二是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立不僅提高了農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)自主能力和生活質(zhì)量，還減輕了子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，這有利于家庭的和諧;三是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立可以縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，這有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的正外部效應(yīng)特征對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的供需產(chǎn)生，容易造成“搭便車”的現(xiàn)象，因此需要政府進(jìn)行干預(yù)。

(二)政府介入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理論意義

1.公平收入分配，縮小城鄉(xiāng)收入差距

公共財(cái)政具有資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能。公共財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府通過對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供支持是履行轉(zhuǎn)移性分配的最好體現(xiàn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的結(jié)合，具有調(diào)節(jié)收入分配，縮小貧富差距的作用。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)主要通過資金籌集方式和待遇給付方式體現(xiàn)。目前我國的農(nóng)村社養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行“個(gè)人賬戶+基礎(chǔ)養(yǎng)老金”部分積累式賬戶的籌資模式，個(gè)人賬戶可看做對(duì)個(gè)人生命周期內(nèi)收入的調(diào)節(jié)與分配。基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶既體現(xiàn)高收入者向低收入者的轉(zhuǎn)移，又體現(xiàn)國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政支持，國家對(duì)社會(huì)保障資金的支出已由1998年的21.6億元增加到2014年的7066.11億元，①資料來源:財(cái)政部歷年全國財(cái)政決算數(shù)據(jù)。明顯體現(xiàn)政府逐步加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，間接縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距。同時(shí)截至2014年末城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保人數(shù)已經(jīng)達(dá)到50107萬人。②資料來源:《中國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》，載《中國勞動(dòng)保障報(bào)》，2015－07－01。城鄉(xiāng)從以上方面可看出通過政府的財(cái)力支持，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從覆蓋范圍、資金籌集、待遇給付等方面體現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配，縮小城鄉(xiāng)差距的效果。

2.增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民消費(fèi)結(jié)構(gòu)

一方面政府通過財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展間接提高了農(nóng)民的收入水平。2009年頒布的《意見》規(guī)定:“凡年滿60歲未參加城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民無需繳費(fèi)可直接領(lǐng)取每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，2015年1月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)定中央政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從2009年的每人每月55元提高至2015年的每人每月70元，且規(guī)定地方政府的繳費(fèi)補(bǔ)貼不得少于30元，充分體現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)民提供的“看得見收益”，這相當(dāng)于間接增加了農(nóng)民自身的可支配收入;另一方面政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度發(fā)展的財(cái)政支持體現(xiàn)了生產(chǎn)與消費(fèi)的辯證關(guān)系:首先，生產(chǎn)決定消費(fèi)，沒有生產(chǎn)就沒有消費(fèi);其次，消費(fèi)對(duì)生產(chǎn)具有反作用。消費(fèi)是生產(chǎn)的目的，只有生產(chǎn)的產(chǎn)品被消費(fèi)了才能更好獲得生產(chǎn)動(dòng)力。社會(huì)主義生產(chǎn)的最終目的是為了滿足日益增長的物質(zhì)文化需要。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步增強(qiáng)，使得政府更有能力改善民生，體現(xiàn)了生產(chǎn)對(duì)消費(fèi)的決定作用。新農(nóng)保的逐步建立，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的逐步完善，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，逐步消除了農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂，改善居民心理預(yù)期，提升居民消費(fèi)信心，會(huì)適當(dāng)降低當(dāng)前儲(chǔ)蓄，從而利于優(yōu)化居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷與路徑依賴

(一)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷歷程

從新中國建立至20世紀(jì)80年代中期，我國農(nóng)村的養(yǎng)老問題主要通過家庭保障、土地保障、集體保障、自我保障等方式來解決，直至1986年12月，民政部向國務(wù)院遞交了《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，政府開始了真正意義的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索。因此本文主要研究從20世紀(jì)80年代中期至今的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷，基于公共財(cái)政的視角，將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷劃分為兩個(gè)發(fā)展階段:老農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡稱“老農(nóng)?！?發(fā)展階段(1986－2002年)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡稱“新農(nóng)?！?發(fā)展階段(2003年至今)。其中“傳統(tǒng)農(nóng)?！闭饕o予政策支持而“新農(nóng)?！睍r(shí)期堅(jiān)持“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”的原則，表現(xiàn)了政府從財(cái)政缺位至財(cái)政到位，體現(xiàn)出政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任的承擔(dān)。同老農(nóng)保相比，新農(nóng)保的顯著特征是確立了政府財(cái)政責(zé)任的主體地位，制度構(gòu)建符合公共財(cái)政理念。

