我國最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的問題及對策研究*

黃玉君 呂 博 鄧大松

(1武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢，430072;2華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢，430074)

一、引言

社會保障制度屬于社會安全穩(wěn)定系統(tǒng)，兼具社會財富再分配的功能，并影響到社會生產(chǎn)流通系統(tǒng)的效率。公平而有效的社會保障制度即是社會發(fā)展的一個目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)必要的“配套措施”。與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相對應(yīng)，我國最低生活保障制度(以下簡稱“低保制度”)也存在城鄉(xiāng)差異。在推行市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，為妥善解決城市貧困人口的生活困難問題，國務(wù)院于1999年9月頒布《城市居民最低生活最低保障條例》(以下簡稱《條例》)，在全國范圍內(nèi)建立了城市居民最低生活保障制度，原則性地明確了城市低保制度的保障對象、保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、管理體制和基本原則。將城市貧困人群納入到城市低保制度中，為城市貧困人群構(gòu)筑了最后的安全網(wǎng)。與城市低保制度相比，農(nóng)村低保制度建立相對較晚，國務(wù)院于2007年頒布了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(以下簡稱《通知》)，對農(nóng)村低保保障對象、范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金來源及管理體制等內(nèi)容作了規(guī)定。自制度建立以來，城鄉(xiāng)低保制度在保障貧困人口基本生活等方面發(fā)揮了重要作用，但是城鄉(xiāng)低保制度之間存在巨大的差距，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)低保待遇水平的巨大差距上，影響制度的公平性及和諧社會的建設(shè)。為此，十八屆三中全會提出要“推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”，但是在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌發(fā)展的過程中仍然存在一些突出問題。

學(xué)者對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度給予較多關(guān)注，積累了豐富的研究成果。

王光亞、呂學(xué)靜(2014)指出我國最低生活保障制度在縱向上存在著機(jī)會、過程和結(jié)果的不均等，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)低保在法律支持力度、適用對象、財政轉(zhuǎn)移、管理體制、保障范圍及標(biāo)準(zhǔn)、保障人數(shù)、人均補(bǔ)差及對象實(shí)際收入等方面存在較大差異;從橫向上看，城鄉(xiāng)低保在不同地域之間的差距也較大。［1］針對這種情況，徐清照(2011)認(rèn)為低保制度之所以在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均等主要是因?yàn)槌青l(xiāng)低保制度在建設(shè)過程中法律建設(shè)、管理體制、保障范圍及水平等方面有明顯的城鄉(xiāng)二元傾向，而這些問題也成為統(tǒng)籌低保制度的阻礙。［2］統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度需要一定的現(xiàn)實(shí)條件，景天魁(2004)認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到足以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的實(shí)力，而且近些年來中央政府在社會保障體系建設(shè)中承擔(dān)了較多的責(zé)任，就經(jīng)濟(jì)總量和各級政策責(zé)任而言，我國具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，部分發(fā)達(dá)地區(qū)如浙江省、上海市的成功試點(diǎn)也為其他地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌發(fā)展提供了可供借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。［3］但是由于我國幅員遼闊，區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，在一定時期內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度將不可避免的遇到諸多障礙和困難。王磊(2010)認(rèn)為推進(jìn)低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌存在是體制障礙、經(jīng)濟(jì)障礙、思想觀念上的障礙、農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制上的障礙以及技術(shù)障礙等。［4］統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度需要經(jīng)歷一定的階段，張浩淼(2011)認(rèn)為我國城鄉(xiāng)低保制度在發(fā)展過程中呈現(xiàn)了從分治到整合的歷程，2007年以前處于城鄉(xiāng)分治階段，2007年以后則開始在城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展思路下推進(jìn)和建設(shè)，但是距實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)整合和統(tǒng)籌仍有較長的路要走。［5］統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度離不開財政的大力支持，楊敬宇(2008)認(rèn)為我國城鄉(xiāng)低保制度面臨著基層財政虧空、籌資主體缺位等問題，影響著低保標(biāo)準(zhǔn)的確定及保障水平，為推動城鄉(xiāng)低保發(fā)展，應(yīng)加大財政尤其是中央財政的支持力度，不斷提高低保標(biāo)準(zhǔn)，滿足低保對象的真實(shí)生活需要。［6］統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度需要相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行衡量，汪婷、曹艷春(2014)以城鄉(xiāng)低保運(yùn)行現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，構(gòu)建了城鄉(xiāng)低保一體化指標(biāo)，這些指標(biāo)涵蓋了低保的政策制度、實(shí)施的強(qiáng)度以及效果評價三個方面，運(yùn)用層次分析法對這些指標(biāo)進(jìn)行賦值，通過測度發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保制度的相對水平是優(yōu)于城市的，也就是不能簡單地認(rèn)為農(nóng)村低保落后于城市低保。［7］