1.傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度階段(1986－2002年)

在1986年，民政部在江蘇沙洲縣召開了“全國農(nóng)村基層社會(huì)保障座談會(huì)”，確定了在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)地區(qū)的主要任務(wù)是建設(shè)以社區(qū)(即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村)為單位的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。1990年7月國務(wù)院召開專題會(huì)議，討論民政部制定的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》草案。1991年民政部出臺(tái)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(以下簡稱“基本方案”)?；痉桨覆粌H規(guī)定了賬戶模式、繳費(fèi)對(duì)象、費(fèi)率、支付標(biāo)準(zhǔn)、基金管理以及個(gè)人可能獲得的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，還確定了我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)應(yīng)遵循的基本原則，即農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案應(yīng)當(dāng)以保障農(nóng)村老年人基本生活為標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國家給予政策扶持、自助為主、互濟(jì)為輔的籌資原則，堅(jiān)持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的方向，堅(jiān)持由點(diǎn)到面、逐步發(fā)展的原則。并據(jù)此在山東牟平縣、張家港、武漢等地農(nóng)村開展試點(diǎn)工作。但是由于1998年銀行利率持續(xù)下調(diào)，集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)助無法維持待遇給付水平，很多地方出現(xiàn)了保險(xiǎn)基金待遇給付的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。1999年7月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》，指出我國農(nóng)村尚未具備普遍實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，要求對(duì)農(nóng)保政策進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)。之后，中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)基本處于停滯狀態(tài)。到2002年末，全國農(nóng)村參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為5462萬人，而1998年是8025萬人，參保人數(shù)減少了近一半。①數(shù)據(jù)來源:《1998年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《2002年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

2.新農(nóng)保及城鄉(xiāng)居保階段(2003年至今)

2003年后，蘇州、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)開始了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試驗(yàn)和探索，在制度創(chuàng)新方面取得了新進(jìn)展。2006年，原勞動(dòng)與社會(huì)保障部在全國選擇了柳林縣、招遠(yuǎn)市等8個(gè)不同縣市區(qū)，開展新農(nóng)保試點(diǎn)工作。2007年11月將寶雞市列為全國“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)城市”，全國性政策試點(diǎn)工作展開。2009年9月1日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(簡稱“指導(dǎo)意見”)，決定從2009年起開展新農(nóng)保試點(diǎn)工作，試點(diǎn)地區(qū)為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，到2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，還確定了新農(nóng)保采取個(gè)人繳費(fèi)+集體補(bǔ)助+政府補(bǔ)貼的籌資模式。2010年“中央一號(hào)文件”中再次強(qiáng)調(diào)了提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，繼續(xù)抓好新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，有條件的地方可加快試點(diǎn)步伐。在2012年6月，在全國實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保的制度全覆蓋。2014年2月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》決定將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍采用個(gè)人繳費(fèi)+集體補(bǔ)助+政府補(bǔ)貼的籌資模式。

(二)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的路徑依賴

通過對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷歷程的梳理，我們發(fā)現(xiàn)公共財(cái)政責(zé)任在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中經(jīng)歷了從缺失到回歸的過程，而且公共財(cái)政責(zé)任的嬗變與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度變遷表現(xiàn)出內(nèi)在的契合性。關(guān)于制度變遷的路徑依賴?yán)碚摽梢宰匪莸紻ouglass C.North(1990)，North在借鑒David(1985)和W.Brian Arther(1989)提出的技術(shù)變遷路徑依賴?yán)碚摶A(chǔ)上，推廣到制度變遷，進(jìn)而產(chǎn)生制度變遷的路徑依賴?yán)碚?。North認(rèn)為路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑，就會(huì)對(duì)這一路徑產(chǎn)生依賴。因?yàn)樵谥贫茸冞w過程中存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，這種機(jī)制一旦走上某一路徑，它的既定方向會(huì)在以后路徑中得到強(qiáng)化。［10］換句話說，之所以沒有突破原有制度或產(chǎn)生制度創(chuàng)新是因?yàn)檫@種安排還可為初始選擇者帶來持續(xù)的收益。由此可知公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支持之所以會(huì)存在路徑依賴，是因?yàn)槌跏嫉穆窂竭x擇還能為做出選擇的集團(tuán)帶來收益，在我國這個(gè)行動(dòng)集團(tuán)就是國家，包括中央和地方政府及集體經(jīng)濟(jì)組織。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的路徑依賴于政府所制定的政策和其他因素綜合作用的結(jié)果，屬于自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，見圖1。