已有文獻(xiàn)對城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展的障礙、統(tǒng)籌發(fā)展的可行性、階段和步驟以及一體化的衡量進(jìn)行詳細(xì)評述，為本文的研究提供一定的視角和基礎(chǔ)。但是已有文獻(xiàn)對城鄉(xiāng)低保在統(tǒng)籌發(fā)展過程的困境及對策缺乏全面的分析，基于此，本文在闡述城鄉(xiāng)低保發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上詳細(xì)分析了城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展的問題并提出了相關(guān)的對策。

二、我國低保制度的發(fā)展歷程

20世紀(jì)90年代，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化以及國有企業(yè)改革的深入推進(jìn)，我國出現(xiàn)大量以下崗、失業(yè)為主的城市新貧困群體。由于傳統(tǒng)的社會救助制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展需要，為了維護(hù)社會穩(wěn)定，保障城市貧困人群的基本生活需要，1993年6月，城鎮(zhèn)最低生活保障制度作為一種新型的社會救助制度在上海拉開序幕，對于解決城市貧困問題發(fā)揮了重要作用。與城市相比，農(nóng)村低保制度的發(fā)展相對滯后。事實(shí)上，我國對農(nóng)村低保制度的探索要早于城市，但是由于受到傳統(tǒng)農(nóng)村集體福利思維定式的束縛和農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響，農(nóng)村低保制度的發(fā)展一直很緩慢。我國低保制度的發(fā)展可以分為以下階段:

(一)地方試點(diǎn)及探索階段(1993-1999年)

20世紀(jì)90年代初，上海率先開展了市場化體制改革，出現(xiàn)了大量下崗和失業(yè)人員。加上通貨膨脹的影響，人們生活水平普遍下降，貧困群體的規(guī)模不斷擴(kuò)大，這一問題引起了當(dāng)?shù)卣母叨戎匾?。為解決“政府管不上、企業(yè)靠不上、家庭顧不上”的“三不管”人口的生活問題，1993年5月，上海市發(fā)布《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，這一文件的出臺，標(biāo)志著我國城市救助制度改革進(jìn)入新的歷史階段，也標(biāo)志了我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的初步創(chuàng)立。1994年5月，民政部在總結(jié)上海市改革思路和做法的基礎(chǔ)上，提出了“要逐步建立城鎮(zhèn)最低生活保障制度，將按當(dāng)?shù)氐牡捅?biāo)準(zhǔn)對城鎮(zhèn)救濟(jì)對象進(jìn)行救助”，并首先確定東部沿海地區(qū)為城鎮(zhèn)低保制度的試點(diǎn)地區(qū)，在地方作為民政工作中重點(diǎn)實(shí)施。隨后國內(nèi)其他城市也效仿上海市的做法，1995年5月，上海、廈門、福州、沈陽、大連和青島等6個城市均初步建立了城市低保制度，引起了強(qiáng)烈的社會反響。在民政部門的大力推動下，部分省市克服畏難情緒，開始了城市低保制度的試點(diǎn)。到1997年10月，包括武漢、重慶在內(nèi)的206個城市建立了城市低保制度。這一階段，城鎮(zhèn)低保制度初步完成了地方試點(diǎn)和探索的任務(wù)，為在全國范圍內(nèi)普及和推廣打下基礎(chǔ)。

1997年9月2日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，強(qiáng)調(diào)了各地必須將建立城市居民最低生活保障制度作為一項(xiàng)重要工作來抓，首次規(guī)范了保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)和保障資金等方面的問題，明確提出了領(lǐng)導(dǎo)工作和具體實(shí)施的要求，尤其是制定了低保制度的“三步走”戰(zhàn)略。該文件的發(fā)布，標(biāo)志著城市最低生活保障制度進(jìn)入制度化的新階段。1999年1月，民政部下發(fā)了《關(guān)于加快建立與完善城市居民最低生活保障制度的通知》提出要在全國范圍盡快普及城市低保制度，并探索低保制度的法制化進(jìn)程，規(guī)范低保制度的運(yùn)行和管理。1999年9月28日，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活最低保障條例》，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)最低生活保障制度正式確立，并成為一項(xiàng)長期、基本的國家政策，也標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)最低生活保障制度走上法制化進(jìn)程。截至1999年9月底，全國668個城市和1638個縣級人民政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立了最低生活保障制度，保障對象達(dá)到282萬人，保障標(biāo)準(zhǔn)提高30%。［8］

在農(nóng)村，1994年6月，山西省陽泉市率先在全國開展了農(nóng)村低保的試點(diǎn)，并頒布《陽泉市農(nóng)村社會保障實(shí)行辦法》，規(guī)定縣、鄉(xiāng)、村根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同狀況，確定基本保障線，對生活在基本保障線以下的貧困戶，以戶建檔，逐年核定，差額補(bǔ)助，使其生活水平達(dá)到基本保障線。［9］1996年1月，全國民政廳局長會議首次明確了改革農(nóng)村社會救濟(jì)制度、積極探索農(nóng)村低保制度的任務(wù)，指出在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村要開始探索建立農(nóng)村低保制度的問題，有條件的地方要通過試點(diǎn)摸索經(jīng)驗(yàn)，并把這項(xiàng)工作列入當(dāng)年工作重點(diǎn)。［10］同年5月份，民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》(民辦〔1996〕28號)，提出“凡開展農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的地方，都應(yīng)該把建立最低生活保障制度作為重點(diǎn)，即使標(biāo)準(zhǔn)低一點(diǎn)，也要把這項(xiàng)制度建立起來?！?996年，農(nóng)村低保制度建設(shè)取得了較大進(jìn)展:山西、河南、廣西、湖南及河北等省份以省政府名義出臺了全省的方案或辦法，安排和部署了本地區(qū)開展農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。此后，農(nóng)村低保試點(diǎn)工作加速推進(jìn)。到1997年年底，全國共有997個縣市初步建立農(nóng)村低保制度，其中，廣東、廣西兩省的所有縣市以及河南、河北、山東、山西、浙江、福建等省的80%以上的縣市建立了這項(xiàng)制度。［11］

(二)以城市為核心的制度建設(shè)及完善階段(1999-2006年)

《條例》頒布后的1999年下半年到2003年是我國城市低?？焖侔l(fā)展的階段。這一階段中央政府和民政部門給予城市低保工作更多的重視和支持。2003年以后，中國城市低保制度進(jìn)入規(guī)范管理和提高完善的新階段。這一時期低保工作的重點(diǎn)主要表現(xiàn)兩個方面，即“配套措施”和“分類施?！??！芭涮自O(shè)施”主要是解決低保對象除基本生活以外的實(shí)際問題而采取的配套政策，如醫(yī)療、住房、子女教育等?！胺诸愂┍！眲t是向有特殊需要的低保家庭，如老年人、殘疾人、重病人等提供救助。2006年10月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中也明確指出要繼續(xù)完善和發(fā)展城市低保制度。2003-2006年，國家開始全面建設(shè)低保制度，承擔(dān)更多的財政責(zé)任，完善相關(guān)配套設(shè)施，各地也探索制定低保制度的具體實(shí)施辦法和細(xì)則。這一時期，城市低保制度平穩(wěn)運(yùn)行，財政支出每年平均達(dá)150億元，保障對象也保持在2200萬人以上。