圖1 養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政制度變遷及路徑依賴

1.財(cái)政支出水平

(1)縱向比較

通過對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出制度變遷的梳理能清楚政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政投入狀況。表1為2000年以來我國農(nóng)村和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出情況，①由于資料有限，僅統(tǒng)計(jì)2000－2014年數(shù)據(jù)。可看出政府在2008年之前對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出遠(yuǎn)高于對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入，尤其2004年城鎮(zhèn)職工支出幾乎為農(nóng)村支出的45.5倍，城鄉(xiāng)支出比例嚴(yán)重失衡。圖2雖顯示自2000年以來政府對(duì)社會(huì)保障支出額逐年提升，2009年之后支出比重上升更為明顯，相應(yīng)的農(nóng)村和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出也在逐年增長，但也能看出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出占社會(huì)保障支出比重顯著低于城鎮(zhèn)職工所占比重。盡管近年來其差距有縮小趨勢，尤其是2009年“新農(nóng)?！闭叩耐菩?，近年來農(nóng)村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出水平均呈上升趨勢，且城鎮(zhèn)支出水平幾乎為農(nóng)村的2倍，明顯高于農(nóng)村(見圖3)?！靶罗r(nóng)保”的實(shí)施使支出水平增長速度明顯高于城鎮(zhèn)，且城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出水平差異度也在逐漸縮小，從最高時(shí)點(diǎn)的0.44%縮小為0.3%。

表1 養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出情況

圖2 養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出情況

圖3 農(nóng)村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出水平

(2)橫向比較

相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國家，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尤其是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步晚，保障程度低。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度的重要組成部分，其發(fā)展程度直接影響社會(huì)保障水平的高低，尤其在人口老齡化背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出水平會(huì)逐步成為GDP的重要組成部分，尤其是部分北美國家上升的速度更快，幾乎達(dá)到40%，愈發(fā)成為GDP的重要組成部分(見表2)。此外，穆懷中(2007)對(duì)部分國家老財(cái)政支出水平的分析和預(yù)期，指出未來養(yǎng)老財(cái)政支出會(huì)出現(xiàn)較大提升。［11］我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出水平在2008年之前保持平穩(wěn)長，2009年以后呈快速增長趨勢，支出水平大幅度提高(見圖4)，但農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出水平與西方發(fā)達(dá)國家相比差距較大。

表2 部分國家養(yǎng)老金支出與GDP比重 單位:%

另一方面，財(cái)政補(bǔ)貼作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的主要來源(見圖4)，可以衡量政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，而財(cái)政支持力度主要與養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資模式、支付水平等密切相關(guān)。［12］西方發(fā)達(dá)國家財(cái)政補(bǔ)貼均在60%以上，波蘭等國家的政府補(bǔ)貼幾乎達(dá)到了90%，英國、澳大利亞等資金全部源于政府，隨著人口老齡化的發(fā)展，為穩(wěn)定老年收入，縮小貧富差距，日本近年對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼由28.6%已上升至50%。與國外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出力度相比，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老財(cái)政支持力度雖不斷增長，但總體支出比重趨向偏低(圖5)，在2013年才達(dá)到0.86%的水平。當(dāng)然保障程度并非越高越好，作為典型福利國家的英國自20世紀(jì)70年代以來，這種高財(cái)政支持力度的養(yǎng)老保障模式為國家?guī)砹巳找娉林刎?fù)擔(dān)，使得國家財(cái)政不堪重負(fù)，迫使實(shí)行改革以降低保障水平;瑞典也在進(jìn)行適度削減，但總體西歐和北歐等依然屬于福利國家的格局尚未改變。［13］

圖4 我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出水平

圖5 府財(cái)政補(bǔ)貼占農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比重

2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

(1)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付比較

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比城鎮(zhèn)起步晚、保障程度低，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度于2012年底才實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，且在政府資源配置方面，城鎮(zhèn)居民獲得的轉(zhuǎn)移性收入明顯多于農(nóng)村，二者存在巨大差異。表3表明近年來政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度尤其增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，但從城鎮(zhèn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出規(guī)模的情況來看，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老金的支出從2003年的人均15元上升為2013年的1348元，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金人均支出2013年已達(dá)19819元，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出水平顯著低于城鎮(zhèn)養(yǎng)老金水平，最大差距達(dá)超過200倍，且從轉(zhuǎn)出支出總額看，城鎮(zhèn)和農(nóng)村都呈上升趨勢，但農(nóng)村的絕對(duì)支出規(guī)模明顯低于城鎮(zhèn)。