這一時期，由于中央政府將工作重心放在城市低保制度的建設(shè)上，許多地區(qū)的農(nóng)村低保制度出現(xiàn)了停頓甚至倒退。這一時期農(nóng)村低保制度發(fā)展分為兩個階段，從2000-2003年為萎縮時期，從全國水平來看，2001年全國建立農(nóng)村低保的縣市為2037個，到2003年只剩下1206個;保障人數(shù)由2002年的407萬人降為2003年的367.1萬人。各地方也同樣了出現(xiàn)了類似的情況。從2004-2006年為農(nóng)村低保的峰回路轉(zhuǎn)時期。十六大以來，我國進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會的新時期，農(nóng)村低保制度也得到了一定的發(fā)展。全國數(shù)據(jù)顯示，從2004-2006年，全國建立農(nóng)村低保的縣市由1206個上升到2133個，保障人數(shù)由488萬人上升到1593.1萬人，資金投入由16.2億元上升到43.5億元。從地方上看，截至2006年年底，全國已經(jīng)建立農(nóng)村低保制度的縣市低保工作取得了較大進(jìn)展，但是地區(qū)在資金投入、保障標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)助水平等方面存在較大差異。

(三)城鄉(xiāng)低保制度共同發(fā)展時期(2007年至今)

2007年以后，我國最低生活保障制度進(jìn)入了全新的發(fā)展階段，即城鄉(xiāng)共同發(fā)展時期，突出表現(xiàn)在國家對農(nóng)村低保制度的重視和建設(shè)。這一時期，城市低保制度向制度化和法制化方向邁進(jìn)。2007年6月，民政部下發(fā)了《關(guān)于妥善安排好近期城鎮(zhèn)最低生活保障家庭生活的緊急通知》，對城市低保家庭的基本生活消費(fèi)品進(jìn)行動態(tài)補(bǔ)貼。2007年8月，民政部發(fā)布了《關(guān)于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有關(guān)問題的通知》，指出通過提高低保標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放臨時補(bǔ)貼等保障低保家庭的生活水平。2008年2月，民政部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平妥善安排困難群眾基本生活的通知》，要求各地進(jìn)一步提高城市和農(nóng)村低保制度的補(bǔ)助水平，消除生活消費(fèi)品上漲對貧困群體的影響。與此同時，國家也開始從法律制度建設(shè)層面推進(jìn)社會救助體系的完善。2008年8月15日，國務(wù)院公布了《中華人民共和國社會救助法(征求意見稿)》，標(biāo)志著我國社會救助工作進(jìn)入法制化軌道，也進(jìn)一步規(guī)范了城市低保制度。這一時期的工作重點(diǎn)逐步由建制轉(zhuǎn)向具體執(zhí)行上，開始對制度的細(xì)節(jié)進(jìn)行完善。2010年8月，民政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市最低生活保障對象認(rèn)定工作的通知》，在城市低保對象的認(rèn)定條件和認(rèn)定方法上做出規(guī)定，有利于低保對象的識別，在一定程度上保證低保資金用到實(shí)處。2011年5月，民政部社會救助司印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，要各地科學(xué)確定和調(diào)整城市低保標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)和改進(jìn)低保工作。2012年12月，民政部印發(fā)了《最低生活保障審核審批辦法(試行)》這一通知，將城市低保對象的認(rèn)定進(jìn)一步細(xì)化，包括家庭財產(chǎn)調(diào)查、申請條件等。截至2015年5月，我國城市低保保障人數(shù)達(dá)到1812萬人，保障家庭數(shù)1001萬戶，累計(jì)支出2647460.7萬元。

2007年是我國農(nóng)村低保制度發(fā)展歷史上具有重要里程碑的一年。從2007年開始，中央政府全面介入農(nóng)村低保制度建設(shè)中，加大了對農(nóng)村低保的財政和政策投入。國務(wù)院于2007年7月11日印發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，指出要全面開展農(nóng)村最低生活保障，明確了農(nóng)村低保制度的目標(biāo)和總體要求，在保障標(biāo)準(zhǔn)、保障對象、資金來源以及管理體制上也做出了原則性規(guī)定。這一政策的出臺標(biāo)志著我國的最低生活保障制度進(jìn)入城鄉(xiāng)一體建設(shè)、全民“應(yīng)保盡?！钡男聲r期。此后，農(nóng)村低保始終保持著平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢。到2014年年底，全國農(nóng)村低保救助對象達(dá)5207.2萬人。各級財政對農(nóng)村低保的投入為870.3億元，中央財政支出占總投入的比例達(dá)到66.9%。

與此同時，這一時期農(nóng)村低保制度法制化和規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程也不斷提高。2008年2月，民政部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平妥善安排困難群眾基本生活的通知》，要求各地進(jìn)一步提高城市和農(nóng)村低保制度的補(bǔ)助水平，消除生活消費(fèi)品上漲對貧困群體的影響。2014年5月份實(shí)施的《社會救助暫行辦法》，對農(nóng)村低保相關(guān)內(nèi)容做出規(guī)范，使之更加法制化和規(guī)范化。

城市和農(nóng)村低保制度的建立為我國構(gòu)筑了一道安全網(wǎng)，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和和諧社會的構(gòu)建創(chuàng)造了良好的環(huán)境。隨著國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保工作的推進(jìn)，我國低保制度將進(jìn)入新的發(fā)展時期。

三、我國最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的問題及障礙

低保制度是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及制度建制目標(biāo)的差異使得低保制度在城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展更加復(fù)雜。低保制度的平穩(wěn)運(yùn)行離不開資金、管理、經(jīng)辦力量及設(shè)施以及其他資源的相互協(xié)調(diào)和配合。但是目前阻礙我國低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的因素仍然存在。

(一)資金籌資模式存在較大差異

城市低保在建立初期，其資金來源完全依賴于地方財政。隨著改革的深化，中央財政逐漸加大了對城市低保的財政投入，其中2003年、2004年中央財政投入占總投入的比重達(dá)到60%，隨后雖有所下降，但2007年以后基本保持在65%以上。從1999-2013年，中央財政對城市低保的投入累計(jì)達(dá)到3125.7億元。相比較而言，農(nóng)村低保建立較晚。2007年以前，傳統(tǒng)的農(nóng)村低保制度完全由地方負(fù)擔(dān)，隨著《通知》的頒布，中央財政加大了對農(nóng)村低保的投入力度，在總支出中占較大比例，累計(jì)投入1978億元，具體如表1所示。對比中央財政對城市和農(nóng)村低保的投入狀況可以發(fā)現(xiàn):在投入時間上，中央財政對城市低保的投入早于農(nóng)村8年;從投入規(guī)模上看，1999-2007年，中央財政把重點(diǎn)放在城市低保的建設(shè)上，農(nóng)村低保處于被遺忘的地位。2007年以后，雖然中央財政加大了對農(nóng)村低保的投入，但投入總額遠(yuǎn)低于城市。相對于農(nóng)村強(qiáng)大的低保需求，中央對農(nóng)村低保的投入有待于進(jìn)一步增加。