圖6 農(nóng)村養(yǎng)老財(cái)政支出占財(cái)政支出比重

表3 城鄉(xiāng)養(yǎng)老金支出規(guī)模對(duì)照表

圖7 東中西部地區(qū)中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助情況

(2)區(qū)域比較

政府在“新農(nóng)保”的推行過程中對(duì)東、中西部地區(qū)制定了不同的財(cái)政補(bǔ)助政策，據(jù)2009年頒布的《意見》指出:中央政府需補(bǔ)助每人每年55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中西部地區(qū)全額補(bǔ)助，但東部地區(qū)只支付50%，剩余由地方政府承擔(dān)，地方政府需補(bǔ)助每人每年30元。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，政府自身實(shí)力不等、各省份農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)占比不同，導(dǎo)致各級(jí)政府支持力度、承擔(dān)能力亦不同。從圖5中可看出中央政府明顯對(duì)中西部地區(qū)投入較多，幾乎為東部地區(qū)的50%;相對(duì)于地方政府，東部地區(qū)地方政府支出幾乎為中西部地區(qū)的3倍并呈增長趨勢，對(duì)于東部農(nóng)業(yè)人口比重大的經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的省份，則會(huì)造成一定財(cái)政壓力。中西部地區(qū)較為平穩(wěn)基本維持在20%以下水平，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快省份的地方政府可相應(yīng)提高補(bǔ)助水平。若只根據(jù)東、中西區(qū)域劃分補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，不與具體地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤來確定各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助水平，則在一定程度上影響社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌推進(jìn)的進(jìn)程，也將進(jìn)一步成制約變遷的路徑。

圖8 東、中西部地區(qū)地方政府養(yǎng)老財(cái)政支出占各養(yǎng)老財(cái)政支出比重

3.財(cái)政責(zé)任界定

(1)財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

所謂“財(cái)權(quán)”，從理論來看是財(cái)政的權(quán)力。財(cái)權(quán)在各級(jí)政府之間的劃分就是財(cái)政利益在各級(jí)政府之間的分配。“事權(quán)”在中央和地方關(guān)系中指行事之責(zé)，即哪些事務(wù)應(yīng)該由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)。［14］在稅收制度改革之前我國實(shí)行“包干制”稅收體制，大部分財(cái)權(quán)集中在中央，相應(yīng)大部分事權(quán)也主要由地方政府管理。1994年我國進(jìn)行“分稅制”改革，雖明確劃分了從中央到地方財(cái)權(quán)，中央財(cái)權(quán)明顯占據(jù)優(yōu)勢，對(duì)事權(quán)幾經(jīng)調(diào)整，但并無太多變化，地方政府仍承擔(dān)著大部分責(zé)任。由此可得知中央和地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分一定程度上不相匹配。表4中可看出90年代之前我國地方政府集中了大部分財(cái)政收入，收支比在7∶3左右，但地方財(cái)政支出也一直呈上升趨勢。從1994年“分稅制”的實(shí)行，中央財(cái)政收入呈上升趨勢，2000年以后中央政府收入均保持在50%以上，超越了地方政府收入，但支出比重未升反呈遞減趨勢，特別是2004年以來支出比重下降速度更快，從圖6中可知地方政府的收入呈遞減趨勢，但支出比重卻一直上升，2009年地方政府支出達(dá)到了80%，而財(cái)政收入僅占47.6%，地方政府用不到一半的收入應(yīng)對(duì)80%的支出責(zé)任，且近年來比重差額呈擴(kuò)大趨勢，幾乎達(dá)到60%的差距。中央與地方政府在財(cái)權(quán)劃分和事權(quán)分擔(dān)方面存在不匹配制約了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。

(2)財(cái)政責(zé)任界限模糊

由于我國地方政府的事權(quán)及支出范圍大都由中央政府授予和規(guī)定的，中央政府也隨時(shí)可收回授予地方的事權(quán)并變更地方政府的支出責(zé)任。所以中央對(duì)地方責(zé)任的調(diào)整有較大隨意性，缺乏必要的調(diào)整程序和標(biāo)準(zhǔn)，尤其是省級(jí)與省級(jí)以下政府，比如在縣和市之間具體支出劃分更為模糊，［15］容易造成地方政府行為的短化且不利于地方政府的長遠(yuǎn)規(guī)劃發(fā)展，同時(shí)也影響“新農(nóng)?！钡墓脚c效率?！靶罗r(nóng)保”的實(shí)施采取“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”原則，政府的具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)2009年《意見》規(guī)定:中央政府只承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助，即“出口”補(bǔ)貼，地方政府提供“入口”補(bǔ)貼，且東部地區(qū)的地方政府還要承擔(dān)50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助，對(duì)“出入口”均承擔(dān)責(zé)任，此外地方政府還應(yīng)履行“多繳多得”的責(zé)任，需要對(duì)較高繳費(fèi)檔次的居民提供更好的地方財(cái)政補(bǔ)貼。但政府針對(duì)地方政府的補(bǔ)助，只要求不低于每年30元的最低限額，對(duì)補(bǔ)助如何在各省、市、縣的承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)并無明確規(guī)定，使得各級(jí)之間相互推諉，造成“集體補(bǔ)助，多繳多得”幾乎成為空話，大部分地區(qū)很難真正落實(shí)。此外由于財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不明確會(huì)造成各級(jí)政府間支出范圍與事權(quán)存在變動(dòng)，除影響政府長遠(yuǎn)規(guī)劃，還會(huì)對(duì)地方政府的自給率和資金使用效率產(chǎn)生影響。表4表明中央政府雖在不斷下放事權(quán)但財(cái)力卻在上升，以2014年為例，中央支出17.1%，而地方政府卻承擔(dān)了82.9%的財(cái)政責(zé)任，且同年中央財(cái)政集中度①中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重。為49.4%，地方收入占總收入的50.5%，僅是半的財(cái)政收入?yún)s要為之負(fù)擔(dān)84.9%的財(cái)政支出責(zé)任，支出形成強(qiáng)大的財(cái)政缺口，大部分需要依賴中央政府財(cái)政補(bǔ)助，致使地方政府自給率嚴(yán)重偏低，地方政府需更多資金但受自身財(cái)力的限制，而中央?yún)s擁有更多的閑散資金未充分使用，由此也影響公共財(cái)政整體的使用效率。這些在一定程度上對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健全與發(fā)展、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷的路徑依賴均產(chǎn)生影響。

表4 中央和地方財(cái)政收支及比重對(duì)比情況 單位:%

圖9 中央和地方公共財(cái)政支出比重對(duì)比

四、結(jié)論與建議

從對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出制度變遷的研究中，我們可以總結(jié)出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出制度變遷存在一定的規(guī)律。即農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障財(cái)政制度安排的變革總是與制度環(huán)境息息相關(guān)。從前文探討農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政制度變遷的路徑可以看出，財(cái)政體制是影響農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政支出制度變遷的重要因素之一。未來農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障財(cái)政支出制度的變革必然要適應(yīng)公共財(cái)政體制的框架的要求。本文認(rèn)為構(gòu)建與公共財(cái)政體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障財(cái)政制度，要做好以下幾點(diǎn):

1.推進(jìn)制度一體化建設(shè)

所謂“一體化”就是要實(shí)現(xiàn)多個(gè)層次、統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)發(fā)展。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的實(shí)現(xiàn)可有效解決城鄉(xiāng)二元格局。通過政府財(cái)政積極引導(dǎo)，從最初的縣市級(jí)、省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。若統(tǒng)籌層次偏低，就基金管理人才的差別也會(huì)使得地區(qū)保值增值能力差、管理分散，也易發(fā)生資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn);此外區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，若實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面應(yīng)倡導(dǎo)“有限政府”理念。國際勞工組織“第102號(hào)公約”明確規(guī)定社會(huì)保障資金的籌集應(yīng)遵循既要避免低收入者負(fù)擔(dān)過重同時(shí)又要考慮本國經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政支持，因此，在保障農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，承擔(dān)有限責(zé)任，在“多繳多得”原則下充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身積極性、發(fā)揮財(cái)政激勵(lì)和引導(dǎo)作用，進(jìn)一步提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障水平;另一方面，政府在制定自身補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)除根據(jù)財(cái)力外，還應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)因素及農(nóng)民收入水平，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)助水平和相應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)，以便更好貫徹“多繳多得”原則來激勵(lì)農(nóng)民繳費(fèi)積極性，從而促進(jìn)農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的提高。我國目前對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已由2009年的每人每月55元提高至2014年每人每月70元，但在實(shí)際生活中養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老金替代率水平一方面取決于居民繳費(fèi)層次，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)指數(shù)及通貨通脹率等多方面因素，才能使養(yǎng)老補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)更好保障居民生活。