表1 1999-2014年城鄉(xiāng)低保制度財政投入狀況 單位:億元、%

(二)法律制度的差異

法律強(qiáng)制力的強(qiáng)弱直接影響到政策的推行及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。城市低保和農(nóng)村低保不僅建立時間存在差異，且相關(guān)的法律法規(guī)也有較大不同。1999年頒布的《條例》是國務(wù)院頒布的一項(xiàng)行政法規(guī)，以立法的形式確立了城市低保制度，因此確保該制度在推行的過程中有較強(qiáng)的強(qiáng)制力。此后，為進(jìn)一步規(guī)范和完善城市低保制度，國務(wù)院、民政部等機(jī)構(gòu)先后頒布了多項(xiàng)政策法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，為城市低保的推行和固定奠定基礎(chǔ)。相比較而言，農(nóng)村低保在法律規(guī)范方面發(fā)展相對滯后。2007年國務(wù)院下發(fā)的《通知》是關(guān)于農(nóng)村低保的最高級別的規(guī)范性文件，但該通知僅對農(nóng)村低保做了原則性的規(guī)定，是從政策層面對農(nóng)村低保的建立要求作出的回應(yīng)，因此法律強(qiáng)制力較弱，在推行的過程中難免遇到阻礙;同時，地方政府在農(nóng)村低保制度的建設(shè)中有很大的自主權(quán)，農(nóng)村低保主要根據(jù)地方政策法規(guī)調(diào)整和完善，具有濃厚的行政指導(dǎo)性，隨意性較強(qiáng)，部分農(nóng)民享受低保的權(quán)利無法得到有效保障。法律制度的不統(tǒng)一不僅影響制度的公平性，也阻礙了城鄉(xiāng)低保制度的統(tǒng)籌費(fèi)發(fā)展。

(三)待遇水平存在較大差距

城鄉(xiāng)低保之間的差距最主要的表現(xiàn)是待遇水平之間的巨大差異。城市低保標(biāo)準(zhǔn)是按照包括衣、食、住、行費(fèi)用以及適當(dāng)?shù)乃?、電、氣和未成年人義務(wù)教育費(fèi)用等維持當(dāng)?shù)爻鞘芯用窕旧钏匦璧馁M(fèi)用支出數(shù)額制定的;農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的制定是根據(jù)維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年吃飯、穿衣、用電、用水等費(fèi)用。與城市相比，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)中并沒有包括“住、教”等方面的開支;此外，整體而言，在制定城市低保標(biāo)準(zhǔn)時，各地基本參照“市場菜籃子法”，而農(nóng)村則根據(jù)貧困線的高低，兩者之間是存在差異的。

城鄉(xiāng)低保保障水平及補(bǔ)差水平也存在差異。無論是整體的保障水平還是平均補(bǔ)差水平，城市低保均高于農(nóng)村低保，見表2。

表2 2007-2014年我國城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)及人均補(bǔ)助水平 單位:元/月

近些年來，國家不斷加大對農(nóng)村低保的投入力度，以縮小城鄉(xiāng)低保差距。表2顯示，從2007-2014年，城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)和人均補(bǔ)助水平都呈上升趨勢，城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)之間的差距有一定程度的縮小，2007年城市低保標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的2.6倍，到2014年下降到1.78倍，說明國家縮小城鄉(xiāng)低保差距的政策取得了一定的成效。但是人均補(bǔ)助水平之間的差距依然較大，2007年，城市低保人均補(bǔ)助水平是農(nóng)村的2.62倍，2014年為2.22倍，雖有一定程度的縮小，但是城鄉(xiāng)貧困居民從低保中得到的實(shí)際收益差距仍然較大。

(四)城鄉(xiāng)低保經(jīng)辦管理體制存在較大差異

經(jīng)辦管理體制對制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有重要影響。相比較而言，農(nóng)村低保制度在管理、經(jīng)辦力量及基層工作隊(duì)伍等方面與城市低保差距較大，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)低保一體化進(jìn)程。

城市低保制度有相對完善的管理框架，體現(xiàn)在《條例》對中央到地方的管理制度做出了明確規(guī)定:國務(wù)院負(fù)責(zé)全國性的城市低保管理工作，地方各部門分管各自職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)。城市低保的管理主體較多，具體為國務(wù)院民政部門、縣級以上政府、縣、辦事處(鎮(zhèn))和居委會，管理體制相對健全。農(nóng)村低保制度實(shí)行屬地管理，由地方政府負(fù)責(zé)。根據(jù)《通知》，農(nóng)村低保有三級管理主體，分別為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村，農(nóng)村低保管理體制薄弱，使得該制度在基層的執(zhí)行力大大弱化。

此外，農(nóng)村低?；鶎庸芾黻?duì)伍和工作隊(duì)伍發(fā)展滯后。農(nóng)村低保制度擴(kuò)面工作的推進(jìn)以及制度的不斷完善客觀上增加了對基層工作量的需求，同時由于農(nóng)村扶貧隊(duì)伍的縮編，民政部門基層工作人員減少，村委會便承擔(dān)了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里低保工作，基層工作力量顯然無法滿足不斷增長的工作需求。此外，基層工作人員整體素質(zhì)較低，工作經(jīng)驗(yàn)不足，無法勝任低保管理和操作工作。

(五)待遇調(diào)整機(jī)制不健全

城市和農(nóng)村低保政策文件中都規(guī)定要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財政支付以及居民生活水平的提高適時調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。但是我國低保的待遇調(diào)整機(jī)制并不健全，調(diào)整幅度、調(diào)整時間及調(diào)整方式都沒有明確的規(guī)定，實(shí)踐中，很多地方只是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r確定低保標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整帶有很強(qiáng)的隨意性，難以給予低保對象以穩(wěn)定的預(yù)期。此外，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整也存在不一致的現(xiàn)象，在很多地方，城市低保的調(diào)整頻率和幅度要高于農(nóng)村，這將影響城鄉(xiāng)低保的統(tǒng)籌發(fā)展。

四、加快我國最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的對策建議

2013年10月30日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，指出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。在這樣一個大背景下，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展是一個十分重要的現(xiàn)實(shí)問題。目前我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展存在較大差異，在全國推行統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)既不現(xiàn)實(shí)也不可取。因此在初期可以采取制度統(tǒng)一但標(biāo)準(zhǔn)有別的制度模式。具體措施如下:

(一)加快城鄉(xiāng)低保立法工作

西方國家在推行社會救助制度過程中普遍遵循“立法先行”的原則，如英國的《濟(jì)貧法》和美國的《社會保障法》。我國最低生活保障制度自建立起至今已經(jīng)形成了相對獨(dú)立的發(fā)展體系，一定程度上為低保制度的統(tǒng)籌發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但也形成了一定的障礙。城鄉(xiāng)低保制度依據(jù)效力和約束力不同的法規(guī)推行，影響制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。2014年5月1日起施行的《社會救助暫行辦法》是我國第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會救助制度的行政法規(guī)，該法規(guī)對我國最低生活保障制度的相關(guān)內(nèi)容做了規(guī)定，但并不詳盡。建議相關(guān)部門根據(jù)《社會救助暫行辦法》對低保制度做更詳盡的闡述，或者盡快出臺《最低生活保障法》，使得城鄉(xiāng)低保制度在同一的法規(guī)下運(yùn)行，以提高制度的執(zhí)行力。

(二)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保管理機(jī)構(gòu)，整合運(yùn)行機(jī)制

目前，農(nóng)村低保的管理及運(yùn)行機(jī)制相對滯后，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保管理機(jī)構(gòu)，提高管理層次。國家應(yīng)對全國城鄉(xiāng)低保工作機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、編制、人員、設(shè)施等方面做出統(tǒng)一的規(guī)定。地方要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的省、市、縣低保管理機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)立相應(yīng)的低保辦事機(jī)構(gòu)。［12］同時應(yīng)整合城鄉(xiāng)低保的運(yùn)行機(jī)制，對低保的申請、審批及監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一和整合，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的申請、調(diào)查和公示程序。此外，還要建立城鄉(xiāng)一體化的低保信息系統(tǒng)，確保低保信息公開公正。