2.平衡財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差異明顯，今后一方面要積極扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出偏向城鎮(zhèn)的做法，加大農(nóng)村的財(cái)政支持力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的平衡，盡可能縮小待遇支付的差距;同時(shí)，積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，引導(dǎo)農(nóng)民提高繳費(fèi)層次，從而提高養(yǎng)老待遇水平，進(jìn)而能從根本上縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障待遇差異。此外，由于我國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，使得地方政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可承擔(dān)的補(bǔ)助能力存在差距。從財(cái)政投入情況看，東部地方支出水平明顯高于中西部，基本維持在65%左右;中西部支出水平在19%上下，對(duì)東部不發(fā)達(dá)且農(nóng)村人口比重大、財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的省份如河北、山東等，需政府加大對(duì)其補(bǔ)助;從財(cái)政負(fù)擔(dān)能力來講，未來我國農(nóng)村總?cè)丝诔蔬f減趨勢，雖然財(cái)政負(fù)擔(dān)比之前會(huì)有所緩解，但隨著補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步提高，地方政府財(cái)力負(fù)擔(dān)仍然較重，需要通過轉(zhuǎn)移中央和地方財(cái)政支付來縮小區(qū)域間養(yǎng)老的待遇差異，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域養(yǎng)老保障的平衡。

3.合理劃分財(cái)政責(zé)任

政府負(fù)擔(dān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障經(jīng)費(fèi)責(zé)任的層級(jí)適當(dāng)上移構(gòu)建規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障財(cái)政制度，最重要的是合理劃分政府間養(yǎng)老保障事權(quán)、支出責(zé)任和經(jīng)費(fèi)籌措責(zé)任。按照各級(jí)政府的財(cái)力以及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障支出的特點(diǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老保障籌資責(zé)任在各級(jí)政府間可以做這樣的劃分:中央政府主要承擔(dān)財(cái)政兜底、平衡區(qū)域、城鄉(xiāng)間的資金分配及監(jiān)管工作;地方政府主要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)部差距的縮小，包括對(duì)農(nóng)村困難群體的補(bǔ)助以及對(duì)社保的宣傳引導(dǎo)和提高農(nóng)民繳費(fèi)和繳費(fèi)層次的積極性。總體來說，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，德、法、英等國家中央政府財(cái)政補(bǔ)助在35%以上，而地方政府承擔(dān)的不足20%。另一方面，目前“新農(nóng)?！睂?shí)行“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”相結(jié)合的基本原則，個(gè)人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼都有具體明確規(guī)定，但集體補(bǔ)助只要求根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行補(bǔ)助，并未詳細(xì)規(guī)定補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，這就使得集體補(bǔ)助幾乎未起到作用，尤其發(fā)展落后的中西部地區(qū)，集體補(bǔ)助幾乎為零。因此政府應(yīng)積極構(gòu)建集體補(bǔ)助機(jī)制，對(duì)集體制定具體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

4.倡導(dǎo)多元資助主體

我國正處于未富先老階段，養(yǎng)老壓力日趨攀升，僅依靠政府力量無法保障居民養(yǎng)老，因此需倡導(dǎo)多元主體共同參與我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)，才可突破制度變遷的路徑依賴。一方面應(yīng)制定政策積極鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老模式的推行，提供政策和財(cái)政補(bǔ)貼支持社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展，同時(shí)鼓勵(lì)民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦;另一方面積極從市場尋求出路，可利用政府外包形式將養(yǎng)老保險(xiǎn)工作轉(zhuǎn)移至市場或第三方，鼓勵(lì)私人、企業(yè)組織資助創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等，為企業(yè)提供稅收減免或技術(shù)支撐作為獎(jiǎng)勵(lì)等。最終實(shí)現(xiàn)供給主體、籌資渠道、供給方式的多元化，推動(dòng)我國養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展。其次，應(yīng)積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府可通過稅收優(yōu)化和政策傾斜，來拓寬農(nóng)民增收渠道。只有從根本上增強(qiáng)農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，農(nóng)民才有實(shí)力并愿意去購買農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，才可選擇較高檔次的參保層次;同時(shí)農(nóng)民收入提高后也可購買商業(yè)保險(xiǎn)來增加未來養(yǎng)老保障水平，突破路徑依賴限制。

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