(三)統(tǒng)一財政補(bǔ)貼機(jī)制

財政補(bǔ)貼是城鄉(xiāng)低保制度得以運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，且中央財政在城鄉(xiāng)低保運(yùn)行中扮演重要角色。但是中央財政對城鄉(xiāng)低保的補(bǔ)助數(shù)額有失公平。由于各地及城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不同地區(qū)的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)存在差異是合理的，且這種差異應(yīng)該源于地方補(bǔ)貼的差異。因此中央財政應(yīng)該根據(jù)給予城鄉(xiāng)低保對象相同水平的補(bǔ)助，其補(bǔ)助總額是低保人數(shù)與保障標(biāo)準(zhǔn)的乘積。在此情況，地方可根據(jù)財政實(shí)力安排相應(yīng)的補(bǔ)助水平。同時應(yīng)建立中央、省市與區(qū)縣的三級財政分擔(dān)機(jī)制，確保城鄉(xiāng)低保資金足額到位。

(四)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保待遇調(diào)整機(jī)制

統(tǒng)一的待遇調(diào)整機(jī)制是城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展的要求，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。完善低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價變動情況及時調(diào)整;二是調(diào)整幅度應(yīng)適中，不能過小但也不要過大;三是對調(diào)整時間、幅度、頻率等進(jìn)行規(guī)范，保證低保金的購買力不因物價上漲而下降。四是同步調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)考慮縮小城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差距。

(五)加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保的內(nèi)部銜接

目前大多數(shù)地區(qū)的城鄉(xiāng)低保分屬兩個獨(dú)立的體系，在保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保的首要工作就是在制度上對城鄉(xiāng)低保進(jìn)行整合，尤其是保障對象及保障標(biāo)準(zhǔn)的確定。在低保對象上，城市低保針對收入低于一定水平的貧困人員，不考慮有無勞動能力;而農(nóng)村低保側(cè)重于無勞動能力的貧困人員，而有勞動能力的貧困群體則無法惠及。同時，在確定城市低保標(biāo)準(zhǔn)時考慮了居民的住房及子女受教育的費(fèi)用支出，因此標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村低保。建議擴(kuò)大農(nóng)村低保保障范圍，將有勞動能力的農(nóng)村貧困群體納入到制度中來;對城鄉(xiāng)低保的保障內(nèi)容和保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，適當(dāng)考慮農(nóng)村貧困家庭子女的教育支出。此外，理順城鄉(xiāng)低保的轉(zhuǎn)接關(guān)系，這主要針對數(shù)量龐大的農(nóng)民工，其進(jìn)城務(wù)工后也面臨著貧困問題，但是目前城市低保將該群體排除在外。加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保內(nèi)部銜接，促進(jìn)勞動力自由流動。

［1］王爭亞、呂學(xué)靜:《我國最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化研究》，載《中國勞動》，2014(8)。

［2］徐清照:《現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)低保制度銜接問題研究》，載《齊魯學(xué)刊》，2011(4)。

［3］景天魁:《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障:思路與對策》，載《思想戰(zhàn)線》，2004(1)。

［4］王磊:《城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度統(tǒng)籌的障礙與對策》，載《社會科學(xué)輯刊》，2010(6)。

［5］張浩淼:《從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌:中國最低生活保障制度的發(fā)展》，載《社會保障研究》，2011(1)。

［6］楊敬宇:《公共財政視角下的城鄉(xiāng)最低生活保障制度》，載《經(jīng)濟(jì)與管理》，2008(3)。

［7］汪婷、曹艷春:《.城鄉(xiāng)低保制度一體化指標(biāo)體系的構(gòu)建與評測》，載《社會保障研究》，2014(1)。

［8］唐鈞:《中國城市貧困與反貧困報告》，119頁，北京，華夏出版社，2003。

［9］多吉才讓:《中國最低生活保障制度研究與實(shí)踐》，227～228頁，北京，人民出版社，2001。

［10］郭洪泉:《中國農(nóng)村最低生活保障的政策選擇》，185頁，北京，中國社會科學(xué)出版社，2007。

［11］多吉才讓:《中國最低生活保障制度研究與實(shí)踐》，232～233頁，北京，人民出版社，2001。

［12］王紅兵:《我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展研究》，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2012。